[61]

panethniques passe respectivement de 14,3,% à 9,5% et de 9,8% à 7,0%. Il est également intéressant de noter que si la dominance des minorités visibles et/ou organisées à partir d'un marqueur religieux, racial ou linguistique large s'est nettement accentuée ces vingt dernières années, elle se manifestait déjà en 1983-1985, ce qui indique bien que, dès le début des années 1980, le programme avait commencé à évoluer. Au plan des ressources allouées, les tendances cernées au niveau de la catégorie globale sont exacerbées. Pour les organismes issus des minorités visibles ou panethniques, celles-ci décroissent globalement de 86% et 185% entre 1983 et 2002 et de 72% et 255% entre 1991-1993 et 1999-2000/2001-2002. Quant aux groupes d'origine européenne, dont le financement annuel moyen passe de 1 608 548$ en 1983-1985 à 124 131 $ en 1999-2000/2001-2002, soit une décroissance de 100%, on peut presque parler d'une disparition du radar des pouvoirs publics.

Les organismes universels, quant à eux, connaissent un léger accroissement de leur part de financement, de 22,9% en 1983-1985 à 27,0% en 1999-2000/2001-2002. En valeur absolue, cet accroissement leur permet de limiter les dégâts, puisqu'ils ne connaissent qu'une décroissance de 2 794 934 $ à 2 576 043 $ (8%). Toutefois, plusieurs de ces organismes publics ou de la société civile doivent regretter la période des « vaches grasses » de 1991-1993 où leur financement annuel moyen s'était établi à 6 106 419 $. On note également, au sein de cette catégorie, une redistribution des fonds consentis aux organismes à mandat social (éducation, santé justice, police, etc.) aux dépens des organismes à mandat culturel (arts, édition, spectacles, média, télé) (respectivement 9,3% et 11% en 1983-1985 versus 18,0% et 6,5% en 1999-2000/2001-2002). Les organismes à mandat social voient leurs ressources s'accroître légèrement entre 1983-1985 et 1999-2000/ 2001-2002 (de 1 146 450 $ à 1 734 926 $) avec un sommet de 3 786 160 $ durant la période 1991-1993 alors que les organismes à mandat culturel connaissent une décroissance globale sur l'ensemble de la période de 89% et plus spécifiquement de 179% entre 1991-1993 et 1999-2000/2001-2002.

Comme nous l’avons déjà mentionné, diverses vérifications ont été menées afin de nous assurer de la représentativité et de la fiabilité de ces tendances pour chacune des périodes ainsi que pour tenter d'isoler l'impact d'autres variables à cet égard. Signalons tout spécialement d'abord, l'analyse de cohérence des données annuelles que nous avons regroupées sous une période commune. À cet égard, il nous est ainsi apparu que les années 1983-1984 et 1984-1985, d'une part, et les années 1991-1992 et 1992-1993, d'autre part, présentaient une grande homogénéité et peu de variations sous l'ensemble des catégories et sous-catégories étudiées. Toutefois, comme nous l'avions prévu, puisque des problèmes méthodologiques nous ont forcées à choisir ici deux années plus éloignées, l'année 2001-2002, bien que similaire à plusieurs égards à l'année 1999-2000, présente, entre autres, des particularités intéressantes. Comme on peut le voir au tableau 3, il s'agit d'une légère remontrée des subventions aux organismes [62] monoethniques, qui coïncide avec une progression de plus de 50% pour les organismes panethniques, parallèlement à la presque disparition des subventions aux organismes d'origine européenne et de la chute de 75% de la part des organismes à vocation universelle à mandat culturel, qui ne représentent plus que 3,3% des subventions consenties en vertu du programme. Le premier élément est sans doute imputable à l'impact du 11 septembre suite auquel on voit se multiplier les projets présentés par des organismes issus de la communauté musulmane, quant au second, il demeure difficile à expliquer à cette étape-ci de la démarche. Toutefois, dans les deux cas, il faut se demander si 2001-2002 est une année atypique ou si, au contraire, on pourrait percevoir là la poursuite ou l'émergence de tendances qui se poursuivraient durant la prochaine décade.

Nous avons également voulu vérifier jusqu'à quel point l'évolution de la nature des organismes financés pouvait avoir été influencée par les changements des priorités, notamment la mise en veilleuse des projets de soutien aux langues et cultures minoritaires (voir 3.2). Des analyses complémentaires effectuées à cet égard ont toutefois montré que, si cette tendance semble avoir eu un impact dans la décroissance du financement des organismes à vocation universelle à mandat culturel, elle ne saurait expliquer la diminution du financement consenti aux organismes monoethniques et plus spécifiquement aux organismes monoethniques d'origine européenne. En effet, durant les années où cet objectif jouait encore un rôle important au sein du programme, les organismes des minorités visibles y étaient tout autant représentés que les organismes d'origine européenne. De plus, globalement, le soutien aux langues et cultures minoritaires représentait moins du cinquième du budget total consenti à ces derniers. Il semble donc que la raison du déclin de la part des organismes représentant des groupes d'origine européenne soit à rechercher dans d'autres éléments de l'évolution du programme ou de la dynamique même des flux migratoires.

[63]

[64]

3.2. La nature des projets subventionnés

Comme on peut le voir au tableau 4, quatre tendances caractérisent l'évolution de la mise en œuvre de la Politique du multiculturalisme ces dix dernières années, en ce qui concerne la nature des projets subventionnés. On note, d'abord, un accroissement notable des initiatives visant la lutte contre le racisme dont la part du budget total passe, entre 1991-1993 et 1999-2000/2001-2002, de 9,6% à 29,1%. Dans un contexte de diminution drastique du budget annuel moyen du programme (de 23 538 217 $ à 8 951 389 $), cette catégorie de projet est la seule qui réussit à maintenir sensiblement son niveau de financement (soit autour 2 200 000 $). Il est toutefois important de noter qu'à l'intérieur de cette catégorie ce sont bien davantage les initiatives qui visent la sensibilisation que celles qui tentent d'assurer l'égalité qui dominent. Les premières représentent, en effet, 23,4% du budget total de la période 1999-2000/2001-2002 et les secondes, 5,8%. En fait, le budget annuel moyen consenti aux initiatives visant l'accès égalitaire et l'élimination des barrières systémiques connaît même une diminution de 1991-1993 jusqu'à aujourd'hui.

Ce clivage, entre des initiatives plus ou moins radicales quant à leur impact sur les pratiques quotidiennes, se retrouve également, mais selon une logique inversée, dans la seule autre catégorie de projets qui connaît une progression durant cette période, soit celle de la compréhension interculturelle et de l'adaptation institutionnelle. L'accroissement proportionnel (de 38,6% à 47,8%) est toutefois ici nettement moins marqué ce qui ne permet pas le maintien d'un financement équivalent : celui-ci décroît de 103% durant la période (9 123 346 $ versus 4 485 546 $).

Au sein de cette catégorie ce sont les subventions aux initiatives d'adaptation institutionnelle qui croissent (14,3% versus 25,6%) alors que celles qui visent la sensibilisation du public à la diversité diminuent légèrement (23,6% versus 20,3%). On peut penser qu'une partie du soutien visant la sensibilisation du public est passée à la catégorie « lutte contre le racisme » : les organismes, spécialisés dans des interventions de ce type, auraient simplement adapté leur vocabulaire aux nouvelles priorités. Par ailleurs, il est possible que le langage du racisme systémique effraie encore et qu'on préfère présenter les initiatives visant la levée des barrières à la participation des membres des minorités et/ou des groupes d'origine d'immigrante comme des efforts d'adaptation des institutions à la diversité. Quoiqu'il en soit, dans les deux cas, les budgets annuels moyens ont clairement diminué, drastiquement en ce qui concerne la sensibilisation du public à la diversité (5 530 674 $ versus 1 878 773 $) (194%) et légèrement en ce qui concerne l'adaptation institutionnelle (3 419 162 $ versus 2 401 05 $) (42%).

Quant aux projets visant la résolution des conflits interethniques et le rapprochement interculturel, de presque inexistants en 1991-1993, ils croissent légèrement, passant à 2% du budget total en 1999-2000/2001-2002. Il faut toutefois noter que peu de demandes [65] visent exclusivement cette dimension et que le budget qui leur est attribué est souvent la résultante de notre propre analyse de projets qui visaient plus d'un objectif. On peut donc considérer, qu'à toutes fins utiles, cette dimension n'est pas dominante au sein du discours des demandeurs.

La troisième tendance d'importance concerne la diminution drastique des projets qui visaient l'intégration et la participation à la société des membres des minorités par le biais, entre autres, du soutien au fonctionnement de leurs associations. Le financement consenti à cette catégorie de projets passe de 46,2% en 1991-1993 à 21,1% en 1999-2000/2001-2002. Quant au budget total dont pourraient bénéficier les organismes intéressés à mener de tels projets, il diminue de 421% (10 895 755 $ versus 2 092 433 $). Toutefois, cette évolution doit être analysée à la lumière des sous-catégories que regroupe ce type de projets dans notre analyse.

Pour l'essentiel, on assiste, durant cette période, à la disparition presque totale du soutien de fonctionnement aux organismes qui se mobilisent pour offrir des services à divers groupes ou pour lutter en faveur de leur participation à la société. Celui-ci passe de 30,5% en 1991-1993 à 4,5% en 1999-2002 et, en valeur absolue, connaît une diminution totale de 1 409% (soit de 7 190 748 $ à 476 457 $). Le fait d'attribuer l'ensemble de cette sous-catégorie entièrement à la catégorie 4 - Intégration et participation à la société - induit probablement un biais dans nos données. Il est probable, en effet, que ces organismes aient également été actifs dans le domaine du soutien des langues et des cultures minoritaires et, de manière moins importante, si l'on tient compte de la période visée, dans des initiatives de compréhension interculturelle et d'adaptation institutionnelle et même de lutte contre le racisme. Il n'en demeure pas moins que c'est, d'abord et avant tout, la complétude institutionnelle des groupes, étroitement liée à leur participation à la société, qui semble atteinte.

Parmi les autres sous-catégories, l'« acquisition des compétences nécessaires à l'intégration » diminue drastiquement, tant en ce qui concerne le pourcentage dans le financement total que sa valeur absolue (7,1% versus 2,4%) (1 631 570 $ versus 278 645 $), ce qui pourrait, en partie, être expliqué par la plus grande implication d'un autre ministère, Citoyenneté et Immigration Canada dans ce dossier, ces dix dernières années. Les projets consistant en une analyse de besoins en vue de résoudre des problèmes vécus par les groupes se maintiennent, en proportion, et connaissent donc une diminution marquée de budget, alors que ceux qui visent la participation communautaire et politique et l'implication sociale, un des objectifs de la révision de 1995, semblent, de fait, plus souvent financés. Ils représentent désormais 6,7% du financement total (contre 1,8% en début de décennie) et leur budget, toutefois modeste (657 140 $), a doublé en dix ans.

[66]

Finalement, comme on pouvait s'y attendre, les subventions aux initiatives qui visent le soutien des langues et des cultures minoritaires, déjà menacées en début de la décennie, ont presque totalement disparu dix ans après. De 5,4% du financement total en 1991-1993, elles ne représentent en 1999-2000/2001-2002 plus que 1,3% et, avec un budget annuel moyen de 131 053 $, on peut considérer qu'elles ont presque totalement disparu du radar des fonds publics. Le sort des langues apparaît un peu plus favorable que celui des cultures mais il est clair que cet argumentaire n'est plus utilisé par les organismes ou par les pouvoirs publics dans la recherche de fonds ou l'approbation de projets découlant de la Politique du multiculturalisme.

Nous avons, ici encore, réalisé une analyse de cohérence des données annuelles regroupées sous une période commune. Dans ce second cas, nous n'avons pas noté de différence entre les deux périodes de financement (1991-1993 et 1999-2000/2001-2002) quant à l'homogénéité et au degré de variation entre chacune des années considérées dans l'ensemble des catégories et sous-catégories étudiées. Pour l'essentiel, à l'opposé de la spécificité qu'elle manifestait quant à la nature des organismes subventionnés, l'année 2001-2002 se situe clairement dans la foulée des tendances constatées pour la période 1999-2002, dont elle corrobore la pertinence par une légère accentuation de chacune des conclusions. En effet, comme on peut le voir au tableau 5, la progression des initiatives visant la lutte contre le racisme se poursuit, toujours axée sur la sensibilisation du public. Les subventions aux initiatives visant la compréhension interculturelle et l'adaptation institutionnelle dominent toutefois, ici encore avec un fort accent sur l'adaptation institutionnelle qui continue de progresser. La catégorie « intégration et participation à la société d'accueil » ne cesse de perdre du terrain, le soutien de fonctionnement aux organismes et l'acquisition des compétences nécessaires à l'intégration ayant, pour ainsi dire, disparu du programme, alors que le soutien à des analyses de besoins visant à résoudre des problèmes vécus par les groupes et aux initiatives favorisant la participation communautaire et politique ainsi que l'implication sociale se maintient. Finalement, la disparition du soutien des langues et des cultures minoritaires, qui ne représente plus que 0,7% du financement total, se confirme.

[67]

4. CONCLUSION

Que peut-on retenir de cette analyse de la manière dont les fonds disponibles, en vertu de la Politique canadienne du multiculturalisme, sont attribués, tant en ce qui concerne la nature des organismes que celle des projets subventionnés ? En quoi les données décrites peuvent-elles [68] éclairer le débat public relatif à la pertinence de l'action publique en ce domaine et répondre, en tout ou en partie, aux diverses critiques énoncées plus haut ? De notre analyse ressortent clairement trois constats sur l'état actuel de la mise en œuvre de la Politique du multiculturalisme. Le premier concerne la stagnation, depuis dix ans, des fonds qui lui sont attribués. Après avoir réagi aux critiques négatives des années 1990 par le développement d'un discours axé sur la cohésion sociale et la participation, mieux arrimé à l'air du temps, on peut se demander si, au cours des années 2000, le gouvernement n'est pas en train de faire lentement sombrer la politique dans un demi-sommeil, propice à l'oubli, sans qu'aucune annonce officielle n'ait été faite à cet égard. Il est aussi surprenant de constater que divers groupes ethnoculturels ou de minorités visibles, si mobilisés, depuis trente ans, contre les changements qui semblaient susceptibles de les affecter spécifiquement, aient si peu réagi à la décroissance marquée des budgets. On peut se demander si ce manque de réactions n'est pas, en partie, lié à la disparition presque totale du soutien de fonctionnement aux organismes qui les plonge dans une course perpétuelle à la recherche de fonds pour des projets spécifiques et leur donne peu l'occasion de se positionner sur des enjeux moins immédiats bien que plus essentiels. Au-delà de ce constat quelque peu pessimiste sur l'avenir de la politique, nos données permettent de faire ressortir deux tendances, apparemment contradictoires, de sa mise en œuvre. D'une part, il est désormais clair, vu la nature des projets soutenus, que le récipiendaire principal d'un éventuel impact du soutien gouvernemental au multiculturalisme est, d'abord et avant tout, la société dans son ensemble, que celle-ci soit définie comme les institutions publiques, parapubliques et privées ou le grand public. Ainsi, en 2001-2002, plus de 80% des fonds consentis visaient à transformer soit l'opinion publique, soit le fonctionnement institutionnel face à la diversité culturelle ou « raciale ». Mais, à l'inverse, en ce qui concerne la nature des organismes subventionnés, ce ne sont pas, d'abord et avant tout, ceux qui ont un mandat universel qui reçoivent des fonds, mais plutôt des coalitions d'organismes ethnoculturels ou définis à partir d'un marqueur plus large que celui de la seule origine. En 2001-2002, plus de 65% des fonds vont à de tels regroupements, alors même que les organismes qui ne représentent qu'une seule communauté comptent pour à peine plus de 10%. Pour schématiser, il semble que l'on ait graduellement donné mandat à des communautés qui, dans le passé, étaient d'abord et avant tout préoccupées par la survie de leur langue et de leur culture et/ou la résolution de problèmes spécifiques, de former de larges alliances en vue de transformer la société majoritaire, notamment, en soutenant le gouvernement dans sa gestion de l'opinion publique. Rappelons, [69] à cet effet, que les initiatives de sensibilisation (à la diversité ou contre le racisme) reçoivent, en 2001-2002, 47,7% des fonds consentis au programme de subventions.

On peut juger plus ou moins positivement la stratégie d'engineering social dans laquelle la Politique du multiculturalisme semble désormais engagée et également questionner l'origine intentionnelle ou fortuite d'une telle évolution. Certains pourraient faire valoir qu'il s'agit d'un détournement des ressources limitées des groupes ethnoculturels qui délaissent leur propre complétude institutionnelle et leurs propres priorités pour jouer, en partie, un rôle qui devrait être celui des pouvoirs publics. D'autres, à l'inverse, y verront l'épitomé d'une perspective qui valorise l'interaction, voire le conflit, comme des stratégies nécessaires, à court terme, à l'intégration des groupes minoritaires et, à moyen terme, au développement d'une société inclusive. D'autres enfin, sans prendre position pour l'un ou l'autre camp, questionneront le réalisme même de cette approche dans le contexte de décroissance des ressources globales décrit plus haut.

Quoi qu'il en soit, ces tendances, appuyées par notre analyse de la nature des organismes et des projets subventionnés, ébranlent sérieusement les deux premières critiques que nous évoquions dans la problématique développée plus haut. Celles-ci plaident, en effet, clairement contre l'hypothèse d'un effet de ghettoïsation de l'action gouvernementale, les communautés ayant été, plus que jamais, incitées, d'une part, à entrer en contact avec l'ensemble des autres groupes et, d'autre part, à interagir avec la société globale. De même, l'idée que la politique en serait encore à une phase de Songs and Dances et mettrait l'accent sur Y ailleurs et autrefois est contredite, d'une part, par la disparition presque totale de tout soutien aux langues et cultures minoritaires et, d'autre part, au sein des organismes à vocation universelle, par le remplacement des organismes à mandat culturel par les organismes à mandat social [19]. Certains pourraient, certes, arguer que même en l'absence d'une action gouvernementale en ce sens, l'idéologie du multiculturalisme pourrait continuer à avoir des effets de ghettoïsation des groupes et de folklorisation des cultures d'origine. Toutefois, si le débat à cet égard demeure ouvert, le fardeau de la preuve, jamais faite rigoureusement jusqu'à aujourd'hui, serait alors dans leur camp.

[70]

La troisième critique, qui fait du multiculturalisme une politique de légitimation des injustices, paraît également partiellement ébranlée par nos résultats, du moins dans son argumentaire. Il est clair que l'action gouvernementale a désormais intégré la lutte contre le racisme comme un axe prioritaire : le soutien à de telles initiatives qui représente, en 2001-2002, 30% du budget total, n'a, en effet, cessé de croître. Le remplacement presque total des minorités d'origine européenne au profit des minorités visibles, au sein des organismes monoethniques récipiendaires de fonds, montre également une sensibilisation accrue à cet enjeu. Toutefois, il n'est pas clair, et seule une analyse approfondie des modalités de réalisation et des résultats des projets menés pourrait permettre de se prononcer à cet égard, jusqu'à quel point les enjeux de pouvoir et les inégalités socioéconomiques sont centraux dans cette lutte au racisme. Le peu d'importance qu'y jouent les dimensions relatives à l'accès égalitaire et à l'élimination des barrières systémiques, compensé en partie par l'importance des actions visant l'adaptation institutionnelle, pourrait constituer un indicateur négatif à cet égard, comme la portion congrue qu'occupe, dans l'ensemble du programme, les analyses de besoins visant la résolution de problèmes vécus par les groupes et le soutien à l'acquisition des compétences nécessaires à l'intégration. La disparition du soutien de fonctionnement aux organismes est aussi inquiétante à cet égard. En effet, plus ceux-ci dépendent de projets ad hoc, plus on peut douter qu'ils adopteront une position radicale dans leur rôle de groupe de pression.

En ce qui concerne la réponse aux critiques plus récentes, qui questionnent non plus les conséquences de la politique sur les membres des minorités eux-mêmes mais sa compatibilité avec les principes mêmes de la démocratie libérale, nos données sont nettement moins éclairantes. En effet, ici encore, il faudrait réaliser des analyses plus approfondies des pratiques réelles générées par les projets, ce que le seul examen du résumé du projet ne permet pas. De plus, la possibilité d'un effet indirect de l'idéologie gouvernementale sur cette dimension qui met en jeu des concepts polysémiques et porteurs de dérives potentielles apparaît davantage fondée.

Au regard de la quatrième critique, soit l'effet d'assignation communautaire qu'accentuerait le multiculturalisme, il faut d'abord signaler, en amont même de notre étude, que toute politique visant à subventionner des groupes, que ceux-ci soient définis en fonction du genre, de la classe sociale, du handicap, de l'origine géographique ou de tout autre critère, est susceptible d'avoir un tel impact [20]. Toutefois, à moins de remettre radicalement en question le rôle que jouent les groupes de [71] pression au sein des démocraties libérales, l'évaluation d'un effet, spécifiquement négatif, de la Politique du multiculturalisme sur cette dimension nécessiterait un examen que nous n'avons pas réalisé. Il faudrait cerner, d'une part, la présence ou non de courants contradictoires parmi les organismes d'une même communauté qui sont subventionnés et, d'autre part, analyser les positions idéologiques adoptées quant à l'aspect abscriptif ou électif de l'appartenance communautaire lors des pratiques de terrain. Cependant, on peut mentionner, d'ores et déjà, que l'interaction de groupes ethnoculturels différents au sein de larges coalitions multiethniques ne paraît pas représenter un terrain propice au maintien d'identités rigides pour les individus qui y participent. De plus, la légitimité du leadership est susceptible, davantage que dans les organismes monoethniques, d'y être pesée et contestée.

Quant à la cinquième critique, soit que le multiculturalisme nourrit le relativisme et nuit au respect des droits et libertés de la personne, les mêmes limites quant à la pertinence de notre analyse à y répondre doivent ici être formulées. La description de la plupart des projets financés sous les catégories « compréhension interculturelle et adaptation institutionnelle » et « lutte contre le racisme » ne permettent pas de savoir jusqu'à quel point les balises nécessaires au respect des valeurs fondamentales y sont respectées, voire même débattues. Le fait que très peu de projets se réfèrent à l'éducation aux droits, notamment dans la sous-catégorie « acquisition des compétences nécessaires à l'intégration » comme l'impossibilité de distinguer une catégorie « promotion de la cohésion sociale », dans la version finale de la grille, pourraient indiquer que les orientations de 1995 n'ont guère essaimé au-delà du discours gouvernemental.

Cette hypothèse quelque peu pessimiste a cependant besoin d'être nuancée, d'une part, à cause de l'importance des institutions de la société civile au sein des bénéficiaires des actions financées en vertu du programme et, d'autre part, du rôle non négligeable que les organismes à vocation universelle y jouent comme récipiendaires de fonds. On peut, en effet, douter que, lors des quelque 80% d'interventions dont le public cible est la société d'accueil et des quelque 23,4% de celles-ci qui sont menées directement par des organismes à vocation universelle, où les groupes féministes ou de défense des droits sont très présents, la question des limites à la prise en compte de la diversité ne soit pas abordée. Par ailleurs, il est clair que par l'interaction accrue que la Politique du multiculturalisme a généré et continue de générer entre divers groupes tant majoritaires que minoritaires le développement du consensus nécessaire à la vie publique ne peut qu'être favorisé, à moins que l'on conçoive celui-ci comme un rapport de pouvoir exclusif et univoque de la société dominante envers des communautés qui en seraient exclues.