Alain-G. Gagnon

“Conjuguer communauté, autonomie
et habilitation.” [1]

In Alain G. Gagnon, L’âge des incertitudes. Essais sur le fédéralisme et la diversité. Chapitre 5, pp. 127-151. Québec : Les Presses de l’Université Laval, 2011, 224 pp. Collection : “Prisme, science politique”.

Introduction [127]

Le fédéralisme multinational comme force d'habilitation pour les minorités nationales [129]

Intégration, accommodement et habilitation [134]

Les États face à la diversité nationale : entre l'autonomie territoriale et l'endiguement [140]

« Le pouvoir réside maintenant avec la majorité alors que la cause juste est du côté de la minorité. Cette relation doit être rééquilibrée à travers la reconnaissance mutuelle, établissant de la sorte une nouvelle pondération du pouvoir et de la légitimité. »

Introduction

Plusieurs modèles ont été avancés pour répondre aux besoins des communautés politiques. Consociationalisme, fédéralisme, autonomie culturelle territoriale, autodétermination sont parmi les principales formes institutionnelles qui ont été proposées pour répondre aux demandes des minorités nationales [2].

[128]

Au Canada, le peu d'intérêt pour le consociationalisme s'explique à la fois par la nature peu flexible de ce type de formule de même que par la nature élitiste du modèle. Le consociationalisme insiste, par exemple, sur la faible intensité (sinon l'absence) des rapports entre les membres des diverses communautés politiques. Or, dans le cas canadien, bien que les membres des communautés politiques en présence ne soient souvent pas au diapason les unes avec les autres, il n'en demeure pas moins que d'importantes passerelles existent au sein de la société civile, de la fonction publique et des partis politiques ainsi que du côté des groupes d'intérêts et du monde des affaires.

Dans le présent chapitre, il nous faut pousser plus loin la réflexion sur le fédéralisme multinational en explorant trois dimensions revêtant une importance capitale pour les nations en quête de reconnaissance et d'habilitation.

Tout d'abord, il importe de faire un retour sur les recherches portant sur le fédéralisme comme force d'habilitation en nous inspirant des recherches de quelques pionniers - pensons entre autres ici aux travaux importants menés par Miquel Caminal, Ramon Maiz, Ferran Requejo et Michel Seymour [3].

Puis il faudra revenir sur l'important débat qui a cours depuis quelques années en science politique, en droit et en philosophie politique autour des notions d'intégration, d'accommodement et d'habilitation en tant que voies à privilégier pour assurer la stabilité des régimes politiques en place.

[129]

Enfin, il faudra explorer la façon dont les acteurs étatiques et les organisations internationales ont cherché à répondre aux défis posés par la diversité nationale, en soufflant le chaud et le froid, en évoquant à un moment la possibilité d'une autonomie territoriale, puis celle de l'endiguement, ou encore celle de l'incorporation [4] pure et simple des populations en situation minoritaire. Difficile dans ces deux derniers cas, tout au moins, d'imaginer l'établissement de liens de confiance intercommunautaires lorsque les nations minoritaires sont menacées par une domination de nature institutionnelle.

Tout d'abord, voyons ce qu'il en est du fédéralisme multinational comme force d'habilitation potentielle pour les minorités nationales. Il importe de noter au passage la définition très restrictive que les organisations internationales donnent à la notion de minorités nationales : ne seraient des minorités nationales, dans le contexte de l'élargissement européen par exemple, que les groupes nationaux dont l'identité nationale est déjà établie dans un État limitrophe ; en bref, ces cas de figure ne concerneraient que les cas d'irrédentisme, ce qui nous semble trop limitatif. Pour l'objet de ce chapitre, nous nous en tiendrons à la notion de groupes minoritaires historiques au sein des États-nations existants.

LE FÉDÉRALISME MULTINATIONAL
COMME FORCE D'HABILITATION
POUR LES MINORITÉS NATIONALES

D'emblée, reconnaissons que le fédéralisme n'a pas à se présenter sous une forme impériale, hiérarchique ou autoritaire. Il peut tout aussi bien institutionnaliser des rapports de force égaux et respectueux des communautés nationales et permettre aux acteurs en présence de mettre en valeur des rapports de non-domination entre les ordres de gouvernement. Or, les institutions tout comme les êtres humains, et c'est là où le problème se pose, souhaitent trop [130] souvent maîtriser leur environnement, étaler leur puissance et imposer leurs propres normes.

Le fédéralisme - comme il a été analysé dans Au-delà de la nation unificatrice : plaidoyer pour le fédéralisme multinational [5] - peut avoir des avantages certains pour les communautés politiques nationales pour autant que le pouvoir central respecte à la fois l'autonomie des États membres et ne cherche pas, en invoquant l'intérêt national, à s'approprier des pouvoirs qui ne sont pas de son ressort en tentant de supplanter toutes les autres expressions de légitimité. Cette « politique de contrôle », dans le sens que lui prête Ian Lustik, n'a aucune légitimité.

Le fédéralisme canadien, on le sait, n'a généralement pas très bonne presse au Québec pour un ensemble de raisons mais principalement parce que, dans son application, il a souvent été synonyme de reproduction de rapports de force défavorables à la nation québécoise [6].

La parution en 2006 de l'ouvrage Le fédéralisme canadien contemporain, dans lequel un certain nombre d'auteurs font la démonstration de l'existence d'une école de pensée du fédéralisme propre au Québec, mérite d'être soulignée. En effet, les tenants de cette école remettent en question la vision territoriale du fédéralisme canadien et proposent d'adhérer minimalement à une lecture multinationale du fédéralisme. Il existe aujourd'hui une riche littérature portant sur le fédéralisme multinational au Canada mais la tendance lourde, chez les auteurs canadiens-anglais, a plutôt été de privilégier une interprétation purement territoriale [7]. Ce choix n'est pas sans conséquence. Nous n'avons qu'à penser à l'importance de [131] l'avis de la Cour suprême du Canada concernant le droit du Québec de faire sécession [8].

Le fédéralisme permet de concevoir une souveraineté partagée entre deux ordres de gouvernement et sans qu'une hiérarchie ne soit imposée d'autorité. Or, au Canada, on a cherché à imposer une vision hiérarchique de la fédération en substituant la notion de niveaux de gouvernement à celle d'ordres de gouvernement. Les réflexions de Guy Laforest sont fort éclairantes sur le sujet ; il nous faut citer ce riche passage :

En 1867, le Dominion canadien faisait partie de l'Empire britannique. On établit une structure hiérarchique avec Westminster à la tête du Dominion et les provinces sous la dépendance d'Ottawa. Des politiciens britanniques et des fonctionnaires de l'État étaient parmi les pères de la confédération, et ils se sont assurés que le principe impérial pèserait au moins autant que le fédéral dans la balance institutionnelle de l'époque. Au cours du XX^e siècle, le Canada s'est progressivement libéré de l'autorité impériale de Westminster sur nos prises de décisions politiques.

En revanche, on ne peut pas en dire autant de la relation entre Ottawa et les provinces. Sans parler du symbolisme de la monarchie constitutionnelle, Ottawa a conservé un grand champ de pouvoir sur les provinces, ce qui est plus de l'ordre de l'impérialisme que de celui du fédéralisme (par exemple la possibilité de légiférer dans tous les domaines, de s'ingérer dans les compétences des provinces, et de retenir et de rejeter la législation provinciale). Le fait qu'on y ait rarement recours ne rend pas, pour autant, ces pouvoirs inexistants. De plus, le seul fait qu'ils existent fait régner un certain climat, une tradition politique nationale de considérer Ottawa comme le gouvernement dominant et les autres comme des rejetons éloignés.

Au-delà du discours habituel sur le nombre et l'identité des diverses « nations » du Canada, ce déséquilibre fait l'objet d'un véritable statu quo rigide.

Si les Canadiens sont sérieux dans leurs revendications au gouvernement central en ce qui touche au fédéralisme, les relations [132] législatives et politiques entre Ottawa et les provinces devraient être complètement rebâties autour du concept de coordination plutôt que celui de subordination [9].

La stratégie déployée par le gouvernement central a été de faire échec à toutes velléités nationales exprimées initialement par la nation canadienne-française, puis subséquemment par la nation québécoise qui en a pris le relais à la fin des années 1960.

Certains acteurs politiques ont cherché à laisser entendre que la démocratie avait été plus lente à s'implanter au Québec qu'ailleurs au pays. Pensons ici aux textes que nous a légués Pierre Elliott Trudeau dans Le fédéralisme et la société canadienne-française [10]. On a dit avoir identifié chez les porte-parole du Canada français et chez les adhérents au nationalisme québécois des penchants sectaires et des visées ethniques. Cette dernière proposition a été plusieurs fois invalidée au cours des années subséquentes. Pensons ici au texte phare d'Hubert Aquin, « La fatigue culturelle du Canada français [11] », publié dans la revue Liberté.

Il importe aujourd'hui de bien comprendre la portée révolutionnaire et saine pour la démocratie de l'avènement du fédéralisme multinational pour le Canada et pour d'autres États traversés par le pluralisme identitaire - pour autant naturellement que les acteurs politiques et sociaux soient libres de lui donner sa pleine mesure.

Des notions comme celles de l'autonomie culturelle ou encore de l'autonomie culturelle territoriale ont été mises en valeur dans plusieurs États multinationaux ; toutefois leur instauration a habituellement eu pour but le contrôle politique [12] et la domination institutionnalisée imposée par la nation majoritaire [13] plutôt que [133] l'habilitation des nations minoritaires. Certaines concessions ont été envisagées, mais l'idée d'une autodétermination externe est toujours repoussée du revers de la main. Tout au plus, l'autonomie culturelle territoriale est vue comme étant une forme légitime d'exercice du pouvoir sans par ailleurs qu'il soit possible pour les nations minoritaires, concentrées sur un territoire donné, d'accéder à leur plein affranchissement. Nous y reviendrons plus loin.

De façon semblable à la démarche sous-tendant le modèle d'autonomie culturelle territoriale - laquelle ne garantit aucunement le droit des peuples à disposer librement d'eux-mêmes -, le philosophe James Tully propose, quant à lui, une politique de reconnaissance de la diversité. Il s'agit pour Tully, d'une façon pratique, idéale même, d'obtenir l'adhésion constitutionnelle des minorités nationales en contexte de diversité nationale aux État-nations déjà constitués et sans que cela ne puisse remettre en question la pertinence et la légitimité des États nationaux constitués [14].

Donc, il faut bien le souligner, même chez les auteurs sensibilisés à la question de la diversité profonde, la diversité nationale pose tout de même des problèmes de taille.

Or, depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, on a vu naître plus d'une centaine de nouveaux États. Cela suggère que le modèle de l'autonomie culturelle territoriale, bien que pouvant satisfaire certains groupes nationaux, ne semble pas répondre adéquatement aux demandes d'émancipation propres à nombre de nations avancées sur les plans identitaire, social, politique et institutionnel. Les cas du Québec, de l'Ecosse, de la Catalogne et de plusieurs autres nations minoritaires au sein des États occidentaux font partie d'un groupe restreint de nations pouvant aujourd'hui aspirer de façon légitime à acquérir un nouveau statut dans le [134] concert des États-nations - à moins bien sûr que les choix politiques qui seront faits par les représentants des nations majoritaires prennent acte de leurs situations particulières en repensant les institutions étatiques de façon à donner corps aux fondements multinationaux sur lesquels leur propre légitimité se fonde [15].

Ce qui nous amène à la deuxième section dans laquelle nous traiterons des enjeux relevant de l'intégration, de l'accommodement et de l'habilitation des nations minoritaires en contexte pluraliste.

INTÉGRATION, ACCOMMODEMENT
ET HABILITATION

Le modèle de gestion qui domine actuellement en politique accepte les concessions tout en restreignant au maximum leur portée. L'objectif poursuivi est de deux ordres : forcer le ralliement au destin de la nation majoritaire tout en acceptant de faire des concessions minimales en vue de garantir au régime sa stabilité politique. La vision qui sous-tend une telle acceptation du fédéralisme fait grand cas de l'unité nationale plutôt que de rechercher l'habilitation et le partenariat en vue de susciter le plein consentement et la pleine adhésion des parties en présence.

Un important débat portant sur la façon la plus adéquate de gérer la diversité culturelle et nationale occupe plusieurs chercheurs au sein des disciplines du droit, de la science politique et de la philosophie politique. Plusieurs chercheurs en vue dont John McGarry, Brendan O'Leary et Richard Simeon [16] font porter leur regard sur le continuum « intégration-accommodement » et se font l'écho, avec divers niveaux d'intensité, de ceux qui promeuvent des formules d'accommodement pour les minorités nationales.

[135]

Bien que se situant dans le camp des défenseurs du statu quo évolutif des institutions en place, McGarry O'Leary et Simeon demeurent généralement assez bien disposés à l'égard des revendications émanant des minorités nationales au sein des États existants, dans la mesure où ces dernières sont respectueuses des pratiques démocratiques établies et qu'elles ne remettent pas en cause la stabilité des régimes en place. Cette position contraste de façon importante avec celle d'autres collègues qui avancent que les pratiques d'accommodement en termes d'actions positives pour les minorités nationales et culturelles, de droits en matière d'éducation ou de religion - et je cite Sujit Choudhry ici - « peuvent enchâsser, perpétuer et exacerber les divisions qu'elles sont appelées à gérer [17] ».

Par ailleurs, Arend Lijphart, le spécialiste par excellence du consociationalisme, nous a déjà prévenus des dangers qu'il y a à nier l'existence des minorités nationales ou à chercher à faire basculer l'allégeance de ces dernières au profit, par exemple, d'une communauté politique plus englobante ou d'une nation majoritaire. Selon Lijphart,

Bien que la substitution des loyautés segmentaires au profit d'une allégeance nationale commune semble constituer une réponse logique aux problèmes posés par une société plurielle, il est extrêmement dangereux de chercher à obtenir ce résultat. Cela s'explique par le fait de la ténacité des loyautés primordiales. En pareil cas, tout effort pour les éliminer ne permettra probablement pas de réussir, tout spécialement dans le court terme, mais qui plus est sera vraisemblablement contre-productif et pourrait stimuler la cohésion du segment de même que la violence entre les segments plutôt que la cohésion nationale [18].

[136]

Nombreuses sont les avenues empruntées pour gérer les conflits. Ces voies ne sont pas toutes respectueuses des traditions démocratiques - nous y reviendrons au chapitre 6. La prudence, comme le dirait Guy Laforest [19], est de mise aujourd'hui plus que jamais.

Par ailleurs, l'utilisation de la dyade intégration-accommodement en vue de répondre aux attentes des nations minoritaires conduit à une véritable impasse et contribue essentiellement à donner le plus souvent bonne conscience aux nations majoritaires. Il s'agit dans les faits d'une seule et même dynamique. La nation majoritaire pourra, selon cette interprétation, implanter des politiques d'intégration dans le cas où les nations minoritaires seront dispersées, et cherchera à adopter des formules d'accommodement, plus ou moins ambitieuses, lorsque ces nations seront concentrées et qu'elles pourront résister politiquement. Or, l'intention demeure la même : soit la reconduction des rapports de force qui sont défavorables aux nations minoritaires, ce qui en retour contribue à nourrir la méfiance de ces dernières à l'égard du groupe dominant [20].

Au Canada, cette dynamique s'applique au cas des Premières Nations d'une façon claire et inquiétante, comme le rappelle James Tully dans l'extrait suivant :

Toutes ces stratégies [assimilation, accommodement, réconciliation, etc.] appartiennent au côté dominant du rapport agonique qui oppose le régime colonial à la résistance autochtone. Du point de vue des dominants cette relation de David contre Goliath forme le système politique qui sous-tend et fonde une démocratie constitutionnelle comme celle du Canada. Il s'agit d'un système visant à assurer que le territoire sur lequel se sont construites les sociétés de [137] peuplement a été soumis de façon effective et légitime à leur juridiction exclusive et donc ouvert au peuplement et au développement capitaliste [21].

Sans équivoque donc, la dyade intégration-accommodement confirme la présence d'un rapport hiérarchique des relations de pouvoir ce qui, de notre point de vue, ramène à l'avant-scène la question de la légitimité des acteurs politiques dans toute sa plénitude.

Le politologue Brendan O'Leary, dans un texte pénétrant portant sur le Federal Staatsvolk avance que pour que la pérennité des fédérations démocratiques soit assurée, il faut impérativement pouvoir compter sur l'existence d'un Staatsvolk, c'est-à-dire sur la présence d'une nation ou d'un groupe ethnique qui soit en mesure de dominer démographiquement et électoralement les autres communautés. Le seuil minimum identifié par O'Leary est de 50%. Toujours selon O'Leary, plus cette nation majoritaire aura confiance en elle-même, plus elle sera en mesure de faire des concessions aux nations minoritaires sur les plans constitutionnel, fiscal ou politique, contribuant dès lors à augmenter la zone de confort de ces derniers au sein de l'État [22]. Les suites logiques de ce type de réflexion sont particulièrement inquiétantes pour les nations minoritaires.

Or, les nations minoritaires recherchent moins les formules d'accommodement avec le groupe majoritaire - bien qu'il puisse y avoir des avancées possibles - que la mise en place d'un véritable [138] partenariat, « d'égal à égal » [23]. L'idée n'est pas ici de se placer dans une situation de quémandeur, mais plutôt dans celle de négociateur en vue d'en arriver à un partenariat négocié, partenariat qui serait fondé sur un ensemble de principes respectueux du pluralisme communautaire, du pluralisme idéologique et du pluralisme légal.

Dans Dominant Nationalism, Dominant Ethnicity, Michael Burgess invite les acteurs politiques et les spécialistes du fédéralisme à abandonner la domination pour lui préférer le partenariat entre les communautés politiques. Dans son article intitulé « From Dominance to Partnership », Burgess avance que les nations minoritaires doivent se voir reconnaître le droit à l'autodétermination interne alors que l'État central pourra, de son côté, chercher à mettre de l'avant l'idée d'une « nationalité politique » englobante permettant d'accommoder à la fois la nation majoritaire et les nations minoritaires en contexte de fédéralisme multinational [24].

Au Québec, plusieurs formules partenariales ont retenu l'attention des chefs de file politiques au cours du dernier demi-siècle. Pensons d'abord aux États associés proposés par le Parti québécois sous le règne de René Lévesque. Pensons aussi au concept des « États souverains et associés » (formule connue sous le vocable de « question de Bruxelles »), formule évoquée par Robert Bourassa. Pensons enfin à la formule de souveraineté partenariale avancée par Jacques Parizeau et Lucien Bouchard au moment du référendum d'octobre 1995.

[139]

Ce qui doit nous préoccuper ici est plutôt d'identifier des voies de rechange en vue d'inverser la logique hégémonique en place - logique qui est critiquée du bout des lèvres par les écoles intégrationniste et accommodationniste. Il importe donc de trouver un équilibre plus juste entre les forces politiques de façon à fournir aux membres des nations minoritaires des possibilités de réalisation comparables à celles des membres de la nation majoritaire.

Cette quête d'un nouvel équilibre permettrait, d'une part, de renouer le lien de confiance intercommunautaire et, d'autre part, d'habiliter les nations minoritaires à lancer des actions concertées permettant une plus grande émancipation sur les plans culturel, économique, institutionnel, juridique, social et politique.

Il importe de penser non pas uniquement une politique de la reconnaissance qui se limiterait à l'accommodement des nations minoritaires déjà inscrites dans une dynamique verticale - bien que cela soit un point de départ essentiel -, mais plutôt d'imaginer une politique d'habilitation permettant à ces dernières de se doter des outils nécessaires pour leur plein épanouissement communautaire.

Une telle démarche d'habilitation permettrait à l'État du Québec de même qu'à ceux de l'Ecosse ou de la Catalogne, par exemple, de mettre de l'avant des politiques efficaces d'accueil des immigrants [25], tout en dotant ces mêmes États des outils essentiels permettant de donner plus de cohérence et de profondeur à leur politique de citoyenneté (voir chapitres 3 et 4).

Aussi, selon l'argument développé jusqu'ici, le projet d'habilitation (plutôt que celui de la reconnaissance, bien que cette dernière constitue un préalable essentiel à sa mise en place [26]) doit être au cœur de la reconnaissance des nations minoritaires au sein des [140] fédérations multinationales, sans quoi il y a un risque évident de perte de repères sociétaux et d'aliénation politique. Toutefois, force est d'admettre que la poursuite de cet objectif d'habilitation semble plus difficile à atteindre aujourd'hui qu'au début des années 1990.

Nous y reviendrons dans la prochaine section où il sera question de la façon dont les États réagissent face à la diversité nationale - les formules avancées pouvant varier de l'autonomie territoriale jusqu'à l'endiguement pur et simple des nations minoritaires en quête d'affirmation.

LES ÉTATS FACE À LA DIVERSITÉ NATIONALE :
ENTRE L'AUTONOMIE TERRITORIALE
ET L'ENDIGUEMENT

Nous avons eu droit, à compter de 1989-1990, comme nous l'avons évoqué en introduction à cet ouvrage, sous les regards approbateurs des pays occidentaux, à l'arrivée de plusieurs nouveaux États, nés à la suite de l'affaissement du communisme et du démantèlement de l'Union soviétique. Ces nouveaux États ont reçu rapidement la bénédiction des grandes puissances occidentales et des organisations internationales qui voyaient l'occasion de faire avancer la démocratie et, en sous-entendu, le capitalisme sur de vastes territoires qui leur étaient jusque-là plus difficilement accessibles. S'enclenchait dès lors un fort mouvement de sympathie et d'appui à l'égard des minorités nationales qui avaient vécu sous la domination soviétique.

De façon magistrale, Will Kymlicka a répertorié les positions contradictoires adoptées par les organisations internationales au chapitre de la reconnaissance des droits des minorités nationales au cours des deux dernières décennies. Citons en particulier son ouvrage clé Multicultural Odysseys : Navigating in the New International Politics of Diversity [27] dans lequel il passe en revue la [141] situation des communautés autochtones dans les Amériques et des minorités nationales en Europe, tout en explorant l'ancrage plus difficile du multiculturalisme en Afrique et en Asie.

Kymlicka constate que les organisations internationales - que ce soit celles des Nations Unies, de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou du Conseil de l'Europe - ont pris ces dernières années des positions beaucoup moins conciliantes, et souvent contradictoires à l'égard des minorités nationales [28]. Ces organisations se montrent de plus en plus favorables à la mise sur pied de politiques d'intégration nationale en lieu et place des politiques d'accommodement dont elles s'étaient pourtant faites le porte-étendard quelques années plus tôt.

La dernière décennie a surtout été caractérisée par un malaise de la part des grandes puissances et des organisations internationales face à l'arrivée croissante de nouveaux États sur l'échiquier politique, la seule exception étant celle de la déclaration unilatérale d'indépendance du Kosovo, le 17 février 2008, avec la bénédiction de la plupart des capitales occidentales. Dans le cas de l'Union européenne, cinq États aux prises avec des tensions intercommunautaires refusent toujours de reconnaître la légitimité et la valeur de cette déclaration (l'Espagne, Chypre, la Roumanie, la Slovaquie et la Grèce) [29].

[142]

Ces États, menacés parfois eux-mêmes de l'intérieur, font souvent front commun dans leur opposition sentie à la diversité nationale au sein des États reconnus. Tout au plus, est-on prêt à reconnaître le droit à l'autodétermination interne des peuples autochtones - cela s'avère dans les faits sans grande conséquence -, mais on se montre insensible et réfractaire généralement au droit à l'autodétermination des minorités nationales - qu'il soit externe ou interne.

Il est intéressant de souligner que ce changement des priorités au cœur même des institutions internationales fait en sorte que certaines minorités nationales cherchent aujourd'hui à se représenter en tant que « groupes indigènes » afin d'obtenir des bénéfices auxquels elles n'auraient pas accès autrement. Il faut lire un récent texte de Will Kymlicka intitulé « The Internationalization of Minority Rights », dans lequel il donne plusieurs exemples où l'on retrouve ce transfert d'identification. Il y a, entre autres, le cas des tribus berbères d'Algérie et celui de la population d'expression arabe vivant dans la région d'Ahwaz en Iran. Les leaders de groupes minoritaires évaluent aujourd'hui la possibilité de faire usage de la même stratégie identitaire. C'est le cas pour les Tatars de Crimée, des Tziganes, des Kurdes, des Palestiniens, des Tchéchènes et des Tibétains [30].

Eu égard aux droits des minorités nationales, il semble bien que la dynamique ait été inversée depuis la chute du mur de Berlin et l'effondrement du communisme. Il semble aussi que la communauté internationale cherche à prendre ses distances de la Déclaration de Copenhague, laquelle établissait en juin 1990, dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, le principe de l'autonomie territoriale pour les minorités nationales et, qui plus est, reconnaissait, au paragraphe 35 de cette même déclaration, que les États membres de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) : « respecteront le droit des [143] personnes appartenant à des minorités nationales de participer effectivement aux affaires publiques, notamment aux affaires concernant la protection et la promotion de l'identité de telles minorités [31] ».

En outre, les États participants s'engageaient à meure en œuvre une série de mesures d'action positive favorables aux minorités nationales, tout en luttant sur leur territoire respectif contre toute forme de discrimination. Il s'agissait par la même occasion pour ces États d'établir des normes contraignantes auxquelles allaient devoir s'astreindre les nouveaux États de l'Union européenne au fur et à mesure de son élargissement.

De même, au paragraphe 15 de la Convention-cadre, approuvée en 1994 par le Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales, on affirme que ces mêmes États « s'engagent à créer les conditions nécessaires à la participation effective des personnes appartenant à des minorités nationales à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu'aux affaires publiques, en particulier celles les concernant [32] ».

Les communautés politiques étaient en droit de s'attendre à ce que l'OSCE défende bec et ongles l'instauration d'un système favorable aux minorités nationales d'autant que, dans les déclarations évoquées, on reconnaît spécifiquement aux minorités nationales des droits devant être respectés par les nations majoritaires.

Ces années constituèrent, comme nous le verrons, une période plus propice que la période actuelle pour la reconnaissance et la mise en place de mesures permettant une plus grande protection de la diversité nationale. Les choses ont changé de façon significative au cours de la dernière décennie et un mouvement de repli majeur semble vouloir s'opérer au sein même des organisations internationales. Aussi, les textes officiels en appui à l'autonomie territoriale se sont-ils taris. En effet, on ne trouve plus de références [144] précises au principe même de l'autonomie territoriale pour les minorités nationales dans les déclarations faites subséquemment à La Haye en 1996, à Oslo en 1998 ou même à Lund en 1999, toujours dans le cadre des travaux de l'OSCE.

• À La Haye, il fut question des « droits des minorités à l'éducation ».
• À Oslo, on a fait état des « droits linguistiques des minorités ».
• À Lund, il a été question de la participation effective et de la bonne gouvernance.
  
  

Or, on traite moins des minorités nationales en tant que telles et beaucoup plus de la protection des minorités sur une base différenciée que celles-ci soient culturelles, sexuelles, politiques, ethniques. C'est le « virage identitaire » plutôt que l'affirmation nationale qui a la cote.

De plus, les acteurs internationaux cherchent à convaincre les protagonistes que, ce qui est important, ce n'est pas tant l'autonomie gouvernementale que la participation politique et la bonne gouvernance [33]. Les différences dans le discours et dans les gestes politiques sont de taille et leurs conséquences sont majeures pour la défense des droits des minorités nationales [34].

Ce qui est peut-être plus saisissant encore, c'est que, dans l'avis déposé en 1996 sur les droits des minorités nationales par la Commission de Venise - laquelle agit en tant que comité consultatif pour le Conseil de l'Europe pour les matières constitutionnelles -, on ne reconnaît aux minorités nationales ni le droit à l'autodétermination externe, ni le droit à l'autodétermination interne. Etrangement, le droit à l'autonomie territoriale disparaît peu à peu des écrans radars.

[145]

Si l'on se fit au texte même de l'avis de la Commission de Venise (connue aussi sous le nom de la Commission européenne pour la démocratie par le droit) déposé dans le cadre de ses travaux portant sur l'interprétation à donner au Projet de Protocole de la Convention européenne des Droits de l'Homme contenu dans la Recommandation 1201 (1993), il est de plus en plus évident que :

Les États semblent en fait craindre que le droit de disposer d'administrations locales ou autonomes appropriées, combiné avec le droit de contacts transfrontaliers (article 10 de la proposition du projet de Protocole), puisse promouvoir des tendances sécessionnistes. Même les États qui, tout en restant fidèles au principe de la république une et indivisible, ont en réalité accordé un large degré d'autonomie régionale, hésitent à accepter des instruments internationaux contraignants sur le droit des minorités à une certaine autonomie [35].

C'est l'image de la pente glissante qui est tout simplement servie. Les opposants au droit à l'autonomie territoriale craignent qu'il soit trop facile de passer de l'autonomie culturelle à l'autonomie administrative, pour ensuite passer aux demandes de sécession de la part des nations minoritaires [36]. Selon l'avis émis par la Commission de Venise, il faut éviter de donner toute prise territoriale aux minorités nationales afin qu'elles ne puissent pas mobiliser les citoyens autour de revendications nationalitaires.

En bref, le principal objectif poursuivi est de rendre l'accession à l'indépendance la plus difficile possible. Les obstacles à surmonter pour les minorités nationales sont donc aujourd'hui plus nombreux que jamais étant donné l'ambiance de suspicion qui règne entre les majoritaires et les minoritaires. Le cas du Kosovo vient par ailleurs redonner un certain espoir aux nations minoritaires évoluant dans l'ère d'influence de l'ancienne Union soviétique de se voir reconnaître un statut d'autodétermination externe.

[146]

Or, plutôt que de chercher sans cesse à créer de nouvelles contraintes pour les nations minoritaires, ne devrait-on pas, pour employer une formulation de Daniel Innerarity, chercher à développer une « éthique de l'hospitalité » afin de permettre aux membres des diverses nations cohabitant au sein d'un État multinational de se développer pleinement, tout en contribuant à la mise en place de pratiques démocratiques plus affirmées. Nous y reviendrons en conclusion de cet ouvrage. En ce sens, le nationalisme constitue une « structure d'intégration » efficace et hautement valable comme l'avance Craig Calhoun dans Nations Matter : Culture, History and the Cosmopolitan Dream : « Un élément clé du travail qu'accomplit le nationalisme est qu'il procure un soutien culturel pour la mise en place de structures d'intégration sociale. En effet, le nationalisme est en soi la source d'une telle intégration dans la mesure où il structure des identités collectives et des identités [37]. »

La nouvelle situation exige de la part des acteurs politiques et sociaux une vivacité intellectuelle hors du commun puisqu'il est urgent d'imaginer des modèles de gestion respectueux de la diversité nationale. En somme, il revient aux acteurs politiques et sociaux de repenser les institutions existantes sur des bases plus démocratiques et plus équitables.

Les spécialistes du droit international reconnaissent aujourd'hui, généralement assez facilement, le droit des peuples autochtones à l'autodétermination interne. Nous y reviendrons en fin de chapitre. Cela semble faire consensus à une assez grande échelle [38]. Or, ces mêmes spécialistes, généralement disposés à reconnaître la pleine jouissance des libertés individuelles fondamentales aux membres des nations minoritaires, à travers les chartes de droits et libertés [147] par exemple, le sont beaucoup moins lorsque vient le temps de leur reconnaître le droit à une pleine autonomie territoriale.

On avance qu'il ne pourra y avoir des formes d'autonomie territoriale qu'à la seule condition que les nations minoritaires ne chercheront d'aucune façon à exercer leur droit à l'autodétermination externe.

Mais comment résoudre cette équation ? C'est-à-dire comment procurer aux nations minoritaires la garantie de leur liberté et forcer les nations majoritaires à prendre en compte leurs revendications les plus légitimes :

• que ce soit le droit de s'auto-définir ;
• que ce soit le droit de s'auto-représenter ;
• que ce soit le droit de s'auto-gouverner ;
• ou que ce soit le droit s'auto-déterminer ?
  
  

C'est ici que le fédéralisme multinational devient un atout. Toutefois, loin d'être une panacée pour tous les problèmes relevant des rapports de force dont il a été question jusqu'ici, le fédéralisme multinational met en présence des nations conscientes de leur inégalité de statut et exige une grande maturité politique de la part des acteurs qui s'engageront, en contrepartie d'une reconnaissance formelle et des pouvoirs conséquents, à respecter les fondements multinationaux de l'État et à se faire l'écho des diverses traditions en présence. Pour ce faire, nous avons besoin ici d'une « authentique » culture fédérale (voir chapitre 6) pour que les acteurs en présence puissent se reconnaître et voir respecter leurs préférences politiques.

Comme nous le verrons aussi au chapitre 6, le fédéralisme multinational fonctionnera dans la mesure où le lien de confiance entre les nations constitutives de l'État sera entretenu et que des pactes pourront être convenus entre les principaux acteurs politiques [39]. Cela signifie non pas que les conflits disparaîtront [148] entre les acteurs politiques mais plutôt qu'ils seront gérés de façon responsable par les communautés politiques nationales, tout en faisant appel à des formules empruntées au constitutionnalisme conventionnel [40].

Il est encore difficile de mesurer l'importance du repli que j'ai identifié au sein des organisations internationales au chapitre de la reconnaissance des nations minoritaires et encore plus difficile d'évaluer toutes les conséquences de ces changements pour la stabilité des régimes politiques en place. Une chose demeure : les demandes de reconnaissance faites par les nations minoritaires pour obtenir un meilleur statut s'inscrivent dans une démarche d'affirmation humaniste. Ces demandes exigent des réponses respectueuses pour le maintien et pour l'approfondissement des valeurs libérales.

*  *   *

Il nous a été donné de constater qu'il est difficile de faire advenir une école de la diversité au Canada - pays par ailleurs caractérisé par plusieurs comme étant une fédération multinationale. Cela est dû, d'une part, à l'existence de rapports de force défavorables au Québec et aux Premières Nations [41] et, d'autre part, aux rapports impériaux entretenus par les institutions centrales depuis les débuts de la Confédération [42].

[149]

Nous avons cherché ici à poursuivre cette réflexion en nous penchant à la fois sur la contribution des institutions internationales et sur l'apport de plusieurs chercheurs aux débats portant sur le vivre ensemble. Comme nous avons été à même de le constater dans le traitement que nous avons fait de l'autonomie territoriale et de la place faite aux minorités nationales au sein des États existants, les réponses ont pu varier mais, depuis 1990, l'opposition aux revendications territoriales s'est faite de plus en plus sentir. Une importante étude du juriste Francesco Palermo va même jusqu'à avancer qu'il n'existerait toujours pas, pour les minorités nationales, de droit reconnu à l'autonomie et que son exercice varierait selon le bon vouloir de l'État en place [43].

Or, doit-il en être ainsi ? Et au nom de quels principes pourrait-on imaginer d'autres scénarios ?

• Le premier principe, qu'il faut prendre en considération, est le droit des peuples à l'autodétermination qui est habituellement mis en opposition avec le principe de l'intégrité territoriale (voir les travaux de H. Hannum [44], Z. A. Skurbaty [45] et de Daniel Turp [46]).

[150]

• Le deuxième principe est celui de la légitimité des demandes de reconnaissance que l'on oppose à la légalité de la démarche d'affranchissement (se reporter aux études d'Eugénie Brouiller [47]).
  
  
• Le troisième principe consiste à rechercher la préservation culturelle d'une minorité nationale (voir les travaux d'Alan Patten [48]) où l'on insiste davantage sur la survivance et la capacité intégrative que sur le potentiel d'épanouissement de la minorité nationale.
  
  
• Le quatrième principe consiste à mettre l'accent sur l'égalité réelle (politique d'affirmation nationale) plutôt que sur l'égalité formelle (Charte des droits).
  
  

Il existe donc des principes normatifs forts et convaincants permettant d'envisager des scénarios porteurs appuyant les revendications des minorités nationales au sein ou à l'extérieur des États actuels, en dépit de ce qu'en disent les porte-parole des organisations internationales. Ces derniers interviennent, on le comprendra, pour calmer le jeu et entretenir le statu quo, contribuant à maintenir de cette façon l'intégrité territoriale mais sans que des arbitrages et des redressements n'aient lieu.

Cette poursuite de la stabilité institutionnelle est la position défendue, à de très rares exceptions près, par le Haut Commissaire pour les minorités nationales. L'appui du Commissaire à la reconnaissance de l'autonomie territoriale de la Crimée au sein de l'Ukraine au début des années 1990 constitue un cas d'exception [151] important. Un autre cas plus récent est celui du Kosovo avec la bénédiction des États-Unis [49].