L’union sociale canadienne sans le Québec.
Huit études sur l’entente-cadre.

Introduction

L’opposition du Québec
à l’union sociale canadienne

Le 4 février 1999, le gouvernement fédéral et neuf provinces canadiennes signaient l'entente-cadre sur l'union sociale canadienne. Cette entente n'a pas été endossée par le gouvernement du Québec et a été rejetée par l'opposition officielle à Québec. Souverainistes, libéraux et adéquistes y ont vu un assaut majeur contre les compétences exercées par l'Assemblée nationale. Dans le but de mesurer les répercussions pour le Québec de la conclusion de cet accord, le Secrétariat aux Affaires intergouvernementales canadiennes (SAIC) a fait appel à sept spécialistes (constitutionnalistes, juristes, politologues) pour faire le point sur l'évolution du fédéralisme canadien en tenant compte des positions traditionnelles du Québec au chapitre du partage des pouvoirs.

En ce premier anniversaire de l'entente-cadre sur l'union sociale, il importe de mesurer la nature des changements qui seront apportés au fonctionnement de la fédération canadienne et de voir jusqu'à quel point l'autonomie du Québec sera une fois de plus réduite. Les questions soulevées par ces études confirment que des transformations majeures sont en cours et que le processus de centralisation des pouvoirs à Ottawa continue de s'accentuer. Il nous a paru essentiel de diffuser le plus largement possible les analyses de ces spécialistes pour mieux juger de la valeur intrinsèque de l'entente. En complément à ces sept études, une analyse de l'entente-cadre rédigée par Claude Ryan met en lumière les risques qu'elle fait courir au fédéralisme canadien en réduisant les provinces à de [12] simples exécutants dans leurs propres champs de compétence. On retrouve en annexe le document même de l'entente-cadre.

Depuis le rapatriement de la constitution canadienne de 1981-1982, plusieurs transformations fondamentales sont venues marquer les relations fédérales-provinciales [1]. De nombreux domaines ont été touchés, pensons entre autres, aux programmes en matière de santé, de mobilité des travailleurs, d'enseignement postsecondaire et de formation en général, de même qu'aux changements de nature fiscale, au programme de prestation pour enfants, aux frais de scolarité différenciés et au régime d'aide financière aux étudiants.

Les altercations entre le gouvernement fédéral et celui du Québec se sont faites plus fréquentes depuis 1993, année de l'arrivée au pouvoir des libéraux de Jean Chrétien à Ottawa. Le nouveau régime libéral délaissait la voie tracée par le gouvernement conservateur qui avait cherché à trouver des formules d'accommodement constitutionnelles, en négociant les ententes du lac Meech et de Charlottetown, et amorçait une démarche dont l'objectif principal était la lutte contre le déficit. Cela devait se traduire par des réductions substantielles des paiements de transfert aux provinces. Le budget du ministre fédéral des finances Paul Martin de 1995 confirmait à cet égard que les provinces verraient leurs transferts coupés de plus du tiers, soit de 6 milliards de dollars sur une période de deux ans [2], provoquant ainsi un tollé dans plusieurs capitales provinciales. L'idée première motivant le projet fédéral était simple : faire assumer par les gouvernements provinciaux le coût politique des compressions fédérales tout en se dotant d'une marge de manœuvre pour influencer la mise en place de politiques gouvernementales provinciales qui devraient respecter les objectifs déterminés par Ottawa.

La décision fédérale de réduire de façon significative les transferts aux provinces dans les champs de l'éducation postsecondaire, de la santé et de l'aide sociale a incité les provinces à en faire l'objet principal de leur rencontre annuelle du mois d'août 1995. Un comité provincial-territorial fut dès lors institué et a œuvré jusqu'à l'adoption du projet fédéral sur l'union sociale du 4 février 1999. Ce comité déposa d'ailleurs un rapport d'étape à l'automne 1995 qui ne constitue rien de moins qu'un plaidoyer en vue de contraindre le [13] gouvernement fédéral à encadrer son pouvoir de dépenser, à mieux définir les responsabilités exclusives de chaque ordre de gouvernements et à réduire au maximum les chevauchements en vue d'une gestion plus efficace et plus responsable des programmes.

Un large consensus a ainsi pu être atteint entre les états-membres et les territoires de la fédération canadienne : un consensus réunissant les provinces riches et les provinces pauvres, les provinces dirigées par des gouvernements d'allégeances politiques différentes (conservateur, libéral et néo-démocrate), de même que par le Québec. Cet accord est maintenant connu sous l'appellation de Consensus de Saskatoon. C'est ainsi que le gouvernement du Québec, après une absence remarquée au moment où Jacques Parizeau occupait la fonction de premier ministre du Québec, a accepté de jouer à fond son rôle au cours de cette phase cruciale des négociations au chapitre des relations fédérales-provinciales.

Selon l'analyse que Claude Ryan a publiée dans la revue Inroads concernant le processus de négociations et les résultats obtenus - analyse d'ailleurs que nous reproduisons en guise de conclusion au présent ouvrage - le gouvernement Bouchard a fait preuve d'une grande solidarité interprovinciale tout au cours de ce processus. Le Québec, on le sait, exigeait le respect mutuel des ordres de gouvernement et le droit de retrait pour les provinces qui souhaiteraient assumer pleinement leurs responsabilités dans leurs champs de compétence exclusifs touchés par le projet fédéral d'union sociale. En fin de parcours, ce droit de retrait n'a pas été reconnu par le gouvernement fédéral alors que les provinces canadiennes, sans l'appui du Québec, devaient effectuer un virage à 180 degrés en se ralliant à la position fédérale sous la menace de perdre les paiements de transfert prévus par l'entente.

C'est dans ce contexte qu'il faut situer la décision du gouvernement du Québec de faire appel à sept spécialistes qui se sont penchés sur les répercussions du projet d'union sociale canadienne concernant prioritairement la mobilité des citoyens, l'imputabilité publique et la transparence, le pouvoir fédéral de dépenser ainsi que la prévention et le règlement des différends. Chaque spécialiste s'est ainsi vu confier l'examen d'une section de l'entente et charger d'en faire ressortir les conséquences pour le Québec. C'est l'intégralité de ces travaux que nous publions aujourd'hui en version française [3].

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Dans une première étude, le politologue Alain Noël démontre que le « cadre visant à améliorer l'union sociale canadienne » du 4 février 1999 vient à nouveau isoler le Québec. Noël évalue les résultats de l'entente par rapport au consensus interprovincial qui avait été confirmé quatre jours plus tôt à Victoria et mesure l'écart croissant entre l'entente et les demandes traditionnelles du Québec. L'auteur souligne que les autres partenaires de la fédération ont une fois de plus ignoré les attentes du gouvernement du Québec et de l'opposition officielle à l'Assemblée nationale et fait fi du caractère distinct de la société québécoise pour ne pas contrarier le gouvernement fédéral. En outre, Alain Noël discute des répercussions défavorables qu'aura la nouvelle méthode de calcul de répartition du Transfert social canadien pour le Québec, formule fixée sans préavis par le gouvernement fédéral, quelques jours seulement après l'établissement de l'entente-cadre sur l'union sociale canadienne.

Dans une deuxième étude, le juriste André Binette étudie le chapitre 1 de l'entente et soutient que le gouvernement fédéral s'approprie, sans égard au partage des compétences, de nouvelles responsabilités dans les secteurs névralgiques de la santé, de l'enseignement postsecondaire et des services sociaux. Contrairement à ce qui eut été souhaitable, le gouvernement fédéral ne fait rien pour clarifier le partage des compétences ; il poursuit plutôt une politique de chevauchement et va même jusqu'à obliger les provinces à se soumettre à un cadre d'imputabilité fédéral advenant que les états-membres de la fédération choisiraient d'avoir recours à leur droit de retrait. L'auteur affirme que deux avenues demeurent encore ouvertes pour le Québec face à la position canadienne : soit une consultation publique demandant aux Québécois de se prononcer sur le rapatriement des pleins pouvoirs fiscaux à l'Assemblée nationale, soit l'accession du Québec à la souveraineté.

Le juriste Jacques Frémont traite dans une troisième étude portant sur le chapitre 2 de l'entente de la question de la mobilité ou de la liberté de mouvement au sein de l'espace canadien. Frémont relève que le gouvernement fédéral impose des contraintes importantes aux gouvernements provinciaux signataires puisque ce sont eux qui, au premier chef, assument la compétence dans les champs touchés par la mobilité. L'auteur défend la thèse que le gouvernement fédéral a substitué à la « logique libre-échangiste » une « logique sociale » pour régir les mouvements de population au Canada. Cela pourrait, d'après Frémont, conduire à la disparition des critères de résidence dans l'exercice des compétences provinciales. Enfin, [15] l'Accord sur le commerce intérieur signé en 1994 se voit renforcé par l'entente puisque l'on fixe au 1^er juillet 2001 une clause de respect intégral.

Le constitutionnaliste Ghislain Otis, dans une quatrième étude, discute des répercussions pour le Québec du troisième chapitre portant sur l'imputabilité publique et la transparence. L'auteur relève des changements majeurs à ces chapitres et conclut que c'est le pouvoir central qui affirme sa domination dans les champs provinciaux. Les provinces canadiennes, sauf le Québec, ont accepté de reconnaître à Ottawa un rôle de premier plan dans les champs exclusifs des provinces. Otis constate ainsi un revirement majeur au chapitre de l'imputabilité soulignant qu'il est maintenant possible de ne plus verser de compensation financière à une province qui souhaiterait agir pleinement dans ses champs exclusifs si Ottawa et la majorité des provinces devaient en convenir entre elles. Ottawa pourra aussi imposer, avec un simple préavis et sans consultation publique, des changements aux programmes existants, ce qui lui procure une marge de manœuvre fortement élargie.

Le politologue Alain-G. Gagnon, dans une cinquième étude, démontre jusqu'à quel point le Québec se trouve plus à l'étroit que jamais dans la fédération canadienne à la suite de la présente offensive fédérale au chapitre du partage des pouvoirs. L'auteur fait ressortir aussi que l'entente sur l'union sociale va carrément à rencontre des efforts déployés depuis plusieurs années par les deux ordres de gouvernement pour mettre pleinement en valeur le principe de l'imputabilité. En outre Gagnon conclut que les principales assises de la position québécoise en matière constitutionnelle sont remises en question : le dualisme et l'autonomie provinciale sont rejetés ; l'exercice des compétences provinciales doit de plus en plus se faire en prenant en considération le pouvoir fédéral de dépenser ; les liens de cohésion sociale tissés au cours des ans peuvent dorénavant être présentés comme étant contraires à la vision homogénéisante entretenue par le gouvernement fédéral.

Dans une sixième étude, le juriste André Tremblay se concentre sur le chapitre 5 de l'entente-cadre portant sur le pouvoir fédéral de dépenser. L'auteur fait la démonstration que le fédéralisme canadien est remis en question au profit de l'unitarisme. Selon A. Tremblay, l'imposition de normes pancanadiennes uniformisantes contribue à réduire la flexibilité et les capacités d'adaptation du système et remet en question le caractère distinct du Québec. L'auteur conclut que les provinces viennent de « s'emprisonner dans le carcan des normes, [16] priorités, conditions et objectifs pancanadiens auxquels s'ajoutera un cadre d'imputabilité et de reddition de comptes ». L'auteur rappelle qu'il importe que le gouvernement du Québec explore plus à fond les voies juridique et politique dans le but d'équilibrer les ressources fiscales avec les compétences de chaque ordre de gouvernements dans le plus grand respect de la Constitution.

Le juriste Guy Tremblay, dans une septième étude, portant sur le chapitre 6 de l'entente-cadre traitant de la prévention et du règlement des différends confirme que l'entente sur l'union sociale s'inscrit dans le sens d'une plus grande centralisation des pouvoirs et rappelle qu'Ottawa a pris soin d'identifier uniquement les domaines de collaboration relevant des compétences provinciales exclusives. L'entente-cadre ne prévoit aucun mécanisme permettant de forcer Ottawa à respecter ses propres engagements. En outre, G. Tremblay constate que l'entente rend légitimes les intrusions fédérales dans les champs provinciaux et ce sans aucune contrainte réelle.

À ces études s'ajoute celle de Claude Ryan, ancien chef du Parti libéral du Québec, qui décortique l'entente-cadre sous toutes ses coutures et déplore le fait que le Québec ait été abandonné pour une troisième fois après s'être engagé dans une même démarche commune avec ses partenaires dans la fédération canadienne : 1981, lors du rapatriement de la Constitution ; 1990, lors de l'échec du lac Meech ; 1999, avec l'entente sur l'union sociale. Claude Ryan, qui se décrit comme un fédéraliste modéré, démontre jusqu'à quel point l'initiative fédérale va à rencontre de plusieurs principaux fédéraux. Il déplore de plus que le caractère unique du Québec ne soit pas présenté comme un élément original de la fédération canadienne et qu'il importe que cette caractéristique fondamentale soit reflétée dans les politiques en matière d'éducation, de santé et de services sociaux. Enfin, Claude Ryan établit jusqu'à quel point il est erroné d'affirmer, comme le fait le ministre fédéral Stéphane Dion, que l'entente-cadre ait une portée plus étendue que l'entente sur le lac Meech.

En somme, et ce contrairement à ce qui est avancé par les leaders politiques à Ottawa, nous n'entrons pas dans une ère de fédéralisme de coopération. Nous sommes plutôt en présence d'un fédéralisme de façade. Le présent ouvrage démontre comment Ottawa, inspiré davantage par les régimes unitaires, s'active à instaurer un fédéralisme expansionniste sans égard pour les compétences provinciales. Les conséquences de ces bouleversements, sans doute les plus importants depuis le rapatriement de 1982 pour l'avenir de la fédération [17] canadienne, sont restées dans l'ombre. Il faut espérer que les études rassemblées dans ce livre jetteront un nouvel éclairage sur les enjeux pour le Québec et pour tous les états-membres de la fédération canadienne.

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