[19]

Alain-G. Gagnon

“Du piétinement constitutionnel
au recul social.” [1]

Un article publié dans la revue POSSIBLES, vol. 20, no 3, été 1996, pp. 19-36.

Au lendemain du référendum d'octobre 1995, l'avenir du Canada est plus incertain que jamais. Malgré les résultats serrés qui ont failli entraîner la rupture du pays, le gouvernement libéral de Jean Chrétien ne semble toujours pas vouloir privilégier la voie constitutionnelle pour trouver une solution à la crise politique canadienne. Pour justifier son inertie, le Premier ministre continue de prétendre que les citoyens sont las des problèmes constitutionnels et sont davantage préoccupés de chômage que de l'avenir de leur pays.

Aux nombreux Québécois qui réclament des changements constitutionnels, le gouvernement Chrétien sert continuellement l'argument du « fédéralisme flexible », afin de les convaincre que le système [20] fédéral peut évoluer dans le sens des attentes du Québec. Mais cette flexibilité se limite à bien peu de chose. Le gouvernement central suggère tout au plus de procéder à des changements administratifs pour éliminer les duplications et les chevauchements dans les programmes gouvernementaux et d'en arriver à des ententes à la pièce dans les domaines où il y a conflits juridictionnels.

Sans plus attendre, Ottawa s'apprête toutefois à entreprendre une réforme des programmes sociaux qui rendra le visage du pays complètement méconnaissable. Cette réforme majeure annoncée il y a plus d'un an et demi vise à atteindre les objectifs de compressions budgétaires que le gouvernement fédéral s'est fixés et ce, malgré les manifestations de milliers de citoyens et l'opposition de plusieurs gouvernements provinciaux et, en particulier, du gouvernement du Québec.

Ce faisant, le gouvernement libéral de Jean Chrétien est en rupture avec son propre programme politique puisque avant d'être porté au pouvoir, il avait fait campane sur un document inspiré davantage des thèses du dirigisme libéral que Tel celles du néolibéralisme. Ce document, Pour la création d'emplois - Pour la relance économique [2] communément appelé Le Livre rouge, a été préparé par une petite équipe de conseillers que Paul Martin, le présent ministre des Finances, a su amener avec lui dans les hautes sphères du parti. Ce Livre rouge a reçu un appui important auprès de la population canadienne et a servi d'appât pour soutirer au Nouveau Parti démocratique une partie importante de sa clientèle électorale naturelle à l'élection d'octobre 1993.

À la suite de leur victoire, le Premier ministre Chrétien et son équipe ont rapidement mis de côté leurs engagements sociaux visant à faire du Canada [21] une société plus humaine et plus équitable. Cette volte-face révèle le nouveau type de rapports que le gouvernement central veut instaurer avec les provinces canadiennes, les communautés d'intérêts et, plus généralement, les citoyens.

Contrairement aux gouvernements conservateurs de Brian Mulroney (1984-1993) pour qui la rentabilité économique et la stabilité politique du Canada passaient par l'amélioration des relations fédérales-provinciales, par la reconnaissance du Québec comme principal foyer de la culture française en Amérique du Nord et par l'enchâssement de garanties constitutionnelles pour le Québec afin de réparer le coup de force du rapatriement de 1982, le gouvernement libéral de Jean Chrétien entend emprunter une tout autre voie.

L'obsession du gouvernement central est la même en 1995 que celle qui prévalait à l'époque où Pierre Elliott Trudeau exerçait le pouvoir à Ottawa (1968-1979, 1980-1984), soit la lutte contre toutes les mesures décentralisatrices qui pourraient permettre au Québec d'asseoir son autorité [3]. Derrière le discours d'ouverture et de flexibilité qui est servi fréquemment par les représentants du gouvernement central, on constate la volonté de compléter l'œuvre libérale de M. Trudeau [4] et d'imposer au Canada un « fédéralisme dominateur », pour reprendre l'expression utilisée avec justesse par l'ancien Premier ministre du Québec, Robert Bourassa, en juin 1992, au moment où les provinces anglophones, les autochtones et le gouvernement central convenaient d'une proposition d'entente qui aurait affaibli davantage le Québec.

C'est ce qui fait dire au philosophe du libéralisme communautaire, James Tully, que le gouvernement [22] central [5] canadien pratique une « philosophie impériale » qui rejette le principe de la diversité profonde tandis que la directrice du quotidien Le Devoir parle du fédéralisme canadien comme d'un « fédéralisme impérial » [6] qui se refuse à respecter ou même à reconnaître les instances politiques à l'origine du contrat politique.

La réponse fédérale au mal canadien

La réforme des programmes sociaux offre une belle occasion de mesurer les intentions du gouvernement central dans ses rapports avec la société civile, d'une part, et avec les gouvernements provinciaux, d'autre part. Force est de constater que le gouvernement de Jean Chrétien est en rupture avec celui du Parti conservateur de Brian Mulroney qui, lors des négociations entourant l'entente de Charlottetown, avait préféré le débat public [7] aux décisions prises dans les officines ministérielles.

Plutôt que de prendre en compte les représentations qui lui ont été faites au cours des travaux du Comité permanent du perfectionnement des ressources humaines (concernant la réforme Axworthy), le gouvernement Chrétien choisit de s'en remettre à ses [23] fonctionnaires, faisant de la sorte l'économie d'un vrai débat public sur le pays que les Canadiens et les Québécois veulent se donner. Le parti ministériel de Jean Chrétien a vite tourné le dos au maintien du filet de sécurité sociale que le Parti libéral du Canada avait contribué à mettre sur pied au cours des décennies précédentes.

Derrière donc une image initialement de centre gauche, le gouvernement Chrétien procède à des diminutions sans précédent dans les programmes sociaux, occupé qu'il est à réduire à la fois le déficit courant et la dette accumulée et il impose une philosophie néolibérale, idéologie que le Parti libéral du Canada a combattu pendant la plus grande partie du dernier demi-siècle.

Cette attaque contre les programmes sociaux est clairement d'inspiration néolibérale [8] et elle cherche à donner une plus grande marge de manoeuvre aux entreprises canadiennes et à insuffler plus de flexibilité aux normes régissant le marché du travail. Ce faisant, le gouvernement central ne fait rien pour réduire le fossé entre les riches et les pauvres [9].

Déjà, le Conseil national (canadien) du bien-être social, par la voix de sa présidente intérimaire, Lucie [24] Blais, a dénoncé les mesures du gouvernement Chrétien disant craindre « que les compressions puissent atteindre plusieurs milliards de dollars par année si le Transfert social canadien en matière de santé et de programmes sociaux devient un élément permanent de la politique sociale du Canada. » [10] Nombreux sont les intervenants qui disent s'inquiéter devant le train de mesures régressives proposées par le gouvernement central pour abaisser son déficit.

Seulement au chapitre de la réforme dans le domaine social, le gouvernement central entend effectivement faire des économies de plusieurs milliards de dollars au cours des prochaines années. Les réductions seront absorbées par l’Ontario, le Québec, la Colombie-Britannique et l'Alberta dans une proportion de 96%. Le Québec écopera de 28% des compressions alors que sa part du produit intérieur brut est de 23% et que 25% de la population canadienne y réside. [11] Pour justifier sa stratégie, le gouvernement de Jean Chrétien [12] avance que la lutte contre le déficit se fait de plus en plus pressante et constitue le principal moyen de redonner confiance aux investisseurs dans l'économie canadienne.

Au Québec, les craintes semblent d'autant plus présentes que la plus grande partie des éléments progressistes, dont les groupes populaires, les centrales syndicales, les coopératives de développement, [25] les organismes oeuvrant auprès des sans-abri et des chômeurs, etc., se sont regroupés du côté des forces souverainistes lors du référendum du 30 octobre 1995. Il est utile de rappeler que les regroupements les plus progressistes au Canada hors Québec inscrivent aussi leur opposition ferme à la tendance lourde du néolibéralisme en exigeant qu'une charte sociale des droits soit enchâssée dans la Constitution.

Tout comme le mouvement souverainiste au Québec propose un « projet de société » [13], les forces progressistes au Canada hors Québec exigent que tous les citoyens aient un accès garanti aux soins de santé et que leurs droits à des salaires décents, à un système étendu de garderies et à un logement adéquat soient garantis dans la Constitution canadienne. Le fait que la Charte canadienne des droits et libertés soit enchâssée n'apporte guère de réconfort à ces groupes.

Les origines de la réforme

Au cours des quinze dernières années au Canada, nous avons été témoins de larges consultations dans des secteurs aussi névralgiques que ceux de la réforme constitutionnelle, de l'entente de libre-échange avec les États-Unis, puis avec les États-Unis et le Mexique et, plus près de nous, la réforme des programmes sociaux [14]. Toutes ces réformes, soulignons-le, s'emboîtent les unes dans les autres et cherchent à inscrire un projet économique néolibéral en porte-à-faux avec les politiques économiques et sociales qui avaient, au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, donné aux Canada sa propre personnalité en Amérique du Nord.

À la suite du rapatriement de 1982, le gouvernement central a mis sur pied en novembre de la même [26] année la Commission royale sur l'union économique et les perspectives de développement du Canada, connue sous l'appellation de commission Macdonald, qui a consulté les communautés d'intérêts, les spécialistes et les citoyens par tout le pays. L'intégration économique avec les États-Unis soulevait, notons-le, peu d'inquiétude auprès de la plupart des commissaires.

Cette commission avait pour mandat de faire des recommandations sur « les objectifs nationaux à poursuivre et les politiques de développement économique à adopter (...) » de même qu'elle devait se pencher sur « les aménagements institutionnels et constitutionnels propres a promouvoir la liberté et le bien-être des citoyens canadiens en même temps que le maintien d'une économie forte et concurrentielle (...) » [15]. il est vrai qu'au tout début, la commission Macdonald devait élaborer une politique économique qui prenne en compte « l'indépen­dance politique et économique du Canada » [16], reflétant ainsi la position nationaliste canadienne défendue par les gouvernements de Pierre Elliott Trudeau qui se sont succédé à Ottawa. Ce trait dominant allait rapidement céder le pas à la démarche continentaliste et néolibérale mise de l'avant par les conservateurs de Brian Mulroney dès leur arrivée au pouvoir en 1984 jusqu'à leur défaite du 25 octobre 1993 aux mains des libéraux de Jean Chrétien.

À quoi a pu servir cette consultation sur l'intégration économique sinon à convaincre les citoyens du bienfondé de la position gouvernementale ? Comment doit-on expliquer le changement d'orientation survenu entre 1982 et 1985 ? Il est utile de se rappeler les propos du commissaire Gérard Docquier d'autant plus qu'il a inscrit sa dissidence en soumettant un [27] rapport minoritaire dans lequel il souligne que ceux qui avaient effectué la recherche n'ont cherché qu'à faire avaliser « une nouvelle orthodoxie ». Cette nouvelle orthodoxie s'appuyait sur deux grands principes : « l'autosuffisance » et « les forces du marché ». Docquier est d'avis que la Commission approchait la question du développement économique et du développement social en empruntant deux voies parallèles. Pour reprendre son analyse : « Tandis que les commissaires se préoccupaient des expériences quotidiennes des Canadiens, le personnel de la Commission amorçait un programme de recherche, qui était sensiblement détaché des réalités exprimées par ceux qui se présentaient devant nous. » [17]

Derrière la façade économique que présentait la commission Macdonald se cachaient des changements majeurs au chapitre des programmes sociaux, annonçant d'ailleurs la réforme sociale actuellement en cours, et des avancées importantes du gouverne ment central dans les champs de compétence exclusive des provinces. On laissait déjà entrevoir des réductions importantes dans le domaine de l'assurance-chômage et l'abolition du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC), précisant toutefois qu« il ne [fallait] pas oublier que le principal objectif de ces modifications serait d'augmenter les encouragements à la mobilité des individus et non pas d'en faire porter le poids aux provinces. » [18] La commission Macdonald, ravivant l'esprit des travaux de la [28] lointaine commission Rowell-Sirois, [19] exprimait sa réticence à établir des programmes à frais partagés avec les provinces de peur de devoir diminuer la domination d'Ottawa sur elles. La commission Macdonald soulignait que le pouvoir de dépenser du gouvernement central pouvait être utilisé dans des domaines de compétence exclusive aux provinces lorsque cela avait fait l'objet d'un vaste consensus à l'échelle pancanadienne et que les gouvernements provinciaux avaient été consultés au préalable. [20]

De citoyens à consommateurs de services

Alors qu'il fait allusion aux processus de la « décentralisation » pour décrire sa stratégie politique, le gouvernement central [21] cherche en réalité à [29] se dégager de certaines responsabilités constitutionnelles, ou acquises par l'intermédiaire du pouvoir fédéral de dépenser, tout en donnant l'impression qu'il se préoccupe des besoins des citoyens et qu'il s'apprête à mettre de l'avant une réforme favorisant l'affirmation des provinces. D'aucuns ont déjà fait la démonstration qu'il s'agissait plutôt d'une autre tentative de centralisation et d'intrusion pure et simple dans les champs de compétences exclusives des provinces par le gouvernement central [22].

Le gouvernement de Jean Chrétien juge inutile de consulter davantage les Canadiens pour savoir ce qu'ils veulent. Cela a déjà été fait, affirme-t-on à Ottawa. Il faut éviter « d'en faire un débat constitutionnel qui agace tant les citoyens » [23]. Le gouvernement central propose donc comme solution au « mal canadien » [24], une plus grande flexibilité dans l'exercice du pouvoir. Le projet de loi C-76 qui incarne ce nouveau fédéralisme a été déposé le 27 février 1995 (adopté le 6 juin), et porte le nom de Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux [25].

À la suite des consultations qui eurent lieu par tout le pays autour de la réforme de la sécurité sociale en [30] 1994 lors des audiences publiques du Comité permanent du perfectionnement des ressources humaines [26], le gouvernement central impose unilatéralement une nouvelle formule de financement des programmes sociaux sans que le sujet ait été débattu lors de ces mêmes consultations publiques ou sans qu'une révision de la formule de financement ait été suggérée dans le projet de réforme du ministre Axworthy. La seule occasion qui a été donnée aux citoyens et aux groupes de faire des représentations fut devant le Comité des finances de la Chambre des communes, au printemps 1995, à la suite du dépôt du projet de loi C-76 qui venait avaliser un vaste ensemble de mesures budgétaires arrêtées par le gouvernement Chrétien. La très grande majorité des personnes qui ont défilé devant le Comité des finances étaient presque unanimes à dénoncer la nouvelle façon de faire du gouvernement central et son manque de transparence [27].

La démarche du gouvernement central rompt donc avec les pratiques établies en ce qu'elle remet au seul ministère des Finances du Canada la responsabilité d'établir les priorités économiques et sociales. Une telle pratique fait injure au processus de la délibération démocratique, tourne le dos aux relations fédérales-provinciales et réduit à néant les représentations faites par les ministères fédéraux à vocation sociale et les organismes populaires. Force est donc de constater qu'à l'intérieur même du gouvernement central, les représentations du ministère du Développement des Ressources humaines (MDRH) ne font pas [31] le poids devant le rouleau compresseur du ministère des Finances [28].

C'est ainsi que sans que les Canadiens aient donné leur appui à ce changement majeur au chapitre des politiques sociales lors des élections fédérales d'octobre 1993 ou lors des audiences du Comité permanent du perfectionnement des ressources humaines de 1994, le gouvernement central prend des décisions qui vont à l'encontre des valeurs communes fondamentales des Canadiens et des Québécois. Le gouvernement s'apprête de plus à diminuer les transferts aux provinces sans avoir débattu ouvertement des conséquences que ses décisions auront sur les conditions de vie des Canadiens. Il est vrai, comme le note le journaliste Jean Dion, que « les paiements de transfert ne sont pas le genre de cause pour laquelle on descend dans la rue. Ils seraient plutôt à reléguer au rang des arcanes éthérés du jeu bureaucratique [...] » [29]. En somme, il est beaucoup facile pour un gouvernement qui veut échapper à la critique de se [32] cacher derrière un jargon bureaucratique [30] et d'utiliser des formule budgétaires compliquées. C'est le choix qu'ont fait le gouvernement de M. Chrétien et son ministre des Finances, Paul Martin.

Paradoxalement les décisions du gouvernement Chrétien de réduire, par exemple, les paiements de transfert aux provinces dans les secteurs de l'enseignement post-secondaire et de la santé, de sabrer sauvagement le Régime d'assistance publique du Canada jusqu'à mettre en péril son existence même, d'imposer de nouvelles « normes nationales » aux provinces sans les avoir consultées au préalable, remettent toutes en question le projet de « société juste » que les libéraux de Pierre Elliott Trudeau avaient affirmé vouloir construire au cours des décennies précédentes [31].

Il faut croire que la protection de ces valeurs fondamentales avait un sens qu'elle a perdu depuis que le gouvernement fédéral a donné aux Canadiens une charte des droits et libertés en 1982 et qu'il a signé l'Accord de libre-échange avec les États-Unis en 1988, puis l'Accord de libre-échange nord-américain en 1993.

D'une politique sociale progressiste qui mettait l'accent sur les mesures universelles, nous vivons [33] depuis le milieu des années 1980 une transition vers un Canada de plus en plus autoritaire (croissance de la fonction coercitive de l'État) et de moins en moins généreux pour ses commettants (amoindrissement de a fonction sociale) [32].

De citoyens qu'ils étaient, les Canadiens deviennent des consommateurs de produits, des clients et des usagers de services, comme l'illustrent si bien le crédit d'impôt à la consommation, les sommes d'argent rendues disponibles pour que les chômeurs « achètent », selon l'expression de M. Chrétien, de la formation et, pour ne nommer que ces mesures, le remboursement de la taxe sur les produits et services pour les personnes âgées. En outre, on voit de plus en plus les représentants de l'État chercher à prendre des mesures régressives contre les plus démunis [33] plutôt qu'à les responsabiliser ou à encourager un vrai débat de société.

Certains affirment que la transition d'un État-providence à un État K-Mart [34] est le prix à payer pour faire partie du groupe privilégié des économies avancées. L'internationalisation du capital force les pays à harmoniser leurs politiques sociales vers le bas. Une nouvelle orthodoxie, un nouveau paradigme s'est substitué aux idées vieillottes prônant l'égalité des conditions (plutôt que des chances) et la [34] redistribution de la richesse collective [35]. De producteur de services, l'État se transforme en régulateur : à quoi bon produire s'il est possible de réglementer les comportements en imposant des normes quasi incontournables ? C'est de cette dynamique que les États des économies dites avancées, dont fait partie le Canada, s'inspirent pour procéder à l'encadrement des activités syndicales, supprimer les conseils de recherche (e.g. le Conseil économique du Canada), modifier les règles du jeu politique (les décisions budgétaires se substituent aux rencontres fédérales-provinciales comme le démontre le budget Martin de 1995) et créer des comités ministériels pour empêcher les forces sociales d'exprimer leurs doléances dans des forums publics du type d'une commission royale d'enquête.

À Ottawa, le Premier ministre Chrétien, dans l'esprit qui anime son gouvernement depuis 1993, se refuse à prendre en considération les doléances du Québec au lendemain d'un référendum déchirant et ne semble pas tirer de leçon de l'avertissement servi par les Québécois au dernier référendum alors que seulement 54,288 voix séparaient les gagnants des perdants. Après avoir conduit le Canada si près du gouffre politique, Jean Chrétien continue sur sa lancée et affirme qu'il ne fera pas d'offres constitutionnelles au Québec [36].

[35]

La lutte contre le déficit, plutôt que la crise constitutionnelle canadienne, et la restructuration des programmes sociaux sont rapidement devenues la pierre angulaire de la stratégie fédérale libérale [37]. Toutes les questions sont filtrées au tamis de la politique de réduction des dépenses de l'État central, confirmant l'érosion de l'État-providence et l'effritement de la citoyenneté canadienne.

La réforme de la fiscalité et celle des programmes sociaux avancées par le présent gouvernement libéral à Ottawa suggèrent que le Canada prend une tangente pour le moins inquiétante pour la qualité de la vie démocratique. Le gouvernement central est même allé jusqu'à renier son propre programme politique et demande à certains ministres de mettre de l'avant un train de mesures de compressions sans précédent dans les programmes sociaux, tout en ayant pris soin d'éviter tout vrai débat public sur le sujet pendant la campagne électorale qui a mené le Parti libéral du Canada au pouvoir.

Loin de s'effacer au profit d'une plus grande participation des citoyens, l'État central canadien s'insère différemment dans le tissu social : il impose de nouvelles règles d'allocation des ressources sans que les citoyens puissent influer sur le cours des oses ; il recourt à de nouvelles normes pour réduire les provinces au rôle d'exécutant. L'État central se targue de l'enchâssement de la Charte des droits et libertés (the people's package [38]), pour rassurer les citoyens alors que celle-ci ne fait que garantir la protection des droits « négatifs », tout en ignorant pour l'essentiel le respect des droits « positifs ». Se donnant bonne conscience avec la Charte et profitant [36] du fait que beaucoup de citoyens se croient, grâce à elle, complètement à l'abri des injustices, le gouvernement central prend ses distances des forums publics, utilise son pouvoir de dépenser pour contraindre les gouvernements provinciaux et s'en remet aux hauts commis de l'État pour procéder à un recul social sans précédent depuis l'émergence de l'État-providence.

Depuis l'enchâssement de la Charte en 1982 et à la faveur de la continentalisation de l'économie et de la mondialisation des marchés qui conduisent au nivellement des conditions de vie, on remarque que le gouvernement central est de plus en plus porté à procéder à des réductions dans les politiques sociales. Ce n'est donc pas une coïncidence si on assiste au déclin des droits collectifs, comme le filet de sécurité sociale, au fur et à mesure que montent en force les valeurs individuelles. Les Canadiens étaient cependant bien loin de s'attendre à ce que ce soit un gouvernement libéral qui fasse le plus reculer les programmes sociaux et mette de l'avant une politique économique néolibérale aussi peu généreuse à l'endroit des plus démunis [39].