LA RÉPUBLIQUE DÉCENTRALISÉE

Introduction

Dmitri-Georges LAVROFF

Depuis plusieurs siècles, la France est constamment préoccupée par le problème de l'aménagement de son territoire. Pendant l'Ancien Régime, les choses étaient relativement simples. Le domaine initial des rois de France s'étendait par des conquêtes et des unions matrimoniales judicieuses. L’amour, par bonheur, venait éventuellement plus tard... Conformément aux habitudes du temps, les territoires adjoints à la Couronne de France conservaient les anciennes règles de gouvernement, de vie sociale et juridique. Le seul changement consistait dans la reconnaissance au roi de France de ses droits de suzerain féodal. La France offrait alors le visage agréable, sinon harmonieux, d'un assemblage de territoires organisés de manière originale les uns par rapport aux autres, d'un puzzle qui n'avait pour point de convergence que la personne du roi. Chaque partie du territoire conservait son droit propre, ses traditions, ses coutumes et, en général, des institutions particulières. L'Auvergne n'était pas la Bourgogne, le duc d'Aquitaine ne se trouvait pas dans la même situation que le duc de Bretagne...

Cet aimable et efficace désordre était contraire à la vision simpliste, unificatrice et durement égalisatrice des révolutionnaires de 1789. Surgissent, éclatantes, les différences de comportement et de conviction des Américains, qui étaient des Anglais expatriés en Amérique, qui voulaient conserver avec les États membres de la confédération, puis de la fédération, leurs différences qu'ils considéraient comme étant une richesse, et celles des Français, nourris par le même esprit des Lumières, mais avec une autre culture politique, qui croyaient que l'uniformité était la condition première de l'égalité, que la construction de l'avenir ne pouvait être établie que sur les ruines du passé. Après deux siècles d'histoire, [14] il apparaît, à notre avis clairement, que les Américains étaient plus sages que les Français, plus épris de liberté vécue que de liberté abstraite, qu'ils ne croyaient pas naïvement que la loi générale et impersonnelle se montrait libératrice alors que les citoyens étaient livrés à la loi commune et à l'action des fonctionnaires représentant le pouvoir central, en poste à Bordeaux aujourd'hui en attendant d'être en Bretagne ou à Paris demain [1].

Déjà, sous l'Ancien Régime, de brillants esprits allaient à contre-courant de la politique royale menée depuis plusieurs décennies. L'Encyclopédie vantait les avantages des états provinciaux contre le pouvoir des intendants du roi : « Les états provinciaux sont les meilleurs remèdes aux inconvénients d'une grande monarchie [...]. L'autorité du roi n'est nulle part plus respectée que dans les pays d'état (qui avaient une organisation propre et une assez large autonomie). L'approbation que les notables donnent aux demandes du prince sert à persuader aux peuples qu'elles étaient justes ; on donne plus que dans les pays d'élection, mais on donne librement, volontairement [2] ».

L’uniformité que l'administration territoriale française a connue de 1790-1804 jusqu'en 1982-1983 était certainement égalisatrice, mais dangereuse, car destructrice des initiatives et des personnalités locales.

La question de l'aménagement territorial des compétences est constamment posée en France depuis 1789. Il s'agit davantage d'une préoccupation purement formelle que d'une véritable volonté de faire évoluer le système. Trop d'intérêts, généralement estimables, jouaient contre toutes les tentatives de réforme. La volonté démocratique, assimilée à la plus grande égalité possible, semblait pouvoir être plus facilement réalisée grâce à un pouvoir central fort plutôt que par un État décentralisé. L'uniformité de l'organisation administrative et l'unité du droit applicable étaient considérées comme la condition permettant de construire l'idéal d'égalité des hommes. Ceux, tels les Girondins, qui voulaient que la province puisse s'opposer à la volonté dominatrice des foules parisiennes, étaient accusés, souvent à tort, d'être des fédéralistes et condamnés comme tels. Si les régimes changèrent souvent, la culture politique française resta étonnamment stable en faveur de l'uniformité et de la centralisation, [15] malgré la réflexion de visionnaires qui ont eu moins d'influence qu'ils le méritaient, tel Alexis de Tocqueville, ou les propositions de théoriciens politiques comme Charles Maurras, qui étaient plus contestables.

Comment réaliser un changement important en conservant les mêmes divisions territoriales et les mêmes fonctionnaires, de grande qualité en général, qui ne concevaient l'avenir que dans la poursuite de l'existant ? Deux grandes lois de la III^ème République ont marqué deux étapes de l'évolution : celle de 1871, relative aux départements, celle de 1884, relative aux communes. Depuis lors, peu de chose, jusqu'aux lois de 1982-1983... Il est vrai que la faible autonomie des collectivités locales présentait deux avantages pour les élus locaux : ils pouvaient invoquer l'opposition du pouvoir central ou celle de ses représentants locaux pour justifier de ne pas avoir réalisé les promesses faites à leurs électeurs ; ils avaient la possibilité de bénéficier de la bienveillance des représentants du pouvoir central pour effacer des erreurs commises, ou bien obtenir des avantages particuliers pour la collectivité dont ils avaient la responsabilité. Ces constatations ne sont pas des hypothèses d'école, mais des situations anciennes et permanentes, que nous avons nous-même connues lors de notre participation à la gestion communale ou intercommunale.

Cette situation est dangereuse pour le développement de la démocratie, d'abord vécue au plan local. Elle l'est tout autant, par conséquent, pour la bonne gestion de l'administration générale de l'État. Il est inconcevable que la plupart des problèmes soient résolus par quelques autorités centrales, ou bien par des représentants locaux du pouvoir central, quelles que soient leurs qualités professionnelles et humaines. Ce fait conduit à vouloir approfondir une réflexion sur les conditions d'une modification de la répartition territoriale des compétences dans la France actuelle.

Celle-ci commence par l'analyse scientifique d'un problème important pour l'avenir de notre pays, puisqu'il porte sur l'aménagement du territoire, la répartition des compétences entre les diverses circonscriptions et le résultat espéré, qui est le meilleur fonctionnement possible de la démocratie. La préoccupation est ancienne, mais elle a été mise en sommeil pendant [16] quelques années, parce que les conditions politiques à la tête de l'État – nous voulons parler de la situation de « cohabitation » –, ne permettaient pas d'aborder et de résoudre un sujet de fond. Les choses ont récemment changé. La nature des relations entre le pouvoir central et les collectivités territoriales est un problème dont la réponse dépend de plusieurs éléments.

Elle varie, en premier lieu, en fonction de la nature du pouvoir ; un pouvoir autoritaire et concentré entre les mains d'un homme ne pourrait pas être convenablement exercé dans un territoire qui serait divisé en un plus ou moins grand nombre de circonscriptions indépendantes les unes des autres. Comme Montesquieu l'a écrit, sans convaincre complètement, dans sa célèbre théorie des climats, les grands empires sont gouvernés tyranniquement ; par contre, tout le monde convient, et l'expérience le prouve, que la démocratie directe ne peut être pratiquée que sur de petits territoires, qu'il s'agisse de l'ancienne Athènes ou bien des petits cantons suisses qui appliquent actuellement les assemblées cantonales.

La philosophie du pouvoir peut, en deuxième lieu, avoir une influence importante. Le fait que l'on considère que le peuple doive participer directement à la prise des décisions politiques implique que le territoire soit divisé en unités suffisamment étroites pour que cette participation soit possible. Si l'on estime que le régime doit être représentatif, la division du territoire en secteurs n'est pas indispensable. Les représentants sont investis d'un mandat général qui leur permet de décider pour tous, et le fait que le mandat ne soit pas impératif n'oblige pas les députés à rendre des comptes à leurs mandants puisqu'ils sont l'ensemble des électeurs. Les circonscriptions électorales sont des divisions techniques et le représentant ne peut pas se présenter comme le mandataire de la circonscription qui l'a élu ; on se souvient que cette règle avait interdit qu'en 1871 les députés élus dans les départements d'Alsace et de Lorraine fussent privés de leur mandat, alors qu'elle ne fut pas respectée en 1962 lorsque les députés élus par les départements algériens perdirent le leur après que l'indépendance de l'Algérie fût proclamée. Lors de l'élection partielle dans la 2^ème circonscription de la Gironde en 1971, qui opposait le maire de Bordeaux à Jean-Jacques Servan-Schreiber, [17] Jacques Chaban-Delmas, alors Premier ministre, contesta l'utilisation abusive du titre de député de Lorraine que son concurrent s'était attribué parce qu'il n'était pas l'élu d'une région, mais celui de la Nation.

La variable déterminante est la conception que l'on se fait de la nature de la liberté. Est-elle réalisée par la désignation des députés qui votent la loi pour l'ensemble de l'État, ou bien nécessite-t-elle une participation des citoyens au niveau plus modeste des communautés locales ? Dans l'ancienne France la question de la liberté des sujets ne se posait pas et la définition des divers territoires servant de cadre pour l'exercice du pouvoir dépendait de l'histoire de chacune des principautés, des alliances matrimoniales, des successions ou de l'issue des batailles entre les seigneurs. La Révolution de 1789 a introduit une nouvelle pratique qui était la fixation rationnelle de la délimitation des divers territoires. Le fait est suffisamment connu pour qu'il ne soit pas nécessaire de l'exposer longuement. Il n'est pas sans intérêt de rappeler ce que Thouret déclarait, le 3 novembre 1789, dans son Premier discours sur la nouvelle division du royaume : « Depuis longtemps les publicistes et bons administrateurs désirent une meilleure division territoriale du royaume parce que toutes celles qui existent sont excessivement inégales, et qu'il n'y en a aucune qui soit régulière, raisonnable, et commode, soit à l'administration, soit à toutes les parties du territoire administré (...). L'ancienneté de la préoccupation est constatée mais l'élément nouveau est que l'on veuille désormais que la division soit régulière, raisonnable et commode [3] ». Thouret, s'exprimant au nom du Comité de la Constitution, proposait que quatre-vingts divisions nouvelles ayant une surface moyenne de trois cent vingt-quatre lieues carrées fussent créées sur le territoire national [4].

L’organisation rationnelle du territoire avait, aux yeux de ceux qui la proposaient, l'avantage de faire disparaître des structures nées du hasard, de mettre fin à une hétérogénéité préjudiciable à la bonne administration, qui n'est à ses yeux possible que sur un territoire « normalisé », de faire naître une nation sur les ruines d'un royaume. On sait, notamment depuis que Tocqueville l'a mis en évidence, que le mouvement de centralisation [18] et de concentration du pouvoir n'est pas né avec la Révolution et n'a pas été mené à son terme par Napoléon I^er, mais qu'il avait été lancé et poursuivi auparavant et avec constance par les Capétiens [5].

Il est banal de rappeler que l'uniformité des compétences des collectivités territoriales et la faiblesse de leur autonomie ont longtemps caractérisé la France. Depuis la Révolution jusqu'à la fin du XX^ème siècle, les conceptions relatives à l'aménagement du territoire national soutenues par les principaux courants politiques et sociaux étaient opposées. Les forces de gauche défendaient l'uniformité des structures administratives et la centralisation, alors que les idéologies et forces politiques de droite vantaient les mérites de la décentralisation et de la diversité du statut des circonscriptions. Les lois de 1982-1983 ont exprimé le fait que le parti socialiste considérait que la décentralisation permettait de faire progresser la démocratie et d'assurer une meilleure administration territoriale. Cette politique fut poursuivie et accentuée par les gouvernements entre 1997 et 2002 et elle fut illustrée notamment par les nouveaux et successifs statuts de la Corse et les statuts de la Nouvelle-Calédonie [6].

Une réflexion sur les mesures prises, celles qui étaient préparées par le Gouvernement de Lionel Jospin et celles qui ont été proposées par le Président de la République et les partis vainqueurs lors des élections de 2002, est apparue nécessaire ; l'adoption d'une révision de la Constitution au mois de mars 2003 donne un intérêt particulier à ce sujet, puisqu'il ne s'agit plus d'analyser des intentions, des projets ou de simples déclarations politiques, mais de présenter la réforme importante qui a été réalisée.

Pour mener une telle recherche, il convenait que l'on prît en compte les solutions appliquées par la plupart des pays européens voisins pour aménager la répartition territoriale des compétences entre l'État central et les autres collectivités composantes, étatiques ou non. Il est intéressant de constater que cette présentation n'a pas seulement un intérêt académique et d'érudition puisque, presque pour la première fois dans son histoire constitutionnelle, le constituant s'est préoccupé des [19] solutions adoptées par les grandes démocraties. L’abandon de la négligence à l'égard des expériences faites par les pays voisins et amis de la France marque un changement important de la culture politique française. Les réformes sont intervenues en réponse à des difficultés rencontrées. On peut imaginer qu'elles ne seront pas toujours efficaces et il importe donc de faire une analyse prospective et critique.

La démarche comparative est centrale et c'est pourquoi les contributeurs à cet ouvrage ont présenté la solution adoptée par plusieurs pays voisins. Il est vrai que depuis la Révolution, sans doute avant mais de manière moins évidente, la France, ou au moins ses élites dirigeantes, ont estimé qu'elle n'avait rien à apprendre des idées et de la pratique des autres pays en matière d'organisation politique et administrative. La France étant la « mère » du monde de la liberté et de la République, elle estimait devoir faire connaître ses œuvres, convertir les pays encore soumis à « l'arbitraire royal » et donner à tous les peuples un modèle à suivre. Le débat entre E. Boutemy et G. Jellinek sur l'influence des Déclarations des droits américaines sur la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen montre que soutenir que les Français puissent avoir subi quelque influence étrangère que ce soit pour élaborer le texte fondateur d'un ordre nouveau, était jugé scandaleux [7]. Il faut aussi se souvenir que les conquêtes faites en Europe par les armées révolutionnaires puis napoléoniennes ont été suivies de la mise en place d'une administration territoriale identique à celle existant en France. Le goût pour l'uniformité de l'organisation territoriale était justifié par le fait qu'elle était la condition de l'égalité, elle-même élément fondamental de la démocratie. Pour que tous les Français fussent traités d'une manière égale, quelles que soient les conditions géographiques, humaines ou économiques, il fallait qu'ils fussent administrés de la même manière. Cette attitude était sous-tendue par la conviction que le système français était le meilleur possible, notamment parce qu'il était libérateur et qu'il favorisait l'égalité.

Il a fallu attendre la Constitution de 1946 pour qu'une diversification fût introduite pour les départements d'outre-mer. La Constitution de 1958, dans sa rédaction initiale, a établi des [20] régimes spéciaux pour les départements et les territoires d'outre-mer, qui a été amplifiée par les législations organiques et constitutionnelles qui ont modifié le statut des départements d'outre-mer, celui des territoires d'outre-mer eux-mêmes diversifiés, et les divers statuts de la Corse.

On admet aujourd'hui que l'uniformité ne soit pas la condition nécessaire et suffisante ni de l'égalité, ni de la bonne administration permettant la vie démocratique. Cette heureuse attitude pourrait être rapprochée de la définition du principe d'égalité par la jurisprudence du Conseil d'État et par le Conseil constitutionnel, qui ont jugé que le traitement différencié de personnes se trouvant dans des situations dissemblables ne constitue pas une violation du principe d'égalité [8]. Cette définition de l'égalité, condition de la légalité et de la conformité à la Constitution, permet une diversification des conditions d'organisation et d'exercice des compétences de certaines collectivités territoriales. Le changement est important, mais la question pendante évoquée plus avant par les auteurs est la détermination de la marge de différenciation qui est acceptable parce qu'elle est établie sur des différences de situation et qu'elle n'est pas contraire à d'autres principes de valeur constitutionnelle.

Cette évolution importante étant réalisée au plan des principes, il est intéressant de savoir quel contenu ont peut donner à une différenciation dans la répartition territoriale des compétences pour parvenir à une meilleure pratique démocratique. C'est à ce propos que la démarche comparatiste trouve tout son intérêt. La France est membre de l'Union européenne au sein de laquelle la plupart des autres États membres pratiquent des formes d'organisation des territoires et de répartition des compétences qui vont de l'État fédéral à des formes sui generis, comme l'État autonomique espagnol, ou encore à la reconnaissance de nations auxquelles des compétences d'autogouvemement sont reconnues, comme cela a été fait au Royaume-Uni. On trouve également des États centralisés, comme le Portugal ou la Grèce, qui reconnaissent seulement des compétences différenciées à des archipels ou à une île importante.

Il est vrai que les États membres de l'Union européenne ont une grande liberté d'organisation constitutionnelle et administrative, [21] à la seule condition qu'ils respectent « les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'homme et des libertés fondamentales... et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire [9] ». Les conditions politiques générales sont précisées dans le traité de l'Union européenne. « L'Union est fondée sur les principes de liberté, de la démocratie, du respect des Droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l'État de droit, principes qui sont communs aux États membres [10] ». Dans ces limites, chacun est libre de s'organiser comme bon lui semble.

Cette constatation n'enlève rien à l'intérêt que présente pour la France la connaissance de ce qui se fait ailleurs, notamment au sein de l'Union européenne, la réflexion sur les solutions retenues et la mesure des avantages que cela présente pour elle. Les études sur le droit de certains États membres de l'Union européenne portent sur des situations qui semblent être plus significatives que les autres. Le doyen Francis Delpérée, éminent constitutionnaliste belge, présente l'établissement et le fonctionnement de l'État fédéral belge ; le professeur Gurutz Jauregui, qui enseigne le droit constitutionnel à l'excellente Université du Pays Basque à San Sebastien – ou Donostia, pour employer le nom basque de la ville – traite de l'État autonomique espagnol, forme originale d'organisation de l'État, vu du Pays Basque ; Monsieur Alain Delcamp, directeur général au Sénat, fait une étude comparée des institutions territoriales dans l'Union européenne ; Katia Blairon présente les représentations para-institutionnelles des collectivités territoriales en Italie. Nos collègues de Bordeaux, apportent une contribution importante : Emmanuel Arcobelli observe l'État régional italien, Sonia Dubourg‑Lavroff présente l'État multinational, mais uni, qu'est devenu le Royaume‑Uni, après l'entrée en vigueur des lois de dévolution ; Fabrice Hourquebie expose l'émergence des problèmes régionaux en République fédérale d'Allemagne ; Arnaud Martin analyse les problèmes que pose le principe de solidarité dans l'Espagne autonomique ; Emmanuel Sur traite d'une autonomie nouvelle en Irlande du Nord.

[22]

Les contributions de collègues étrangers et français, relatives aux solutions adoptées dans plusieurs États membres de l'Union européenne en matière de répartition territoriale, offrent un intérêt majeur, car les constituants français se sont informés des solutions adoptées par certains États membres de l'Union européenne avant de décider souverainement de celle qui conviendrait à la France. L'étude de l'organisation territoriale des compétences dans des pays significatifs tels que l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, l'Irlande, l'Italie, ainsi qu'une analyse transversale de leurs législations ou principes constitutionnels, permet de mieux comprendre l'influence – dont on peut discuter l'ampleur – que les solutions adoptées à l'étranger ont eue sur le constituant français.

Le projet des auteurs n'est pas de faire une analyse principalement théorique. Ils savent que la théorie nourrit l'action, lui donne une fin souhaitée, voire prévisible, et aussi qu'il est possible de théoriser à partir du résultat d'une action menée. La préoccupation majeure est de présenter les conditions dans lesquelles la révision de la Constitution a été menée, quelles sont les règles adoptées et quels problèmes leur application peut poser.

Après les lois de décentralisation de 1982 et 1983, on a assisté au cours des années récentes à une diversification des statuts de certains territoires : les territoires d'outre-mer, qui ont été dotés de nouveaux statuts ; les départements d'outre-mer, auxquels la possibilité de choisir une nouvelle organisation et des compétences élargies exprimant leur originalité a été reconnue ; la Corse, qui est différenciée des autres départements français métropolitains par plusieurs statuts successifs, et qui connaît actuellement des changements importants. La liste n'est pas close...

Le Président de la République avait, durant la campagne électorale de 2002, annoncé son intention de procéder à une réforme importante de l'organisation territoriale et de la répartition des compétences entre l'État et les autres collectivités, notamment les régions, ainsi qu'à une diversification des statuts des collectivités du même rang qui le souhaiteraient. Le Gouvernement, dirigé par M. Raffarin, a commencé à mettre en œuvre ces orientations. [23] Il a annoncé une série de textes en cours de préparation, tout particulièrement un projet de loi constitutionnelle qui rendrait possibles des actes qui ne pourraient pas être légaux, au sens large, dans l'état actuel de la Constitution. Les Français en général, plus particulièrement les juristes et les responsables politiques à tous les niveaux de responsabilité, sont amenés à s'interroger sur l'intérêt et les risques d'une réforme qui modifie profondément les principes traditionnels de notre droit.

Est-ce que l'uniformité des statuts des divers territoires de la République est, comme on l'a cru pendant des siècles, un élément qui favorise la démocratie ? Si les principes anciens avaient leur raison d'être lorsqu'il s'agissait de construire un peuple qui avait été pendant longtemps divisé en « nations », que l'on voulait fondre dans une Nation française, il ne semble pas qu'ils vaillent aujourd'hui. Le peuple français est une notion constitutionnellement reconnue et réellement vécue, mais toutes les personnes qui habitent ces territoires n'ont pas besoin d'être gérées de la même manière. Il existe des conditions nécessaires qui doivent être satisfaites pour que de telles réformes soient acceptables : que l'existence de la France ne soit point mise en cause ; que la diversité des statuts n'entraîne pas une modification des droits fondamentaux des citoyens ; que la modification des structures et des compétences territoriales ne crée pas des inégalités importantes entre les hommes, selon qu'il vive dans un endroit ou dans un autre du territoire national.

Est-ce que la diversité des statuts est une condition d'amélioration de la démocratie ? Jean-François Auby fera le bilan de vingt ans de décentralisation. Marie-France Verdier voit en quoi le Sénat exercera sa fonction constitutionnelle de représentant des collectivités territoriales et des Français établis hors de France ; André Pouille réfléchit sur l'adaptation de l'administration de l'Éducation nationale à un État décentralisé ; Ferdinand Mélin-Soucramanien expose les espoirs et les doutes créés par le droit à l'expérimentation ; Jean-Guy Talamoni s'interroge sur les conditions de règlement de la « question corse ».

On pouvait s'interroger sur les motifs de la révision constitutionnelle réalisée. Aujourd'hui, les hommes ne se satisfont plus [24] de la seule garantie donnée par une loi votée par des représentants élus, ils veulent avoir une action sur le contenu des règles qui leur seront localement applicables. Ils apprécient que le Conseil constitutionnel puisse vérifier que le législateur respecte la loi fondamentale et qu'ils aient la possibilité de réviser la Constitution lorsqu'ils veulent qu'une mesure impossible avec le texte en vigueur devienne réalisable. La démocratie commence par la participation des citoyens à la gestion de leur vie quotidienne, par l'adaptation de la politique aux besoins particuliers d'une région ou d'un département. À cet égard, on constate que la commune se trouve au cœur de la vie démocratique : c'est à ce niveau, où la participation directe est possible, qu'elle s'exprime le mieux. Alexis de Tocqueville écrivait que sans institution communale, il peut exister une liberté concédée, mais pas d'esprit de liberté. Il allait contre l'opinion dominante à son époque, mais c'est lui qui avait raison.

La diversité des institutions selon les niveaux territoriaux et entre les divers territoires exprimerait, sans doute, si elle était possible, la volonté démocratique. Cela ne peut pas se faire contre la préservation des droits fondamentaux qui appartiennent également à tous les citoyens et ne peuvent pas être différents selon le lieu où l'on vit. Il est également indispensable que la solidarité entre les citoyens et les territoires soit assurée.

La révision constitutionnelle intervenue peut changer profondément la vie politique et administrative française. Le contenu des nouvelles dispositions étant analysé, il reste à savoir comment celles-ci seront appliquées, puisque des lois organiques, des lois simples, mais aussi la pratique, auront des effets décisifs sur la nouvelle France dont l'organisation est désormais décentralisée.

La révision de la Constitution marque incontestablement le point de départ d'une grande réforme que les lois organiques, les lois ordinaires et la pratique feront entrer dans les faits.

La France est devenue une République « dont l'organisation est décentralisée ». Elle sera, après que les mesures législatives et pratiques aient été prises, dans une situation plus proche qu'auparavant de celle de ses voisins.