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Jean-Louis Loubet del Bayle

Historien des idées et sociologue de la police
Professeur émérite de Science politique
à l'Université des Sciences sociales de Toulouse-Capitole

“Le syndicalisme
policier français.” [1]

In revue Cahiers de la sécurité et de la justice, Revue de l’Institut des Hautes Études de la Sécurité et de la Justice, no 32, novembre 2015, pp. 118-131. Un numéro intitulé : “Police et justice à l’épreuve de la Nouvelle gestion publique.”

Introduction [118]

Un syndicalisme particulier [119]

Une histoire récente toujours agitée [121]

Des fonctions administratives et sociopolitiques complexes [125]

Bibliographie [131]

Professeur émérite de Science politique
à l'Université des sciences sociales
de Toulouse-Capitole.

Introduction

Historiquement, dans pratiquement tous les pays du monde, la syndicalisation des policiers a été un sujet de discussions et de controverses en raison de l'importance de leur rôle social, des prérogatives particulières qui sont les leurs, des moyens de force dont ils disposent, des problèmes que peut poser leur action concertée. Ces interrogations, liées aux spécificités de la profession, se sont manifestées quel que soit le contexte, qu'il soit, par exemple, celui des polices de tradition anglo-saxonne ou celui des polices européennes, celui de polices étatisées ou de polices municipales ou régionales. C'est ainsi que les historiens du syndicalisme dans la police de la communauté urbaine de Montréal ont pu noter en observant des problèmes que l'on retrouve ailleurs : « Le syndicalisme policier doit composer avec une autre réalité qui conditionne largement son fonctionnement et impose des contraintes majeures. En effet, il regroupe des travailleurs ayant la caractéristique d'occuper une fonction éminemment essentielle, soit le maintien de l'ordre et de la sécurité publique. [...] Comme les forces armées, la police assure l'autorité de l'État et il est essentiel pour les autorités publiques, croit-on, que les policiers respectent les ordres donnés et qu'une seule autorité régisse l'activité policière. C'est pourquoi, à Montréal comme ailleurs, les autorités municipales ont manifesté d'énormes réticences à reconnaître les syndicats de policiers et à négocier avec leurs représentants. Plus que tout autre syndicat d'employés municipaux, ils sont apparus comme une menace à l'activité des élus [2] ».

La diversité des solutions adoptées témoigne de l'acuité du problème. La solution la plus radicale est celle de l'interdiction du syndicalisme policier. Cette situation est souvent celle des institutions policières à statut militaire, les sujétions policières venant alors confluer avec les sujétions militaires. Cela a été longtemps le cas dans la Guardia Civil en Espagne ou dans la Gendarmerie en France. Pour les polices à statut civil, c'est encore aujourd'hui, par exemple, le cas de la police japonaise, bien que son statut ait été un statut délibérément décentralisé, dépolitisé et démocratisé en application des directives résultant de l'occupation américaine après 1945. Dans d'autres pays, le syndicalisme policier existe, mais sous une forme particulière, telle celle de l'adhésion obligatoire à un [119] syndicat unique, comme au Québec ou en Grande-Bretagne, avec, dans ce dernier cas, une précision statutaire illustrant bien les interrogations que la question suscite et les précautions qu'elle peut entraîner, puisqu'il est spécifié que ce syndicat doit s'abstenir « de tout lien de dépendance ou d'association avec un organisme ou un individu étrangers aux services de police ». Enfin, après des périodes de discussions et d'hésitations, dans le contexte notamment du développement des pratiques démocratiques, beaucoup de pays ont reconnu le droit des policiers à se syndiquer, mais en l'accompagnant de certaines restrictions, la plus classique étant l'interdiction ou la limitation du droit de grève [3]. À noter que lorsque la situation est celle d'une interdiction du droit syndical, il arrive que se mettent en place officieusement des équivalents fonctionnels pour l'expression collective des intérêts du personnel, comme le montre le rôle joué par les associations de femmes de gardes civils en Espagne ou par les associations de retraités de la gendarmerie en France.

En France, le syndicalisme policier le plus ancien concerne la Police nationale, c'est-à-dire, seulement l'une des deux institutions policières nationales françaises, l'autre, la Gendarmerie, ne l'étant pas du fait de son statut militaire [4]. Dans ce qui est devenu en 1941 la police nationale, le droit à la syndicalisation volontaire des personnels a été reconnu et institutionnalisé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, en 1946. Cette reconnaissance officielle est intervenue après un certain nombre de débats au cours de la première moitié du XX^e siècle, reflétant, pour une large part, le débat sur la place du syndicalisme dans la fonction publique [5]. Après s'être traduit, dans un premier temps, par l'existence d'organisations associatives du type « amicale » dès avant la guerre de 1914, c'est en 1924, après la reconnaissance du droit syndical aux fonctionnaires, que le gardien de la paix Jean Rigail, qui avait créé en 1912 l'Association générale des personnels de la préfecture de Police, lance le Syndicat général de la préfecture de Police, qui deviendra, en 1925, le Syndicat général de la police (SGP), tandis que s'organise le syndicalisme des commissaires avec la création de ce qui devient en 1927 le Syndicat national des commissaires de police. C'est à ce moment que l'on peut situer la naissance du syndicalisme policier en France.

Un syndicalisme particulier

Ce syndicalisme constitue d'abord une exception dans l'exception française. L'exception française, c'est, en la matière, un état de sous-syndicalisation, puisque la proportion générale de salariés syndiqués se situe, en France, au-dessous de 10%. Dans ce contexte, la situation de la police est tout à fait singulière. C'est le milieu professionnel où le taux de syndicalisation est le plus élevé, et de loin, puisqu'il concerne plus de 70% des personnels. Certains expliquent ce phénomène par la recherche d'une compensation au poids des sujétions que l'institution, du fait de ses caractéristiques organisationnelles (hiérarchie, discipline, etc.) et fonctionnelles (risques, stress, disponibilité, etc.), fait peser sur ses agents, en les poussant à rechercher une assistance pour faire face aux difficultés personnelles qu'ils peuvent être amenés à rencontrer au cours de leur carrière et de leur activité professionnelle. « Prendre sa carte syndicale, remarque ainsi un officier de police, c'est prendre une assurance tous risques. Quand tu as un problème, sans syndicat tu es mal barré. Si une interpellation tourne mal, tu te retrouves seul, ton taulier te laisse tomber et l'administration te charge... Dans le doute tu préfères payer ta cotisation... [6] ». L'importance de la syndicalisation peut être, en outre, liée à la recherche d'un substitut fonctionnel à l’ultima ratio du recours à la grève, dont les policiers se trouvent privés. Il est aussi possible d'y voir une manifestation de l'esprit de corps qui caractériserait particulièrement, selon certaines analyses, la culture policière.

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En termes quantitatifs, le syndicalisme policier français est donc un colosse, mais un colosse qui, par certains côtés, a des pieds d'argile. Ceci en raison d'un certain nombre de caractéristiques qu'il convient de rappeler.

Tout d'abord, ce syndicalisme est un syndicalisme autonome, qui s'est développé depuis la Seconde Guerre mondiale à côté et pratiquement sans liens avec les centrales syndicales réunissant les autres catégories de salariés. Celles-ci ont cependant des sections « police », mais qui n'ont qu'une représentativité très marginale et ne concernent que 1 à 2% du personnel. Cela reste vrai, même si des dispositions administratives obligent, depuis le milieu des années 1990, avec la loi dite « loi Perben », les syndicats policiers à se rattacher à une confédération syndicale généraliste — mais c'est un rattachement aux conséquences très limitées, qui reste plus formel que réel —, et même si, plus récemment, l'évolution extérieure concernant la question de la représentativité syndicale dans la fonction publique, n'a pas été sans répercussion dans la police.

Ce syndicalisme autonome est un syndicalisme pluraliste et divisé, émietté en un très grand nombre d'organisations. Cette division est d'abord une division horizontale, selon les strates hiérarchiques, liée à la séparation institutionnelle des collèges électoraux lors des élections professionnelles, avec le syndicalisme des commissaires de police (dit « corps de conception et de direction ») représentant moins de 2 000 personnes ; le syndicalisme des officiers de police (dit « corps de commandement et d'encadrement ») : autour de 15 000 personnes ; le syndicalisme des gradés et gardiens de la paix (dit « corps de maîtrise et d'application ») : 100 000 personnes [7]. Cette stratification horizontale est recoupée par des divisions verticales, dont la portée a cependant plutôt tendance à diminuer. C'est ainsi qu'en 1995, une unification des corps a fait disparaître une distinction, autrefois importante, entre policiers « en civil » et policiers « en tenue », qui, auparavant, avaient chacun leurs propres organisations. De même, ont perdu de leur importance les syndicats liés à des services, comme, par exemple, les CRS. Aujourd'hui subsistent deux types de fracture verticale : en fonction de l'histoire et des sensibilités idéologico-politiques, que les médias sont tentés de qualifier en termes de « droite » et de « gauche », d'une part, et en fonction, plus marginalement, d'une différenciation Paris/province, d'autre part, reflétant une certaine survivance de l'ancienne spécificité administrative de la préfecture de police de Paris. Le nombre des organisations se situe encore autour de la dizaine.

Ce syndicalisme est un syndicalisme dont l'histoire a été, de façon assez récurrente, chaotique, heurtée, parfois violente, ponctuée de conflits, aussi bien entre les organisations que dans les organisations, avec un répertoire d'arguments polémiques et justificatifs assez répétitifs, que l'on retrouve utilisés tour à tour par les acteurs les plus divers et qui resurgissent régulièrement quels que soient les cas de figure : corporatisme catégoriel, inféodation à l'administration, politisation partisane, autoritarisme antidémocratique, surenchère irresponsable, verbalisme, démagogie, volonté hégémonique, ambitions personnelles, sectarisme idéologique, etc. Les conséquences en sont des tendances centrifuges qui entraînent périodiquement des scissions ou des recompositions. Parallèlement, pour remédier à cet effritement, se créent tout aussi périodiquement des regroupements centripètes de type confédéral, à la longévité plus ou moins grande, avec le rêve récurrent de créer un grand syndicat unitaire [8]. Au-delà des argumentations polémiques, il est souvent difficile de démêler les tenants et les aboutissants de ces recompositions qui se précipitent souvent dans les périodes précédant les élections professionnelles.

Ce syndicalisme autonome est, pour partie, un syndicalisme sous influence, avec des interventions plus ou moins discrètes de l'administration dans son [121] fonctionnement et dans son organisation, en exploitant la concurrence des organisations et les affrontements de personnes. C'est ainsi que l'administration trouve son compte dans les divisions catégorielles et organisationnelles du syndicalisme policier et elle est tentée, par exemple, de favoriser l'apparition d'organisations rivales lorsqu'une organisation a un comportement jugé ou présumé trop critique. On a vu le phénomène se produire dans le syndicalisme des commissaires dans les années 1980 et dans celui des gradés et gardiens dans les années 1990, pour citer des cas relativement récents. De même, ce syndicalisme est assez souvent très personnalisé, les orientations et les stratégies dépendant des organisations, mais aussi des personnes qui, à tel ou tel moment, se trouvent à leur tête, avec la possibilité pour l'administration de jouer sur les ambitions des uns et des autres, en cours de mandat ou d'après mandat, ou sur des rivalités individuelles souvent exacerbées. Par ailleurs, des gestions un peu erratiques des ressources financières importantes de ces organisations ne sont pas non plus sans faciliter cette influence [9]. Néanmoins, ceci n'empêche pas — ou au contraire favorise ? — une rhétorique syndicale de dénonciation de « l'Administration » (avec un grand « A ») et l'accusation récurrente et tous azimuts de « faire son jeu ».

Ce syndicalisme est, du côté de ses adhérents, un syndicalisme que l'on peut qualifier de consumériste, dans la mesure où l'adhésion à un syndicat est souvent commandée par des motifs d'intérêt personnel immédiat, avec la tentation de s'adresser à la « concurrence » lorsque ces attentes sont déçues. Comme le note un journaliste, « aux jeux des policiers, le syndicat le plus puissant reste celui qui est capable de leur décrocher le poste qu'ils convoitent et de les faire monter en grade le plus vite possible. Comme ils le disent eux-mêmes, "on adhère à un syndicat pour la gamelle, le bidon, le galon" [10] ». Ceci constitue l'une des explications de l'importance quantitative de la syndicalisation, mais donne aussi à ce syndicalisme une base plutôt instable, dont les choix et les comportements ne reflètent pas obligatoirement les orientations générales décidées au sommet par les dirigeants, au point qu'un texte syndical d'une organisation minoritaire a pu remarquer, de manière sans doute un peu excessive, « aujourd'hui comme hier, le policier est bien souvent dans l'incapacité de citer spontanément de quelle organisation il est adhérent. Plus triste et pourtant bien réel, il est courant que le policier ne puisse dire où et combien il cotise ». L'instabilité n'épargne pas, en outre, les dirigeants eux-mêmes avec des migrations individuelles parfois surprenantes entre les organisations.

Ce syndicalisme est aussi, comme dans beaucoup de pays, un syndicalisme qui ne dispose pas du droit de grève.

En résumé, le syndicalisme policier français est un syndicalisme quantitativement puissant, mais fragilisé par ses divisions, qui ont deux conséquences : d'une part, des rivalités et des surenchères entre organisations, mais aussi à l'intérieur des organisations ; d'autre part, la possibilité pour l'administration policière d'exploiter ces divisions et de mettre en œuvre des stratégies du type « diviser pour régner ».

Une histoire récente toujours agitée

L'évolution du paysage syndical, depuis une vingtaine d'années, illustre assez bien les considérations précédentes et l'entrelacement des éléments de nature diverse qui ont caractérisé et continuent de caractériser l'histoire du syndicalisme policier, avec un mélange d'éléments institutionnels, politiques, administratifs, organisationnels, catégoriels ou personnels, qui rend particulièrement délicat un décryptage de l'extérieur de phénomènes souvent complexes. C'est ainsi qu'autour de 1995 sont intervenus des changements importants qui vont influer sur l'histoire postérieure sous l'effet de trois facteurs : un facteur institutionnel interne, l'unification des corps et la disparition de la distinction entre policiers « en civil » et « en tenue » ; un facteur réglementaire et législatif, la « loi Perben », obligeant les syndicats policiers à se rattacher à une confédération syndicale généraliste (une orientation renforcée par des dispositions réglementaires datant des années 2010) ; enfin, un facteur organisationnel proprement syndical, avec la disparition définitive de la Fédération autonome des syndicats de police (FASP), structure de regroupement [11] qui avait été un élément important de l'organisation du syndicalisme policier pendant le quart de siècle précédent.

Chez les gardiens de la paix, qui est le secteur le plus agité et le plus observé étant donné le nombre de personnes concernées, les changements intervenus après 1995 ont eu tendance à simplifier la situation et à favoriser des regroupements, notamment d'anciennes organisations [122] qui représentaient antérieurement et séparément le personnel en tenue et le personnel en civil. Se mettent alors en place des acteurs que l'on va retrouver jusqu'à aujourd'hui. L'UNSA-Police succède plus ou moins à la FASP, en se rattachant à l'Union des syndicats autonomes créée en 1992 [12], avec une structure interne de type fédéral regroupant diverses organisations à caractère catégoriel [13]. De même, l'organisation Alliance se structure et se développe en se liant à la CGC, tandis que le Syndicat général de la police, qui avait contribué à la fondation de la FASP puis s'en était détaché, choisit le rattachement à FO.

Au début de la décennie suivante, aux élections de 2001, ces trois organisations se partagent plus de 80% des voix du personnel d'encadrement et d'application. Mais, en 2003, intervient à l'UNSA-Police une scission du Syndicat national du personnel en tenue et d'investigation [14] (SNPTI), syndicat à recrutement plutôt provincial qui espère devenir dominant et se sépare de l'UNSA Police. La conséquence en est, en 2003, une dispersion des voix entre les trois organisations réputées plutôt favorables à la gauche : SNPT : 25,9% ; UNSA Police : 22,1% ; SGP, 12,45%, tandis que l'organisation rivale, Alliance, plutôt orientée à droite, se retrouve majoritaire avec 32,2% des voix. Entre 2003 et 2006, la dynamique du SNPT s'érode, notamment en raison de son opposition au rapprochement police/gendarmerie souhaité par Nicolas. Sarkozy, alors ministre de l'Intérieur, ce qui aurait eu pour conséquence, à l'initiative de l'administration, d'affaiblir son efficacité professionnelle dans les délibérations paritaires concernant la gestion des carrières du personnel [15]. En 2006, cet affaiblissement oblige le SNPT à réintégrer le giron de l'UNSA Police, qui, du coup, se retrouve en tête avec 41% des voix. Les médias, quasi unanimes, soulignent alors cette « victoire » de l'UNSA Police et la « défaite » qu'elle est censée constituer pour le ministre de l'Intérieur en place, mais en oubliant de préciser que, si la coalition UNSA Police/ SNPT est devenue majoritaire, elle ne retrouve pas, avec un résultat de 41%, les voix additionnées (48%) de l'UNSA Police (22,1%) et du SNPT (25,9%) obtenues en 2003, alors que, parallèlement, Alliance progresse de 32,2 à 36,5%, le SGP restant stable autour de 15% des voix. Ainsi, ce qui pouvait être interprété comme un recul de la nouvelle entité UNSA-Police devient donc, médiatiquement, un succès, en illustrant les connexions entre syndicalisme policier et médias et l'instrumentalisation médiatique de l'actualité syndicale policière en fonction de l'actualité politique [16].

En 2008, c'est la redéfinition législative sur le plan national des critères de la représentativité syndicale, prenant désormais en compte les résultats des élections professionnelles, en fixant des seuils minimaux pour celle-ci, qui va perturber le paysage syndical dans la police. L'UNSA, inquiète de sa situation sur un plan général, est alors amenée à envisager un rapprochement avec la Confédération générale des cadres, la CGC. Pour la police, ceci a une conséquence indirecte et paradoxale, avec la perspective de voir les deux plus importantes organisations syndicales, en situation de violente rivalité dans le milieu policier, se retrouver intégrées dans la même structure confédérale : l'UNSA-Police étant rattachée depuis la loi Perben à l'UNSA et Alliance étant rattachée à la CGC. Cette perspective a immédiatement provoqué une vive contestation au sein de l'UNSA de la part de l'UNSA- Police [17]. Certains de ses dirigeants sont alors conduits à envisager de quitter l'UNSA et de se rapprocher du SGP rattaché, lui, à FO [18]. Cette éventualité a pris forme au début de l'année 2009 et un congrès de juin 2009 a consacré, à l'instigation des dissidents de l'UNSA-Police, la création d'un nouveau syndicat baptisé « Unité Police-SGP ». Ceci a donc provoqué, d'une part, un regroupement, réunissant les dissidents de l'UNSA-Police et le SGP, avec l'ambition proclamée de faire renaître une confédération unitaire analogue à la FASP des années 1970-1980, et, d'autre part, une scission entre les ex-UNSA-Police et les partisans d'une UNSA Police maintenue, les deux fractions se lançant dans une [123] surenchère de mutuelles accusations concernant notamment les ambitions personnelles, les intérêts catégoriels ou la « complicité avec l'Administration » qui se trouveraient à l'origine de ces changements [19].

À la suite de ces événements, l'ambition déclarée de la nouvelle organisation Unité Police-SGP était d'obtenir aux élections de janvier 2010 une majorité absolue de voix puisque, sur le papier, les résultats en 2006 des deux organisations représentaient 56% des voix (41% pour l'UNSA-Police et 15% pour le SGP). De l'aveu même des dirigeants d'Unité-SGP Police, cet espoir a été déçu malgré une participation électorale élevée puisque le résultat d'Unité SGP-Police a été de 47,8%, alors que l'UNSA-Police a conservé 9,7% d'électeurs et qu'Alliance a progressé légèrement de 36,47% à 37,6%, les sections syndicales de la CGT (0,6%), de la CFDT (0,4%), de la CFTC (0,6%) se partageant moins de 1,5% des voix. En arrière-plan persistaient certaines spécificités. Ainsi, le résultat de l'UNSA-Police maintenue semblait refléter une influence de facteurs catégoriels liés au particularisme des CRS : l'UNSA-Police obtenant 25,9% de leurs voix alors que son résultat d'ensemble était seulement de 9,7%. Par ailleurs, signe d'une certaine persistance des clivages géographiques, Unité Police-SGP s'est félicité de sa première position dans le SGAP de Paris, que lui a acquise la fusion avec le SGP, qui avait traditionnellement une forte implantation parisienne.

Ces résultats se sont caractérisés, enfin, marginalement, par le maintien de la présence, mais en régression, avec un résultat de 3,4% des voix, de la Fédération professionnelle indépendante de la Police (FPIP) dont l'influence controversée remonte à 1986, en faisant alors écho dans la police à un mouvement d'opinion extérieur baptisé « Légitime défense », qui exploitait les débats de l'époque sur l'insécurité. La FPIP, accusée par les autres syndicats de représenter une orientation d'extrême droite a obtenu son meilleur résultat en 1998 avec 10,3% des suffrages. Dans les années 1980-1990, l'existence de la FPIP a constitué une sorte d'abcès de fixation contestataire, instrumentalisé par la propagande des autres syndicats, qui s'accusaient mutuellement d'être ses « alliés objectifs » et les complices du « danger fasciste » qu'elle était censée représenter soit indirectement, du fait de leur trop grande politisation et proximité avec les gouvernements de gauche de l'époque (critique contre les organisations proches de la gauche), soit du fait d'une proximité et d'une complicité inavouées avec elle (critique contre les organisations proches de la droite).

Entre 2010 et les élections professionnelles de 2014, l'histoire du syndicalisme policier est restée agitée, l'épisode le plus violent se situant en 2012. Le syndicat qui était sorti majoritaire des élections de 2010 va être au bord de l'explosion sous l'effet de facteurs de tension assez classiques : rivalités organisationnelles internes, opposition Paris-Province, affrontement de personnalités, dissensions politiques et controverses financières. Le syndicat majoritaire en 2010, Unité Police - SGP, était issu, on l'a vu, d'un rapprochement entre le SGP, surtout d'implantation parisienne, et une dissidence de l'UNSA-Police d'implantation plutôt provinciale. En 2011, la fusion organisationnelle qui devait suivre ce rapprochement ne s'est pas réalisée, faisant place à un imbroglio administratif et à une tension croissante entre les composantes provinciales et parisienne et leurs leaders, le « Parisien » Nicolas Comte pour le SGP et le « Marseillais » Henri Martini pour Unité Police. Après de difficiles et orageuses tractations un compromis a été trouvé, à l'instigation notamment du secrétaire général de FO, Jean-Claude Mailly, qui craignait qu'une scission n'affaiblisse la représentativité générale de FO dans la fonction publique. L'organisation a alors été dissoute puis reconstituée sous le nom d'Unité-SGP Police, avec un bureau national composé de treize membres, neuf issus d'Unité et quatre du SGP, reflet du rapport de force entre les deux structures, Henri Martini devenant le secrétaire général et laissant à Nicolas Comte la fonction de secrétaire général adjoint et de porte-parole de l'organisation.

Une des raisons de cette sortie de crise a été le caractère suicidaire qu'aurait présenté une scission pour les deux protagonistes dans la perspective des échéances électorales de 2014 et de leur rivalité avec le syndicat Alliance. Selon une pratique électorale assez classique dans le syndicalisme policier, où l'affrontement entre organisations tend souvent à avoir une place prépondérante dans les argumentaires, Alliance ne s'est pas privé, au cours de la campagne précédant les élections de 2014, d'ironiser sur les « unis-désunis » et d'exploiter ce qu'elle considère comme une unité de façade. Par ailleurs Unité SGP Police a eu à subir, après 2012, l'usure traditionnelle liée à sa proximité réelle ou supposée avec le nouveau pouvoir politico-administratif [124] de la gauche. Alliance a ainsi fait campagne contre ce qu'elle a appelé de manière polémique l'« Unité-SAV-Police », censée assurer le « service après-vente », selon elle, de l'administration, en mettant en cause sa responsabilité dans des réformes policières controversées de la gauche, notamment la réforme du Code de déontologie, le port du matricule ou la possibilité de saisine directe de l'IGPN. Aux élections de décembre 2014, l'Unité SGP Police a perdu sa prépondérance en régressant de 8 °/o, de 47,8% à 39%, tandis qu'Alliance est passé de 37,6% à 41% devenant ainsi majoritaire en voix, mais non en sièges, ceux-ci étant en nombre égal pour les deux organisations. Quant à l'UNSA-Police, elle a maintenu sa position en progressant légèrement de 9,7% à 11%, tandis que la FPIP subsiste, mais n'a pas fait la percée que certains pronostiquaient, en restant autour de 5%. À remarquer que si le précédent renversement de majorité, en 2006, avait été très médiatisé, l'information médiatique sur l'alternance de 2014 a été des plus limitées, en montrant les enjeux médiatico-politiques que ces élections professionnelles peuvent comporter et comment ils peuvent, ou non, être exploités. Cela dit, le fait peut-être le plus notable de cette élection est sans doute l'érosion de la participation, qui est tombée de 80% en 2006 et 2010 à 68% en 2014. Ce qui peut être interprété soit comme le reflet de la méfiance à l'égard de toutes les institutions que l'on constate dans l'ensemble de la société, soit comme une déception plus spécifique, concernant l'offre électorale proposée et le fonctionnement des organisations en place, qui se voient notamment reprocher, comme beaucoup d'organismes représentatifs, de favoriser les intérêts et la carrière de leurs dirigeants avant celles de leurs adhérents.

Du côté des officiers de police, la situation s'est considérablement simplifiée depuis 1995 avec la mise en question, par la réforme des corps, des différentes organisations qui représentaient antérieurement les inspecteurs d'un côté, les officiers de police de l'autre, en reflétant diverses influences catégorielles. Après 1995, le corps des nouveaux officiers de police, réunissant anciens inspecteurs et anciens officiers, a été principalement représenté par deux organisations : d'une part, par le Syndicat national des officiers de police (SNOP), assez proche de la gauche, rassemblant initialement plutôt les ex-inspecteurs, avec un recrutement national, et, d'autre part, le syndicat Synergie-officiers, plutôt proche de la droite et du syndicat Alliance, auquel se sont ralliés initialement surtout les anciens officiers, avec une dominante parisienne [20]. Depuis, les électorats ont eu tendance à s'homogénéiser et, à partir d'une situation initiale déséquilibrée au profit du SNOP (avec, en 1998, un résultat de 60% pour le SNOP et de 26% pour Synergie), il s'est produit un certain rééquilibrage entre les deux organisations, tandis que la dispersion des votes a tendu à se réduire, Synergie bénéficiant particulièrement de cette concentration. En 2010, les deux organisations, qui partagent la même revendication d'un corps d'encadrement et de direction unique [21], ont réuni 98,5% des votes, avec un résultat de 54% pour le SNOP et 44,5% pour Synergie. À l'occasion des élections de 2014, la situation n'a guère été modifiée par l'apparition de deux nouvelles organisations, l'Union des officiers de police FO et l'UNSA Officiers, qui n'ont pas réussi, avec 4% et 2% des voix, à ébranler le duopole du SNOP et de Synergie. À noter que le SNOP a changé de nom en devenant le Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (SCSI), sans doute pour illustrer sa revendication d'une fusion des corps d'encadrement d'officiers et de commissaires. Considéré comme plutôt proche de la gauche, le nouveau SCSI (ex-SNOP) a subi une érosion limitée, de 54% à 51%, comme d'ailleurs son rival Synergie de 44,5 à 41%, les pertes relatives des deux syndicats dominants s'expliquant par l'apparition des deux nouvelles organisations précédemment évoquées.

Dans le corps des commissaires, le Syndicat des commissaires et des hauts fonctionnaires de la police nationale (SCHFPN) — familièrement surnommé le « Schtroumpf » en raison du caractère imprononçable de son sigle — a été longtemps en situation hégémonique avec des résultats autour de 80% aux élections professionnelles [22]. Diverses tentatives, plus ou moins favorisées par l'administration, notamment dans le contexte politique des années 1980, ont tenté d'ébranler cette hégémonie, avec un syndicat FO puis un Syndicat national des commissaires au sein de la FASP, mais leurs résultats n'ont pas réussi à aller au-delà de 10% à 15% de l'électorat. En revanche, l'événement marquant des élections professionnelles de 2006 a été l'apparition d'un syndicat rival, le Syndicat indépendant des commissaires de police (SICP) qui, après seulement quelques mois d'existence, a regroupé 35% des suffrages. Attaquant le SCHFPN, en le déclarant « trop complaisant à l'égard de l'administration et souvent peu [125] soucieux de la défense concrète des conditions de travail des commissaires de police », le résultat du SICP aurait traduit un phénomène de génération, reflétant le mécontentement des jeunes commissaires de moins de quarante ans, issus souvent du recrutement par concours externe et en poste dans l'agglomération parisienne ou dans les grandes villes, qui se sont estimés lésés par les changements organisationnels et fonctionnels affectant le corps des commissaires [23]. Depuis, le SCHFPN, prenant acte de la reconnaissance aux commissaires de la qualité de haut fonctionnaire, s'est transformé en Syndicat des commissaires de la police nationale (SCPN). Reflétant la tendance générale à une stabilisation des électorats dans les différents corps, l'élection de mai 2010 chez les commissaires a confirmé la situation qui s'était créée en 2006, tout en étant marquée par un certain regain d'influence de l'héritier du SCHPN, le SCPN, qui retrouve 66,2% de l'électorat, mais sans pour autant faire disparaître l'audience du SICP qui conserve 33,8% d'électeurs, tandis que, comme chez les officiers, la compétition se réduisait à un duel entre deux organisations. Ce duopole a subsisté en 2014, avec des résultats proches des résultats antérieurs, 64% pour le SCPN et 35% pour le SICP, le SCPN choisissant l'UNSA comme confédération généraliste d'affiliation et le SICP confirmant ses liens avec la CGC.

Le tableau 1 rappelle les étapes de l'histoire syndicale (organisations et résultats) qui est à l'origine de la situation actuelle et le tableau 2 résume la façon dont, en 2015, les principales organisations syndicales policières se rattachent à des confédérations syndicales généralistes.

Ce bref historique montre bien la diversité et l'interaction des variables intervenant dans le déroulement plus ou moins chaotique de la vie syndicale au sein de la police. À savoir : les changements législatifs externes (loi Perben, loi sur la représentativité syndicale, réformes pénales, etc.), les réformes policières internes (structure des corps, organisation du travail et des carrières, redéploiement géographique, etc.), les changements politiques gouvernementaux (avec les alternances politiques : droite de 1993 à 1997, gauche de 1997 à 2002, droite après 2002, gauche en 2012), les interventions de l'administration (cf. les démêlés avec le SNPT), les identités catégorielles (celle des CRS dans l'UNSA-Police maintenue), les clivages géographiques (avec l'implantation plutôt parisienne du SGP et d'Alliance ou de Synergie), les sensibilités idéologico-politiques (de « gauche » pour l'UNSA, le SGP, le SNOP, « de droite » pour Alliance et Synergie), les connexions avec le contexte et l'actualité médiatico-politique, l'instabilité organisationnelle, enfin, résultant de scissions et de regroupements, dans un climat de violence verbale qui s'exacerbe en période électorale.

Des fonctions administratives
et sociopolitiques complexes

Sur le rôle de ce syndicalisme on peut faire un certain nombre d'observations générales, qu'il conviendrait, si l'on voulait être très précis, de moduler en fonction des organisations et de leurs spécificités. Il est évident que le syndicalisme des commissaires — au nombre d'adhérents limité, mais occupant le haut de la hiérarchie administrative — n'a pas exactement les mêmes caractéristiques que le syndicalisme des gardiens de la paix, qui représentent des personnels situés au [126] bas de la hiérarchie, mais regroupant des dizaines de milliers de personnes.

En matière de gestion interne, un mot souvent employé pour décrire le fonctionnement de la police nationale et les rapports avec les syndicats de policiers est celui de cogestion, qu'il s'agisse de le revendiquer et de s'en féliciter ou, au contraire, de le récuser. Un ancien responsable du syndicat Alliance peut noter à propos des réactions sur ce sujet des ministres de l'Intérieur qu'il a côtoyés : « Quand ils arrivent, ils disent tous "La cogestion, je suis contre. C'est moi qui décide". Sarkozy m'a refait le coup lorsqu'il m'a reçu la première fois. Je lui ai répondu ce que je dis toujours : 'Vous finirez par passer par les fourches caudines, car, sans les syndicats, vous finirez par vous casser les dents" [24] ». Cette situation et le flou qu'elle engendre permettent de rendre compte d'un certain nombre de spécificités fonctionnelles comme de certaines des caractéristiques qui ont été évoquées précédemment. En témoignent ces propos significatifs d'un policier : « Dans la police, les syndicats, c'est d'abord l'administration-bis. Si tu veux bouger ou si tu as un problème, il vaut mieux être syndiqué. Tu te demandes si c'est l'administration ou les syndicats qui gèrent ta carrière, mais dans le doute tu payes ta cotisation [25] ».

Cette cogestion comporte, de toute façon, un aspect institutionnalisé concernant essentiellement les questions de carrière à trois niveaux : les affectations et les mutations (ce qui est particulièrement important [127] dans une police « nationale »), les promotions et les avancements, les sanctions et les procédures disciplinaires. Ces questions sont gérées par des organismes paritaires, qui comportent en nombre égal représentants de l'administration et représentants élus du personnel. Le poids des syndicats dans ces instances explique pour une large part le taux de syndicalisation, comme les élections à ces organismes permettent d'évaluer la représentativité de chaque syndicat. C'est là un facteur décisif dans l'adhésion syndicale de beaucoup de policiers, certains prenant même la précaution, dit-on, d'adhérer à plusieurs syndicats ! Les réunions de ces instances et, plus encore, leur préparation, particulièrement celles concernant les carrières, sont l'occasion d'intenses tractations entre l'administration et les différents syndicats et entre les syndicats. L'efficacité de ces derniers dans ces processus étant une condition de leur audience. Si bien qu'un moyen de pression de l'administration sur une organisation peut être, avec la complicité de représentants d'organisations rivales, de faire échouer toutes les propositions concernant ses protégés.

Cette situation un peu particulière n'empêche pas que le syndicalisme policier se manifeste par une classique et efficace activité revendicative concernant les rémunérations, la progression des carrières, le statut des corps, l'organisation du travail. Pour ce faire, les syndicats policiers disposent des moyens habituels de l'action syndicale, pouvant aller jusqu'aux manifestations sur la voie publique, mais avec la notoire exception de ne pas disposer du droit de grève. Cette limitation ne semble pas cependant compromettre l'efficacité revendicative du syndicalisme policier et le constat que faisait il y a quelques décennies un observateur semble toujours pertinent : « En fait, l'interdiction du droit de grève n 'entrave pas véritablement l'action syndicale des policiers. La mesure est surtout symbolique. Elle est là pour rappeler les policiers à leurs obligations sans pour autant les museler. Autrement dit, ce qui reste de cette économie institutionnelle est un mécanisme permettant aux revendications de s'exprimer dans des limites raisonnables ». Et lorsque le même observateur notait que « le syndicat de police est partie intégrée et intégrante de l'institution policière [26] », il soulignait l'ambiguïté de la relation revendication-cogestion, comme de la relation contestation-légitimation dans le comportement syndical à l'égard de l'institution policière.

Cette cogestion présente, par ailleurs, un aspect informel, mais réel. Tout d'abord au niveau central, du fonctionnement de l'administration du ministère de l'Intérieur et des directions centrales. Les processus de décision impliquent une concertation, des négociations avec les syndicats, avec la possibilité pour l'administration d'exploiter la division hiérarchique des corps ou celle des organisations syndicales pour faire avancer telle ou telle réforme, ou faire accepter tel ou tel projet. Le plus souvent, l'adoption d'un projet suppose la négociation d'un appui syndical ou catégoriel, avec les marchandages, les contreparties et les concessions que cela peut comporter. Il n'est pas facile d'évaluer exactement le phénomène, mais le responsable des questions de sécurité auprès du président de la République dans les années 1980 a pu, par exemple, noter dans ses mémoires, dans un constat qui semble garder une actualité et s'imposer à tous les ministres de l'Intérieur : « Les ministres de l'Intérieur ont un rapport très particulier avec l'ensemble des responsables syndicaux : on ne tient pas la police sans un dialogue syndical intense. Oublier cette règle de base revient à s'exposer à de grands périls [27] ». Il faut ici noter que le comportement des syndicats dans ce type de concertation n'est pas sans relation avec la façon dont les différentes organisations se positionnent, explicitement ou implicitement, par rapport à la politique générale du pouvoir politique du moment.

Au niveau « local », dans les services, le rôle informel des responsables syndicaux n'est pas absent, avec des variations selon les situations locales et les personnalités, à la fois la personnalité des représentants syndicaux et la personnalité des responsables des services. Il fut même une époque où l'on a parlé à ce propos de l'existence d'une « hiérarchie parallèle » par rapport à l'organigramme administratif officiel. « Les délégués syndicaux, se plaignait alors un chef de service, passaient dans les services en disant aux gardiens de la paix qu'ils avaient fait leurs heures et qu'ils pouvaient partir sans se soucier de l'enquête en cours. Des rapports circulaient sur des commissaires qui avaient déplu à tel responsable syndical... [28] ». C'est aussi [128] l'époque où l'hostilité du responsable d'une puissante confédération syndicale pouvait empêcher la nomination d'un directeur de la formation qui lui déplaisait. Même si cette expression est apparue dans un contexte particulier, ne traduisant pas une situation habituelle, elle n'en révèle pas moins que le syndicalisme est loin d'être une variable négligeable dans l'analyse du fonctionnement quotidien des services de police, certains interprétant ce « pouvoir » comme une sorte de « soupape » dans un contexte de forte hiérarchisation. « Ce pouvoir, note un peu brutalement un lieutenant de police, fascine les policiers de base. Dans la police, tu n 'es respecté que par ta capacité de nuisance et te syndiquer permet de l'augmenter [29] ».

En matière de définition des orientations de la « politique policière », les considérations précédentes soulignent l'importance de l'intervention des syndicats dans les processus de concertation et de négociation qui accompagnent ce type de décisions. Dans certains cas, le rôle des syndicats ou de certains des syndicats peut aller jusqu'à comporter une fonction de proposition, en militant pour l'adoption de certaines réformes. Ainsi en a-t-il été avec le militantisme du syndicalisme naissant des commissaires de police en faveur d'une étatisation des polices municipales avant la Seconde Guerre mondiale, qui aboutira à la réforme créant l'organisation étatisée de la Police nationale en 1941 [30]. Ou bien avec celui de la FASP, structure de regroupement de sensibilité de « gauche », dont les propositions ne seront pas sans influence sur les mesures de « modernisation » et d'encadrement déontologique de la profession mises en œuvre par Pierre Joxe dans les années 1980, une influence emblématique dont se réclament aujourd'hui encore ceux qui se considèrent comme les héritiers de la FASP, en notant dans leurs documents les plus récents que la « loi de modernisation » de 1985 s'inspirait du projet « Commissariat en l'an 2000 » de la FASP ou que son Livre blanc de 1989 aurait influencé les réformes des corps et des carrières de 1995 et de 2004 [31].

Enfin, les syndicats peuvent être une force de critique et de contestation, représentant une sorte de contre-pouvoir susceptible de freiner ou même de bloquer certaines initiatives. De manière un peu polémique, le chercheur Dominique Monjardet pouvait considérer que, de ce point de vue, la « cogestion » pouvait même conduire parfois à une « agestion ». Cette fonction pouvant prendre deux formes : soit la forme d'une critique « professionnelle », mettant en cause explicitement les choix effectués, au nom de considérations de technique policière, comme cela s'est produit, dans les années récentes, à propos de certaines réformes de la procédure pénale ou du redéploiement géographique des effectifs ; soit sous la forme de critiques « corporatives » qui, sans mettre en cause les orientations choisies, s'en prennent au déficit des moyens en hommes ou en matériels pour les appliquer, ce qui s'est plus ou moins produit, par exemple, à propos de la « police de proximité ». Dans la pratique, il n'est pas facile de distinguer ces différentes perspectives : des critiques « corporatives » sur les moyens pouvant, par exemple, constituer une stratégie indirecte de mise en cause des objectifs assignés, avec la possibilité d'en faire une source de revendications quasi permanentes, qui faisait écrire un peu sévèrement à Dominique Monjardet, dans ses notes de travail : « La grande plainte policière sur l'insuffisance des moyens est non seulement structurelle, comme dans toute activité de service, où les moyens sont toujours finis au regard de besoins extensibles à l'infini, mais aussi fonctionnelle : elle fonde une revendication d'irresponsabilité et d'impunité générales et permanentes [32] ».

Ici encore, la façon dont les différents syndicats interviennent dans ces processus de décision n'est pas sans rapport avec la manière dont ils se situent par rapport à l'orientation du gouvernement en place, selon qu'ils lui sont plus ou moins ouvertement et systématiquement favorables ou défavorables. À noter qu'en raison de ce qui a été dit plus haut, ces attitudes par rapport au pouvoir politique peuvent être elles-mêmes instables soit du fait de divergences à l'intérieur des directions syndicales, soit en raison de décalages entre la base et le sommet des organisations [33]. C'est ainsi, par exemple, qu'une proximité trop prolongée d'une organisation avec l'administration semble, au bout d'un certain temps, provoquer une désaffection d'une partie de ses adhérents, comme cela s'est produit pour la FASP au début des années 1990 [34] et, sans doute, pour le syndicat majoritaire des commissaires (SCHFPN) en 2006. D'autre part, des préoccupations corporatives et professionnelles peuvent ébranler les proximités partisanes. Ainsi, dans la [129] seconde partie du quinquennat du gouvernement de gauche des années 1997-2002, on a vu des organisations considérées comme lui étant proches adopter une attitude critique du fait d'une résistance corporative à certains projets de réforme gouvernementaux, notamment en matière de réforme de la garde à vue ou de redéploiement des moyens.

En ce qui concerne les rapports avec la société et le public, les syndicats sont en situation de constituer des intermédiaires, des relais entre la société et l'institution policière. Une première conséquence en est que les syndicats sont une voie permettant une ouverture et une perméabilité de l'institution aux influences extérieures et aux débats existant dans le public. En se faisant l'écho des discussions à objet plus ou moins directement policier — sur l'insécurité, l'efficacité de la police, les « bavures », la politique pénale, etc. —, mais aussi en reflétant, plus ou moins directement, les controverses publiques, idéologiques et politiques, sur ces questions. Un exemple extrême a été, en 1985-86, la percée de ce syndicat qualifié d'extrême droite, traduisant la répercussion dans la police de l'apparition du mouvement d'opinion « Légitime défense ». Il en est de même, avec la diversité des « sensibilités » idéologico-politiques attribuées aux différentes organisations qui reflètent celles de la société. Cette caractéristique peut être ambivalente dans ses conséquences : elle limite les risques d'un repliement professionnel et corporatif, pouvant isoler la police de la société, mais elle l'expose aussi à être perturbée dans son fonctionnement par des considérations et des pressions extérieures, et l'on a vu au début de cet article que, dans certains pays, comme en Grande-Bretagne, il existe des mesures pour limiter cette osmose et mettre le syndicalisme policier à l'abri des pressions extérieures.

Cette ambivalence du rapport à l'environnement extérieur, on la constate, par exemple, dans le rapport au politique. Les syndicats policiers ne peuvent se dispenser d'entretenir des relations avec les responsables politiques et avec les forces politiques puisque, directement ou indirectement, l'exercice du métier de policier est étroitement dépendant d'un contexte administratif et d'un cadre légal dont les politiques ont la maîtrise. Ces liens ne sont pas très difficiles à nouer étant donné la place prise par les questions de police et de sécurité aux yeux de l'opinion, à une époque où les statistiques de la délinquance en viennent à rivaliser en importance avec les statistiques économiques. Cependant, cela ne va pas sans risques pour les syndicats policiers, dans la mesure où, par exemple, c'est une stratégie assez fréquente de l'opposition à un pouvoir politique que de tenter d'ébranler indirectement celui-ci à travers la mise en cause du comportement de la police ou de sa politique pénale [35]. On le constate avec le caractère récurrent des débats et des polémiques sur « l'insécurité » lorsque l'opposition est de droite ou des débats sur les « bavures » et les atteintes aux libertés lorsque l'opposition est de gauche. Dans ces contacts, le risque est pour les syndicats policiers de se faire instrumentaliser au service de causes dont le caractère professionnel est moins évident qu'il n'y paraît.

Cette contamination ou cette instrumentalisation partisane peuvent être thématiques, comme on a pu le constater, par exemple, avec la contribution de certaines organisations syndicales à la dramatisation des débats médiatico-politiques sur l'insécurité qui ont précédé les élections présidentielles de 2002 [36]. Cette collusion peut être aussi personnelle en reflétant les sympathies partisanes de certains responsables syndicaux [37] et la possibilité de voir l'engagement syndical devenir le tremplin d'une carrière politico-administrative [38]. Tel le cas de Gérard Monate, responsable de la FASP dans les années 1970, qui deviendra, après l'alternance politique de 1981, membre du cabinet du ministre de l'Intérieur, avant d'être responsable de certains modes de financement controversés du parti socialiste, ou de Bernard Deleplace, secrétaire général de la FASP et proche du président de la République de l'époque dans les années 1980. Dans les années 1990, un dirigeant du SGP, qui contribuera par ses surenchères à la dislocation de la FASP, se retrouvera sur les listes des candidats du Mouvement pour la France de l'ancien ministre de l'Intérieur Charles Pasqua, tandis qu'un responsable syndical, ancien collaborateur du secrétaire général de la FASP et proche de l'UNSA-Police de l'époque, deviendra directeur général de la Police nationale. Autour des années 2000, les relations du leader d'UNSA Police, Joaquim Masanet, avec le milieu politique seront aussi complexes. Après s'être déclaré « sarkozyste de gauche », puis avoir affiché ses préférences pour Dominique de Villepin, qui le fit nommer au Conseil économique et social, il soutiendra en 2007 la candidature présidentielle de Ségolène Royal. Un dernier exemple, [130] en 2010, est celui du médiatique secrétaire général, depuis plusieurs années, du syndicat d'officiers Synergie, devenant tête de liste départementale du parti alors gouvernemental et élu député de l'opposition de droite en 2012.

Le syndicalisme est aussi un facteur de transparence de l'institution et une source d'information du public sur le fonctionnement de l'institution policière par les contacts que les syndicats entretiennent avec la presse, les partis politiques, les milieux professionnels connexes (magistrats, avocats, travailleurs sociaux, etc.), les chercheurs. Cette « ouverture » peut aller jusqu'à des manifestations sur la voie publique, remplaçant le droit de grève interdit, qui peut parfois poser de sérieux problèmes d'ordre public comme en 1983. Cette « ouverture » constitue une ressource non négligeable pour les syndicats dans leurs rapports avec l'administration. Le secrétaire général d'une importante organisation remarque ainsi : « Une partie de la puissance des syndicats provient de leur capacité à alimenter les journalistes en informations. La menace de soulever le tapis pèse dans les négociations avec l'administration [39] ». À noter que ce canal de communication est parfois récupéré par l'administration pour la diffusion d'informations dont elle ne peut, elle-même, se charger officiellement : ainsi en est-il assez fréquemment, par exemple, lorsqu'il s'agit des rapports souvent difficiles entre police et justice et lorsque le ministère de l'Intérieur estime avoir à se plaindre de certains comportements de l'administration judiciaire.

De ce fait, les syndicats policiers sont très présents dans les médias et les leaders des syndicats importants sont régulièrement invités sur les plateaux de télévision, parfois pour parler de problèmes internes — les émissions récurrentes sur le « malaise » de la police — plus souvent pour parler des questions plus générales relatives à l'insécurité ou à la violence par exemple. Ces rapports avec les médias ne sont pas sans complexité et sans ambiguïté et les deux parties peuvent dans certains cas s'instrumentaliser et se piéger mutuellement. Un exemple limite de collusion étant ici représenté par la situation des années 1980, où le responsable de la rubrique « police » du journal Le Monde, Edwy Plennel, était en même temps l'éminence grise du secrétaire général de la FASP, Bernard Deleplace, ainsi que sa plume et son éditeur [40]. Plus simplement, à l'approche des élections professionnelles de 2010, on a vu, dans une perspective corporative — problèmes de gestion interne et préparation des élections — certains syndicats mobiliser les médias sur le thème de la « dictature du chiffre », en mettant en question les évaluations de l'activité professionnelle faisant appel à ce type d'indicateur et en faisant valoir que la population peut être victime de ces pratiques générant un zèle policier dysfonctionnel. Les syndicats ont ainsi, pour une part, instrumentalisé les médias en les mettant au service de leurs préoccupations internes. Cependant, la situation s'est inversée lorsque les médias ont repris cette argumentation à propos de polémiques sur l'augmentation du nombre des gardes à vue et on a vu alors les représentants des syndicats policiers avoir du mal à expliquer que cette augmentation ne résultait pas seulement des choix des policiers et des autorités policières, mais de l'évolution de la législation pénale durcissant à la fois la répression de certaines infractions (par exemple l'alcoolémie) et visant en même temps à améliorer la protection juridique des suspects, les responsabilités dans cette situation semblant donc être plutôt du côté du législateur et des initiatives des autorités judiciaires que du côté de la police.

On peut enfin ajouter que, par ce rôle dans la transparence de l'institution, le syndicalisme policier est aussi à même d'exercer une fonction informelle de contrôle du fonctionnement de l'institution, dans la mesure où les syndicats, particulièrement bien placés pour savoir ce qui se passe au sein de celle-ci, sont susceptibles d'exercer une surveillance sur elle, en donnant une publicité externe à leurs constatations, cette éventualité pouvant avoir un effet dissuasif pour prévenir le risque d'errements éventuels. En 1986, on a même vu une confédération syndicale, qui était opposée à la politique du pouvoir alors en place, organiser ouvertement et explicitement un contrôle sur le terrain de l'action des forces de police chargées d'encadrer des manifestations dont l'objet était controversé. Les différences constatées dans l'action des organisations syndicales sur ce plan sont souvent, ici encore, fonction de leur positionnement par rapport au pouvoir politique du moment et de leurs relations avec l'administration, avec les problèmes que cela peut entraîner.

Les rapports des syndicats avec le public et ses intérêts sont en fait ambigus et obéissent à des logiques assez complexes. Une première complexité tient à l'existence d'une tension entre, d'une part, le souci d'exprimer une solidarité de corps et de défendre efficacement les intérêts de leur « clientèle » de policiers, en étant alors l'expression d'une tendance à l'insularisation corporative de la culture professionnelle des policiers, et, d'autre part, la préoccupation d'éviter que ne soient compromises l'image, et donc la légitimation de la police et des policiers dans le public, par exemple, en dénonçant les « brebis galeuses » ou les « pommes pourries » [131] lorsque certains comportements policiers sont mis en cause par l'opinion ou par les médias. Cela peut entraîner des situations difficiles à gérer, certains syndicats, dans certaines circonstances, étant partagés, par exemple, entre la volonté de mettre en difficulté l'administration ou le pouvoir politique et la préoccupation de ne pas compromettre l'image de l'institution et de la profession, et donc leur propre image. On retrouve ici une ambiguïté déjà signalée entre une attitude de revendication-contestation et une attitude de légitimation de l'institution policière, avec souvent en toile de fond une rhétorique virulente qui estompe pour partie cette réalité. La seconde ambiguïté se caractérise par une tension entre un souci réel des intérêts du public, pour s'assurer de sa sympathie et de sa collaboration, et la tentation d'instrumentaliser le public et le poids de l'opinion au profit d'intérêts corporatifs, en les utilisant comme moyen de pression face à l'administration policière, éventuellement face au pouvoir politique, ce qui est souvent le cas dans l'utilisation des manifestations sur la voie publique, dans lesquelles il n'est pas rare que des revendications corporatives et catégorielles soient retraduites en termes d'intérêt général pour justifier l'appel à l'opinion.

Les considérations précédentes montrent que le fonctionnement du syndicalisme policier et son histoire sont en France conditionnés par deux systèmes d'interactions :

• le système complexe des interactions entre les corps, les intérêts corporatifs et catégoriels, les organisations syndicales, les factions internes à l'intérieur des syndicats eux-mêmes ;
  
  
• ce système fonctionnant lui-même en interaction avec un environnement lui aussi complexe, constitué par l'administration policière, le public, les médias et le pouvoir politique.
  
  

La complexité de cet ensemble et la diversité des acteurs qui y interviennent expliquent que de multiples combinaisons soient possibles dans la façon dont fonctionne le syndicalisme policier, en étant en rapport avec l'état de chacune des variables et en se traduisant par des choix et des stratégies qui, derrière les apparences, peuvent cacher des motivations et des situations très diverses.

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