Introduction

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L'ALENA et ses prolongements

Dorval Brunelle [1]

Ce texte d'introduction poursuit trois objectifs séparés. Le premier vise à rappeler et à situer les principaux jalons qui marquent l'évolution des négociations commerciales en parallèle aux trois niveaux mondial, régional et bilatéral au cours des dernières décennies, afin de dénouer l'apparente contradiction inscrite en sous-titre du présent ouvrage. Le second objectif plaide pour une extension de la recherche en matière d'intégration économique en direction d'une analyse des prolongements du « modèle ALENA » jusqu'à prendre en considération les chaînes normatives et les structures de gouvernance. Le troisième objectif, à l'instar du premier, prend la forme d'un rappel, mais d'ordre et de teneur passablement différents, puisqu'il s'agit de revenir sur l'implication des équipes de chercheurs gravitant autour du Centre sur l'intégration et la mondialisation (CELM) et de son [6] Observatoire des Amériques — logés tous deux à l'Institut d'études internationales de Montréal de l'Université du Québec à Montréal —, dans les mobilisations montées à la grandeur des Amériques à l'époque autour des négociations commerciales engagées dans le cadre de l'ALENA et au-delà, dans celui de la Zone de libre-échange des Amériques. Il s'agit donc de rappeler l'importance qu'a eue la recherche-action ici même et son extension ailleurs également, surtout parce que ce type de jonction et les rapprochements avec les mouvements sociaux sont tout compte fait assez inusités pour mériter d'être soulignés. La dernière section est consacrée à une brève présentation du plan de l'ouvrage collectif.

Le sursis, l'essor

La célébration du 20^e anniversaire de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) [2] nous place devant une situation doublement paradoxale. D'un côté, l'accord ne semble plus avoir d'effets intégrateurs significatifs en Amérique du Nord même [3], alors que, de l'autre, l'esprit et la lettre de ce qu'il est convenu d'appeler le « modèle ALENA » imprègnent à des degrés divers tous les accords commerciaux qui ont été signés au cours des récentes années, une stratégie qui, en étendant à d'autres partenaires les avantages de l'ALENA, contribue également à dévaluer l'accord signé à trois. C'est le premier paradoxe. Mais il faut aussi se souvenir que, dans l'esprit de ses promoteurs aux États-Unis d'Amérique (EUA) notamment, l'ALENA devait servir de levier à la conclusion des [7] négociations commerciales multilatérales et éventuellement céder le pas, sinon passer au second rang, une fois parachevées les négociations du cycle de l'Uruguay lancées en 1986. On connaît la suite. Si les négociations commerciales multilatérales devaient être couronnées de succès avec la signature, le 15 avril 1994, par les 123 pays présents à la Réunion ministérielle de Marrakech, de l'Acte final comprenant, entre autres choses, l’Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce, l'OMC n'a jamais réussi à assumer pleinement son rôle de promoteur de l'ouverture des marchés à l'échelle mondiale, avec le résultat qu'un accord de libre-échange qui devait servir de marchepied a plutôt fini par s'imposer comme une véritable alternative au multilatéralisme. C'est le second paradoxe.

En somme si, d'un côté, devant le double échec que représentent la stagnation du processus intégrateur en Amérique du Nord et le piétinement des négociations au niveau multilatéral, il n'y a rien à célébrer, de l'autre, il convient de souligner l'extraordinaire essor d'un accord qui s'impose désormais comme un prototype repris et transposé par un nombre croissant de partenaires commerciaux dans les négociations qu'ils mènent les uns avec les autres au point où le « modèle ALENA » non seulement surpasse les accords multilatéraux et régionaux, mais déclasse ses rivaux et notamment le modèle promu naguère par la Commission européenne.

Se souvient-on, à cet égard, qu'il y a tout juste 20 ans, en 1994, nous assistions à une forte poussée parallèle en direction d'une extension de deux grands processus d'intégration économique régionale concurrents, l'Union européenne (UE) et l'ALENA ? Au début de 1994, l'UE comptait 12 membres, l'ALENA trois. Or, cette année-là, l'UE achèvera les négociations d'adhésion de l’Autriche, de la Finlande, de la Norvège et de la Suède, alors que la Hongrie et la Pologne soumettaient leur demande d'adhésion, et que des accords de libre-échange avec l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie étaient signés à Bruxelles. Pendant ce temps, à Washington, quelques mois à peine après l'entrée en vigueur de l'ALENA, le 1^er janvier, le président Clinton convoque ses [8] homologues des Amériques à Miami, en décembre, afin de lancer un vaste projet d'intégration à 34 autour du concept de « Communauté des démocraties » dont l'élément phare devait être la création d'une Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA). Qui plus est, à l'époque, c'est bel et bien le modèle d'intégration dit « par le haut » promu et défendu par l'UE qui sera repris dans plusieurs autres contextes, en Afrique et en Amérique du Sud notamment, comme peut en témoigner le projet de MERCOSUR lancé en 1991, revu et approfondi par le Protocole d'Ouro Preto entre les quatre membres fondateurs, en 1994. Mais peu importe la concurrence entre un modèle d'intégration à l'européenne prévoyant tout un ensemble d'institutions politiques épaulées par une administration publique, d'un côté, et un modèle d'intégration dit « par le bas » promu par les EUA, modèle qui tournait le dos à la création d'institutions supranationales, de l'autre, il n'en demeure pas moins que plusieurs observateurs et analystes avaient été amenés à soutenir, au tournant des années 2000, que l'économie mondiale se dirigeait vers la formation de vastes zones économiques régionales [4]. En ce sens, pour plusieurs, le régionalisme apparaissait comme un passage obligé entre l'économie nationale et une économie globale désormais encadrée par l'OMC. Or, rien de tout cela ne s'est produit comme prévu. Les grands projets d'intégration économique régionale, soit ont échoué, comme ce fut le cas pour la ZLEA, soit ont muté, comme c'est le cas pour la Communauté économique des États de l’Afrique de l'Ouest (CEDEAO), soit encore stagnent, comme c'est le cas pour le MERCOSUR. [9] Quant à TUE, les difficultés qu'elle traverse actuellement, non seulement minent-elles la force d'attraction de ce modèle d'intégration régionale, mais elles ont aussi pour effet de plomber l'avenir du projet européen lui-même.

En attendant, ni planifié ni même prévu, l'essor qu'a connu le « modèle ALENA » au cours de la dernière décennie mérite qu'on s'y attarde et il convient maintenant de fournir quelques explications à la tournure que les événements ont pris et, pour ce faire, je voudrais proposer un survol de la conjoncture des 30 dernières années en distinguant trois périodes départagées chacune en trois niveaux d'intégration. L'idée de remonter en arrière 10 années avant l'entrée en vigueur de l'ALENA nous fournira l'occasion de souligner au passage quelques jalons importants qui, à leur tour, nous permettront de mieux cerner la trajectoire empruntée par l'accord. Les trois périodes retenues courent, pour la première, du Sommet Shamrock à l'entrée en vigueur de l'ALENA, pour la seconde, depuis l'ALENA à 2001, et pour la troisième, de 2001 à aujourd'hui. Quant aux trois niveaux, nous aborderons dans un ordre variable les niveaux bilatéral, continental - ou régional - et mondial.

Entre 1985 et 1994 :
ouverture des négociations commerciales
en parallèle aux trois niveaux

Au niveau bilatéral, le coup d'envoi des négociations commerciales entre le Canada et les EUA sera donné par le président Reagan et le premier ministre Mulroney lors d'une rencontre affublée de « Sommet Shamrock » [5], tenue à Québec les 17 et 18 mars 1985. Les négociations de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis [6] (ALECEU) seront complétées en deux ans et l'accord sera signé le 3 octobre 1987. Ces négociations venaient mettre fin à un net refroidissement [10] des relations entre les deux pays, refroidissement imputable aux mesures protectionnistes adoptées par le président Nixon, le 15 août 1971, d'un côté, au repli nationaliste engagé à l'instigation du gouvernement Trudeau avec, notamment, l'adoption de la « Troisième Option » (1972), la création de l'Agence de tamisage des investissements étrangers (1974) et celle de Petro-Canada (1975), de l'autre.

Par ailleurs, en matière de politique intérieure cette fois, le gouvernement du Canada avait été confronté à deux défis qui avaient risqué de remettre en cause « l'union économique » du pays, à savoir l'accession au pouvoir du Parti Québécois, en 1976, suivie de la tenue d'un référendum sur le projet de souveraineté-association, en 1980. L'autre défi, de moindre ampleur sans doute, a été la grogne des provinces de l'Ouest face à la création de Petro-Canada et surtout face à l'adoption de la politique fédérale de l'énergie qui, au nom du renforcement du rôle du gouvernement fédéral dans la société canadienne, réduisait de manière significative la rente perçue par l'Alberta et par les compagnies pétrolières.

C'est donc à la fois pour étudier les conséquences économiques du rapatriement - unilatéral, soit dit en passant - de la Constitution de 1982 et de l'enchâssement de la Charte canadienne des droits et libertés dans le document fondateur, mais aussi bien sûr, pour conjurer la double menace qui pesait sur l'économie du pays, que le gouvernement Trudeau crée quelques mois plus tard la Commission royale sur l'union économique et les perspectives de développement du Canada. En 1985, la commission déposera son rapport dans lequel elle recommande, entre autres choses, la négociation d'un accord de libre-échange avec les EUA, histoire à la fois de contrer la poussée protectionniste engagée à l'instigation du Sénat aux États-Unis et d'enclencher une substitution de paradigme en matière d'économie politique au Canada même [7].

[11]

Pour leur part, les EUA, après avoir négocié un accord bilatéral avec Israël (1985), étaient tout disposés à renouveler l'expérience avec le Canada, une démarche qui s'inscrivait dans le dessein plus vaste de préparer le cadre normatif à l'intérieur duquel on entendait situer les négociations à venir au niveau multilatéral. Or, il allait de soi qu'un précédent serait d'autant plus facile à établir en la matière qu'on était en présence des deux économies les plus et les mieux intégrées de la planète au niveau économique et qu'on pouvait de surcroît compter sur l'importante convergence idéologique et politique en cours entre les deux gouvernements en place à ce moment-là. À propos de précédent, il convient de souligner que, l'année suivante, du 22 au 26 septembre 1986, on assistera à Punta del Este, en Uruguay, au lancement du huitième cycle de négociations du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), le plus ambitieux de tous, cycle qui devait déboucher sur la création de l'OMC huit ans plus tard [8]. Cependant, si l'initiative elle-même s'avère parfaitement légitime, il faut voir que l'esprit qui souffle sur ce cycle est fortement imprégné des thèses défendues par ses deux promoteurs, le Forum économique mondial (FEM) et l'équipe des conseillers économiques du président Ronald Reagan.

Enfin, au niveau continental, à peine conclues les négociations à deux avec le Canada, les EUA se tourneront vers le Mexique et proposeront de négocier un nouvel accord de libre-échange, négociations auxquelles le Canada sera, à sa demande expresse, convié à l'hiver 1991. Les négociations à trois seront menées rondement et elles seront complétées en 1993. L'ALENA entrera en vigueur le 1^er janvier 1994.

[12]

De 1994 à 2001 :
poursuite des négociations autour
de la libéralisation des marchés aux trois niveaux :
succès et premiers échecs

1994 nous a servi de jalon pour deux raisons. La première, parce que c'est bel et bien l'ALENA, et non plus l'ALECEU, qui servira de modèle pour les accords d'intégration à venir [9]. Sans entrer dans le détails des nombreuses différences entre les deux, qu'il suffise de mentionner deux innovations qui appartiennent en propre à l'ALENA, deux innovations que l'on retrouvera dans les accords de libre-échange signés à sa suite, ce sont le chapitre 11 sur les poursuites investisseur-État et le chapitre 20 créant la Commission de l'ALENA à qui est confié le mandat de poursuivre les négociations commerciales entre les partenaires au-delà de ce qui a été convenu dans l'accord lui-même. La seconde raison tient à l'irruption sur la scène médiatique mondiale, le jour même de l'entrée en vigueur de l'ALENA, de l'Armée zapatiste de libération nationale - mieux connue sous son acronyme espagnol, EZLN ou Ejercito zapatista de liberacion nacional. Ce positionnement radical contre l'ALENA porté par la communauté autochtone du Chiapas entachera fortement sa réputation en Amérique latine, mais ailleurs dans le monde également, et il aura surtout pour effet, sur les plans stratégique et symbolique, de préparer l'entrée en scène d'une nouvelle radicalité contre l'ouverture des marchés, une radicalité marquée du sceau de la confrontation [10].

Cela dit, si nous détaillons rapidement le processus de libéralisation des marchés niveau par niveau entre ces deux [13] dates, nous retiendrons les éléments suivants. Au niveau national, le Canada, les provinces ainsi que les territoires négocieront et adopteront un Accord de commerce intérieur (ACI)) [11], en 1995, qui reprend et adapte nombre des dispositions de l'ALENA en étendant cette fois l'application de l'accord à la circulation de la main d'œuvre, un enjeu qui occupait fort peu de place dans l'ALENA. Parallèlement, au Mexique, le gouvernement aura déjà pris une certaine avance dans la voie de la libéralisation, en 1992, quand il a amendé l'article 27 de sa Constitution et permis la privatisation de la propriété communale (ejido).

Au niveau régional, nous avons déjà mentionné le Sommet de Miami de décembre 1994 qui réunit 34 des 35 chefs d'État et de gouvernement des Amériques, le 35^e, Cuba, étant encore et toujours placé au ban des affaires interaméricaines. Ce qu'il convient de préciser à ce propos, c'est le lien serré qui est établi par les promoteurs du projet entre l'ALENA et la « Communauté des démocraties » en ces termes : « L'ALENA doit servir de fondement à l'extension graduelle du libre-échange à l'échelle hémisphérique » [12].

Cette extension en direction des Amériques s'inscrit dans un cadre précis, celui d'une concurrence croissante entre [14] deux grands modèles d'intégration régionale, l'ALENA et l’UE qui sont, parmi les 23 principaux accords régionaux en activité au tournant du millénaire, les seuls qui affichent des effets intégrateurs significatifs. Dans ces deux cas, entre 1980 et 2001, le commerce interne en pourcentage du total des exportations était passé de 60,8 à 61,2% pour les 15 de l’UE et de 33,6% à 54,8% pour les trois de l'ALENA, alors que dans tous les autres cas, qu'il s'agisse des neuf accords régionaux en Afrique, des six accords en Amérique latine et des six en Asie, les effets intégrateurs étaient soit mitigés, soit nuls, voire même négatifs. D'ailleurs, ce qui frappe le plus, c'est l'extrême lenteur de la progression des échanges intrarégionaux dans les regroupements du Sud entre 1980 et 2001 : en Afrique, dans cinq cas sur neuf, le pourcentage du commerce entre partenaires oscille entre 0,15 et 1,6%, tandis que dans deux cas seulement, celui de la Communauté de développement de l'Afrique australe (CDAS) et de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), le commerce interne croît quelque peu, de 0,3 à 8,7% pour les partenaires du premier accord, de 9,9 à 13,2% pour ceux du second. En Amérique, entre ces deux dates, l'effet intégrateur est notable pour le MERCOSUR, où le commerce interne augmente de 11,6 à 20,8%, mais faible pour le CARICOM et le Groupe andin, où il passe de 5,3 à 13,4% pour le premier et de 3,8 à 9,4% pour le second, tandis que, dans deux cas, celui du Marché commun d'Amérique centrale (MCAC) et de l'Organisation des États des Caraïbes orientales (OECO), le commerce interne est inférieur en 2001 à ce qu'il était en 1980. En Asie, sur six accords, seul l'ANASE mérite d'être retenu où le commerce interne augmente de 17,4 à 22,4%, entre 1980 et 2001.

Enfin si, au niveau multilatéral, l'OMC est portée sur les fonts baptismaux à Singapour, le 1^er janvier 1995, et si la conférence ministérielle inaugurale est tenue sous des auspices en apparence favorables à Singapour, en décembre 1996, tout comme l'est la deuxième conférence ministérielle à Genève, en mai 1998, en revanche, la troisième conférence à Seattle, en décembre 1999, connut un échec retentissant dont l'organisation ne devait pas se remettre. L'échec en question est imputable à deux facteurs, d'abord aux dissensions internes qui [15] opposent pays du Nord et pays du Sud, pays développés et pays en développement, ensuite aux mobilisations sociales contre la libéralisation des marchés. Ce sera la deuxième fois que l'on assistera à ce genre de mobilisation à grande échelle, la première étant survenue l'année précédente, en 1998, contre le projet de négociation d'un Accord multilatéral sur l'investissement (AMI) mené à l'instigation de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) [13]. À la vérité, à sa création, l'OMC avait hérité d'un double problème et d'une vision étroite du développement. Le premier problème était de savoir comment lier entre elles les négociations conduites jusque-là dans le cadre d'accords séparés et facultatifs portant sur les biens (GATT), sur les services (GATS/AGCS), sur les investissements (TRIMS), sur l'agriculture et sur les droits de propriété intellectuelle (ADPICS) [14]. Le second, comment et sur quelles bases engager des négociations entre 123 partenaires aussi disparates et inégaux [15] ? Quant à la vision du développement défendue par l'OMC, elle renvoie à la question de savoir pourquoi et pour qui négocier l'ouverture des marchés à l'échelle mondiale, alors même que plus de 80% du commerce mondial transite par des chaînes de valeur mondiales coordonnées par des sociétés transnationales [16] ?

[16]

Depuis 2001 :
échecs des projets régionaux d'intégration,
blocage des négociations commerciales au niveau mondial
et diffusion croissante du « modèle ALENA »

Pourquoi 2001 ? Pour trois raisons. La première est la tenue du premier Forum social mondial (FSM), en janvier à Porto Alegre, au Brésil, en même temps que celle du 31^e Forum économique mondial (FEM), à Davos, en Suisse. Cette initiative reflète un changement d'échelle et de cadre révélateurs pour les organisations de la société civile (OSC) qui avaient assumé jusque là une posture essentiellement oppositionnelle face à la libéralisation des marchés et qui emprunteront désormais une voie propositionnelle [17]. La [17] deuxième raison, ce sont les événements du 11 septembre qui conduiront les EUA sur la voie d'une militarisation à outrance en pleine continuité avec la ligne belliqueuse tracée en septembre 2000 par le think tank Project for a New American Century dans un document intitulé Rebuilding America's Défenses : Stratégies, Forces, and Resources For a New Century. La troisième raison, c'est l'entrée de la Chine dans l'OMC, en décembre.

C'est au niveau régional que la libéralisation des marchés connaîtra son échec le plus cuisant, alors que le 4^e Sommet des Amériques, à Mar del Plata en Argentine, en novembre 2005, procédera à l'enterrement du projet de ZLEA, miné par les dissensions internes entre les pays du Cône Sud et les EUA, d'un côté, par les contestations sociales montées à la grandeur des Amériques à son encontre, de l'autre [18].

Parallèlement, au niveau multilatéral, les choses ne vont pas bien non plus. Lancé en grande pompe lors de la 4^e Conférence ministérielle tenue fort prudemment à Qatar, en novembre 2001, le Programme de Doha pour le développement (PDD) et le Cycle de Doha avec les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) devaient être conclus en trois ans, en 2005. 13 années et cinq conférences ministérielles plus tard, les négociations piétinent toujours malgré les exhortations rituelles commises annuellement par le directeur-général de l'organisation, et ce, même si la 9^e conférence tenue à Bali, du 3 au 7 décembre 2013, a semblé marquer quelque progrès en matière de facilitation du commerce et de sécurité alimentaire.

Quant à l'ALENA et à ses effets intégrateurs en Amérique du Nord même, l'accord semble avoir atteint ses [18] limites et la mécanique de l'intégration serait au point mort ou tant s'en faut. C'est du moins la thèse défendue par Stephen Clarkson dans ses deux ouvrages consacrés à la question dont le premier porte un titre quelque peu provocateur : Does North America Exist ? [19] De plus, l'accord est dénoncé comme étant obsolète par nombre de commentateurs et d'analystes, comme Wendy Dobson, qui lui étaient extrêmement favorables au point de départ et qui plaident maintenant sans succès pour sa réouverture et son actualisation [20].

Enfin, pour compléter ce tour d'horizon, il reste à insister sur ce fait déjà annoncé au départ, à savoir que le « modèle ALENA » quant à lui connaît un remarquable essor. Non seulement est-il repris par les trois signataires de l'ALENA dans toutes les négociations bilatérales qu'ils mènent chacun de leur côté, mais il est également repris et transposé par de nouveaux partenaires dans leurs propres négociations commerciales.

Conclusion

Pour revenir sur les deux paradoxes présentés au début, nous pouvons conclure que, si les effets intégrateurs de l'ALENA au niveau continental sont nuls ou tant s'en faut à l'heure [19] actuelle [21], il n'en demeure pas moins que l'accord a bel et bien eu et continue d'avoir un effet intégrateur marqué sur les marchés intérieurs de deux de ses signataires, comme le montre le débat en cours au Mexique autour de la privatisation de la pétrolière nationale Pemex et la réouverture annoncée de l'ACI afin de lever les entraves au commerce intérieur au Canada [22].

De plus, malgré l'échec de son élargissement et de son incapacité à agir comme levier au niveau multilatéral, il n'en demeure pas moins que le « modèle ALENA » a connu un essor impressionnant, comme le montre à l'envi le nombre d'accords commerciaux qui s'en inspirent plus ou moins directement. C'est ainsi que le Mexique a signé 14 ALE, les EUA 20 et le Canada 13, avec quatre autres en cours de négociations [23], une stratégie qui, mentionnons-le à nouveau, en étendant à d'autres partenaires les avantages d'une intégration engagée au départ à trois, a pour effet de rendre cette dernière à la fois moins intéressante et moins prometteuse. Mais il convient de souligner aussi que des pays hors-ALENA empruntent la même voie, notamment le Chili, la Corée du Sud et tout récemment l'UE elle-même, qui a transposé le modèle ALENA dans les négociations de l’Accord économique et commercial global (AECG) avec le Canada, initiative qui à elle seule confirme le [20] déclin du modèle européen et l'essor du modèle ALENA dans les négociations commerciales en cours à l'échelle globale. En ce sens, l'ALENA a bel et bien servi de « document fondateur à l'expansion du libre-échange », pour reprendre les termes du mémo cité plus tôt rédigé par le National Security Council. Mais cette expansion n'a jamais pu aller au-delà du bilatéralisme, voire du régionalisme et faciliter le passage vers le multilatéralisme, une carence qui soulève la question de savoir si ce ne sont pas précisément les formes et modalités d'une intégration « par le bas » qui seraient la cause première de cette incapacité.

Pour une analyse des prolongements
du « modèle ALENA »

Le commentaire consigné en début de conclusion ci-dessus à l'effet que, si l'ALENA n'avait pas eu d'effets intégrateurs à l'échelle continentale, il n'en avait pas moins eu des prolongements importants sur deux des trois pays signataires, le Mexique et le Canada, mérite un temps de réflexion. Il renvoie à l'idée qu'en situation d'asymétrie, deux cas de figure peuvent se profiler : soit le partenaire dominant est en position objective pour imposer ou pour exiger que son vis-à-vis se plie à certaines exigences, à certaines normes, soit le partenaire dominé ou subalterne se soumet de lui-même à une exigence ou à une norme qui lui semble agréer au partenaire dominant [24].

On en a une illustration avec ces dispositions litigieuses dans les ALE négociés ces dernières années qui touchent à la question de l'approvisionnement en richesses naturelles et, plus spécifiquement, aux engagements souscrits de part et d'autre afin de garantir un approvisionnement sécuritaire de certaines ressources. Ce genre de disposition a été négocié une première [21] fois dans l'accord de libre-échange (ALE) entre le Canada et les EUA de 1989 (chapitre 6 sur l'énergie) et on le retrouve dans l'ALE signé entre le Chili et la Chine qui assure à celle-ci un accès à long terme à environ la moitié de la production de cuivre du premier.

Ces deux cas montrent à quel point une interprétation complète des effets des ALE doit ou devrait prendre en considération les effets immédiats et médiats des accords en question sur le cadre normatif des pays signataires et porter une attention particulière au sort réservé à celui des deux qui se trouve en position d'infériorité économique. Nous allons présenter rapidement cette idée à partir d'un cas récent, celui de l'ALE signé entre le Canada et le Pérou, afin de faire ressortir l'intérêt que ce genre d'approfondissement représente pour faire avancer notre compréhension des effets normatifs des négociations commerciales et, ce faisant, de proposer de nouvelles perspectives de recherche sur les effets de la libéralisation des marchés induits par les ALE en cours de négociation dans le monde à l'heure actuelle. Il s'agit ainsi d'étudier les conséquences des ALE et leurs prolongements au niveau de la chaîne normative et des schèmes de gouvernance, prolongements qui peuvent avoir été prévus avant même l'ouverture des négociations commerciales - ex ante - ou après celles-ci - expost -, peu importe [25].

La notion de « chaîne normative » nous vient, entre autres, du droit constitutionnel où elle désigne les liens et les prolongements entre les normes prévalant à un niveau (national, par exemple) et leurs répercutions à un autre niveau (local, par exemple) [26]. Appliquée au cas présent, il s'agit de voir en quoi et [22] comment des engagements souscrits dans des négociations commerciales sont susceptibles soit d'induire des discontinuités, des interruptions ou des ruptures entre normes d'un niveau à l'autre ou d'un champ à l'autre, soit au contraire d'entraîner des convergences, des rapprochements ou des renforcements (coordination, harmonisation ou hybridation) entre normes de différents niveaux, voire de différents champs ou domaines.

Au demeurant, l'approche en termes de chaîne normative peut être complétée en tenant compte des acteurs impliqués, plus précisément des schèmes ou structures de gouvernance. Il s'agit alors de concentrer l'attention sur les intervenants en tenant compte des mécanismes de consultation institués à chaque niveau ou dans divers champs, selon les cas. Ce genre de mise en situation nous vient de l'anthropologie juridique où la chaîne normative désigne l'ensemble des processus ou des mécanismes de consultation établis en vertu d'une pratique donnée ou spécifique, processus et mécanismes qui doivent ou devraient permettre à des parties prenantes d'intervenir et d'avoir un effet utile dans la production, l'adaptation, l'application ou la sanction d'une norme et, ce faisant, d'en assurer ou d'en garantir la légitimité. On voit alors tout l'intérêt que représente un tel élargissement théorique et méthodologique pour cerner et situer les rôles et fonctions impartis à la chaîne normative et aux schèmes gouvernance par opposition à une approche plus obtuse qui défendrait une interprétation à la fois étroite et formelle en la matière. Cet angle d'analyse centré sur les normes et les structures permet de faire émerger d'autres variables et d'autres comportements qui rendraient mieux compte du registre d'efficacité ou d'inefficacité de l'appropriation du droit par des intervenants et, ce faisant, de mettre en lumière les formes et modalités de mise à l'écart de certains intervenants et de certains groupes au-delà [23] ou malgré les protocoles de consultation élaborés aux fins d'accroître la légitimité de ces normes [27].

Appliquée à l'exemple annoncé, cette démarche permet de lier trois faits. Le premier, le Canada négocie un ALE avec le Pérou qui entre en vigueur en août 2009 ; le second, l'Agence canadienne de développement international (ACDI) modifie sa politique d'Aide au développement, ce qui lui permet d'aider à financer l'élaboration d'un nouveau Code minier pour le pays ; le troisième, une compagnie canadienne négocie un contrat minier avec le gouvernement péruvien et les communautés locales [28]. En temps normal, nous aurions affaires à trois faits [24] isolés qui, non seulement se déploient à trois niveaux distincts (international, national et local) mais qui se situent sur trois registres ou dans trois domaines distincts, les négociations commerciales, le développement local et l'exploitation minière [29].

En revanche, le recours aux chaînes normatives et aux schèmes de gouvernance devrait faciliter la mise au jour des « passerelles » ou des relais qui conduisent les acteurs d'un niveau à l'autre, d'un registre à l'autre, tandis que la prise en [25] compte du statut respectif des parties prenantes aux divers schèmes de gouvernance permettrait de mesurer l'« effet utile » des interventions des uns et des autres en rapport aux normes appliquées aux différents niveaux international, national et local, d'une part, d'établir leur rôle sur la norme ou sous la norme, de l'autre. On pourrait alors cerner en quoi et pourquoi la relation asymétrique et le statut subalterne d'une des parties prenantes à un schème de gouvernance locale, loin d'avoir quelque effet sur la chaîne normative, conduirait plutôt à subordonner la partie prenante en question à des exigences venues d'ailleurs, de plus haut et de plus loin.

Conclusion

Pour terminer, nous pouvons avancer trois hypothèses qui permettraient de pousser les recherches dans la direction esquissée. La première pourrait être formulée de la manière suivante : la présence du secteur privé dans les groupes de travail et autres comités institués en vertu des ALE - les Commissions notamment -, aurait des effets déterminants sur les chaînes normatives à d'autres niveaux (dimension verticale) et dans d'autres champs (dimension horizontale). Cette première hypothèse en appelle immédiatement une seconde, de portée plus large, selon laquelle le statut d'une partie prenante dans un schème de gouvernance en amont aurait un impact direct sur l'effet utile de son intervention dans la chaîne normative en aval. Et la troisième hypothèse, de portée générale, viendrait compléter les deux autres et elle dirait ceci : la présence du secteur privé et sa position dominante dans les schèmes de gouvernance refléteraient et conforteraient ses rôle et statut dans la structure globale du pouvoir aux deux niveaux national et international.

Excursus sur la recherche-action

Dans un tout autre registre, il convient aussi, à l'occasion des 20 ans de l'ALENA, de revenir sur la petite histoire de l'implication collective des chercheurs dans l'étude de [26] l'intégration à grande échelle dans les Amériques, sans oublier par la même occasion leur rôle dans la formation des coalitions montées à l'époque pour contrer le projet d'intégration porté au départ par les États-Unis et par le Canada.

Il faut rappeler à ce propos la création du Groupe de recherche sur l'intégration continentale (GRIC) et souligner une dimension de son action que nous aurions tendance à escamoter et que je voudrais remettre à l'avant-plan avant que la mémoire vienne à nous faire défaut [30]. Je veux parler de son rôle comme groupe de recherche branché sur l'action politique militante en syntonie avec les mouvements sociaux et surtout avec le mouvement syndical québécois sur le dossier du libre-échange. En effet, depuis la création du Groupe de recherche sur la continentalisation des économies mexicaine et canadienne (GRCEMC) à l'instigation de Christian Deblock, du regretté Yves Bélanger (1952-2014) et du soussigné a fin des années 1980, groupe devenu le GRIC en 1994, l'équipe de chercheurs a joué un rôle prépondérant, non seulement dans l'analyse critique des effets du libre-échange, mais également dans la formation des diverses coalitions qui ont porté ce dossier sur la place publique au cours des années subséquentes [31]. À leur tour, de proche en proche, ces coalitions ont réussi à mobiliser l'opinion publique, à interpeler les parlementaires, mais aussi les gouvernements en poste à Québec et à Ottawa. Cette percée a été d'autant plus remarquable que, rappelons-le, à l'époque toutes les formations politiques au Québec en tout cas étaient favorables à l'ouverture de négociations de libre-échange avec [27] les États-Unis d'abord, plus tard avec le Mexique, et par conséquent que la marge de manœuvre et la crédibilité des opposants se trouvaient mises à rude épreuve [32].

C'est ainsi que le GRCEMC a participé à la toute première coalition contre le libre-échange entre le Canada et les États-Unis montée à l'instigation des centrales syndicales et de l'Union des producteurs agricoles (UPA), en 1985, la Coalition québécoise d'opposition au libre-échange (CQOLE), qui s'est transformée en Coalition québécoise sur les négociations trilatérales (CQNT) dans la foulée de l'ouverture des négociations à trois avec le Mexique, en 1991 [33].

Peu après, la question s'est posée, au Québec comme ailleurs au Canada, aux États-Unis et au Mexique, du sort qu'il fallait réserver à ces coalitions au lendemain de l'entrée en vigueur de l'ALENA, en janvier 1994. Et si on a assisté à un certain flottement de la part des coalitions au Canada notamment concernant les suites à donner à ce double échec, dans la mesure où ni les mobilisations contre l'ALE ni celles contre l'ALENA avaient eu quelque effet utile notable - hormis l'inclusion de deux accords parallèles à l'ALENA - au Québec, le GPJC a d'entrée de jeu défendu et soutenu la transformation de la CQNT en Réseau québécois sur l'intégration continentale (RQIC) en co-organisant son colloque de fondation, à [28] l'automne 1995. L'objectif de cette reconversion était de rejoindre les mobiliations en préparation à travers les Amériques contre le projet de création d'une ZLEA porté sur les fonts baptismaux par le président Clinton lors du Sommet de Miami de décembre 1994.

On assiste alors à un changement d'échelle important qui placera d'entrée de jeu le GRIC, et plus tard le Centre d'études sur l'intégration et la mondialisation (CEIM), aux premières loges de la réflexion sur le libre-échange et l'intégration à grande échelle dans les Amériques, une implication qui empruntera les deux voies qui avaient été suivies jusque-là, à savoir la participation à des équipes et à des travaux de recherche (avec le Centra de investigacion sobre América del Norte [CISAN], au Mexique, et avec l'Université de Brasilia, etc.), d'un côté, l'action de formation et l'implication militante, de l'autre [34]. C'est ainsi qu'aux interventions en Commission parlementaire (à Ottawa et à Québec) viennent s'ajouter des interventions devant les parlementaires aux États-Unis (avec l'AFL-CIO) et en Amérique latine (au Parlatino, au Mexique, au Chili, etc.), à quoi il convient d'ajouter également toutes ces initiatives qui, en suivant de près le déroulement même des négociations officielles à 34, conduiront à la convocation, à l'instigation de l'Alliance sociale (ASC) continentale, créée en avril 1997, du premier Sommet des peuples des Amériques, à Santiago, en avril 1998. Ce sommet sera suivi d'un second, tenu dans la ville de Québec, en avril 2001. L'ASC sera également l'instigatrice, au cours des années 2002 et 2003, entre autres choses, d'une vaste consultation populaire à la grandeur des Amériques sur le [29] projet de ZLEA, consultation dans laquelle seront impliquées des dizaines d'organisations au Québec même [35].

Pourquoi fallait-il alors s'interroger sur les éventuelles conséquences sociales et environnementales du régionalisme économique si l'ALENA, signé la première fois le 6 septembre 1992, n'était qu'un simple traité commercial comme tous ceux qui avaient signés jusque là ? La réponse était claire : parce que le Préambule, de même que l'article qui définissait les grands objectifs de l'Accord (art. 102), allaient bien au-delà de tout ce que l'on avait pu traditionnellement et historiquement négocier entre des partenaires autour de questions douanières et commerciales. Cette fois-ci, le nombre et l'étendue des engagements souscrits par les trois signataires débordaient largement le domaine économique et ils annonçaient une transformation radicale des cadres normatifs en vigueur, y compris et surtout au niveau constitutionnel. C'est une des raisons pour lesquelles, au lendemain de son élection, le président des États-Unis, Bill Clinton, avait fait droit à une de ses promesses électorales et proposé la réouverture des négociations autour de deux dossiers qui ont par la suite fait l'objet d'accords parallèles, l'un portant sur le travail, l'autre sur l'environnement.

Par ailleurs, il convient de rappeler qu'à l'époque, l'Europe communautaire poursuivait depuis près de quatre décennies l'objectif de créer un marché unique qui prévoyait une panoplie de programmes et de politiques sociales communes, tandis que les gouvernements des trois partenaires de l'ALENA agissaient avec la plus grande précipitation en parfaite contradiction avec les engagements électoraux qu'ils avaient souscrits auprès de leurs électeurs.

C'est dans ce contexte que l'on assiste, au Québec même, au lancement de deux initiatives qui visaient [30] essentiellement à témoigner de l'ouverture du gouvernement du Parti Québécois vis-à-vis des dimensions non-économiques de l'intégration à l'échelle des Amériques, alors même qu'il défendait les processus de libéralisation des échanges commerciaux portés par l'ALENA et par la ZLEA. La première fut la proclamation d'une décennie des Amériques (1995-2005) et la seconde, la création, en septembre 1997, à l'instigation du président de l'Assemblée nationale, Jean-Pierre Charbonneau, de la Conférence des parlementaires des Amériques (COPA), devenue la Confédération des parlementaires des Amériques. Plus tard, en avril 2001, au lendemain du troisième Sommet des Amériques, sommet qui donnera lieu à une mobilisation sociale sans précédent dans la ville de Québec, le gouvernement décidera de s'impliquer plus avant dans le dossier en favorisant la création d'observatoires et, en 2002, il appuiera l'initiative du CEIM de créer un Observatoire des Amériques (OdA) [36]. Toutes ces initiatives et interventions de la part du CEIM, de l'OdA, et du GRIC - en lien avec celles issues d'autres groupes et organisations, bien sûr - ont débouché sur une mesure importante qui a été adoptée par le gouvernement, en septembre 2002, à savoir la Loi sur l'Observatoire québécois de la mondialisation (OQM). Mais l'OQM sera dissous au lendemain de l'arrivée au pouvoir du Parti libéral, en avril 2003, et la loi elle-même sera abrogée en 2005.

Cela dit, assuré d'un financement récurrent durant cinq ans, l'OdA survivra. L'originalité de cette initiative ressortira d'emblée quand on aura souligné qu'il s'agissait sans doute de la première du genre qui visait à constituer l'ensemble du continent à l'intérieur d'un même champ d'études et domaine de recherche. Grâce à ses analyses, ses rapports, ses chroniques écrites et radiophoniques, ses conférences et ses colloques, l'OdA a joué et continue de jouer un rôle de pionnier. Ses collaborations avec le Collège des Amériques (COLAM) de [31] l'Organisation universitaire interamériciane (OUI) ont donné lieu à plusieurs publications et colloques. Mais son rôle s'est aussi étendu hors Amériques et c'est ce qui explique que le renom de l'OdA ait pu gagner le Maroc où le Haut-Commissariat au Plan a fait appel à sa collaboration dans le cadre des réflexions en cours là-bas sur le positionnement du Royaume vis-à-vis de ses deux bordures méditerranéenne et atlantique.

Ce bref rappel historique sert à la fois de mise en perspective et de mise en situation pour comprendre à quel point le CEIM, le GRIC et l'OdA ont joué un rôle de premier plan dans cette conjoncture, et ce, faut-il le souligner, grâce à l'extraordinaire apport fourni par une cohorte d'étudiantes et d'étudiants fortement impliqués dans les recherches qui ont été réalisées à l'époque. En somme, l'initiative de l'Institut d'études internationales de Montréal (IEIM-UQAM) de souligner les 20 ans de l'ALENA en organisant, en collaboration avec plusieurs de ses unités constituantes qui sont fortement impliquées dans ce dossier depuis des lustres, un colloque faisant appel à des experts issus d'horizons théoriques et critiques aussi divers, s'inscrivait en pleine continuité avec la démarche promue par certaines de ces unités dans le passé.

Plan de l'ouvrage

Les contributions retenues aux fins de la présente publication ont été regroupées en trois parties. Elles sont précédées de deux textes, une introduction générale qui explicite le sens et la portée du sous-titre apposé au présent ouvrage, et la conférence inaugurale qui présente les grandes lignes du colloque organisé pour souligner les 20 ans de l'ALENA.

La première partie est consacrée à des bilans économiques. Elle regroupe sept contributions qui font ressortir, pour les unes, les avancées, les opportunités - pour le Québec notamment -, ou les piétinements liés à l'intégration à l'échelle nord-américaine, pour les autres, les particularités de l'intégration au niveau des secteurs de l'énergie, de [32]l'agriculture et de l'automobile au Mexique. La partie médiane rassemble sept textes également qui traitent des dimensions sociologiques de l'ALENA. Quatre sont consacrés aux mobilisations suscitées par l'accord, que ce soit autour du dossier des investissements miniers, des luttes menées par les communautés autochtones ou encore de la persistance des mobilisations sociales. Ont également été inclus dans cette partie, deux études sur l'ANACT et une consacrée à la transculturalité en Amérique du Nord. La troisième partie comprend six textes de nature plus exploratoire. Elle s'ouvre sur une analyse consacrée aux différends commerciaux canado-américains et aux effets des négociations menées avec des tiers sur les normes de l'ALENA. Elle est suivie d'une étude portant sur la superposition des régionalismes négociés par le Mexique et d'une troisième qui compare l'ALENA à l'ALBA - l'Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique. Enfin, les trois dernières contributions sont consacrées aux déclinaisons ; elles portent respectivement sur le libre-échange sino-taiwanais, sur le Japon et l'ALENA, et enfin, sur le projet de Communauté économique est-asiatique.

Le lecteur sera sans doute à même d'établir un triple constat à la lecture de ces textes. Le premier, à l'effet que le blocage, sinon la régression d'une intégration à trois au sein de l'espace nord-américain n'implique nullement que les processus de libéralisation à l'intérieur de chacun des trois pays aient été suspendus, loin de là. C'est d'ailleurs ce qui explique que les mobilisations sociales soient encore et toujours au rendez-vous vingt ans après l'entrée en vigueur de l'ALENA. Le second constat porte sur la persistance d'une asymétrie forte entre les trois partenaires, aussi bien vis-à-vis de l'interprétation et de l'application différentielles des termes de l'accord, en général, et des poursuites intentées par les compagnies contre les gouvernements en vertu du chapitre 11, en particulier, que vis-à-vis des autres décisions arbitrales rendues en vertu de l'accord. D'ailleurs, il convient de souligner au passage que cette asymétrie se retrouve également dans les situations où l'un des trois est en position dominante dans les négociations bilatérales qu'il mène avec des tiers. Le troisième constat concerne les déclinaisons du « modèle ALENA » qui s'étendent [33] à un nombre de plus en plus important de pays, ce qui induit une multiplication des chevauchements qui contribue à complexifier non seulement l'écheveau des relations commerciales, mais encore et surtout les multiples trajectoires nationales qu'empruntent les stratégies d'ouverture des marchés. Cette démarche ou cette stratégie permet de comprendre en quoi et pourquoi, issues des négociations menées avec des tiers situés à l'extérieur de l'espace nord-américain, les normes de l'ALENA continuent de produire leurs effets intégrateurs à l'intérieur de cet espace, et ce, même si l'on pourrait être porté à établir que les effets intégrateurs de l'ALENA en tant que tel sont désormais nuls et de nul effet. En somme, c'est encore et toujours de libéralisations - au pluriel - dont il est question, avec tous leurs effets controversés sur les marchés du travail et, au-delà, sur les normes sociales, sur les normes environnementales et sur la gouverne politique elle-même.

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