Économiste, CSQ
“Budget du Québec pour 2010-2011:
un coup de matraque”.
Un survol commenté du dernier budget du Québec.
Montréal : Centrale des Syndicats du Québec, 16 avril 2010, 10 pp.
En matière de budgets, il en va comme pour les tremblements de terre : de temps à autre survient the big one. Effectivement, le 30 mars dernier, tout ce qu’on pouvait appréhender s’est concrétisé, en pire. Le rétablissement de l’équilibre budgétaire se fera au rythme d’une marche forcée, par l’imposition de compressions étouffantes aux dépenses publiques et de ponctions fiscales douloureuses exigées des travailleuses et travailleurs. À travers ce budget et les orientations qu’il traduit, c’est la configuration même du régime d’imposition qui sera infléchie dans le sens d’un recours accru aux taxes, aux tarifs et aux contributions d’usagers au détriment de l’impôt sur le revenu. C’est un affaiblissement de la progressivité du régime qui se profile. Au sujet du financement de la santé, le budget ouvre toutes sortes de perspectives très préoccupantes pour les solidarités sociales.
Il faut rappeler que l’été dernier les troupes libérales de Jean Charest ont adopté une loi pour s’autoriser à déroger temporairement à la Loi sur l’équilibre budgétaire afin de pouvoir faire face à un déficit de plus de 4 milliards de dollars, dû autant à la récession qu’au laxisme fiscal pratiqué antérieurement. Dans le même élan, cependant, le gouvernement amendait la loi pour s’obliger à rétablir l’équilibre budgétaire en 2013-2014, tout en fixant des objectifs de déficits décroissants à compter de 2011. Du coup, la table était mise pour un budget corsé.
Le plan de retour à l’équilibre budgétaire
Le tableau 1 en annexe présente la liste des mesures annoncées l’année dernière et cette année pour rétablir l’équilibre budgétaire. Il manquerait encore un milliard pour résoudre l’impasse. Selon le scénario présenté, le déficit évoluerait comme suit de 2009-2010 à 2013-2014 : 4,2 milliards, 4,5 milliards, 2,9 milliards, 1,2 milliard et zéro.
Compressions étouffantes des dépenses publiques
Malgré des demandes provenant de tous les secteurs de la société, le gouvernement est demeuré intraitable sur l’échéancier de quatre ans pour rétablir l’équilibre budgétaire, alors que le gouvernement fédéral se donne cinq ou six ans pour y parvenir, et l’Ontario huit ans. On a donc décidé de comprimer davantage la croissance des dépenses de programmes que ce qui était indiqué l’an dernier : 2,9 % en 2010, 2,2 % par la suite, alors qu’il était question de 3,2 %. Par rapport à la croissance moyenne des dépenses observée depuis 2003, soit 4,8 %, ces nouvelles cibles représentent un objectif de dépenses de 6,6 milliards de moins en 2013, dont une partie sera compensée par l’apport de 1,5 milliard en provenance du nouveau Fonds santé. Au net, 5,2 milliards de moins par an seront consacrés à la santé, à l’éducation, aux services familiaux, aux services sociaux, à la protection de l’environnement, etc.
Pour 2010-2011, les dépenses de programmes augmentent de 1,8 milliard, soit 2,9 %. Le portefeuille « Santé et Services sociaux » se voit attribuer 988 millions de plus (3,7 %), l’Éducation, 316 millions (2,2 %), le portefeuille « Famille et Aînés, 112 millions (5,4 %) [1], et le portefeuille « Transports », 240 millions (9,4 %). Tous les autres portefeuilles devront se contenter de 136,4 millions de plus (0,9 %). Les reculs les plus notables s’observent au ministère des Ressources naturelles et de la Faune qui perd 66 millions (-11,4 %) ainsi qu’au ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs qui se verra amputer de 8,6 millions (- 4,0 %).
Ces sommes, qui incorporent l’incidence des offres salariales minimes de 0,5 % aux personnes employées du secteur public et parapublic, serviront à peine à la reconduction des programmes et aux ajustements requis par les variations de clientèle, sauf dans les ministères où les compressions ne permettent même pas de couvrir l’augmentation des prix [2]. Dans la Fonction publique, le gouvernement poursuivra la politique de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, et étendra même cette politique aux services administratifs des réseaux de la santé et de l’éducation. De plus, la masse salariale des ministères sera gelée. Le gouvernement choisit aussi d’abolir 28 organismes, dont la Commission de l’équité salariale et le Conseil consultatif du travail et de la main-d’œuvre.
Financement de la santé par les usagers
Le financement de la santé, qui était resté dans un angle mort lors des consultations prébudgétaires, revient à l’avant-plan avec l’annonce de plusieurs initiatives inspirées du rapport Castonguay de 2008.
En effet, la grande innovation dans ce budget est sans contredit la création du Fonds pour le financement des établissements de santé. Voilà un nouvel outil qui permettra au gouvernement de dégager une partie du financement de la santé des contraintes du régime fiscal en place, lequel repose de manière prédominante sur l’impôt sur le revenu des particuliers. De fait, avec l’introduction de la contribution santé de 200 $ par adulte pour alimenter ce fonds, sauf pour les plus démunis, le gouvernement substitue une forme beaucoup plus régressive de prélèvement fiscal, tout en élargissant l’assiette de cet impôt puisque 3,2 millions de ménages y seront assujettis. Cette mesure, censée rapporter 945 millions par an en 2012, compensera en quelque sorte les baisses d’impôts de 950 millions consenties en 2008. Mais alors que les baisses d’impôts avaient avantagé les plus hauts revenus, la contribution santé pèsera plus lourdement sur les personnes salariées et sur les personnes retraitées.
En outre, le budget évoque la possibilité d’introduire une « franchise santé pour orienter la consommation des services ». Il faudrait désormais débourser 25 $ par visite médicale, payable au moment du rapport d’impôt, avec un plafond de 1 % du revenu familial après exemption [3]. Cette mesure pourrait rapporter 500 millions. Le gouvernement s’est gardé une petite gêne au sujet de cette mesure en s’abstenant d’en faire l’annonce formelle, peut-être en raison de la Loi canadienne sur la santé qui interdit l’imposition de frais modérateurs.
Le budget s’inspire largement du rapport Castonguay de février 2008, mais il s’en démarque aussi à plusieurs égards. Ce rapport préconisait la création d’un fonds de stabilisation qui servirait à combler l’écart entre une contribution budgétaire augmentant au rythme de la croissance de l’économie, et donc des revenus du gouvernement, et la croissance effective des dépenses de santé, cela le temps de mettre en place des mesures de rationalisation visant à ramener la croissance des dépenses de santé à la hauteur de la croissance économique. Ce fonds, conçu pour aménager une transition, aurait été alimenté par deux sources : une source fiscale, à savoir un point de la taxe de vente du Québec, et une source liée à l’utilisation des soins, à savoir une franchise modulée en fonction des revenus et de l’utilisation des soins médicaux.
Le budget Bachand a repris l’idée en partie, mais l’a recyclée à d’autres fins. Le Fonds pour le financement des établissements de santé servira à combler l’écart entre les dépenses budgétaires comprimées et une croissance de 5 % des dépenses de santé. On vise ici à substituer un mode de financement par un autre, sans rien ajouter comme ressources. Les besoins de financement économisés par le gouvernement du fait de ses compressions seront compensés par un financement provenant du nouveau Fonds. Formellement, les dépenses de programmes augmenteront de 2,2 %. En tenant compte de ce Fonds, l’augmentation des dépenses sera de 2,8 %, mais cela n’apparaîtra pas comme dépense du gouvernement.
Sous le contrôle du ministre de la Santé et des Services sociaux, le Fonds pourra aussi servir à renforcer les services de première ligne, soutenir la formation d’infirmières spécialisées ou soutenir d’autres initiatives visant l’amélioration de la performance et de la gouvernance du système. Faut-il voir dans ces énoncés l’annonce de changements dans les modes de gestion en santé, ou simplement l’expression d’intentions vagues ?
Pour ce qui est des mesures prévues pour alimenter ce Fonds, la nouvelle franchise de 25 $ par visite médicale correspond en tout point à ce qui était préconisé dans le rapport Castonguay, tant pour le montant que pour la mécanique de plafonnement. La contribution uniforme de 200 $, en revanche, ne figurait pas dans le rapport Castonguay, ce que le principal signataire du rapport n’a pas manqué de relever.
Le budget reprend aussi une idée qui traîne dans le décor depuis longtemps (rapport Bédard, Commission Clair, rapport Ménard, rapport Castonguay), à savoir l’idée d’un Compte santé. Il s’agit d’un instrument comptable qui permet une présentation des sources de financement et d’utilisation des fonds engagés pour la santé. Cet outil est destiné à améliorer la transparence, assurer une meilleure reddition de comptes, éclairer les discussions publiques et aider à sensibiliser la population. Le document Vers un système de santé plus performant et mieux financé comporte une annexe qui décrit ces nouveaux comptes.
Une telle initiative, au demeurant fort louable, arrive à un bien curieux moment, juste quand le gouvernement invente un fonds spécial dans le but d’escamoter une partie des dépenses en santé de ses propres dépenses. Le nouveau fonds santé n’apparaîtra pas dans les dépenses de programmes, mais sera consolidé aux états financiers du gouvernement et son utilisation sera détaillée dans les Comptes de la santé. Bravo pour la transparence !
Taxe de vente : récupération de l’espace fiscal
Sans trop de surprise, le gouvernement annonce le relèvement d’un deuxième point de la taxe de vente (TVQ), après une première augmentation annoncée l’an dernier. Le taux passera de 7,5 % à 8,5 % en janvier 2011, puis à 9,5 % en janvier 2012. Ainsi, le Québec récupère l’espace fiscal délaissé par le fédéral à la suite de la réduction de la TPS de 7 % à 5 %, de 2006 à 2008. Ces mesures rapporteront, au net, 2 600 millions par an.
Un nouveau « crédit d’impôt pour la solidarité »
Pour atténuer l’impact des hausses de la taxe de vente sur les personnes à plus faible revenu, les compensations seront augmentées. Plus précisément, les crédits d’impôt remboursables pour TVQ seront accrus de 510 millions, le montant de base annuel passant de 178 $ en 2010 à 265 $ en 2012. Ces crédits seront regroupés avec les crédits d’impôt pour taxes foncières ainsi que le crédit d’impôt pour habitants des villages nordiques pour former un nouveau crédit d’impôt versé mensuellement qui s’appellera « crédit d’impôt pour la solidarité ».
Cette mesure constitue à peu près la seule véritable innovation intéressante de ce budget. Elle regroupera des transferts totalisant 1 350 millions, soit 840 millions pour les trois crédits actuels, 250 millions pour le crédit pour TVQ de 2011 et 260 millions pour le crédit pour TVQ de 2012. Sa portée pourra éventuellement être élargie. Par exemple, le budget évoque l’idée que ce crédit d’impôt puisse être utilisé pour atténuer les incidences sur les personnes à plus faible revenu des hausses des tarifs d’électricité à compter de 2014 [4].
Taxe sur les carburants pour les infrastructures
routières et de transport en commun (480 millions)
Par ailleurs, le gouvernement relèvera de un cent par an pendant quatre ans la taxe de 15,2 cents le litre d’essence, afin d’aider au financement des infrastructures routières et de transport en commun (480 millions). Les villes de Montréal et de Québec seront autorisées à prélever 1,5 cent de plus pour financer le transport en commun, ce qui rapportera 53 millions dans un cas et 10,5 millions dans l’autre.
Tarifs indexés et réévalués (195 millions)
Le budget confirme l’annonce faite l’année dernière selon laquelle tous les tarifs, sauf ceux des garderies, seront indexés et réévalués (195 millions). Il annonce aussi le dépôt d’un projet de loi sur le financement des services publics visant à encadrer la mise en œuvre des pratiques tarifaires.
Le gouvernement annonce aussi que les frais de scolarité universitaires seront augmentés à compter de l’automne 2012. (Ils continueront à augmenter de 50 dollars par session d’ici là, comme prévu). La ministre de l’Éducation du Loisir et des Sports organisera une rencontre des partenaires de l’éducation à l’automne pour échanger sur les ressources nécessaires à l’enseignement universitaire, leurs sources et leurs modalités de financement [5].
Hausses des tarifs d’électricité
à compter de 2014 (1 600 millions)
À signaler aussi, l’annonce de hausses des tarifs d’électricité de 3,7 % par an pendant cinq ans à compter de 2014, en plus des hausses habituelles, ce qui représente 20 % de plus. À terme, le gouvernement compte engranger 1 600 millions par an qui seront consacrés au Fonds des générations (FG), cela dans le but de réduire l’ampleur de la dette. Il faut rappeler que dans le budget de 2007, le gouvernement s’était engagé à consacrer 400 millions par an à ce Fonds à même les exportations d’électricité. Manifestement, cet engagement s’est évanoui au profit d’une ponction additionnelle sur la population québécoise.
Intensification de la lutte contre l’évitement
et l’évasion fiscale (300 millions)
Dans le budget de 2009, le gouvernement indiquait son intention d’intensifier les efforts de lutte contre l’évitement et l’évasion fiscale. Il estimait à 900 millions les sommes qu’il pourrait obtenir. Dans le budget de 2010, le gouvernement indique qu’il estime pouvoir récupérer 300 millions de plus de ce côté. Le travail au noir dans la construction (100 millions), la criminalité économique et financière (20 millions) et le commerce illicite du tabac (30 millions) sont plus particulièrement ciblés [6].
En outre, le gouvernement remplacera le ministère du Revenu par l’Agence du revenu du Québec, suivant le modèle d’Ottawa. Ce changement permettra une plus grande marge de manœuvre, particulièrement en ce qui a trait à la dotation en personnel (rémunération, conditions de travail et d’emploi).
Contributions demandées aux sociétés d’État
(530 millions)
Le plan de retour à l’équilibre budgétaire prévoit également des efforts de la part des sociétés d’État en vue de réduire leurs dépenses et d’augmenter leur productivité. Les efforts demandés à Hydro-Québec, à Loto-Québec et à la Société des alcools du Québec devront atteindre 350 millions, et ceux des autres organismes publics, 180 millions.
Entre-temps, ces sociétés d’État continueront à verser de généreuses primes à leurs dirigeants, comme la Société générale de financement du Québec (SGF) qui a doublé la rémunération de son PDG pour la porter à 500 000 $ l’an dernier malgré des pertes d’un demi-milliard en deux ans [7].
Culture : quelques bonbons
Pour atténuer le désengagement du fédéral à l’égard de la diffusion internationale des produits culturels, le gouvernement avait accordé 3 millions aux artistes québécois l’année dernière. Il annonce qu’il reconduira cette aide pour trois ans.
Le gouvernement demandera aussi à Loto-Québec d’accorder une aide de 10 millions cette année et 8,5 millions l’an prochain pour soutenir l’Orchestre symphonique de Montréal (OSM). Le financement gouvernemental de 7 millions pour l’OSM sera redirigé vers une dizaine d’autres organismes culturels, de quoi faire encore plus d’heureux.
Modification du régime des droits miniers :
60 millions
Le budget annonce une révision assez substantielle du régime d’imposition applicable aux droits miniers. En particulier, le taux des droits miniers sera graduellement relevé de 12 % à 16 %. Ces modifications rapporteront au gouvernement 55 millions de plus que les 79 millions générés par le régime en vigueur présentement. C’est un pas dans la bonne direction.
Hausse temporaire de la taxe compensatoire
des institutions financières : 124 millions
Comme la TVQ ne s’applique pas sur la plupart des services financiers, mais que le gouvernement rembourse aux institutions financières les taxes de vente qu’elles paient sur leurs intrants, le gouvernement applique des « taxes compensatoires » pour récupérer ces sommes. À compter du lendemain du jour du budget et jusqu’au 31 mars 2014, les taux sur les primes des sociétés d’assurance seront majorés de 0,35 % à 0,55 % ; les taux sur les salaires versés par les banques, les caisses d’épargne et de crédit et les autres institutions financières seront aussi augmentés à des degrés divers. Cela entraînera une augmentation de 9 % du fardeau fiscal de ces institutions, qui contribuent présentement pour 1,3 milliard en impôts.
On peut voir dans cette initiative le reflet d’une certaine sensibilité du gouvernement aux revendications populaires concernant une contribution plus importante des secteurs financiers hautement rentables.
Mise en place d’une redevance sur l’eau
(8,5 millions)
La section du budget sur l’économie verte traite des politiques du gouvernement en regard de la lutte contre les changements climatiques, auxquels 72 millions sur trois ans seront attribués, ainsi que des initiatives pour le Plan Nord, auquel 57 millions seront consacrés.
En outre, à compter de janvier 2011, le gouvernement prélèvera auprès des sociétés industrielles et commerciales une redevance sur l’utilisation industrielle de l’eau, soit pour l’utilisation de l’eau dans le processus de production, ou comme composant des produits. Cela rapportera 8,5 millions qui seront versés au Fonds vert et serviront aux programmes dédiés à la gestion et à la restauration de l’eau et des écosystèmes aquatiques. C’est un début.
La dette
Comme les réformes comptables et la récession ont passablement chambardé le tableau de l’endettement du gouvernement, celui-ci se donne de nouvelles cibles concernant la gestion de la dette. En conséquence, la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations sera modifiée afin de réviser les objectifs de réduction de la dette.
Le ratio de la dette représentant les déficits accumulés au PIB (mauvaise dette) devra être réduit de 35,4 % en 2010 – soit 106,6 milliards – à 17 % en 2025-2026.
Le ratio de la dette brute au PIB devra être réduit de 53,2 % en 2010 – 160,1 milliards – à 45 % en 2025-2026.
Le ratio de la dette représentant les déficits accumulés devra être réduit de moitié, tandis que celui correspondant à la dette brute devra être réduit de seulement 15 %. Cela place des contraintes beaucoup plus importantes sur les équilibres budgétaires que sur la gestion des investissements.
Lorsque les auteurs du budget en sont rendus à conceptualiser leurs propres inepties, cela est assez symptomatique du degré d’auto-intoxication idéologique dont ils sont victimes. Ils utilisent maintenant de manière tout à fait interchangeable les termes « dette représentant les déficits accumulés » et « mauvaise dette », alors que cette question fait l’objet d’un débat qui est loin d’être résolu. Dans le Plan d’action économique et budgétaire, figure même un énoncé qui se lit : « Le premier objectif inscrit dans la loi sera de réduire le ratio de la mauvaise dette (sic) sur le PIB à 17 % au 31 mars 2026 [8] ».
Dans la même veine, il est assez affligeant de voir le ministère des Finances prétendre que le partage des efforts de retour à l’équilibre budgétaire se répartit entre le gouvernement pour 62 % et les contribuables pour 38 % [9]. Aurait-on oublié que le gouvernement ne fait que gérer le bien public ? C’est la population du Québec qui aura à supporter la totalité des efforts, en termes de privations de services et de contributions fiscales additionnelles.
L’augmentation des cas de manque de rigueur intellectuelle au sein du ministère des Finances devient chaque fois plus préoccupante.
Conclusion
Sans doute le ministre des Finances, monsieur Raymond Bachand, a-t-il donné suite à certaines de nos suggestions, notamment en ce qui a trait à l’augmentation des prélèvements auprès des institutions financières (124 millions), au relèvement des droits miniers (60 millions), à l’introduction de redevances sur l’utilisation industrielle de l’eau, au renforcement de la lutte contre l’évasion fiscale (300 millions). Ces initiatives louables apparaissent néanmoins assez secondaires au regard de ce qui constitue l’essentiel du projet.
D’un côté, on assiste à une tentative sans précédent de remodelage du régime fiscal avec un déplacement de l’accent vers les taxes sur les produits et services, ainsi que vers les contributions d’usagers selon le principe d’utilisateur-payeur. En considérant les hausses des taxes de vente (2,6 milliards), de l’essence (480 millions), de l’électricité (1,6 milliard), des frais pour la santé (1,5 milliard) et des autres tarifs (195 millions), c’est 6,3 milliards de plus en taxes qu’il faudra payer, soit en moyenne 1 070 $ pour chacun des 5,9 millions de contribuables. Malgré certaines mesures d’atténuation, comme le « crédit d’impôt pour la solidarité », il est certain que la progressivité du régime d’imposition en souffrira.
D’un autre côté, on assiste à une opération majeure visant non seulement la compression des dépenses de programmes en vue du rétablissement de l’équilibre budgétaire, mais aussi le freinage structurel de la croissance des dépenses par le biais d’un délestage d’une partie du financement des services de santé. Cela va dans le sens des intérêts de ceux qui attaquent les principes d’une répartition socialement équitable des coûts pour des services accessibles à tous.
