Éric MONTPETIT

Professeur, département de science politique, l'Université de Montréal
MEMBRE DU GROUPE D’ÉTUDE SUR LES RÉFORMES DE L’ÉTAT (GERE)

“Les réseaux néocorporatistes québécois
à l'épreuve du fédéralisme canadien
et de l'internationalisation.” [1]

Un texte publié dans l’ouvrage sous la direction d’Alain-G. Gagnon, Québec : État et société. Tome II, deuxième partie: “LA GOUVERNANCE”, chapitre 8, pp. 191-208. Montréal : Les Éditions Québec/Amérique, 1994, 2003, 588 pp. Collection: DÉBATS.


“Les réseaux néocorporatistes québécois
à l'épreuve du fédéralisme canadien

Dans le contexte nord-américain, le Québec se distingue nettement par la structure des relations qu'entretient l'État avec les groupes intermédiaires de la société civile. Généralement bien organisés, ceux-ci jouissent souvent d'une reconnaissance légale ou implicite qui leur confère un rôle privilégié en tant qu'interlocuteurs de l'État dans les processus de développement et même de mise en œuvre des politiques publiques. Pour distinguer ce type de relations entre l'État et les groupes intermédiaires du pluralisme et du néopluralisme américains [2], des auteurs européens, depuis les années 1970, utilisent l'appellation néocorporatisme [3].

Toutefois, appuyée sur la littérature portant sur les réseaux de politiques publiques [4], la compréhension du néocorporatisme québécois développée dans ce chapitre se distingue de celle axée sur la concertation tripartite syndicat-patronat-État qui prévaut en matière de coordination économique [5]. Le [192] néocorporatisme est ici compris comme une forme, parmi d'autres, de réseaux de politiques qui structurent les rapports entre l'État et la société civile à l'occasion de la formulation des politiques publiques. Plus que les autres formes de réseaux, les réseaux néocorporatistes institutionnalisent des rapports étroits entre l'État et un nombre limité d'acteurs de la société civile pour fins de développement de politiques publiques. Contrairement aux études néocorporatistes traditionnelles, qui offrent un portrait global des relations entre l'État et la société civile, les études de réseaux se situent sur le plan d'enjeux politiques spécifiques. En d'autres termes, l'approche des réseaux invite l'analyste à être attentif à la possibilité qu'au sein d'une même société un réseau d'une tout autre forme gère un autre enjeu [6].

Suivant cette approche, une analyse exhaustive du néocorporatisme québécois exigerait l'étude de réseaux de politiques publiques responsables de la gestion d'un nombre représentatif d'enjeux. Puisque nous n'avons pas réalisé une telle étude, c'est de façon très prudente que nous décrivons, dans ce chapitre, les transformations des rapports entre l'État et la société civile qui ont conduit au néocorporatisme dans plusieurs secteurs. L'analyse des réseaux sera donc mise à profit moins pour souligner les différences entre les enjeux, qui par ailleurs existent, que pour illustrer l'évolution temporelle des rapports entre l'État québécois et la société civile. Nous avançons notamment que ce n'est que depuis peu que les réseaux de politiques au Québec empruntent de plus en plus souvent une forme néocorporatiste intersectorielle. De plus, nous soutenons que le néocorporatisme, jusqu'ici évoluant au gré des rapports de force au sein de la société québécoise, échappe de plus en plus à celle-ci au profit de forces externes. Nous avançons que l'effet conjugué de l'internationalisation et de l'attitude centralisatrice du gouvernement fédéral canadien peut représenter une menace non négligeable pour les réseaux néocorporatistes québécois.

Ces idées sont développées après une présentation d'une compréhension du néocorporatisme axée sur les réseaux de politiques publiques. Les arguments sont soutenus grâce à une étude de cas portant sur le développement de politiques agricoles.

LES RÉSEAUX DE POLITIQUES PUBLIQUES
ET LE NÉOCORPORATISME

Les réseaux néocorporatistes et les réseaux pluralistes peuvent être compris comme la structuration de compromis entre l'éclatement de la représentation des idées et le rôle conféré à la société civile à l'occasion du développement de [193] politiques. Les vastes et régulières consultations publiques qui caractérisent les arrangements pluralistes permettent à tout individu ou à tout groupe qui désire exprimer son opinion de le faire à l'intérieur de canaux officiels. Cependant, ces groupes et ces individus sont généralement réduits au militantisme, puisque leur nombre et l'éclatement des idées exprimées exigent que les décisions soient prises par arbitrage gouvernemental. À l'opposé, les réseaux néocorporatistes permettent à des groupes intermédiaires de directement participer au développement de politiques, la prise de décision étant partagée entre l'État et ces groupes. Naturellement, une telle structure, pour être fonctionnelle, ne peut faire place au nombre d'acteurs et surtout à la diversité des idées que l'on trouve normalement au sein des structures pluralistes [7].

Bien que l'on se limite souvent à ces distinctions entre réseaux pluralistes et réseaux néocorporatistes, la forme précise de ces arrangements, leurs succès et leurs échecs varient d'un enjeu à l'autre. Insistant sur la nature des rapports de force entre les groupes intermédiaires et l’État, Coleman distingue trois types de réseaux néocorporatistes et trois types de réseaux pluralistes (Tableau 1) [8]. Intéressés que nous sommes par l'évolution temporelle des réseaux de politiques au Québec, ces distinctions au sein des idéaux types pluralistes et néocorporatistes nous apparaissent essentielles. En effet, la profondeur des changements qu'implique un passage du pluralisme au néocorporatisme ou vice versa porte à croire que ce type de changement est rare [9]. En revanche, la transformation d'un réseau néocorporatiste en un réseau clientéliste, par exemple, c'est-à-dire la transformation d'un réseau qui permet la négociation des politiques en un réseau qui soumet l'État à la dépendance vis-à-vis d'un nombre limité de groupes intermédiaires, apparaît comme beaucoup plus probable.

[194]

Adaptation du Tableau 1 dans William D. Coleman, « Policy Communities and Policy Networks : Some Issues of Method », communication présentée dans le cadre du colloque Systems of Government à l'université de Pittsburgh en novembre 1997.

Pour Van Warden, ce qui distingue le néocorporatisme du pluralisme est que le premier implique toujours une relative délégation d'autorité vers la société civile. Tout en adhérant à l'idée que des variations en matière de relations de pouvoir entre l'État et les groupes intermédiaires instituent différentes formes de néocorporatisme, Van Warden insiste sur la distinction entre le néocorporatisme sectoriel et le néocorporatisme intersectoriel. Alors que le premier type de néocorporatisme confère souvent un statut monopolistique à un groupe particulier, qu'il dépolitise le développement de politiques en légitimant uniquement les idées de ce groupe, le néocorporatisme intersectoriel nécessite le dialogue ou la négociation entre plusieurs groupes puisqu'il touche à des enjeux horizontaux [10]. Or, la multiplication des enjeux horizontaux pourrait présider à la transformation du néocorporatisme sectoriel en néocorporatisme intersectoriel [11].

Dès lors que l'on admet la possibilité d'un néocorporatisme intersectoriel, on doit rejeter l'idée que les réseaux néocorporatistes instaurent nécessairement des régimes à pensée unique qui perpétuent le statu quo et accepter celle voulant que ces réseaux puissent accommoder une pluralité d'idées, certaines prônant [195] des ajustements structurels importants [12]. Ceci ne constitue pas une négation du fait que les arrangements de nature pluraliste sont davantage ouverts, mais relativise le caractère passéiste et antidémocratique que certains pourraient être tentés d'apposer aux arrangements néocorporatistes [13]. Tel que l'indique cette discussion, le caractère précis du néocorporatisme varie suivant les enjeux et évolue dans le temps. L'analyse empirique doit donc précéder tout jugement de valeur.

Bref, le développement de politiques au Québec peut être marqué par des réseaux pluralistes et des réseaux néocorporatistes, selon les enjeux. Les réseaux ne sont pas statiques, ils sont susceptibles d'évoluer dans le temps, rarement entre le pluralisme et le néocorporatisme, mais certes à l'intérieur de ces catégories suivant des distinctions bien établies dans les études sur les réseaux de politiques et présentées au Tableau 1. Dans ce qui suit, nous avançons que d'un pluralisme timide à tendance dirigiste au cours de la Révolution tranquille les réseaux de politiques dans plusieurs secteurs au Québec ont adopté des allures néocorporatistes intersectorielles. Bien que ces transformations soient encourageantes dans un contexte où l'on valorise le partage de la gestion des affaires publiques entre l'État et la société civile, elles apparaissent menacées par l'internationalisation, qui se conjugue à l'attitude centralisatrice du gouvernement fédéral.

LE PASSAGE AU NÉOCORPORATISME
INTERSECTORIEL

Les analyses traditionnelles du néocorporatisme québécois ont souvent mis l'accent sur les grands sommets économiques et sociaux [14]. Même s'ils sont essentiellement associés au Parti québécois [15], plusieurs de ces grands sommets, depuis les années 1970, ont réuni le gouvernement et les principaux groupes intermédiaires de la société civile pour décider des grandes orientations en matière de politique économique et sociale. Bien que ces sommets ne soient pas [196] sans intérêt, l'approche des réseaux incite l'analyste à étudier le développement de politiques plus précises que celles produites à l'occasion de ces événements. En effet, la fonction des sommets est souvent davantage de définir une ligne d'action gouvernementale que d'élaborer des politiques précises [16]. Le néocorporatisme québécois, lorsque compris par le truchement de l'approche des réseaux, est plus manifeste à l'occasion des travaux des tables de concertation dites sectorielles, nombreuses au Québec et institutionnalisées de façon variable. Moins visibles que les grands sommets, ces tables de concertation se penchent sur des enjeux précis, interpellant une gamme plus restreinte de groupes intermédiaires sur des périodes généralement plus longues que les trois ou quatre jours des grands sommets. Aussi, les politiciens n'y assument qu'un rôle de surveillance, laissant plus de place aux fonctionnaires, qui animent ou participent pleinement aux délibérations, selon l'enjeu. Si ce n'est pas l'ensemble des politiques québécoises qui sont développées suivant cette méthode de concertation, c'est souvent celle qui est privilégiée en premier, peu importe le parti politique qui gouverne. Les gouvernements québécois tendent à réserver leurs arbitrages pour des conjonctures particulières [17].

Dans une analyse des grands sommets économiques de la période 1976 à 1983, Brian Tanguay avance que le contexte institutionnel québécois ne favorise pas l'émergence de réels liens néocorporatistes entre l'État et la société civile. Il avance que la société civile est trop fragmentée, tant du côté patronal que du côté syndical, et que le Secrétariat permanent des conférences socioéconomiques confère à l'État un trop grand rôle dans la préparation des sommets [18]. Bien que les sommets des années 1990 invitent à revoir la thèse de Tanguay, force est de constater que le succès est beaucoup moins accessible à l'échelle des sommets qu'à celle des tables de concertation. Si la société civile québécoise, prise globalement, peut apparaître fragmentée, elle l'est beaucoup moins lorsque l'on se situe sur le plan des secteurs. De plus, la gestion des tables de concertation n'est pas la responsabilité d'un organisme central, mais celle de ministères habitués aux groupes actifs dans leurs secteurs respectifs. Dans une étude de la Société québécoise de développement de la main-d'œuvre, Rodney Haddow illustre bien que le Québec possède un contexte favorable à la mise en place de réseaux néocorporatistes [19]. Montpetit fait une [197] démonstration semblable grâce à l'étude d'une table de concertation en agroenvironnement [20].

S'il est difficile pour l'exécutif politique de l'État québécois d'échapper à la méthode des tables de concertation, c'est que la société civile québécoise, du moins sur le plan des secteurs, est solidement organisée. Si, à l'instar de Tanguay, on peut affirmer que le Conseil du patronat du Québec ne parvient pas à unifier le discours des employeurs, les associations patronales au sein d'un même secteur se font rarement concurrence. Même les trois grandes centrales syndicales, soit la Confédération des syndicats nationaux, la Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec et la Centrale des syndicats du Québec, se partagent, de façon relativement heureuse, les différents secteurs d'activité économique. Aussi, contrairement aux autres provinces canadiennes, le Québec compte un nombre important de secteurs où les groupes régionaux et spécialisés sont unis grâce à une structure fédérative [21]. La Fédération des femmes du Québec structure ce qui ailleurs demeure souvent un mouvement social à la merci de la spontanéité des masses. L'Union québécoise pour la protection de la nature offre une structure semblable dans le secteur de l'environnement. Enfin, la loi confère à certaines professions des responsabilités dont elles ne pourraient s'acquitter sans bureaucratie professionnelle. Pensons, par exemple, à la Fédération des médecins omnipraticiens du Québec et à la Fédération des médecins spécialistes du Québec, qui jouent notamment un rôle officiel dans le cadre du système d'assurance-maladie [22] . La société civile étant organisée de cette façon dans plusieurs secteurs, l'émergence de réseaux néocorporatistes permettant le partage de la gestion des affaires publiques devient plausible.

Bien que l'approche des réseaux invite à prendre en compte les différences entre les secteurs de l'activité étatique, le cumul des études permet d'observer l'évolution de grandes tendances sur le plan des rapports entre l'État et la société civile au Québec. Archibald avance que dans les années 1960 l'État était non seulement « le point d'aboutissement de toute relation sociale » mais encadrait et englobait les individus et les groupes « à un point tel qu'ils devenaient partie intégrante de l'appareil gouvernemental ». Il ajoute que c'est l'État « qui médiatise les individus et les groupes qui peuvent décider soit de rester en marge, [198] par choix, soit de s'intégrer à la suite de l'appel de l'État, dans le processus décisionnel ». Contestée, la thèse d'Archibald convainc toutefois que le développement de l'État dans les années 1960 laisse une société civile affaiblie [23]. Ayant des besoins importants en expertise, l'État embauche massivement le personnel qualifié de la société civile. Ceci provoque certes l'émergence de réseaux pluralistes dirigistes ou corporatistes étatiques (voir Tableau 1), selon les conséquences précises du développement de l'État sur la société civile dans les secteurs. Là où le développement de l’État a laissé une société civile fragmentée, celle-ci joue un rôle marginal en matière d'élaboration de politiques relativement aux experts de l'État (pluralisme dirigiste). Là où la fragmentation a pu être évitée, l'État coopte les leaders des organisations affaiblies de la société civile pour faciliter l'atteinte d'objectifs prédécidés (corporatisme étatique).

Chose certaine, la société civile reprend de sa vigueur à partir des années 1970, qui marquent le début d'une relation de confrontation, commune dans les réseaux pluralistes de pression, entre le mouvement ouvrier et l'État québécois [24]. C'est en partie en réaction à ce type de pluralisme que le Parti québécois, arrivé au pouvoir en 1976, promet d'institutionnaliser une véritable relation néocorporatiste entre l'État, les syndicats et le patronat. La promesse était ambitieuse puisque, comme le souligne Tanguay, le contexte institutionnel québécois n'était pas propice à la mise en place d'un tel mécanisme de concertation macroéconomique tripartite. Si les résultats ne furent pas ceux escomptés, cette tentative aura toutefois contribué au renforcement de la société civile et à l'ancrage de certains réseaux néocorporatistes dans plusieurs secteurs. Denis et Denis constatent en effet que le retour de Bourassa au pouvoir en 1985 ne met pas fin à la concertation entre les travailleurs et l’État québécois. Ils écrivent notamment que l'on « ne peut qu'être frappé par la nouvelle participation des syndicats aux initiatives de développement régional en concertation avec le patronat, le gouvernement et les autres partenaires économiques [25] ».

Dans les années 1990, les réseaux néocorporatistes deviennent de moins en moins sectoriels et de plus en plus intersectoriels. On remarque d'une part que les principaux groupes patronaux et syndicaux s'intéressent à un éventail plus large d'enjeux. D'ailleurs, Denis et Denis soulignent les « prises de position plus fréquentes du mouvement syndical en coalition avec les organismes représentatifs du patronat sur des enjeux tels que l'environnement, la politique [199] monétaire, la question autochtone, l'appauvrissement, etc. [26] ». D'autre part, la participation au développement de politiques est étendue à un nombre plus grand de groupes, dont les statuts varient. À titre d'illustration, la Conférence au sommet de Québec en 1982 faisait essentiellement place aux organisations de la société civile bien établies, parmi lesquelles les centrales syndicales, le Conseil du patronat, les coopératives et des associations de consommateurs [27] . Le sommet économique de 1996, en plus d'accueillir ces organisations traditionnelles, ouvre notamment ses portes aux organisations communautaires, à des organisations représentant le secteur parapublic (ex. : CLSC) ainsi qu'à des entrepreneurs. Nous le verrons dans la section suivante, cette tendance s'observe aussi au sein des tables de concertation sectorielles.

Trois hypothèses peuvent être avancées concernant l'évolution des réseaux néocorporatistes québécois vers l'intersectoriel. Premièrement, l'érosion de la confiance des citoyens envers les élites traditionnelles patronales, syndicales et étatiques encourage l'élargissement des pratiques de concertation à des groupes autrefois laissés pour compte ou à des individus respectés. Parmi ces laissés pour compte, pensons aux groupes de femmes, aux environnementalistes, aux jeunes et aux personnes âgées, qui sont maintenant plus fréquemment associés à l'élaboration de politiques. Parallèlement, certains entrepreneurs jouissent d'une crédibilité suffisante pour que les gouvernants jugent légitime de les faire participer, à titre individuel, au développement de politiques [28]. Deuxièmement, plusieurs problèmes auparavant traités de façon sectorielle sont maintenant considérés comme des enjeux horizontaux, enjeux qui méritent donc de faire l'objet de discussions à l'intérieur de plusieurs forums. L'environnement est l'enjeu horizontal ultime, c'est-à-dire que l'on considère qu'il doit préoccuper les décideurs en matière de pêche, d'agriculture, de développement régional, de politique internationale, etc. [29]. Ceci justifie évidemment que l'on invite les groupes environnementaux à participer à plus de réseaux de politiques. Bien que l'environnement soit l'enjeu horizontal ultime, on considère souvent que les problèmes de gestion du territoire, de transport, de commerce, de santé, etc., appartiennent à cette catégorie d'enjeux. Troisièmement, la période d'austérité budgétaire et de réduction des services fournis par l'État québécois, qui débute dans les années 1980, a permis aux organismes communautaires de croître en [200] nombre et en importance, au point que l'on parle aujourd'hui d'une économie sociale. Dépendants des politiques publiques, ces organismes communautaires ont intérêt à être associés à leur développement.

Malgré leur caractère de plus en plus intersectoriel, les réseaux néocorporatistes québécois sont étonnamment l'objet de critiques fréquentes dans les années 1990 [30]. On peut en effet s'étonner de cette situation puisque, au même moment, partout en Occident, on glorifie la participation de la société civile à la gestion des affaires publiques grâce à un discours sur la gouvernance. Selon ce discours, la crise de confiance qui sévit à l'endroit de l'État exige de celui-ci qu'il associe plus étroitement la société civile dans l'élaboration des politiques publiques. La direction des affaires publiques, avance-t-on, ne doit plus être uniquement du ressort de l'État. Par ailleurs, on souligne que la complémentarité des ressources entre l'État et des groupes ou des organisations de la société civile rend leur alliance porteuse de performance [31]. Pierre et Peters écrivent :

« Si elles souhaitent obtenir du succès en matière de gouvernance, les démocraties devront imaginer des moyens pour accommoder des formes de participation citoyenne sur une base plus continuelle tout en conservant leur capacité de diriger la société [32] ».

Bref, ce que prône le discours sur la gouvernance, soit l'établissement de réseaux associant étroitement la société civile au développement de politiques, semble correspondre, comme nous l'avons vu, à une pratique qui fait maintenant partie des mœurs politiques québécoises.

Évidemment, le discours sur la gouvernance ne fait pas l'unanimité. Certains y voient une façon de légitimer le désengagement de l'État [33]. D'autres sont plus prudents, considérant la gouvernance, ou le développement de réseaux de politiques publiques, comme un mécanisme de régulation fournissant une solution de remplacement au marché et à la hiérarchie. Comme le marché et la hiérarchie, la gouvernance comporterait certaines difficultés, parmi lesquelles on compte le nécessaire maintien d'une relation de confiance entre les acteurs [34]. D'ailleurs, les réseaux néocorporatistes québécois ne sont pas toujours fonctionnels, certains, suivant la nature des rapports de force entre les acteurs, n'inspirant pas confiance (voir Tableau 1). Aucun auteur par contre ne remet en [201] question l'idée d'un partage entre l'État et la société civile des responsabilités en matière de développement de politiques. Puisque les réseaux néocorporatistes québécois permettent d'instituer un tel partage mieux que toute autre forme de réseaux, il apparaît pour le moins curieux qu'on les remette en cause.

Toutefois, les menaces à l'endroit des réseaux néocorporatistes québécois ne proviennent pas seulement de leurs critiques. En effet, le contexte de l'internationalisation, jumelé à une volonté affichée du gouvernement fédéral d'intervenir plus directement auprès des citoyens, risque d'éroder les liens qui unissent l'État et la société civile québécoise. Deux thèses s'affrontent sur la relation entre l'internationalisation et le fédéralisme canadien. La première, optimiste, prétend que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux conçoivent l'intégration des marchés comme un défi qu'ils doivent affronter en commun. Ces paliers de gouvernance ayant maintenant cette cause en commun, la confrontation entre le palier fédéral et le palier provincial laisserait place à la coopération [35]. La seconde, plus pessimiste, prétend que l'internationalisation d'enjeux auparavant intérieurs s'ajoute au pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral pour intervenir dans les domaines de compétences provinciales. Soutenant que le principe de l'indivisibilité de la politique étrangère canadienne doit avoir préséance sur les responsabilités constitutionnelles des provinces, le gouvernement fédéral se sent légitimé de développer des politiques sur des questions provinciales lorsque celles-ci sont l'objet de discussions internationales [36]. Le refus du gouvernement fédéral d'offrir au gouvernement québécois une place au Sommet des Amériques donne de la crédibilité à cette dernière thèse.

À l'internationalisation s'ajoute la volonté du gouvernement fédéral, depuis le Référendum québécois de 1995, de se rendre plus directement visible auprès de citoyens canadiens et québécois en particulier. En effet, ce que Donald Smiley a appelé le fédéralisme exécutif, c'est-à-dire la négociation des politiques entre les membres des exécutifs provinciaux et fédéral [37], semble être en voie de remplacement par des rapports plus directs entre l'État fédéral et la société civile canadienne. Bref, le développement de politiques fédérales se ferait moins par la [202 voie des négociations intergouvernementales que par la voie de consultations directes auprès des citoyens. Dans un contexte d'internationalisation, où le gouvernement fédéral intervient davantage dans les champs de compétences provinciales, cette tendance marginalise l'État québécois. Il y a certes danger que les groupes intermédiaires se désintéressent des réseaux néocorporatistes québécois au profit de liens plus étroits avec l'État fédéral.

Dans la partie qui suit, nous tenterons d'illustrer ces propos à l'aide d'une analyse du secteur agricole, l'analyse sectorielle étant davantage adaptée à l'approche des réseaux. Le secteur agricole apparaît comme un terrain fécond. D'une part, les études sur la structuration des relations entre l'État et la société civile ne laissent aucun doute quant à la nature néocorporatiste des réseaux qui lient les agriculteurs et l'État québécois [38]. D'autre part, considérée comme un enjeu intérieur jusqu'au milieu des années 1980, l'agriculture a depuis été l'objet de négociations internationales intenses.

LE RÉSEAU NÉOCORPORATISTE
AGRICOLE

En 1972, le gouvernement Bourassa adopte la Loi des producteurs agricoles. Cette loi contient trois dispositions principales : d'abord, elle définit de façon précise ce qu'est un producteur agricole ; ensuite, elle demande qu'une seule association, répondant à certains critères, soit accréditée pour représenter les agriculteurs ; enfin, elle exige de tous les agriculteurs québécois qu'ils participent au financement de cette association (formule Rand) [39]. Cette loi avait été demandée par l'Union des cultivateurs catholiques (UCC), devenue l'Union des producteurs agricoles (UPA) quelques semaines avant son adoption. Heureuse coïncidence, la structure de l'UPA, une structure fédérative qui unit des fédérations régionales et des fédérations spécialisées, répondait parfaitement aux critères d'accréditation prévus dans la loi. Bien que le référendum exigé avant la mise en place de la formule Rand ait mobilisé d'importantes ressources, l'UPA n'a eu aucune difficulté à obtenir son statut d'association représentant l'ensemble de l'agriculture québécoise.

Le réseau néocorporatiste en agriculture précède l'adoption de cette loi, l’UCC étant étroitement liée à l'État québécois de la Révolution tranquille. La [203] loi, cependant, vient solidifier certains des préalables à l'institutionnalisation d'un réseau néocorporatiste sectoriel qui ne place pas la société civile dans une situation désavantageuse par rapport à l'État. Premièrement, la définition du producteur agricole trace, en quelque sorte, les limites du secteur, ou, en d'autres termes, elle définit les contours du réseau néocorporatiste de façon à ce que celui-ci jouisse d'un minimum de cohésion. Deuxièmement, l'exigence d'une seule association représentative confine à l'interne les débats sur les politiques publiques, ce qui s'apparente à une dépolitisation du développement de politiques [40]. Par ailleurs, l'obligation d'inclure les fédérations spécialisées et les fédérations régionales au sein de l'association accréditée assure la présence de débats internes. Troisièmement, la cotisation obligatoire donne à l'association accréditée des ressources pour se doter d'une expertise lui permettant de dépasser le militantisme pour directement participer au développement de politiques publiques.

Davantage institutionnalisé, le néocorporatisme sectoriel en agriculture a certainement contribué à la consolidation et au développement rapide de certaines politiques agricoles dans les années 1970. Bien qu'un cadre juridique existe depuis 1956 pour établir des plans conjoints de mise en marché des denrées agricoles, les procédures sont allégées après 1972 et, devant la détermination de l'UPA, on voit les plans se multiplier rapidement[41]. En 1975, le gouvernement québécois adopte une loi-cadre sur l'assurance-stabilisation, loi qui stabilise les revenus des agriculteurs et dont les modalités d'application sont laissées au ministère de l'Agriculture et à I'UPA [42]. Le Québec est la seule province qui possède sa propre politique d'assurance-stabilisation en agriculture [43].

À ces enjeux sectoriels s'ajoutent assez tôt des enjeux horizontaux exigeant de l'UPA qu'elle discute et négocie le développement de politiques avec des groupes de la société civile appartenant à d'autres secteurs et avec des ministères autres que celui de l'Agriculture. En d'autres termes, le dialogue et la négociation, caractéristiques des réseaux néocorporatistes intersectoriels, politisent rapidement le développement de politiques touchant au secteur agricole. Le développement régional, le zonage agricole et l'environnement comptent parmi ces enjeux horizontaux qui apparaissent à l'ordre du jour politique dès les années 1970 [44].

Le caractère intersectoriel du réseau néocorporatiste agricole prend de l'ampleur au début des années 1990 grâce au développement d'une approche [204] filière. L'approche filière est formellement née en 1992, au Sommet sur l'agriculture québécoise, suivant l'idée que la concertation dans le monde agricole devait aussi inclure les représentants des industries en amont et en aval de la production. L'approche filière consiste à encourager la création de tables filières pour chacune des productions. Bien que disposant d'une marge de manœuvre sur le plan de l'organisation, les tables doivent inclure, au minimum, des représentants de la transformation, de la production, de la distribution et de l'État et elles ont pour mandat de doter leur production respective d'une stratégie de conquête des marchés. Le suivi des travaux des tables est assuré par une superfilière, la Filière agroalimentaire, composée de représentants de l'UPA, de la Coopérative fédérée de Québec, de l'Association des manufacturiers de produits alimentaires du Québec, du Conseil canadien de la distribution alimentaire, de l'Association des détaillants en alimentation du Québec, de la Corporation de développement agroalimentaire-forêt du Centre du Québec et du ministère de l'Agriculture. Les 25 tables filières qui existent actuellement ne sont pas toutes également fonctionnelles [45], mais elles témoignent d'une volonté d'étendre les frontières du réseau néocorporatiste agricole telles que définies dans la Loi des producteurs agricoles de 1972. Notons que les tables de concertation agroalimentaire régionales témoignent également de cette volonté.

Ce passage du sectoriel à l'intersectoriel coïncide aussi avec une relative érosion de la confiance manifestée par certains producteurs à l'endroit de l’UPA. Encore très largement familiale en 1972, l'agriculture québécoise s'est rapidement restructurée, notamment dans les secteurs porcin et de la volaille, autour d'entrepreneurs contrôlant l'alimentation des animaux, l'élevage, la transformation et la distribution d'aliments. À l'occasion, ces entrepreneurs n'ont pas hésité à défier l'autorité de l'UPA dans le secteur agricole, des confrontations que l'approche filière tente maintenant de remplacer par une plus large concertation.

L’EFFET CONJUGUÉ
DE L’INTERNATIONALISATION
DE L’AGRICULTURE
ET DU FÉDÉRALISME CANADIEN

Cette dynamique du réseau néocorporatiste québécois est sans nul doute affectée, sinon compromise, par l'effet combiné du fédéralisme canadien et de l'internationalisation. Laissée libre de toute discussion commerciale internationale jusqu'en 1986, l'agriculture est alors intégrée au cycle de l'Uruguay de [205] l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Après la création de l'Organisation mondiale du commerce en 1994, l'attention internationale portée au commerce agricole s'intensifie jusqu'en novembre 1999, date de la désormais célèbre réunion de Seattle. Ces événements internationaux peuvent constituer autant d'occasions pour le gouvernement fédéral canadien d'accroître son importance dans le secteur agricole. Bien qu'étant une compétence partagée selon la constitution canadienne, l'agriculture est, de facto, un champ d'intervention très important pour les provinces. Le gouvernement fédéral s'est dans le passé montré respectueux de cette situation, n'utilisant que depuis récemment ses prérogatives internationales pour accroître sa visibilité en agriculture. Une comparaison des processus de définition des positions commerciales canadiennes en agriculture pour les négociations du cycle de l'Uruguay et de la réunion de Seattle illustre ce changement d'attitude. Cette comparaison illustre aussi de façon éloquente la transformation du réseau néocorporatiste québécois en agriculture que peut provoquer l'attitude du gouvernement fédéral, rendue possible grâce à l'internationalisation. Notons que la comparaison est basée sur une série d'entrevues confidentielles avec des personnes directement impliquées et réalisées à Québec et Ottawa à l'hiver 2000.

La méthode utilisée dans les années 1980 pour établir la position canadienne en matière de commerce agricole, en vue du cycle de l'Uruguay, correspond à la pratique du fédéralisme exécutif, c'est-à-dire que la position canadienne est essentiellement le produit de négociations intergouvernementales. En quelques mots, cette position suggère que l'on mette fin aux subventions, qui créent des distorsions sur les marchés agricoles internationaux, tout en maintenant l'article XI du GATT, qui protège les systèmes de gestion de l'offre en permettant l'utilisation de quotas d'importation. Représentant à la fois les intérêts des producteurs de céréales de l'Ouest et les intérêts des producteurs laitiers de l'Est, certains diront de cette position qu'elle est plutôt schizophrénique. Chose certaine, il n'a pas été facile d'obtenir l’accord des ministres de l'Ouest, qui considèrent injuste la distribution pancanadienne des quotas de production de lait, et ceux de l'Est, qui demandent un rééquilibrage des subsides agricoles en faveur de leurs provinces.

Plus que la difficulté d'en arriver à un accord, ce qui surprend est que l'on ait fait de la conservation de l'article XI du GATT un élément important de la position canadienne. Tant à Québec qu'à Ottawa, le climat de la fin des années 1980 en est un de libre-échangisme. Le Parti progressiste-conservateur à Ottawa et le Parti libéral du Québec sont alors tous deux fortement en faveur de la libéralisation des échanges. En fait, les dispositions relatives à l'article XI du GATT dans la position canadienne sont essentiellement attribuables au réseau néocorporatiste, qui structure les rapports entre l'État québécois et l'UPA. La négociation intergouvernementale de la position canadienne a été précédée de [206] plusieurs rencontres entre l'UPA et le gouvernement québécois [46]. Soulignant l'importance de ces rencontres, un fonctionnaire québécois avance : « les relations entre l'UPA et le ministère de l’Agriculture ont toujours été très étroites et il n'y a pas grand-chose qui se passe sur le plan des politiques agricoles sans que l’UPA soit tout à fait informée ». Ne permettant pas à l'État d'adopter une attitude doctrinaire, ce réseau néocorporatiste a éveillé le gouvernement québécois aux inquiétudes des agriculteurs entourant la gestion de l'offre (elles ont aussi conscientisé l’UPA face à l'importance du libre-échange pour certaines activités). C'est donc armé de cette information primaire que le gouvernement québécois est entré en négociation avec les autres provinces et le gouvernement fédéral pour définir une position commerciale agricole pour le cycle de l'Uruguay. Toutefois, ne faisant pas entièrement confiance au fédéralisme exécutif, l'UPA n'a pas négligé d'exercer des pressions auprès des députés fédéraux [47].

Une fois le cycle de l'Uruguay terminé, et les protections offertes par l'article XI du GATT disparues malgré la position du Canada, l'approche du gouvernement fédéral en matière de négociations internationales en agriculture est considérablement modifiée : le fédéralisme exécutif est largement mis au rancart, ce qui ne va pas sans affecter la position canadienne en vue de la réunion de Seattle. En effet, pour Seattle, on décide d'adopter une position moins globale, plus segmentée autour d'enjeux précis. On s'est par exemple efforcé de ne pas lier la question des subventions à l'exportation, l'une des pierres angulaires de la position canadienne pour Seattle, et celle des tarifs sur les importations qui ont remplacé les quotas comme mécanismes de protection de la gestion de l'offre. Du cycle de l'Uruguay, les négociateurs fédéraux auront aussi appris qu'un peu de souplesse dans la position peut relativiser ce qui autrement pourrait être perçu comme un échec. Enfin, cette position canadienne a été rendue possible grâce à la substitution des mécanismes traditionnels du fédéralisme exécutif par des consultations plus directes de l'État fédéral auprès de la société civile.

Nous n'avançons pas que les négociations intergouvernementales ont été éliminées au profit des consultations publiques. Des négociations intergouvernementales ont bel et bien eu lieu. Seulement, il semble évident que l'importance relative de ces négociations a été réduite depuis la conclusion du cycle de l'Uruguay au profit de rapports plus directs entre l'État fédéral et la société civile. Déjà en 1988, en plein cycle de l'Uruguay, le gouvernement fédéral sentait le besoin de s'adjoindre des conseillers de la société civile en matière de commerce international. Il créait alors les Comités sectoriels-conseils en commerce international, connus sous le sigle SAGIT (Sectorial Advisory Group for International [207] Trade). Les nominations aux SAGIT sont laissées à la discrétion du ministre et les travaux de ces comités se tiennent à huis clos, ce qui soulève d'importantes questions de représentativité et de transparence. Cependant, on peut penser que ce mode de fonctionnement facilite les discussions comparativement à celles qui se tiennent à l'échelle intergouvernementale, et ce même si en agriculture les principaux groupes intermédiaires, dont l’UPA, sont présents aux SAGIT. Tel que souligné par un intervenant, les cattlemen de l'Alberta, par exemple, ne sont pas préoccupés par des questions globales comme celle de la distribution pancanadienne des quotas laitiers, mais les provinces le sont. Il n'est donc pas surprenant que le gouvernement fédéral ait graduellement accordé plus d'importance à ses rapports directs avec des acteurs de la société civile, aux dépens des rapports intergouvernementaux, et que ses nouvelles positions en matière de commerce soient davantage souples et segmentées.

D'ailleurs, après le cycle de l'Uruguay, les relations du gouvernement fédéral avec la société civile n'ont pas été confinées aux SAGIT. Les rencontres d'information, d'éducation et de consultation se multiplient après 1995. Les fonctionnaires fédéraux soulignent d'ailleurs que l’UPA est présente et très active à l'occasion de ces rencontres. Naturellement, ces liens directs entre l'État fédéral et l’UPA en matière de commerce relativisent ceux que l'organisation entretient avec l'État québécois. Au cours d'une entrevue, un dirigeant de l’UPA affirmait que l’État québécois était devenu, depuis la fin du cycle de l'Uruguay, une sorte de police d'assurance, un acteur sur lequel on peut compter dans l'éventualité où l'on doive monter aux barricades. Ceci semble éloigné des rapports néocorporatistes que l'UPA avait entretenus avec le gouvernement québécois avant et pendant la négociation intergouvernementale de la position canadienne pour le cycle de l’Uruguay [48].

Bref, l'internationalisation a fourni une occasion au gouvernement fédéral d'accroître son importance dans un secteur où les provinces exercent d'énormes responsabilités. Dans le cas du Québec, cette situation diminue proportionnellement l'importance que le monde agricole a traditionnellement accordée à ses rapports avec l'État provincial. En d'autres termes, l'effet combiné de l'internationalisation et de l'attitude centralisatrice d'Ottawa est de miner le réseau néocorporatiste agricole, qui, depuis la Révolution tranquille, préside au développement de politiques québécoises pour ce secteur. Dans ces circonstances, nous ne devons pas nous surprendre que l'une des principales critiques internes de l'approche filière concerne le rôle jugé trop important de l'État québécois [49]. Cette situation fait naturellement craindre un glissement du réseau néocorporatiste agricole vers le clientélisme.

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CONCLUSION

Au Québec, les relations entre l'État et la société civile sont souvent structurées par des réseaux néocorporatistes, c'est-à-dire que le développement de politiques publiques est réalisé par le truchement de dialogues et de négociations entre les groupes intermédiaires et l'État. Ceci ne signifie pas, bien sûr, que les rapports État québécois/société civile sont monolithiques ; des différences importantes peuvent exister d'un secteur à l’autre, notamment en matière de rapport de force entre les acteurs et d'intersectorialité. De telles différences marquent aussi l'évolution des réseaux dans le temps. Plutôt sectoriels et parfois dirigistes à la Révolution tranquille, les réseaux de politiques publiques au Québec ont cheminé vers l'établissement d'un meilleur équilibre dans les rapports de force entre l'État et la société civile et sont devenus plus intersectoriels. Dans plusieurs secteurs, et en particulier en agriculture, des réseaux néocorporatistes ont été institutionnalisés.

De façon plus théorique, les réseaux néocorporatistes québécois sont compris comme un choix institutionnel concernant le partage, entre l'État et la société civile, des responsabilités en matière de gestion des affaires publiques. Les réseaux néocorporatistes accordent un rôle de participantes aux organisations intermédiaires de la société civile, contrairement aux réseaux pluralistes, qui confinent ces organisations à un rôle de militantes. Évidemment, les réseaux néocorporatistes comportent leur lot d'inconvénients, notamment en matière de représentation d'une vaste gamme d'idées à l'intérieur de canaux formels de développement de politiques. Nous avons toutefois avancé que le néocorporatisme est un choix institutionnel particulièrement approprié dans un contexte où, à travers un discours sur la gouvernance, une plus grande participation de la société civile à la gestion des affaires publiques est valorisée.

Chose certaine, il devrait appartenir à la société québécoise d'évaluer les avantages et les inconvénients des réseaux néocorporatistes et de faire le choix de les conserver ou non. Or, ce que ce chapitre illustre, c'est que le choix institutionnel du néocorporatisme appartient de moins en moins à la société québécoise. Tel que démontré dans une analyse du réseau néocorporatiste agricole, l'internationalisation se conjugue à une attitude centralisatrice à Ottawa pour déstabiliser les rapports de partenaires relativement égaux qu’entretiennent l'État québécois et les groupes intermédiaires. Ceci risque de placer la société québécoise devant l'inéluctabilité d'une forme de gouvernance que non seulement elle n'aura pas choisie, mais qui n'apparaît pas désirable si elle devait prendre la forme du clientélisme, que nous sommes en droit de craindre dans le secteur agricole.

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NOTES SUR
LES COLLABORATEURS

Éric Montpetit est professeur au Département de science politique de l'Université de Montréal. Il travaille sur la légitimité démocratique des choix de politiques publiques en matière de biotechnologie au Canada, en France et au Royaume-Uni. Il a récemment publié des articles sur le développement de politiques environnementales dans Governance, Journal of European Public Policy, Revue canadienne de science politique et Politique et Sociétés. Il a aussi publié dans World Politics et dans la revue Globe.