Yves Vaillancourt
Ph.D en science oolitique, professeur émérite de l’École de travail social
de l’Université du Québec à Montréal

(1988)

L’évolution
des politiques sociales
au Québec
1940-1960.

LES CLASSIQUES DES SCIENCES SOCIALES
CHICOUTIMI, QUÉBEC
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LES CLASSIQUES DES SCIENCES SOCIALES.

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Yves Vaillancourt

L’évolution des politiques sociales au Québec 1940-1960.

Les politiques sociales et les travailleurs. Tome 3. 1940-1960. Montréal : Les Presses de l’Université de Montréal, 1988, 514 pp.

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Yves Vaillancourt
Ph.D en science oolitique, professeur émérite de l’École de travail social
de l’Université du Québec à Montréal

L’évolution des politiques sociales
au Québec 1940-1960.

Les politiques sociales et les travailleurs. Tome 3. 1940-1960. Montréal : Les Presses de l’Université de Montréal, 1988, 514 pp.

L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
Quatrième de couverture

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Pendant les années 1940 et 1950 au cours desquelles le gouvernement fédéral canadien s’employait systématiquement à définir et à mettre en œuvre une stratégie moderne de sécurité sociale, à l’heure de Keynes, la stratégie dominante dans le secteur des politiques sociales au Québec était fort différente.
Certes, sur les derniers milles du gouvernement Godbout, un grand bouillonnement d’idées réformistes était apparu dans la périphérie du gouvernement provincial et, à l’intérieur de ce bouillonnement, il y avait une ouverture embryonnaire à une stratégie de sécurité sociale et à une conception plus interventionniste du rôle de l’État provincial.
Toutefois, le retour de Duplessis au pouvoir, à partir de l’été 1944, signifia le retour à une stratégie provinciale du laisser-faire ; pendant ces années qui se prolongèrent jusqu’à la révolution tranquille, le gouvernement du Québec, en s’appuyant sur une alliance de classes dans laquelle les élites petites bourgeoises traditionnelles cléricales en menaient large dans le secteur des affaires sociales, se faisait belle jambe en résistant avec acharnement, au nom de l’autonomie provinciale, aux initiatives centralisatrices impulsées d’Ottawa, mais sans jamais se soucier de développer une contre-stratégie offensive qui aurait mené l’État québécois à faire ce que pourtant quelques autres provinces comme la Saskatchewan faisaient à l’époque, c’est-à-dire poser des gestes planifiés et constructifs pour assurer le bien-être et la santé du peuple québécois.
Cette évaluation des politiques sociales au cours des années 1940 et 1950 est sévère. Elle est pourtant minutieusement étayée par l’étude de sept dossiers particuliers de politiques sociales, soit les politiques de santé, le régime d’assistance publique du Québec, l’assistance aux mères nécessiteuses, les allocations familiales, l’assurance-chômage, l’assistance-chômage et les politiques concernant les personnes âgées.

Yves Vaillancourt est professeur au Département de travail social à l’Université du Québec à Montréal.

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[5]

L’ÉVOLUTION
DES POLITIQUES
SOCIALES
AU QUÉBEC
1940
1960

Yves Vaillancourt
UNIVERSITÉ DU QUÉBEC À MONTRÉAL
DÉPARTEMENT DE TRAVAIL SOCIAL

1988

-

LES PRESSES DE L'UNIVERSITÉ DE MONTRÉAL
C.P. 6128, SUCC. « A », MONTRÉAL (QUÉBEC),
CANADA H3C 3J7

[6]

Cet ouvrage a été publié grâce à une subvention de la Fédération canadienne des sciences sociales, dont les fonds proviennent du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada.

ISBN : 2-7606-0820-4
Dépôt Légal, 3e trimestre 1988
— Bibliothèque nationale du Québec
Tous droits de reproduction, d'adaptation et de traduction réservés
© Les Presses de l'Université de Montréal, 1988

[507]

L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
Table des matières

Quatrième de couverture
Sigles utilisés [7]
Avant-propos [13]
Introduction [19]

PREMIÈRE PARTIE.
LES PARAMÈTRES GÉNÉRAUX [29]

Chapitre 1. Le contexte général [31]

Introduction [31]
I.	La participation du Canada à la guerre et la conscription [32]
II.	La guerre et la relance de l'économie [36]
III.	Le leadership énergique du gouvernement fédéral dans l'effort de guerre [40]
IV.	La prospérité de l'après-guerre et la récession de 1957-1961 [47]
V.	L'expansion des multinationales américaines et la position précaire de la bourgeoisie québécoise [53]
VI.	Les implications sociales de la prospérité économique de la guerre et de l'après-guerre [57]
1)	Le bouleversement de la composition de classes [58]
2)	L'impact de l'industrialisation sur l'urbanisation, la prolétarisation et le vécu des familles populaires [59]
3)	Le problème du chômage [60]
4)	L'évolution des salaires [60]
5)	L'évolution du coût de la vie [61]
6)	Les seuils de pauvreté [62]
7)	Le problème du logement [63]
8)	L'oppression des femmes [63]
9)	L'oppression nationale du peuple québécois [63]
[508]
VII.	Les idéologies dominantes à Ottawa et à Québec [64]
VIII.	Le mouvement ouvrier et populaire et les partis politiques de gauche au Canada et au Québec [68]
1)	L'augmentation des effectifs syndicaux [68]
2)	Les principales organisations syndicales au [Canada [68]
3)	Les organisations syndicales au Québec [69]
4)	Les luttes syndicales [70]
5)	L'exposition des syndicats canadiens aux manœuvres récupératrices et aux opérations répressives de l'État fédéral 71]
6)	L'exposition des syndicats à la répression duplessiste au Québec [72]
7)	L'évolution du PCC [74]
8)	L'évolution du CCF [75]
9)	D'autres composantes du mouvement populaire [76]

Chapitre 2. À Ottawa : une stratégie interventionniste de construction de l'État-providence [79]

I.	La genèse de la nouvelle stratégie [80]
1)	L'apport de la réflexion et de l'expérimentation faites dans d'autres pays capitalistes avancés [83]
2)	Le Rapport Rowell-Sirois (1940) [85]
3)	La Conférence fédérale-provinciale de 1941 [89]
4)	Le Rapport Marsh (1943) [92]
II.	Le virage stratégique du gouvernement fédéral à la fin de la guerre [101]
1)	Le moment du virage [102]
2)	L'explication du virage : la double peur [104]
3)	La nouvelle stratégie fédérale se bute à des résistances à la Conférence de la reconstruction (1945-1946) [106]
4)	Les préparatifs de la conférence [106]
5)	Les propositions fédérales [110]
6)	Le déroulement de la conférence [113]
III.	La mise en application graduelle de la nouvelle stratégie de 1946 à 1960 [116]

Chapitre 3. À Québec : une stratégie non interventionniste de résistance à la construction de l'État-providence [119]

I.	Un point de comparaison : la Saskatchewan sous le CCF [120]
II.	La stratégie dominante sous le gouvernement de Godbout (1939-1944) [122]
III.	La stratégie dominante sous le gouvernement de Duplessis (1944-1959) [128]
IV.	Le testament du courant petit-bourgeois traditionnel clérical : le Rapport de la Commission Tremblay (1956) [133]
V.	La montée de l'opposition à la stratégie duplessiste [138]
Conclusion [143]

[509]

DEUXIÈME PARTIE.
LES PROGRAMMES [145]

Chapitre 4. Les politiques de santé [147]

Introduction [147]
I.	L'État de santé lamentable de la population québécoise en 1940 [149]
II.	L'organisation de la santé au Québec en 1940 [152]
1)	Quelques caractéristiques du système privé de santé en 1940 [152]
2)	Trois champs d'intervention de l'Etat provincial [155]
a)	Le champ des asiles d'aliénés [155]
b)	Le champ de l'assistance aux pauvres hospitalisés en vertu de la Loi d'assistance publique [157]
c)	Le champ des unités sanitaires [157]
III.	Les débats sur l'assurance-santé au Canada et au Québec, de 1940 à 1947 [159]
1)	La réflexion et l'action du gouvernement fédéral [159]
a)	Lente mise en route de la réflexion gouvernementale (1940-1942) [160]
b)	Intensification du débat à l'intérieur et à la périphérie du gouvernement (1943-1944) [162]
c)	Le dossier de la santé à l'intérieur de la Conférence fédérale-provinciale de la reconstruction (1945-1946) [164]
d)	Après la conférence, retombée de la volonté politique du gouvernement fédéral de faire des réformes (1947) [167]
2)	La réflexion et l'action du gouvernement de la Saskatchewan [168]
3)	La réflexion et l'action du gouvernement du Québec [171]
a)	Sous Godbout, développement de perspectives de réforme (1940-1944) [171]
b)	Sous Duplessis, abandon rapide des perspectives de réforme (1944-1947) [177]
IV.	La politique de santé à l'époque des subventions conditionnelles du gouvernement fédéral (1948-1956) [179]
1)	Le programme fédéral de subventions conditionnelles de 1948 [179]
2)	Le Québec à l'époque des subventions conditionnelles de 1948 [184]
a)	Une politique de santé centrée sur la construction d'hôpitaux [185]
b)	Les compagnies privées d'assurance-santé se développent [188]
c)	Les problèmes financiers des hôpitaux [188]
d)	En dépit de la remontée des critiques de l'opposition, le pouvoir duplessiste défend et maintient le vieux système [191]
V.	Le fédéral instaure un programme d'assurance-hospitalisation auquel le Québec ne participe pas (1957-1960) [196]
Conclusion : La politique québécoise de la santé à la veille de la révolution tranquille [201]
[510]

Chapitre 5. Le régime québécois d'assistance publique [205]

Introduction [205]
I.	Le problème de l'indigence [207]
1)	La clientèle assistée à l'intérieur des murs [208]
2)	La clientèle assistée par les agences sociales [210]
II.	Quelques caractéristiques de la loi d'assistance publique en vigueur en 1940 [211]
III.	L'évolution de la législation de 1940 à 1960 [214]
1)	Le tardif élargissement de la définition juridique de l'indigence [215]
2)	Modification des procédures dans les cas de requêtes concernant le domicile des indigents [215]
3)	Modifications concernant le mode de financement [216]
4)	Les changements de juridiction [218]
IV.	L'organisation concrète de l'assistance [218]
1)	Le réseau des institutions de l'assistance publique [219]
a)	Les institutions « avec murs » [219]
b)	Les institutions « sans murs » [221]
2)	Le réseau parallèle d'assistance privée de l'Église [226]
V.	Les aspects financiers de l'assistance publique [230]
1)	Quelques remarques additionnelles [231]
2)	Quelques données générales [232]
3)	La participation financière de l'État provincial [233]
4)	La participation financière des municipalités [235]
5)	La participation financière du gouvernement fédéral [236]
6)	La participation financière des institutions d'assistance [236]
VI.	Analyse critique des problèmes et des enjeux [238]
1)	Une subordination du social au sanitaire [239]
2)	Un fort penchant pour l'institutionnalisation [220]
3)	Un refus de reconnaître les problèmes des aptes [241]
4)	Un indice de la désuétude du partage des tâches entre l'Église et l'État [242]
5)	Des travailleuses sociales coincées [246]
Conclusion : Le mouvement syndical et l'assistance publique [250]

Chapitre 6. L’assistance aux mères nécessiteuses [253]

Introduction [253]
I.	Quelques données du problème social vécu par les mères nécessiteuses et leurs dépendants [254]
1)	Quelle était la population cible concernée par le programme ? [254]
2)	Quelques éléments de contexte pour cerner les problèmes des familles de mères nécessiteuses [256]
a)	Les femmes entrent de plus en plus sur le marché du travail salarié [256]
b)	Le travail salarié des mères était mal vu, notamment au Québec [260]
c)	« Anormalité » des familles de mères nécessiteuses [264]

[511]

II.	Rappel des racines historiques du programme québécois d'assistance aux mères nécessiteuses [266]
1)	Les racines nord-américaines [266]
2)	Les racines québécoises [271]
a)	Les recommandations de la Commission Montpetit (1932) [272]
b)	Les suites des recommandations de la Commission Montpetit [274]
III.	Les caractéristiques du programme en vigueur au Québec de 1940 à 1960 [276]
1)	Les caractéristiques du programme de 1940 [276]
2)	Les modifications apportées au programme de 1940 à 1960 [279]
a)	L'évolution des conditions d'admissibilité [279]
b)	L'évolution des montants des allocations [280]
c)	Modification de la juridiction du programme [282]
3)	Quelques aspects de l'application du programme
a)	L'évolution des coûts et du nombre des bénéficiaires [282]
b)	Le profil de la clientèle du programme [285]
IV.	La signification du programme : quelques pistes d'analyse critique [287]
1)	Un programme québécois d'assistance sociale d'une importance non négligeable [287]
2)	Un programme qui condamnait les familles bénéficiaires à la pauvreté économique [291]
3)	Un programme hautement stigmatisant et sexiste [295]
4)	L'injuste exclusion du programme des mères célibataires, des femmes divorcées et séparées [298]
Conclusion : Utilisation politique et électoraliste du programme par le gouvernement Duplessis [302]

Chapitre 7. L'assurance-chômage [305]

Introduction [305]
I.	Rappel du problème du chômage [306]
II.	Retour sur les racines historiques de l'assurance-chômage [309]
III.	Les caractéristiques du programme de l'assurance-chômage de 1940 [316]
IV.	Évolution du programme de l'assurance-chômage de 1940 à 1960 [322]
1)	L'évolution de la loi et des règlements [322]
2)	Quelques compléments d'information sur l'évolution du régime [328]
a)	L'élargissement du champ d'application du programme [328]
b)	Les finances du régime [328]
V.	Quelques pistes d'analyse critique concernant le programme de 1940 et de son évolution jusqu'en 1960 [330]
1)	Un indice de l'entrée du gouvernement fédéral dans la stratégie de la sécurité sociale [331]
1)	Un progrès social avantageux pour les classes populaires 332]
1)	Une assurance avantageuse pour les patrons [aussi [334]
4)	Une contribution à l'effort de guerre [334]
5)	Un instrument de stabilisation économique de type keynésien à la disposition de l'État [336]
6)	Un outil de gestion de la main-d'œuvre [339]
7)	Des conditions d'admissibilité discriminatoires pour les femmes [343]
8)	La marginalité du Québec dans le dossier [344]
Conclusion [346]

Chapitre 8. Les allocations familiales [349]

Introduction [349]
I.	Le problème : l'insuffisance des revenus des familles [351]
1)	La situation des familles [351]
2)	Le coût de la vie pour les familles [351]
3)	Les revenus des familles [352]
4)	Diagnostic sur les conditions socio-économiques des familles [353]
II.	Les racines historiques [354]
1)	Au Québec : le poids de la tradition petite-bourgeoise traditionnelle [355]
2)	Au Canada anglais : le poids de la nouvelle petite bourgeoisie [360]
III.	Le programme de 1945 [367]
IV.	L'évolution et l'application du programme de 1945 à 1960 [369]
1)	Les modifications apportées au programme [369]
3)	L'application du programme [370]
a)	Les bénéficiaires [370]
b)	Les coûts [371]
V.	Quelques pistes d'analyse critique [373]
1)	Une réforme sociale aux avantages mitigés [374]
2)	Une façon de désamorcer les luttes pour les hausses de salaires prévues dès la fin de la guerre [376]
3)	Un instrument de stabilisation de l'économie [377]
4)	Un coup de maître du gouvernement fédéral dans les relations fédérales-provinciales [379]
5)	La résistance bruyante mais artisanale du Québec [381]
Conclusion [385]

Chapitre 9. Les programmes concernant les personnes âgées [387]

Introduction [387]
I.	Quelques données du problème [388]
1)	L'augmentation du nombre des personnes âgées [389]
2)	La situation socio-économique des personnes âgées [390]
3)	La situation socio-culturelle des personnes âgées [393]
II.	Le programme des pensions de vieillesse de 1940 à 1951 [394]
1)	Évocation des caractéristiques du programme de 1927 [394]
2)	L'évolution du programme de 1940 à 1951 [396]
3)	Les bénéficiaires et les coûts du programme de 1940 à 1951 [397]
[513]
4)	Les suppléments provinciaux [400]
5)	Difficultés liées à l'administration du programme [400]
III.	Les racines historiques de la restructuration de 1951 [402]
1)	Les préparatifs plus éloignés (1940 à 1949) [402]
2)	Les préparatifs plus rapprochés (1950-1951) [409]
IV.	La restructuration de 1951 [414]
1)	Le programme de sécurité de la vieillesse [414]
2)	Le programme d'assistance-vieillesse [415]
3)	Le programme d'assistance aux aveugles [416]
V.	L'opérationnalisation de la restructuration de 1952 à 1960 [417]
1)	L'application du programme de sécurité de la vieillesse 418]
2)	L'application du programme d'assistance-vieillesse [419]
3)	L'application du programme d'assistance aux aveugles [420]
VI.	La signification de la restructuration [421]
1)	Une conquête sociale pour les personnes âgées [421]
2)	Une conquête sociale limitée [422]
3)	Un instrument [dans la lutte anticommuniste [423]
4)	Un instrument [de manipulation électorale [424]
5)	Un instrument [de stabilisation économique [425]
6)	Un abaissement prudent de l'âge de la retraite [427]
7)	Un programme non contributoire [429]
Conclusion : La passivité du Québec face à l'ingérence fédérale [430]

Chapitre 10. L’assistance-chômage [435]

Introduction [435]
I.	Les racines historiques de la loi fédérale de 1956 [437]
1)	Le Rapport Rowell-Sirois (1940) [438]
2)	La Conférence fédérale-provinciale de 1941 [440]
3)	Le Rapport Marsh (1943) [441]
4)	La Conférence de la reconstruction (1945-1946) [442]
5)	La Conférence fédérale-provinciale de 1950 [444]
6)	La campagne du Canadian Welfare Council (1952-1956) [445]
7)	L'assistance aux invalides (1954) [447]
8)	La Conférence fédérale-provinciale de 1955 [448]
II.	Le programme d'assistance-chômage de 1956 et son évolution [450]
1)	Les principales caractéristiques du programme en 1956 [450]
2)	L'évolution du programme de 1956 à 1960 [451]
III.	La signification du programme [453]
1)	Différence entre l'assistance-chômage proposée en 1945 et celle réalisée en 1956 [454]
2)	Un programme ambigu d'assistance-chômage [456]
3)	Une première concernant l'assistance aux aptes [458]
4)	La contradiction entre l'incitation au travail et la satisfaction des besoins [459]
IV.	Les dessous de l'entrée tardive du Québec dans le programme [460]
Conclusion [468]

Conclusion : vers un bilan global [471]

I.	Quelques observations sur l'évolution des politiques sociales dans l'ensemble du Canada [472]
II.	Quelques observations sur l'évolution plus spécifique des politiques sociales au Québec [479]

Bibliographie [487]
Index des noms propres [503]

[7]

L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
Sigles utilisés

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AANB	Acte de l'Amérique du Nord britannique	
AC	Assurance-chômage	
ACJC	Association catholique de la jeunesse canadienne-française	
AF	Allocations familiales	
AFL	American Fédération of Labour	
AMC	Association médicale canadienne	
AN	Action nationale	
AP	Assistance publique [du Québec]	
API	Association professionnelle des industriels du Québec	
CASW	Canadian Association of Social Workers	
CCF	Coopérative Commonwealth Fédération	
CCT	Congrès canadien du travail	
CIO	Congress of Industrial Organizations	
CMTC	Congrès des métiers et du travail du Canada	
CSN	Confédération des syndicats nationaux	
CSSMM	Centre de services sociaux de Montréal métropolitain	
CTC	Congrès du travail du Canada	
CTCC	Confédération des travailleurs catholiques du Canada	
CWC	Canadian Welfare Council	
ESP	École sociale populaire	
FPTQ	Fédération provinciale des travailleurs du Québec	
FTQ	Fédération des travailleurs du Québec	
FUIQ	Fédération des unions industrielles du Québec	
GRC	Gendarmerie royale du Canada	
HEC	Hautes études commerciales	
ICAP	Institut canadien d'affaires publiques	
JEC	Jeunesse étudiante catholique	
JOC	Jeunesse ouvrière catholique	
NORAD	North American Air Défense Command	
NPD	Nouveau parti démocratique	
OIT	Organisation internationale du travail	
OTAN	Organisation du traité de l'Atlantique Nord	
PCC	Parti communiste du Canada	
PLC	Parti libéral du Canada	
SGEU	Saskatchewan Government Employées' Union	
SSJB	Société Saint-Jean-Baptiste	
[8]		
TUA	Travailleurs unis de l'automobile	
UBC	University of British Columbia	
UCC	Union catholique des cultivateurs	
UN	Union nationale	
UQAM	Université du Québec à Montréal	

Les Références aux rapports de commissions

Dans les notes de ce livre, nous nous référons fréquemment à certains rapports produits par des commissions ou des comités gouvernementaux. Pour alléger ces notes et les rendre plus claires, nous avons opté pour une façon abrégée de faire référence à ces divers rapports.
C'est ainsi que nous ferons référence aux :
Rapport Montpetit pour citer le Rapport de la Commission des assurances sociales de Québec, 7 vol., Québec, gouvernement du Québec, 1930 à 1932, 333 p.
Rapport Rowell-Sirois, pour citer le Rapport de la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, 3 vol., Ottawa,
Rapport Lessard, pour citer le Rapport de la Commission provinciale d'enquête sur les hôpitaux, 2 parties, Québec, 1943.
Rapport Marsh, pour citer le Rapport sur la sécurité sociale au Canada, préparé par le docteur L.C. Marsh pour le Comité consultatif de la reconstruction, Ottawa, É. Cloutier, 1943.
Rapport Garneau, pour citer le Premier Rapport de la Commission d'assurance-maladie de Québec sur le problème des garderies et de la protection de l'enfance, Québec, 1944, 63 p.
Rapport Tremblay, pour citer le Rapport de la Commission royale d'enquête sur les problèmes constitutionnels, 4 vol., Québec, 1956.
Rapport Gill, pour citer le Rapport du Comité d'enquête relatif à la loi sur l'assurance-chômage, Ottawa, 1962.
Rapport Boucher, pour citer le Rapport du Comité d'étude sur l'assistance publique, Québec, 1963.
Rapport Castonguay-Nepveu pour citer le Rapport de la Commission d'enquête sur la santé et le bien-être social, 7 vol., Québec, 1967 à 1972.

[9]

L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
REMERCIEMENTS

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L'auteur tient à remercier les organismes ou services qui ont permis d'entreprendre, ou de faire avancer, ou de mener à terme le livre.
Le Comité de la recherche socio-économique du ministère des Affaires sociales du Québec (l'ancêtre du Conseil québécois de recherche sociale) pour des subventions de recherche accordées dans les années 1972 à 1975.
Le vice-rectorat à l'enseignement et à la recherche de l'Université du Québec à Montréal pour un dégrèvement de recherche accordé à la session d'hiver 1981.
Le Conseil de la recherche en science humaine du Canada pour la bourse de recherche lors du congé sabbatique consacré à la préparation du présent ouvrage en 1982-1983.
Le Département de travail social de l'Université du Québec à Montréal qui a fréquemment encouragé et soutenu l'auteur dans la réalisation du projet, notamment pendant les années 1982 à 1987.

[10]

[11]

À Judith et à Luc
qui étaient là.

[12]

[13]

L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
AVANT-PROPOS

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Ce livre a une histoire d'une quinzaine d'années.
Les origines remontent à l'année 1972, au Centre coopératif de recherche en politiques sociales. Je commençai alors à m'impliquer dans un projet de recherche dirigé par Michel Pelletier et subventionné par le Comité de la recherche socio-économique, l'ancêtre de l'actuel Conseil québécois de la recherche sociale. Le projet de recherche avait un titre malaisé à retenir : « Valeurs implicites des politiques sociales : le travail comme critère de vie normale. » Il s'agissait d'une entreprise modeste au départ qui, en raison de notre inexpérience, devait se transformer en projet gigantesque en cours de route.
Je me souviens qu'au printemps 1973, la subvention était épuisée et il nous restait beaucoup de travail à faire. La répartition des tâches entre Pelletier et moi, telle qu'elle s'esquissait au printemps 1973, paraissait simple. Pelletier prenait l'histoire des politiques sociales au Québec pendant les années 1960 ainsi que l'analyse contemporaine des fonctions des politiques sociales. De mon côté, je prenais l'historique des politiques sociales au Québec de 1900 à 1960. À l'été 1973, Pelletier et moi avions commencé à produire et à faire circuler des textes provisoires portant sur une partie ou l'autre du projet. Pour ma part, j'avais produit trois textes provisoires portant l'un sur la période 1900-1929, l'autre sur la période 1930-1940 et le troisième sur la période 1940-1960. Ce dernier texte avait été rédigé en juillet 1973 et comprenait [14] 87 pages. Il avait comme titre : Quand l'État fédéral intervient de façon permanente (1940-1959). Il s'agissait là, il y a maintenant quinze ans, de la première ébauche du présent ouvrage.
Au cours des années 1973-1974 et 1974-1975, Pelletier et moi continuâmes, à travers d'autres tâches, à travailler en étroite collaboration pour transformer les textes provisoires en textes définitifs. C'est ainsi qu'en 1974-1975, nous publiâmes, coup sur coup, les Cahiers I (sur les années 1900-1929), II (sur les années 1930) et IV (sur les années 1960) de la série les Politiques sociales et les travailleurs, que plusieurs appelèrent à l'époque « les Cahiers jaune orange », en raison de leur format et de leur couleur. Il s'agissait des trois premiers d'une série de six Cahiers que nous escomptions produire à l'époque. Chacun des deux collaborateurs avait trois Cahiers sous sa responsabilité. Pour ma part, j'avais les Cahiers I, II et III. À l'été 1975, il me restait donc à produire le Cahier III portant sur la période des années 1940 et 1950. La motivation ne manquait pas, mais je ne savais pas quand et comment je le terminerais !
À partir de 1976, j'étais professeur dans le champ des politiques sociales à l'UQAM. De 1976 à 1982, j'ai tenté à divers moments de faire avancer la recherche en vue de la production du Cahier III ; je revenais souvent à ce dossier, mais sans trouver vraiment la possibilité de me replonger de façon durable dans le sujet, sauf aux sessions de l'automne 1977 et de l'hiver 1981, lorsque j'ai bénéficié d'un dégrèvement pour fin de recherche. Dans l'intervalle, soit depuis 1978, le Cahier V de la série avait été produit et publié par Michel Pelletier. Cette nouvelle publication avait pour effet de mettre en relief les « deux autres trous à combler », soit les deux autres Cahiers à produire, dont le Cahier III, pour que la série les Politiques sociales et les travailleurs soit enfin complétée.
En 1982-1983, j'avais à ma disposition une belle année sabbatique. J'avais décidé depuis longtemps de la consacrer au Cahier III. J'eus la chance d'obtenir une bourse de recherche du Conseil de recherches en sciences humaines du Canada. Grâce à cette bourse, j'ai pu m'organiser à la fois pour passer six semaines dans l'Ouest canadien, à l'automne 1982, et pour engager pour quelques mois une assistante de recherche à mi-temps, Annie Autonès. Cette assistante m'a énormément aidé, notamment pour la cueillette des données des chapitres 4, 5, 6 et 8. Je profite de l'occasion pour la remercier vivement pour son précieux et généreux apport.
Lors de mon voyage d'étude dans l'Ouest, j'avais décidé de privilégier la Saskatchewan pour me donner un point de comparaison [15] provincial contrastant avec le Québec des années 1940 et 1950. Je bénéficiai d'un accueil chaleureux à l'Université de Regina (Departement of Political Science et Faculty of Social Work) et dans une organisation syndicale dynamique, la SGEU. J'eus l'occasion, à Régina et à Saskatoon, en octobre et novembre 1982, de faire des entrevues, d'avoir des discussions, de recueillir et dépouiller de précieuses sources documentaires. Je suis particulièrement redevable à certaines personnes qui m'accordèrent un temps précieux pour me transmettre des sources, des informations, des pistes d'interprétation et des suggestions. Je pense notamment à Sandra Sorensen, Michael O'Sullivan, Lorne Brown, Ken Collier, Bev Currie, Doug Daniels, Murray Dobbin, Jim Harding, Sheila Kusiak, Stan Rands, Graham Riches, Joe Roberts, Harvey Stalwick, Doug Taylor.
En novembre 1982, je fis un bref séjour en Colombie-Britannique. Je reçus un accueil sympathique à la School of Social Work de UBC. Dennis Guest et Richard Splane me donnèrent des entrevues particulièrement riches et précieuses. Ils me permirent entre autres d'identifier et même de repérer quelques bons mémoires de maîtrise en travail social sur l'histoire de certaines politiques sociales en Colombie-Britannique. Effectivement, j'utilisai le temps disponible dont je disposais pour dépouiller ces sources.
En décembre 1982, j'étais de retour à Montréal. Il me fallait continuer à lire et classifier une quantité de sources documentaires avant de pouvoir commencer la rédaction. C'est ce que je fis jusqu'à la fin mars 1983.
À partir d'avril 1983, j'étais prêt à entreprendre la phase exigeante de la rédaction. D'avril à la mi-août 1983, je déployai un « premier sprint » d'écriture. C'est à ce moment que j'ai rédigé six des dix chapitres du livre, soit les chapitres 4, 5, 7, 8, 9 et 10.
De juin à septembre 1984, j'ai déployé un « deuxième sprint » d'écriture. C'est alors que j'ai rédigé les quatre autres chapitres, soit les chapitres 1, 2, 3 et 6.
À l'automne 1984, je rédigeai l'introduction et la conclusion de l'ouvrage. Je rédigeai aussi une préface « émotive » de 16 pages (que j'allais décider par la suite de ne pas publier).
En janvier 1985, une première version d'un manuscrit de 680 pages dactylographiées à un interligne et demi était prête. Je la fis parvenir à deux éditeurs. L'un n'accusa jamais réception. L'autre me suggéra de m'adresser aux PUM. C'est ce que je fis au printemps 1985. Le manuscrit reçut aux PUM un accueil encourageant et professionnel. [16] À partir de ce moment, le dossier chemina lentement, mais sûrement. Le manuscrit fut transmis à des lecteurs externes et à la Fédération de l'aide à l'édition. Les évaluations arrivèrent quelques mois plus tard. Elles étaient positives, tout en suggérant un certain nombre de modifications mineures. La Fédération canadienne de l'aide à l'édition m'annonça sa disposition à subventionner l'ouvrage. Les PUM m'informèrent par la suite de leur volonté de publier l'ouvrage au cours de l'année 1987-1988.
À l'automne 1987, j'ai retravaillé le manuscrit en essayant à la fois de tenir compte des remarques des deux évaluateurs, de couper une centaine de pages et de faire quelques mises à jour, en tenant compte de quelques productions de recherche récentes.
Il me reste à ajouter quelques autres remerciements en prenant le risque de faire d'injustes oublis.
Je tiens en particulier à nommer certaines personnes avec lesquelles, quelque part, au fil des quinze dernières années, j'ai eu, sur une partie ou l'autre de l'ouvrage, des conversations et des suggestions que je n'ai pas oubliées et dont j'ai bénéficié : Gisèle Ampleman, Lucille Beaudry, Yves Bélanger, Guy Bourgeault, Gilles Bourque, Marielle Brown, Robert Bureau, Jean Carette, Irénée Desrochers, Jules Duchastel, Judith Dufour, Louis Favreau, Allan Irving, Brigitte Kitchen, Jocelyne Lamoureux, Gérald Larose, Benoît Lévesque, Karl Lévêque, Paul-André Linteau, Françoise Marchand, Robert Mayer, Allan Moscovitch, John Osborne, Madeleine Parent, Claude Parizeau, Michel Pelletier, Gilbert Renaud, Jean Sylvestre, André Valiquette, David Woodsworth, les collègues du Département de travail social de l'UQAM et deux évaluateurs anonymes choisis par les PUM et la Fédération de l'aide à l'édition.
Je dois souligner de façon particulière l'apport immense de Michel Pelletier qui a initié le projet de recherche à l'origine du livre et avec lequel, pendant plusieurs années, j'ai beaucoup partagé sur ces questions. Je tiens à rappeler ici que le présent ouvrage constitue le Cahier III de la série les Politiques sociales et les travailleurs à laquelle le nom de Pelletier, autant que le mien, est associé.
En terminant, je veux mentionner la collaboration intelligente, compétente et dynamique de Marie-Thérèse Bellier, Agente d'administration du Département de travail social jusqu'à sa retraite au printemps 1986. Madame Bellier, une pionnière de l'UQAM, a bien voulu, même si rien ne l'y obligeait, assumer avec entrain la responsabilité de la dactylographie de la plus grosse partie du manuscrit de 1985 et je me rappelle que, fréquemment, elle laissait échapper, avec sa [17] franchise et sa spontanéité coutumières, des commentaires qui me donnaient le goût de durer, dans une entreprise qui m'apparaissait souvent lourde et « interminable ».
Pour le reste, mon cœur préfère la sobriété de la dédicace !

Le 10 janvier 1988.

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L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
INTRODUCTION

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Dans le Cahier II de la série les Politiques sociales et les travailleurs, nous avions présenté la crise des années 1930 comme une « période charnière », dans le développement historique des politiques sociales à l'intérieur des pays capitalistes avancés, dont le Canada . En nous exprimant de la sorte, nous suggérions que cette décennie marquée par une crise structurelle du capitalisme mondial représentait à la fois la fin de la préhistoire des politiques sociales et le commencement de l'époque moderne de l'histoire des politiques sociales au cours de laquelle plusieurs pays capitalistes développés mirent le cap sur l'objectif de construire un État-providence, pour emprunter une expression popularisée pendant les années 1980.

L'objet

Le présent ouvrage a précisément pour objet l'évolution des politiques sociales au Québec au cours des années 1940 et 1950, c'est-à-dire pendant les années au cours desquelles, précisément, nous assistons à l'émergence de l'État-providence dans plusieurs pays capitalistes avancés, dont le Canada . Cependant, comme les politiques sociales concernant [20] la population québécoise, au cours de ces années, se trouvaient issues de l'État fédéral canadien, tout autant, voire davantage, que de l'État provincial québécois, il sera nécessaire, dans ce livre portant sur les politiques sociales québécoises, de conférer une attention considérable aux politiques sociales canadiennes, du moins à celles émanant de l'État fédéral. Il sera utile aussi, à l'occasion, de jeter un coup d'œil sur ce qui s'est passé au niveau des politiques sociales dans certaines autres provinces (notamment la Saskatchewan) au cours de la même période, afin de se donner des points de comparaison contrastants pour mieux jauger la spécificité québécoise et, éventuellement les similitudes d'une province à l'autre.
Ainsi, pour cerner et expliquer l'évolution historique des politiques sociales au Québec pendant cette période s'intercalant entre la crise des années 1930 et la révolution tranquille, il sera forcément question, de l'État fédéral, des différents gouvernements qui se sont succédé à Ottawa, des relations fédérales-provinciales, et même des luttes sociales et politiques se déployant dans l'ensemble ou dans certaines régions du territoire canadien.
Or, l'un des paradoxes des politiques sociales québécoises pendant la Deuxième Guerre et l'après-guerre, c'est qu'elles avaient une texture différente, selon qu'elles provenaient du gouvernement fédéral ou du gouvernement provincial. Autant les programmes et les projets issus de l'État fédéral se situaient nettement à l'intérieur d'une stratégie globale de construction de l'État-providence, autant ceux qui étaient issus de Québec, notamment sous le deuxième gouvernement de Duplessis (1944-1959), se situaient dans une stratégie globale marquée par la méfiance de l'État-providence. En somme, les politiques sociales de la période apparaissent comme la résultante des chassés-croisés entre deux stratégies fort distinctes de développement des politiques sociales dont il faudra constamment tenir compte pour caractériser et évaluer les politiques et les programmes. En effet, les politiques sociales québécoises des années 1940-1960, selon leur lieu d'origine se situent tantôt en harmonie et tantôt en opposition avec la stratégie de l'État-providence qui se trouvait à l'époque, si prisée à Ottawa et si vilipendée à Québec .
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L'approche théorique

Pour découper avec plus de netteté l'objet sur lequel porte le présent ouvrage, il est nécessaire d'apporter quelques précisions, fort succinctes , sur les points de repère théoriques qui guident nos travaux de recherche dans le domaine des politiques sociales.
L'approche théorique mise en œuvre dans cet ouvrage se situe à l'intérieur de la tradition critique d'analyse des politiques sociales, une tradition que nous distinguons nettement, avec d'autres, de la tradition libérale . Plus spécifiquement, la perspective théorique à laquelle nous souscrivons se situe, de façon générale, à l'intérieur de la mouvance théorique marxiste. Sans tout reprendre, expliquons-nous en référence avec certains points qui ont une importance particulière dans le domaine des politiques sociales, soit la question des classes sociales et celle de l'État.
Sur la théorie des classes sociales, nous sommes redevable, dans cet ouvrage tout comme dans le Cahier II de la série les Politiques sociales et les travailleurs, produit en 1975, à l'apport de Nicos Poulantzas dans son livre les Classes sociales dans le capitalisme aujourd'hui . C'est de cet ouvrage, entre autres, que nous empruntons les concepts de petite bourgeoisie traditionnelle et de nouvelle petite bourgeoisie, en faisant une nette distinction entre l'appartenance de classe objective d'une part et l'idéologie de classe véhiculée d'autre part  et en ne perdant pas de vue que les petites bourgeoisies traditionnelle et nouvelle, pour Poulantzas, demeurent des classes intermédiaires. Du même coup, ces deux petites bourgeoisies, par-delà leurs différences — l'une décroît tandis que l'autre croît avec le développement de l'industrialisation capitaliste — tout en complexifiant les possibilités d'alliances et de coalitions, ont des intérêts, des idées et des positions qui, dans la configuration des luttes de classes, penchent immanquablement du côté de l'une ou l'autre — et plus souvent de l'une que de l'autre — des deux classes fondamentales dans les rapports sociaux capitalistes (i.e. la bourgeoisie et le prolétariat.)
[22]
Nous utiliserons souvent le concept de classes populaires qui, malgré ses zones d'ambiguïté, nous apparaît riche. Il renvoie à l'ensemble des classes, fractions de classe et couches sociales qui, dans l'organisation sociale de type capitaliste, vivent, aux niveaux économique, politique et culturel, sur le terrain des conditions de vie (logement, famille, loisir, etc.) autant que sur celui des conditions de travail, les effets quotidiens de l'exploitation et des diverses formes d'oppression liées aux rapports sociaux de type capitaliste. Plus concrètement, les classes populaires renvoient aux femmes, aux enfants et aux hommes du prolétariat pris au sens large ; des fractions inférieures de la petite bourgeoisie traditionnelle (petits agriculteurs, pêcheurs, commerçants indépendants) ; des fractions moyennes et inférieures de la nouvelle petite bourgeoisie salariée (enseignants, praticiens exécutants des établissements du réseau des affaires sociales, petits fonctionnaires, etc.) ; aux chômeurs, chômeuses, assistés sociaux et assistées sociales et à leurs dépendants ; aux personnes âgées qui dans leur vie active ont appartenu soit au prolétariat, soit aux fractions et couches mentionnées plus haut ; aux étudiants et étudiantes dont la famille d'origine et la destination de classe appartiennent à l'une ou l'autre des classes, fractions et couches mentionnées plus haut. Sont exclus des classes populaires, les capitalistes, les couches supérieures de la petite bourgeoisie traditionnelle (les gros agriculteurs indépendants) et de la nouvelle petite bourgeoisie (les cadres et directions du secteur public et privé) et leurs dépendants. Avec une telle définition, les classes populaires constituent la majorité de la population dans une société comme la société québécoise ou canadienne.
Sur la théorie de l'État, nous empruntons à un autre ouvrage de Poulantzas la définition de l'État comme « condensation du rapport de forces entre les classes  », tout en enrichissant cette théorie à partir des apports des théoriciens de l'école de la régulation, notamment Michel Aglietta .
En souscrivant à cette conception de l'État capitaliste vu comme la condensation d'un rapport de forces, nous nous trouvons à nous démarquer à la fois de la théorie de l'État-neutre, chère à l'analyse libérale, et de la théorie de l'État-instrument au service de la classe [23] dominante, véhiculée à l'intérieur d'un certain marxisme statique et mécaniciste. Si l'intervention de l'État dans le champ des politiques sociales est marquée par la condensation d'un rapport de forces, cela implique, en conséquence, que les politiques sociales issues des rapports sociaux capitalistes se trouvent à être, contradictoirement et indissociablement, du moins en partie, des conquêtes du mouvement ouvrier et populaire et des opérations d'encadrement des classes dominantes. À l'intérieur d'une telle conception dialectique de l'État, l'analyse critique des politiques sociales s'emploie à contourner, d'une part, l'écueil du volontarisme, dans lequel les politiques sociales sont vues exclusivement comme des conquêtes des luttes ouvrières et populaires et, d'autre part, l'écueil du fatalisme dans lequel elles sont vues exclusivement comme des manœuvres récupératrices de la bourgeoisie . Certes, tant que les rapports sociaux capitalistes sont maintenus, le rapport de forces qui est exprimé et condensé par l'État est un rapport de forces dans lequel les classes populaires continuent d'appartenir au pôle dominé, même si elles peuvent arracher des concessions de plus en plus significatives aux classes dominantes . D'où l'importance, pour comprendre la genèse et le développement de l'intervention de l'État dans le champ des politiques sociales en général ou de telle politique sociale en particulier, dans une société donnée, à un moment historique et conjoncturel donné, de bien cerner l'évolution et le contour des rapports de forces, ce qui renvoie à l'étude des revendications (ainsi que des idéologies, stratégies, pratiques) des divers mouvements sociaux et des diverses organisations appartenant au classes populaires et aux classes dominantes. Cela implique que, pour saisir l'action du gouvernement fédéral dans tel ou tel secteur de politique sociale, il est indispensable de prendre le pouls et la mesure des luttes sociales dans l'ensemble du pays ou dans telle ou telle région lorsque, les luttes et demandes sociales se cristallisent dans une région en particulier. Cela invite en outre à tenir compte des alliances de classes qui se tissent à une période historique donnée, dans une conjoncture politique donnée, sur un territoire donné. Cela invite, dans une lecture des affrontements entre deux stratégies étatiques données, comme celles qui proviennent de l'État fédéral et de l'État du Québec pendant la période étudiée, à être bien attentif aux alliances de classes sous-jacentes à ces stratégies étatiques.
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C'est ici qu'il faut insérer, toujours au sujet de l'État, des précisions et nuances additionnelles attribuables à l'apport des théoriciens de l'École de la régulation. L'État n'est pas un simple miroir. Il ne reflète pas de façon exacte le contour des rapports de force entre classes sociales. Il ne fait pas que subir, répercuter et refléter la forme des conflits de classes qui se déploient sur le terrain économique et social. Au contraire, l'État, avec sa « relative autonomie » — concept utilisé par Poulantzas mais auquel l'école de la régulation confère une extension plus audacieuse —, joue un rôle de filtre, de médiateur. Il est un « moule » comme dirait Aglietta. Il déploie des activités régulatrices qui ont un impact spécifique sur la configuration des conflits de classes. Il élabore des compromis sociaux et institutionnels en développant des synthèses, des normes, des programmes, des institutions qui sont à la fois le produit des rapports sociaux et le régulateur de ces mêmes rapports. Cette théorie de l'État régulateur est particulièrement éclairante pour cerner le rôle de l'État dans les périodes historiques de transition, où émergent de nouveaux compromis institutionnalisés. C'est précisément ce qui se passe du côté de l'État fédéral pendant la Deuxième Guerre et l'après-guerre lorsque apparaît, au fil des ans, une nouvelle stratégie interventionniste de l'État que nous qualifierons globablement dans ce livre de keynésienne et de « fordiste » et qui amènera l'État fédéral, longtemps avant l'État québécois, à agir en État- providence.
En parlant de régulation fordiste, nous faisons référence à l'aménagement d'un nouveau compromis qui permettra, comme l'avait proposé Henry Ford dans le secteur de l'industrie de l'automobile, de favoriser dans une même stratégie la jonction entre la consommation de masse et la production de masse . Cette nouvelle régulation implique entre autres une extension du rapport salarial, la définition de nouvelles normes régissant la syndicalisation et la négociation des conventions collectives, l'émergence d'un nouveau type de politiques sociales, etc. Citons ici Benoît Lévesque :

À un moment où le capital cherche à investir dans la production de biens de consommation de masse, la régulation fordiste permet une croissance économique inconnue jusque-là en solutionnant pour un bon moment le problème des débouchés. Dans le cadre d'un élargissement et d'un approfondissement du marché domestique [25] des biens de consommation, le salaire est à la fois « coût de production et contrepartie de la demande » de sorte que « le profit passe moins par une pression sur les salaires que par une amélioration constante de la productivité ». Le plein emploi est alors souhaitable non seulement pour les travailleurs mais aussi pour les capitalistes puisque la part du marché domestique est déterminante dans ta croissance des débouchés. De même, les politiques sociales et la sécurité sociale assurent une stabilité de la demande solvable. Le citoyen exclu du marché du travail par la maladie, les accidents ou l'âge de la retraite peut continuer d’être un consommateur... 

Ainsi, dans la perspective de la régulation fordiste, les citoyens se trouvent représentés comme consommateurs autant que comme producteurs. De même, la généralisation du rapport salarial via l'objectif du plein emploi, l'acceptation relative d'un relèvement des salaires des travailleurs syndiqués en retour d'un encadrement plus serré des formes légalement acceptées de pratiques syndicales, l'apparition d'un nouveau type de programmes sociaux couvrant les risques de la maladie, de la retraite, du chômage, etc., toutes ces activités mises de l'avant avec l'émergence de l'État fordiste renvoient à autant de formes institutionnelles visant l'atteinte d'un même objectif : le soutien de la demande solvable de biens de consommation de masse dans le but de stimuler la croissance économique.
Ajoutons une précision : l'action régulatrice de l'État à l'ère fordiste implique, à nos yeux, un apport spécifique des couches supérieures des nouvelles petites bourgeoisies salariées, auxquelles appartiennent, du moins en partie et pour un temps , les ministres, les députés, les hauts fonctionnaires et, souvent, les experts, auxquels s'adressent les élus politiques et les grands commis de l'État, pour déblayer certains dossiers. C'est ainsi qu'il est intéressant d'étudier les activités régulatrices de l'État auxquelles contribuent ces intellectuels des nouvelles petites bourgeoisies recrutés pour œuvrer dans les commissions d'enquête, les comités de travail auxquels font appel souvent les gouvernements pour analyser des problèmes et développer des stratégies de solution. Ces commissions et comités constituent souvent des laboratoires dans lesquels l'intelligentsia petite-bourgeoise, en prenant note de la configuration du rapport de forces entre les classes dans la [26] société, s'efforce de dégager des synthèses et des propositions de compromis nouvelles. Ces propositions véhiculent l'apport des nouvelles petites bourgeoisies et, finalement, l'apport de l'Etat médiateur. Cet apport peut être à la fois porteur de dimensions novatrices — en raison de la relative autonomie de l'État et des grands commis petits-bourgeois à son service — et révélateur de la configuration des luttes sociales — en raison du fait que l'État condense les rapports sociaux. C'est ainsi que pour mieux cerner et expliquer les transformations de l'État fédéral en cours pendant la période étudiée, transformations qui ont des implications énormes pour l'évolution des politiques sociales au Québec, nous aurons à faire la navette entre, d'une part, les débats et les prises de décision qui se font à l'intérieur ou à la périphérie de l'État fédéral — dans le cabinet, les ministères, le parlement, les comités, les conférences fédérales-provinciales, etc. — et dans sa périphérie — commissions d'enquête spéciales, comités spéciaux, contributions d'experts extérieurs au gouvernement, etc. — et, d'autre part, les luttes économiques politiques, culturelles, prenant forme dans la société en rapport avec les problèmes sociaux et les politiques sociales. Et en faisant la navette entre les activités étatiques et les luttes sociales, il ne faudra jamais oublier les interactions dynamiques entre les unes et les autres.
Tout en privilégiant la question des classes sociales, la perspective théorique à laquelle nous souscrivons s'appliquera à faire une place audacieuse à d'autres variables qui entrent en ligne de compte dans la différenciation des places et des clivages sociaux dans la société québécoise et canadienne des années 1940 et 1950. Notamment, nous tiendrons compte dans la mesure du possible des rapports de sexes et de l'oppression des femmes à l'intérieur de l'organisation patriarcale de la société canadienne et québécoise ; nous tiendrons compte aussi des relations fédérales-provinciales et, plus particulièrement des tensions Ottawa-Québec fondées sur l'oppression nationale du peuple québécois. Pour nous les trois niveaux de rapports — de classes, de sexes et Ottawa-Québec — sont imbriqués inextricablement les uns aux autres dans les rapports sociaux auxquels renvoie le développement des politiques sociales au Québec et au Canada. Nous y reviendrons à partir d'analyses concrètes.

Méthode d'analyse et structure du livre

Les grands paramètres théoriques présentés ci-dessus nous invitent, au niveau de la méthode, à privilégier un type d'analyse et de questions permettant de resituer le développement concret des politiques sociales apparues au Québec dans les années 1940 et 1950 dans le contexte économique, politique et idéologique plus global.
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Pour éviter les répétitions inutiles, nous avons divisé l'ouvrage en deux grandes parties.
Dans la première partie, comprenant les trois premiers chapitres, nous nous efforçons de dégager les grandes arêtes de la problématique privilégiée dans l'ensemble de l'ouvrage. Dans les trois chapitres de cette partie intitulée « les paramètres généraux », nous identifions un certain nombre de points de répère auxquels il sera utile de se référer dans le reste du livre pour expliquer l'apparition ou le développement de telle ou telle politique sociale particulière. C'est ainsi que, dans un premier chapitre, nous présentons des éléments de contexte généraux d'ordre économique, politique et idéologique qui nous apparaissent essentiels pour situer les deux grandes stratégies de politique sociale qui s'affrontent pendant la période, soit la stratégie fédérale de développement d'un État-providence sur l'ensemble du territoire canadien (chap. 2) et la stratégie de résistance artisanale à cette stratégie sur le territoire québécois (chap. 3).
La deuxième partie porte sur les programmes concrets de politiques sociales qui apparaissent ou évoluent pendant la période. Cette partie comprend sept chapitres référant à sept dossiers concrets de politiques sociales qui relèvent, soit de l'initiative du gouvernement provincial, soit de l'initiative du gouvernement fédéral, soit des initiatives conjointes des deux paliers de gouvernement. C'est ainsi qu'il est question de l'émergence ou de l'évolution de politiques sociales ayant trait à la santé (chap. 4), à l'assistance publique du Québec (chap. 5), à l'assistance aux mères nécessiteuses (chap. 6) à l'assurance-chômage (chap. 7), aux allocations familiales (chap. 8), aux programmes de sécurité du revenu concernant les personnes âgées (chap. 9) et à l'assistance-chômage (chap. 8) .
Dans la conclusion, nous essayons de présenter un bilan de la période en synthétisant les grandes caractéristiques de l'évolution des politiques sociales au cours de la période étudiée.
Dans les chapitres portant sur des programmes spécifiques de politiques sociales, notamment dans les chapitres 5 à 10 , nous avons [28] tenté, en faisant de la place à une certaine souplesse, d'utiliser une grille d'analyse dont les principaux éléments renvoient aux cinq questions suivantes.

1)	Quel est le contour du problème social vécu principalement par les classes populaires et auquel renvoie le programme ou le champ particulier de politique sociale étudié dans ce chapitre ?
2)	Quelles sont les racines historiques en termes de luttes sociales et d'activités régulatrices de l'État qui permettent de comprendre pourquoi l'État fédéral ou provincial est intervenu ou pas intervenu, à tel ou tel moment, par rapport au problème ci-haut mentionné ?
3)	Quelles sont les principales caractéristiques du programme concret de politique sociale qui est apparu ou qui a évolué pendant la période, suite à l'intervention législative et réglementaire de l'État ?
4)	Quelles sont les principales caractéristiques de l'évolution du programme au cours de la période ?
5)	Quelles pistes d'analyse critique pouvons-nous développer pour expliquer l'apparition et l'évolution de tel programme particulier ou de tel champ particulier de politique sociale pendant la période, en tenant compte de notre cadre d'analyse et des données factuelles colligées dans les sections antérieures ?

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L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.

Première partie

LES PARAMÈTRES
GÉNÉRAUX

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PREMIÈRE PARTIE :
Les paramètres généraux
Chapitre 1
LE CONTEXTE
GÉNÉRAL

Introduction

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L’expression contexte social renvoie pour nous aux principales caractéristiques des structures et des dynamiques économiques, politiques, juridiques, idéologiques, culturelles, religieuses, etc., qui confèrent à une société donnée, à un moment historique donné, sa physionomie particulière. Si nous faisons référence à un contexte social québécois et canadien pendant la période étudiée, c'est précisément dans le but de suggérer l'existence de deux contextes sociaux distincts, l'un prévalant au Québec et l'autre dans le reste du Canada. Ce faisant, nous conservons néanmoins, dans notre façon d'analyser et de gérer la spécificité québécoise, la préoccupation d'éviter deux écueils. Le premier consisterait à tellement mettre l'accent sur l'unicité du contexte social québécois que nous finirions par perdre de vue que certaines caractéristiques fondamentales de la société québécoise en évolution pendant la guerre et l'après-guerre se retrouvaient agissantes également dans le reste du Canada et même de l'Amérique du Nord. Cet écueil nous amènerait, par exemple, à oublier que la société québécoise se trouvait traversée, en même temps que le reste du continent, par des rapports sociaux capitalistes et patriarcaux ; par le phénomène de l'impact colossal de la Deuxième Guerre sur le bond en avant de l'industrialisation capitaliste ; par l'impact de la poussée industrialisa trice sur l'exode rural, l'urbanisation, la prolétarisation, l'entrée marquée des femmes sur le marché du travail salarié, les nouveaux problèmes sociaux vécus par les familles des classes populaires dans les [32] grandes villes, etc. L'autre écueil consisterait à tellement réduire et banaliser la spécificité québécoise que nous finirions par suggérer que la différence québécoise est attribuable à la variable régionale, évacuer le problème de l'oppression nationale du peuple québécois, sous-estimer l'importance du rôle de l'Église catholique au Québec ; puis, il ne resterait qu'à confondre le profil de l'alliance des classes sur laquelle s'appuyait le gouvernement de Duplessis, avec celui sur lequel s'appuyait le gouvernement fédéral de William Lyon Mackenzie King ou de Louis Saint-Laurent, sous prétexte que, dans un cas comme dans l'autre, c'est toujours la bourgeoisie qui demeure au poste de commande, etc.
Sans avoir la prétention de toujours conserver le « juste milieu », nous aurons le souci, dans notre façon de traiter les ressemblances et les différences dans les rapports Québec-Canada, de contourner les deux écueils ci-haut mentionnés. Sur la lancée de ces belles intentions, prenons maintenant le risque de mettre en relief, à forts grands traits, certains phénomènes et certaines caractéristiques qui, à nos yeux, permettent de comprendre l'évolution des sociétés québécoise et canadienne à l'époque.

I. La participation du Canada
à la guerre et à la conscription 

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Dès le 10 septembre 1939, soit quelques jours après l'éclatement du deuxième conflit mondial, le Canada déclarait la guerre à l'Allemagne. De 1939 à 1945, plus de 730 000 Canadiens s'enrôlèrent dans les Forces armées. De ce nombre, plus de 410 000 se rendirent outre-mer, de gré ou de force. Parmi ces derniers, 45 000 furent tués et 53 000 blessés.
La perspective d'une telle hécatombe était difficilement prévisible à l'automne 1939. À ce moment-là, le gouvernement fédéral, dirigé par Mackenzie King, paraissait profondément marqué par le syndrome de la conscription imposée par le Parti conservateur de Borden en 1917 et dont les Québécois avait conservé un pénible souvenir. Avec des porte-parole comme Mackenzie King et son lieutenant québécois Ernest Lapointe, le gouvernement fédéral, en prenant bien soin de rappeler son allégeance libérale, s'efforçait de louvoyer entre les orangistes ontariens qui réclamaient à grands cris la conscription au nom de la loyauté à l'Angleterre et les nationalistes québécois qui demandaient une position de neutralité par rapport à l'Angleterre et s'opposaient à l'envoi de soldats canadiens outre-mer. Le mot de passe de Mackenzie King et Lapointe, au début de la guerre, était : oui à la participation, [33] mais non à la conscription. C'était un compromis entre les deux pôles de l'opinion publique au Canada représentés au sein même du cabinet fédéral. C'est en promettant solennellement de faire respecter ce compromis qu'Ernest Lapointe et d'autres députés fédéraux québécois s'étaient impliqués fortement dans la campagne électorale provinciale au Québec, à l'automne 1939. Cette implication aida grandement les libéraux de Godbout à l'emporter sur l'Union nationale de Duplessis .
Mais au fil des mois, la marge de manœuvre du gouvernement de Mackenzie King ne tarda pas à s'avérer fort étroite. Les promesses des libéraux provinciaux autant que fédéraux s'en trouvèrent graduellement malmenées. Profitant des pouvoirs exorbitants de la Loi des mesures de guerre de 1914 remise en vigueur, le gouvernement fédéral était autorisé « à prendre toutes les mesures jugées nécessaires pour la sécurité, l'ordre et le bien-être du Canada en temps de guerre  ». Coincé par une situation de dépendance par rapport aux attentes et aux pressions de ses alliés d'abord Anglais puis, à partir de 1941, Américains, le gouvernement du Canada, via l'adoption de lois spéciales et, souvent, de simples décrets, décida de s'impliquer dans une véritable escalade de moyens, dans le but de grossir les rangs des Forces armées. Au début, il s'appuya sur la mobilisation volontaire et fit appel aux effectifs de l'armée régulière et de l'armée de réserve. Puis, au printemps de 1940, il adopta sa Loi sur la mobilisation des ressources nationales, en vertu de laquelle tous les célibataires canadiens de 21 ans et plus — âge qui peu de temps après devait être abaissé à 18 ans — pouvaient être conscrits de force pour assurer la défense du Canada sur le territoire national, c'est-à-dire sans aller outre-mer . Avec cette législation, on retrouvait dorénavant deux catégories de membres des Forces armées : d'une part les personnes qui volontairement s'enrôlaient pour aller outre-mer ; d'autre part, les personnes mobilisées et consentes en vertu de la législation de 1940 pour assurer la défense du [34] territoire canadien. Ce sont les personnes de cette deuxième catégorie qui étaient appelées à l'époque « zombies », qualificatif péjoratif qui s'inscrivait à l'intérieur d'une campagne idéologique plus large pour inciter les conscrits à se transformer en volontaires pour aller combattre outre-mer .
En dépit des mariages hâtifs qu'elle provoqua , la mise en application de la Loi sur la mobilisation des ressources, à partir de l'été 1940, contribua considérablement à l'augmentation des effectifs des Forces armées. Ces derniers passèrent de 100 000 à 400 000, entre le printemps 1940 et la fin de 1941 . Mais les tenants de la ligne dure dans le cabinet (Ralston, MacDonald, Crerar, Gibson), encouragés par la Légion canadienne, les éditorialistes des médias anglophones et la haute direction des Forces armées en Europe faisaient pression sur les éléments plus modérés du cabinet (Mackenzie King et Louis Saint-Laurent qui remplaça Ernest Lapointe au début de 1942) dans le but d'amener le gouvernement à opter plus drastiquement en faveur d'une conscription qui obligerait un nombre accru de soldats canadiens à aller combattre outre-mer. Au Québec, le mouvement anti-conscription prenait de plus en plus d'ampleur. C'est dans ce contexte que le gouvernement de Mackenzie King, se retrouvant avec une marge de manœuvre étroite, annonça son plébiscite du 27 avril 1942 dans le but de se faire libérer de ses engagements antérieurs de ne jamais recourir à la conscription. Le résultat de ce plébiscite s'avéra politiquement explosif : dans l'ensemble du Canada, 63% des votants acceptèrent de libérer le gouvernement de ses engagements ; mais, au Québec, 71% des votants et 85% des francophones refusèrent . Embarrassé par des résultats aussi empoisonnés, le gouvernement de Mackenzie King, non sans avoir modifié dès mai 1942 la Loi sur la mobilisation des ressources, de façon à rendre possible la conscription pour outre-mer, s'appliqua à tergiverser. Ainsi, il attendit le plus longtemps possible, avant de recourir à la conscription, dans l'espoir d'une fin rapprochée du conflit. Mais à l'automne 1944, suite aux pressions du ministre de la Défense Ralston fraîchement rentré d'une visite éclair sur le terrain des hostilités en Europe, il décida d'approuver par décret l'envoi outre-mer de 16 000 [35] conscrits . Ces événements créèrent de profonds remous dans la société québécoise, notamment pendant les mois qui s'intercalèrent entre le printemps 1944 et le printemps 1945. Ces événements ne furent pas étrangers à la défaite de Godbout et au retour de Duplessis au pouvoir, à l'été 1944. Ils permettent aussi de comprendre pourquoi, à la fin de décembre 1944, la GRC avait fortement déconseillé à Louis Saint- Laurent de passer ses vacances de Noël à Québec .
Incidemment, comme le suggère l'escalade fédérale en rapport avec la conscription, la participation des Québécois à l'effort de guerre était profondément empreinte d'oppression nationale. Tout en fournissant près de 20% des effectifs des Forces armées canadiennes, les Québécois francophones étaient constamment soumis à des formes humiliantes de discrimination : ils étaient recrutés au Québec par des officiers majoritairement unilingues anglais  ; ils étaient concentrés dans l'infanterie, soit la moins prestigieuse et la plus dangereuse des trois branches des Forces armées  ; ils recevaient, la plupart du temps, leur entraînement et leurs ordres dans la langue de travail des Forces armées canadiennes, soit l'anglais  ; ils avaient très rarement accès à des postes d'officiers, puisqu'ils représentaient seulement 6,5% des officiers dans l'armée de terre en 1941 et 2,9% des officiers dans les Forces aériennes en 1944 .
Le paradoxe, c'est que pendant que les Québécois subissaient un tel sort, les Forces armées canadiennes se trouvaient elles-mêmes traitées comme des subalternes par le haut commandement des Forces armées britanniques et américaines, comme devait le dévoiler, entre autres, le débarquement-massacre de Dieppe qui, à lui seul, entraîna la mort de 2 210 soldats canadiens. Coincé entre l'impérialisme anglais et l'impérialisme américain, le Canada parvenait difficilement à se faire traiter à la manière d'un pays souverain. En août 1941, lorsque Churchill et Roosevelt se rencontrèrent à Terre-Neuve pour signer la fameuse Charte de l'Atlantique, ils ne prirent pas la peine d'inviter Mackenzie King .

[36]

II. La guerre et la relance de l'économie

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La participation du Canada à l'effort de guerre, de 1939 à 1945, signifia beaucoup plus que la mobilisation de centaines de milliers d'hommes et de femmes dans les Forces armées pour défendre le territoire national et combattre outre-mer sur le front militaire. Elle signifia également la mobilisation de centaines de milliers d'hommes et de femmes pour combattre sur le front industriel en travaillant dans les industries de guerre appelées à prendre une expansion extraordinaire dans toutes les régions du Canada, y compris au Québec. À cet égard, la guerre constitua une manne pour relancer puissamment, dans l'ensemble de l'Amérique du Nord, la croissance économique. En effet, en survenant au terme de dix douloureuses années de crise, de chômage massif et de secours directs improvisés qui avaient plongé dans l'insécurité sociale et économique les classes dominantes et les divers paliers de gouvernement, tout autant que les classes populaires, l'entrée du Canada en guerre, à l'automne 1939, avait curieusement constitué une sorte de « planche de salut » inespérée pour rétablir la sécurité sociale et économique. En raccourci, nous pourrions presque dire que l'effort de guerre, mis en branle à un moment où il y avait encore 600 000 chômeurs et chômeuses au Canada, favorisa un retour à la paix industrielle et sociale.
L'impact de la guerre sur l'activité économique fut colossal dans l'ensemble de l'Amérique du Nord. Pour suggérer son ampleur, nous partirons de données relatives à l'évolution de l'économie québécoise, données relativement fiables pour suggérer ce qui se passait à la même époque, dans le reste du Canada et aux États-Unis, même si les formes particulières de l'impact de la guerre pouvaient varier considérablement, selon les secteurs de l'activité économique, d'une région à l'autre sur le continent . Avec cette remarque en mémoire, examinons donc l'évolution de l'économie québécoise pendant la guerre, en partant d'un tableau concernant l'évolution globale de la production de 1939 à 1944.
Les données du tableau 1 invitent à faire les constats suivants :
1) Même si les industries de guerre étaient concentrées principalement dans le secteur manufacturier, c'est l'ensemble des activités [37] économiques des industries primaires et secondaires qui reçoivent une forte stimulation de la guerre ; toutefois, certains secteurs semblent avoir été plus stimulés que d'autres. De 1939 à 1944, la croissance globale de la production des industries recensées (cf. grand total) fut de l'ordre de 141,8%. Les taux de croissance les plus élevés apparurent en 1941, 1942 et 1943, soit pendant le temps le plus fort de la guerre. En 1944, la production globale continua d'augmenter, mais à un rythme plus faible qu'au cours des trois années précédentes. La prise en compte des chiffres de l'année 1945 (cf. tableau 2) permet de noter la baisse significative de la production générale attribuable à la fin des hostilités en Europe, au printemps 1945 .
2) Le secteur manufacturier, soit le plus concerné par l'industrie de guerre et de loin le plus stratégique, au niveau du volume, par rapport aux autres secteurs, connut une expansion considérable. La production de ce secteur augmenta de 180,1% de 1939 à 1944 et, ici encore, les années 1941, 1942 et 1943 s'avérèrent celles où la croissance fut la plus soutenue. L'impact de cette croissance de l'industrie manufacturière ressortira plus nettement à partir des chiffres du tableau 2 présentés ci-dessous.

TABLEAU 1
Évolution de la valeur brute de la production par secteurs et de façon globale,
au Québec, de 1939 à 1944, en millions de dollars
Secteurs d'industries	1939	1940	1941	1942	1943	1944	
Agriculture	137,7	155,7	170,8	219,5	259,5	274,8	
Forêts	176,8	244,5	275,9	299,7	317,8	360,9	
Pêche et chasse	3,4	3,8	4,0	9,4	10,9	11,7	
Mines	163,4	191,2	255,3	307,9	368,5	337,7	
Usine électrique	56,2	61,1	69,5	78,4	78,9	87,0	
Construction	118,5	127,4	181,9	205,4	159,9	131,1	
Manufactures	1045,8	1 357,4	1841,1	2 333,3	2 842,2	2 929,7	
Grand total (a)	1 421,7	1 882,9	2 489,2	3 075,4	3 595,4	3 678,8	
a) Ce grand total est moins élevé que la somme de ses composantes, parce que certaines activités économiques ont été comptabilisées dans deux secteurs et que ces dédoublements ont été pris en considération.
Source : Annuaire statistique du Québec, 1947, Québec, p. 300.

[38]

TABLEAU 2
Évolution du nombre d'employés et de la valeur brute de la production
dans l'industrie manufacturière au Québec, de 1939 à 1945
Années	Employés	Valeur brute de la production
en millions de $	
1939	220 321	1 046	
1940	252 591	1 357	
1941	327 591	1 841	
1942	399 017	2 333	
1943	437 115	2 852	
1944	424 115	2 930	
1945	384 131	2 532	
Source : Annuaire statistique du Québec, 1964-1965, p. 510.

3) La croissance de l'industrie forestière fut de l'ordre de 104,2% pendant la même période. Nous pouvons penser que l'essor considérable des usines de pâtes et papiers dans l'industrie manufacturière créait un besoin accru de matières premières, dont le bois produit par l'exploitation forestière.
4) La croissance de l'industrie minière fut de 106,7%, toujours de 1939 à 1944. Ici encore, il s'agissait d'une industrie qui recevait les retombées de l'industrie manufacturière en pleine expansion. Dans le seul domaine de l'extraction de l'amiante, les compagnies américaines qui opéraient dans les régions de Thetford Mines et d'Asbestos ne parvenaient pas à répondre aux commandes reçues tout en ayant augmenté considérablement leur production .
5) En dépit de ses formes traditionnelles (faible degré de modernisation) et des difficultés qui l'attendaient dans l'après-guerre, la production agricole augmenta de 99,6%, de 1939 à 1944. Au fait, une portion importante de la production agricole québécoise était destinée à l'Europe pour satisfaire la demande de produits alimentaires provenant de l'Angleterre et des Forces armées canadiennes, pendant que la population québécoise était soumise aux rationnements.
6) La chasse et la pêche étaient loin d'avoir en chiffres absolus l'importance des autres secteurs d'activité économique. Mais l'augmentation de 244% de la valeur de leur production suggère néanmoins que ces industries primaires se trouvaient également stimulées par les besoins liés à la guerre .
[39]
7) Le taux d'augmentation de la production des usines hydroélectriques, de 1939 à 1944, fut à la fois stable d'une année à l'autre et globalement faible, soit de 54,8%. Mise à part la centrale de Shipshaw, construite dans la précipitation, au milieu de la guerre, pour répondre aux besoins énergétiques accrus de l'Aluminium Company à Arvida, il n'y eut pas de construction de nouvelles usines hydroélectriques pendant la guerre et l'augmentation de la production à l'époque provenait de l'utilisation à pleine capacité des usines existantes .
8) L'industrie de la construction demeura plutôt stagnante pendant la guerre, même si la production dans ce secteur connut une hausse marquée en 1942 et 1943, avant de piquer du nez, dès 1944. Nous devons comprendre ici qu'il n'y avait pratiquement pas de construction de maisons, d'écoles, d'hôpitaux et de routes pendant la guerre. Les seuls travaux de construction en cours étaient directement liés aux besoins de la défense nationale et de l'industrie de guerre (barraques d'armée, agrandissements d'usines, routes pour faciliter l'accès à des lieux stratégiques, etc.) .
Passons maintenant à un deuxième tableau dans le but de cerner de plus près l'évolution de l'industrie manufacturière pendant la guerre, notamment au chapitre de la main-d'œuvre.
Jouxtées à celles du tableau 1, les données du tableau 2 permettent de comprendre l'évolution de l'industrie manufacturière, du début à la fin de la guerre. L'évolution de la main-d'œuvre du secteur manufacturier, suit assez fidèlement celle de la production, avec la différence que le sommet fut atteint dès 1943 et non pas en 1944. Effectivement, de 1939 à 1944, le nombre des employé(e)s du secteur manufacturier augmenta de 98,5%, avant de baisser de 3%, de 1943 à 1944, et de 9,5%, de 1944 à 1945. Ces chiffres renvoient à l'accélération du phénomène de la prolétarisation pendant la guerre : près de 217 000 employées de plus dans les usines et les manufactures en 1943 qu'en 1939, c'était énorme. Cette main-d'œuvre additionnelle était composée en bonne partie d'anciens producteurs agricoles indépendants et d'un nombre significatif de femmes. Au sujet de ces dernières, mentionnons [40] tout simplement que leur nombre augmenta dans les industries manufacturières de 33,6% de 1941 à 1942 en passant de 89 283 à 119 264 . Cette croissance devait se maintenir après 1942 .
Pour mieux saisir la dynamique amenée par l'essor prodigieux des industries de guerre, il serait utile de décomposer, selon les branches d'industries, les chiffres globaux du tableau 2. Une telle analyse permettrait de conférer un profil plus concret aux industries de guerre. Elle ferait ressortir que les branches les plus importantes du secteur manufacturier, au niveau de la production, au moment le plus intense de la guerre, soit en 1943 et en 1944, étaient les industries de produits chimiques, d'affinage des métaux non ferreux (dont l'aluminium), des produits du fer et de l'acier, de la construction d'avions et de navires, des pâtes et papiers. Effectivement, les travailleurs et travailleuses de l'industrie de guerre, au Québec, produisaient des obus, des canons, des pneus, des cadrans et des moteurs d'avions, des vedettes lance-torpilles, des locomotives, des tanks, etc. Mais les ouvriers et ouvrières dans le textile, le vêtement, les distilleries, étaient aussi impliqués dans l'industrie de guerre en produisant des bérets, des garnitures de parachutes, des parements d'uniformes, des pansements chirurgicaux. Les employé(e)s de Seagram et de Molson fabriquaient de la poudre sans fumée, du verre qui n'éclate pas, du plastique, des compas, des produits pharmaceutiques et plusieurs autres produits nécessaires en temps de guerre . En somme, l'industrie de guerre, c'était plus large que l'Arsenal de Québec, les chantiers maritimes de Lauzon, Marine Industries de Sorel, United Aircraft, Vickers et les Shops Angus de Montréal, même si ces entreprises étaient sur la première ligne de feu dans la production de guerre.

III. Le leadership énergique
du gouvernement fédéral dans l'effort de guerre

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Il y a un lien important à établir entre la relance de l'économie et, au cœur de celle-ci, le déploiement de l'industrie de guerre et le rôle déterminant du gouvernement fédéral.
En effet, la planification et l'encadrement du volet industriel — tout autant que ceux du volet militaire — de l'effort de guerre, dans [41] l'ensemble du Canada, furent pris en charge énergiquement par le gouvernement central. Pendant les années 1930, déstabilisé par les problèmes inédits générés par la crise structurelle du capitalisme et talonné par les luttes du mouvement ouvrier et par les réclamations des provinces, le gouvernement fédéral avait graduellement fini par développer une forte volonté d'intervenir plus activement dans l'économie, ce qui l'avait amené à convoiter des pouvoirs accrus dans le champ des politiques fiscales et sociales. Pour aller de l'avant dans cette direction, surtout à partir de 1937, il s'était cependant retrouvé à l'étroit à l'intérieur des balises établies par la Constitution. Certaines provinces, dont l'Ontario et le Québec, s'étaient montrées chatouilleuses à ce sujet et avaient mis des entraves à l'appétit centralisateur du fédéral. Alors, le changement de conjoncture amené avec la guerre offrait au gouvernement de Mackenzie King la possibilité de prendre des initiatives économiques auxquelles il rêvait depuis quelques années. Du jour au lendemain, grâce à la propagande de guerre qui chantait sur tous les toits la nécessité de déployer un immense effort de guerre, au nom de la solidarité avec les alliés assaillis par le nazisme, des initiatives gouvernementales centralisatrices, qui auraient été considérées comme inconstitutionnelles avant l'automne 1939, devenaient soudainement légitimées, voire qualifiées de patriotiques. Grâce à la conjoncture de guerre, le gouvernement de Mackenzie King, pour une période dite temporaire, pouvait à loisir malmener la définition du partage des pouvoirs établie par la Constitution, sans que les provinces puissent maugréer.
Le principal architecte de l'effort de guerre déployé sur le front industriel, à l'intérieur du cabinet fédéral, devait être C.D. Howe. Dès le début de l'année 1940, cet ingénieur millionnaire, d'origine américaine, fut muté du ministère des Transports au stratégique ministère des Munitions et Approvisionnements. Il était considéré comme un homme d'action capable de s'entourer d'une panoplie de conseillers compétents et efficaces choisis dans le monde des affaires et dans les universités. Il entretenait des liaisons organiques avec les grandes corporations du secteur privé et bénéficiait de leur confiance. Au niveau de l'élaboration de l'effort de guerre sur le front industriel, il était le pendant de Ralston, le ministre de la Défense. À quelques reprises d'ailleurs, Howe avait eu l'occasion de se mesurer avec Ralston, parce qu'il considérait que les incessantes demandes de ce dernier pour accroître les effectifs des Forces armées allaient à l'encontre des besoins de main-d'œuvre dans les industries de guerre .
[42]
Sous le leadership du gouvernement fédéral, tout fut mis en œuvre pour dynamiser le déploiement et le rendement des industries de guerre, dans un contexte de forte concertation canado-américaine, notamment à partir de 1941 . Grâce aux énormes pouvoirs dont il disposait avec la remise en vigueur de la Loi des mesures de guerre et suite aux modifications apportées à la Loi sur le ministère des Munitions et Approvisionnements en 1940 , le cabinet disposait de toute la latitude souhaitée pour prendre des décisions par la voie de simples arrêtés ministériels, c'est-à-dire sans avoir à passer par le Parlement. Pour suggérer un tantinet l'ampleur du dispositif mis en place par le gouvernement fédéral pour soutenir l'industrie de guerre, rappelons quelques-uns de ses éléments.
[43]
1) Le 7 novembre 1939, le gouvernement élargissait par décret le champ d'application de la loi qui encadrait et limitait l'exercice du droit de grève — et de lock-out — dans le secteur public, de façon que les balises établies par cette législation soient appliquées aux employé(e)s et employeurs appartenant au secteur de l'industrie de guerre . Ce décret permettait au fédéral de s'immiscer dans le droit du travail, un champ de juridiction relevant de la compétence des provinces. Il constituait une première brèche que le fédéral s'employa par la suite à élargir, en recourant à d'autres décrets. Ces derniers, tout en facilitant, du moins sur papier, le processus de reconnaissance syndicale et l'obligation des employeurs de négocier avec les syndicats dûment reconnus, se trouvaient à imposer aux syndicats une série fastidieuse d'étapes, de délais et de conditions à respecter avant de recourir légalement à la grève. Par là, le gouvernement fédéral introduisait, graduellement et subrepticement, un véritable code du travail lui permettant d'encadrer les activités des travailleurs et travailleuses des industries de guerre, un code qu'il s'employa à élargir, en 1943 et en 1944, de manière qu'il puisse couvrir d'autres secteurs que celui de l'industrie de guerre  et constituer une matrice capable d'influencer les provinces après la guerre, dans le domaine de la législation du travail.
2) Le 13 juin 1940, avait lieu, à Ottawa, une réunion tripartite spéciale convoquée par le gouvernement dans le but de favoriser la participation du travail à l'effort de guerre. Le gouvernement était représenté par Mackenzie King, C.D. Howe, Norman A. McLarly, ministre du Travail et T.A. Crerar, ministre des Mines. Le mouvement syndical était représenté par Tom Moore, président du CMTC, Tom Mosher, président du CCT et Alfred Charpentier, président de la CTCC. Il y avait aussi des représentants du capital. Les attentes gouvernementales et patronales, par rapport à la collaboration des syndicats à l'effort de guerre, furent comblées à souhait. Dès l'ouverture de la réunion, Tom Moore déclara que les diverses sections du mouvement ouvrier se trouvaient réunies « afin de connaître ce qu'on attendait du salariat » et de lever tout malentendu . En se comportant de la sorte, les principaux dirigeants syndicaux canadiens signaient une sorte de pacte pour la durée de la guerre. Dans une conjoncture [44] nouvelle marquée par le primat à l'effort de guerre au nom du patriotisme, ils acceptaient de faire un armistice au niveau de la lutte des classes.
3) À partir de la fin de 1940, le gouvernement fédéral, toujours à l'aide de décrets, commença à imposer des mesures de contrôle des salaires, en utilisant comme normes, au point de départ, les niveaux de salaires qui prévalaient entre 1926 et 1929. Si les salaires se situaient en deçà de ces niveaux, des augmentations pouvaient être allouées, mais à condition qu'elles ne soient jamais de plus de 5%. À la fin de 1941, suite à d'autres décrets, ces mesures de contrôle des salaires étaient devenues encore plus contraignantes et s'appliquaient à tous les travailleurs. Dorénavant, les niveaux de salaires normatifs étaient devenus ceux qui étaient en vigueur le 15 novembre 1941. Les augmentations accordées ne devaient jamais plus dépasser le taux d'inflation, lequel, dans l'intervalle, était également devenu objet de mesures de contrôle. L'application des mesures de contrôle relevait d'un organisme gouvernemental spécial, le Conseil national du travail en temps de guerre .
4) Depuis l'automne 1941, le gouvernement fédéral, alerté par le problème de l'inflation, avait également mis sur pied un système sévère de contrôle des prix et de la consommation dont l'application était confiée à un autre organisme gouvernemental, soit le Wartimes Prices and Trade Board dirigé par Donald Gordon. À partir du 1er décembre 1941, le plafond des prix était établi au niveau des prix en cours entre le 15 septembre et le 11 octobre 1941. C'est également cet organisme qui devait gérer la politique de rationnement qui touchait en 1942 la gazoline, le caoutchouc, le sucre, la viande, le beurre, les eaux gazeuses, etc. .
5) Au printemps 1942, préoccupé par un problème de pénurie de main-d'œuvre générée par le développement de l'effort de guerre sur les deux fronts et prenant conscience de certains obstacles idéologiques et matériels qui empêchaient les femmes mariées d'entrer sur le marché du travail, le gouvernement fédéral, encore par décret, mit de l'avant une nouvelle politique destinée à soutenir les femmes mariées qui désiraient travailler à l'extérieur de leurs foyers. Cette politique impliquait la mise sur pied de garderies financées à 50% par le gouvernement fédéral (cf. chap. 6).
Cet inventaire est suggestif, mais demeure incomplet. Le gouvernement central ne lésina sur aucun moyen pour soutenir l'expansion et [45] le rendement de l'effort de guerre sur le front industriel, même lorsque les moyens utilisés l'amenaient à froisser considérablement les droits des provinces et des travailleurs. À la fin de 1944, il avait déjà dépensé 1,5 milliard de dollars pour épauler de façon directe l'industrie de guerre . Au fil de ces années, il permit aux entrepreneurs des industries de guerre d'imposer à leurs employé(e)s d'épuisantes journées de travail qui se prolongeaient souvent pendant 10, 11 et 12 heures. Il les encouragea à recourir systématiquement aux chiffres de nuit et à y astreindre les femmes autant que les hommes. Il leur offrit des contrats de guerre nombreux et alléchants, sans procéder par soumissions. Il allégea considérablement leurs charges fiscales. Il leur rendit la vie facile au niveau des normes de santé-sécurité au travail, sous prétexte qu'il ne fallait pas entraver la productivité. En un mot, il donna à la bourgeoisie, sur un plateau d'argent, des chances inouïes de faire des profits souvent faramineux.
En jouant un rôle si central et massif dans la coordination de l'effort de guerre au Canada, le gouvernement de Mackenzie King se trouvait à profiter de la guerre pour expérimenter une conception nouvelle du rôle de l'État fédéral dans l'économie. La conjoncture spéciale générée par la guerre offrait à l'État central des conditions idéales pour appliquer, sans fracas et sans danger de se faire reprocher de malmener la Constitution, les recommandations de la Commission Rowell-Sirois (cf. chap. 2).
Les initiatives prises par le gouvernement fédéral pour diriger l'effort de guerre national sur les deux fronts représentèrent des coûts financiers de l'ordre de 18 milliards de dollars pendant la guerre de 1939-1945 et entraînèrent une augmentation de 10 milliards de dollars de la dette nationale . De 1939 à 1945, les dépenses budgétaires du gouvernement fédéral passèrent de 553,1 millions de dollars à 5,2 milliards de dollars, ce qui représentait une augmentation de 848,4% . Cela signifiait un recours systématique à la pratique des budgets déficitaires qui n'inquiétait plus outre mesure les conseillers économiques keynésiens proches du ministère des Finances à la fin de la guerre .
Pour faire face à l'augmentation effarante de ses dépenses budgétaires pendant la guerre, le gouvernement de Mackenzie King s'employa [46] activement à accroître ses revenus en bénéficiant une fois de plus, pour légitimer idéologiquement et politiquement ses actions, de l'atout que représentait le slogan de la responsabilité patriotique du Canada. Il eut recours en particulier à deux moyens.

1) D'une part, il émit à plusieurs reprises des « Obligations de la victoire » que les citoyens canadiens étaient incités, par de vastes campagnes publicitaires , à se procurer, à partir de leurs épargnes populaires ; le Québec contribua à ces « emprunts de la victoire » pour un montant total de 715 millions de dollars .
2) D'autre part, il demanda aux provinces, dans le discours du budget d'avril 1941, de renoncer temporairement à leur droit constitutionnel de percevoir des impôts sur les revenus des particuliers, sur les revenus des corporations et sur les successions. Cette proposition devint l'objet d'une entente avec les provinces pour une période, présentée alors comme temporaire, qui commençait en 1942 et devait durer jusqu'à un an après la fin de la guerre. Cette entente devait durer de 1942 à 1946, avant d'être renouvelée en 1947 . Ces ententes sur le partage des ressources fiscales, dûment acceptées par le gouvernement de Godbout pendant la guerre , devaient, par la suite, constituer le centre névralgique des tensions entre le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral et devenir un puissant symbole de l'offensive centralisatrice déployée à la faveur de la guerre et maintenue après la guerre.
Ainsi, le gouvernement fédéral utilisa habilement la conjoncture de guerre pour définir et appliquer une nouvelle stratégie qui impliquait un interventionnisme systématique de l'État central dans le développement économique et social au nom de l'intérêt national.
[47]

IV. La prospérité de l'après-guerre
et la récession de 1957-1961

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À la fin de la Deuxième Guerre, l'impérialisme américain se retrouva dans une position hégémonique fort avantageuse à l'intérieur du système capitaliste international et le capitalisme canadien, en raison du voisinage des États-Unis et des rapports étroits de collaboration économique intensifiés pendant la guerre, se trouvait bien placé pour participer aux retombées positives de l'hégémonie américaine. À la différence de leurs concurrents capitalistes anglais, français, allemands et japonais, les États-Unis et le Canada avaient eu l'immense avantage de pouvoir profiter pendant six années de l'économie de guerre, sans pour autant être exposés sur leurs territoires aux dommages matériels qui avaient affligé l'Europe, l'Afrique du Nord et l'Asie en entraînant la destruction de villes entières, la détérioration des routes, des voies ferrées, des maisons, des usines, des édifices publics, etc.
Forts de la suprématie stratégique dont ils disposaient à la fin de la guerre, par rapport aux autres pays capitalistes, les États-Unis imposèrent le dollar américain comme base du système monétaire international grâce aux Accords de Bretton Woods (1944) et s'employèrent avec succès à s'accaparer la part du lion dans le commerce international .
Ces facteurs expliquent la prospérité de l'économie américaine et, dans le sillage de cette dernière, celle de l'économie canadienne, dans les années d'après-guerre. Mais ils ne l'expliquent pas en totalité et d'autres facteurs doivent être invoqués. Parmi ces derniers, soulignons, à la suite de Paul Sweezy  :

1) La nécessité de produire des biens destinés au marché international, notamment vers l'Europe de l'Ouest, pour réparer les dommages causés par la guerre (Plan Marshall à partir de 1947).
2) La nécessité de produire pour le marché domestique des biens et services dont la production avait été fort réduite pendant la guerre en raison des différentes formes de rationnement (maisons, automobiles, appareils électroménagers, écoles, hôpitaux, routes, etc.).
3) Le maintien d'un niveau élevé de production militaire après la Deuxième Guerre en raison de l'intensification de la guerre froide entre les deux blocs (Ouest versus Est) à partir de 1948 et de la résurgence de conflits régionaux dont la guerre de Corée (1950-1953).
[48]
4) L'articulation, pendant la guerre, et l'application, après la guerre, aux États-Unis et au Canada, de plans globaux de reconstruction visant à favoriser la transition de l'économie de guerre à l'économie de paix et misant sur l'intervention active de l'État central dans la régulation de l'activité économique .

Nous ne pouvons pas nous permettre ici d'entrer dans une analyse détaillée des fondements du « boum économique » de l'après-guerre aux États-Unis et au Canada. Mais nous pouvons souligner au passage que la restructuration qui toucha profondément la conjoncture politique internationale dans l'après-guerre et, au cœur de celle-ci, la résurgence de la guerre froide firent en sorte que l'économie de guerre, en Amérique du Nord, fut loin de disparaître après 1945. Dans un tel contexte, les liens canado-américains se resserrèrent économiquement et militairement ; conséquemment, le développement économique au Canada et au Québec, après 1945, fut marqué profondément par les retombées au Canada des 12 milliards de dollars dépensés par les États-Unis en Europe dans le cadre du Plan Marshall, à la fin des années 1940 , et par les effets de la participation du Canada à l'Otan à partir de 1949, à la guerre de Corée de 1950 à 1953, au Plan Colombo (1955) et à Norad (1957) . Ainsi, les rapports entre les gouvernements américain et canadien étaient fréquents et cordiaux pendant ces années d'après-guerre. Les présidents américains et les premiers ministres canadiens s'échangeaient des visites et se téléphonaient fréquemment. La construction de la voie maritime du Saint-Laurent, à partir de 1954, et du gazoduc entre le Canada et les États-Unis, à partir de 1956, constituaient deux puissants symboles des rapports de bon voisinage entre les deux pays .
La position avantageuse du capitalisme nord-américain à l'intérieur du système capitaliste mondial dans l'immédiate après-guerre et la relative fragilité des bases de cette position sur le moyen terme sont [49] suggérées par le tableau 3 sur l'évolution des exportations américaines comparativement à celles d'autres pays capitalistes concurrents.

TABLEAU 3
Pourcentages représentés par les exportations de la France, de l'Allemagne de l'Ouest et du Japon par rapport à celles des États-Unis en 1948, 1953, 1959
Pays	1948	1953	1959	
France	16,8	25,7	32,4	
Allemagne	6,2	30,3	65,8	
Japon	2,1	8,1	19,8	
Source : Cy Gonick, Inflation and Wages Controls, Winnipeg, Canadian Dimension Publishers, 1976, p. 46.

Les chiffres de ce tableau aident à comprendre la dynamique dans laquelle se trouvait insérée l'économie américaine sur le marché international dans l'après-guerre. En 1948, en jouissant de sa pleine capacité productive et en profitant du démantèlement de la capacité productive d'autres pays capitalistes désormais alliés et concurrents sur le marché capitaliste international, les États-Unis partaient avec une forte longueur d'avance. Toutefois, au fil des années, à mesure que les autres pays reconstruisaient leur capacité productive et relançaient leurs exportations, le fossé qui séparait le volume des exportations américaines comparativement à celui des pays concurrents tendait à se réduire. Ainsi, de 1945 à 1960, l'économie américaine et, dans son sillage, celle du Canada, connaissaient de fort belles années de prospérité. La croissance économique pendant ces années ne fut cependant pas ininterrompue. Elle connut de brefs moments d'essoufflement en 1949 et en 1954. Elle fut interrompue plus durablement par une sévère récession de 1957 à 1961. Pour saisir plus concrètement l'évolution de l'activité économique au cours de cette période, examinons quelques données concernant la situation économique québécoise.
De 1945 à 1956, le taux de croissance moyen de la valeur de la production de l'ensemble des industries primaires et secondaires au Québec fut de 14,6% par année . La ventilation de l'évolution de l'activité économique globale (en excluant le secteur tertiaire) permet de constater que les secteurs particuliers de l'industrie furent loin de participer avec la même intensité à la croissance générale. En effet, au cours de ces mêmes années, le taux de croissance annuel moyen fut :
[48]
1) De 34,8% dans le secteur de la construction . Ce taux de croissance phénoménal renvoie à la reprise de la construction dans l'après-guerre, période où furent construits au Québec des routes, des barrages hydroélectriques (Bersimis I), des écoles, des hôpitaux, des églises et autres bâtisses religieuses, des édifices publics, des entreprises, etc.
2)	De 28,2% dans l'industrie minière. Ce taux élevé s'explique, entre autres, par le début de l'exploitation du fer de la Côte Nord par l'Iron Ore, à partir des années 1950.
3) De 14,4% dans l'industrie manufacturière. Nous y reviendrons avec le tableau suivant.
4) De 10,3% dans le secteur de l'hydroélectricité. L'entrée en opération de la centrale Bersimis I, dans les années 1950, contribua sans doute à cette croissance.
5) De 7,8% dans le secteur de l'industrie forestière. Plus faible que le taux global, ce taux de croissance demeure cependant assez élevé. L'examen plus minutieux, année après année, de l'évolution de cette industrie permettrait d'identifier un ralentissement du rythme de croissance à partir du début des années 1950.
6) De 5% dans l’agriculture. Ce taux de croissance plutôt faible, dans un contexte économique global de prospérité, s'explique par l'essoufflement de l'agriculture québécoise dans l'après-guerre. Le caractère familial des entreprises agricoles, leur faible degré de modernisation et le bas niveau des prix des produits agricoles et des revenus des travailleurs agricoles indépendants expliquent les difficultés traversées par l'économie agricole. C'est ici que se greffe le phénomène marquant de l'exode rural : de 1941 à 1961, la population totale vivant sur les fermes québécoises passa de 838 861 à 585 485 et le nombre de fermes baissa de 154 669 à 95 777 .
[51]
7) De moins 1% dans l'industrie de la pêche et de moins 6% dans l'industrie de la chasse, ce qui suggère la progressive marginalisation de ces secteurs économiques faibles et traditionnels, pendant ces années d'industrialisation accélérée.

Maintenant, examinons de plus près l'évolution de l'industrie manufacturière québécoise, de 1945 à 1960, et profitons de l'occasion pour prendre la mesure de l'impact de la récession de la fin des années 1950. Les chiffres du tableau 4 sont utiles à ce sujet.

TABLEAU 4
Évolution du nombre d'employé(e)s et de la valeur brute de la production
dans le secteur manufacturier au Québec de 1945 à 1960
Années	Employés	Valeur de
la production	% d'augmentation de
la valeur de la production	
1945	384 031	2 531,9	-13,6	
1946	357 276	2 417,9	-1,3	
1947	379 449	3 017,0	20,8	
1948	383 835	3 598,9	19,3	
1949	390 275	3 788,5	5,3	
1950	390 163	4142,5	9,3	
1951	417182	4 916,2	18,7	
1952	429 698	5176,2	5,3	
1953	441 555	5 386,8	4,1	
1954	424 095	5 395,8	0,2	
1955	529 575	5 922,4	9,8	
1956	446 137	6 622,5	11,8	
1957	444 962	6 419,3	-3,1	
1958	425 260	6 512,9	1,5	
1959	427 280	6 802,2	4,4	
1960	429 442	7 025,5	3,3	
Source : Annuaire statistique du Québec, 1964-1965, p. 510.

L'examen des données du tableau 4 nous invite à faire les constats suivants :
1) D'une façon globale, au cours des quinze premières années d'après-guerre, dans le secteur manufacturier, la valeur brute de la production augmenta de 177,5%, soit au rythme moyen de 11,8% par année, tandis que le nombre des employé(e)s n'augmenta que de 11,8%, soit au rythme annuel de 0,8%. Cet immense écart entre l'évolution de la production et celle de la main-d'œuvre attire l'attention sur le phénomène de l'introduction massive des changements technologiques. Contrairement à ce qui s'était passé pendant la guerre, le « boum économique » dans le secteur manufacturier n'était plus synonyme de création significative de nouveaux emplois, dans une [52] province où le taux élevé de fécondité des années antérieures entraînait, année après année, une forte augmentation de la population active. Ainsi, la croissance économique de l'après-guerre devait aller de pair avec la résurgence du problème du chômage, un problème qui était pratiquement inexistant pendant la guerre.
2) Au cours des deux premières années de l'après-guerre, soit en 1945 et en 1946, l'industrie manufacturière connut momentanément un certain affaissement : de 1944 à 1946, la production baissa de 14,7% et 66 839 emplois furent perdus . Mais, à l'encontre des craintes entretenues dans les milieux gouvernementaux pendant la guerre, l'affaissement fut de courte durée et, à partir de 1947, une forte relance s'enclencha dans une conjoncture internationale marquée par le Plan Marshall et la recrudescence de la guerre froide. En 1949, la croissance semblait s'essouffler mais, dès 1950 et surtout en 1951, elle était à nouveau redynamisée, grâce à la guerre de Corée.
3) Après la guerre de Corée, soit en 1954, l'industrie manufacturière redevient stagnante dans une conjoncture économique globale récessionniste. Cette stagnation s'exprime par le taux de croissance de 0,2%, cette année-là. La croissance réapparut à nouveau en 1955 (augmentation de 9,8%) et en 1956 (augmentation de 11,8%).
4) L'année 1957 inaugura le début de la plus forte et longue récession de l'économie nord-américaine dans l'après-guerre et l'industrie manufacturière québécoise s'en ressentit fortement comme l'illustre la baisse de 3,1% de la production manufacturière en 1957 et les faibles taux de croissance des années 1958, 1959 et 1960.

Voilà donc quelques-unes des principales caractéristiques de l'évolution globale de l'industrie manufacturière québécoise dans l'après-guerre. Une analyse plus raffinée de l'évolution des diverses branches de cette industrie permettrait de faire d'autres observations importantes. Entre autres, la croissance des branches particulières d'industries variait considérablement de l'une à l'autre. Parmi les douze industries manufacturières les plus importantes pour la valeur brute de la production, en 1959, certaines avaient enregistré un taux de croissance annuel moyen fort élevé depuis 1949 dont l'avionnerie (23,8%), le raffinage du pétrole (15,8%) et l'affinage des métaux non ferreux (13,5%) ; d'autres avaient conservé un taux de croissance moyen moins élevé dont les pâtes et papiers (6,2%), les abattoirs (6,7%), le tabac (7,5%), le vêtement pour femmes (5,7%), les appareils électriques (5,4%), les beurreries (5,6%) ; d'autres étaient en nette perte de vitesse dont le [53] vêtement pour hommes (1,3%), le textile (0,7%) et le matériel de chemin de fer (-0,5%) .
Ces différences énormes d'une industrie particulière à l'autre attirent l'attention sur un phénomène clef : au cours des années 1950, les industries à forte intensité de main-d'œuvre, héritées de la première phase de l'industrialisation au 19e siècle, connaissaient un certain vieillissement, voire un déclin. Les industries de pointe, à moins grande intensité de main-d'œuvre, qui prenaient la relève étaient, sur une base comparative, moins nombreuses et moins solides qu'en Ontario. C'est dans ce contexte que la structure industrielle du Québec, en dépit de son apparente vitalité, en ces années de prospérité, accusait du retard par rapport à celle de l'Ontario, un retard dont prirent conscience avec émoi les élites économiques et idéologiques québécoises, pendant la deuxième moitié des années 1950 .

V. L'expansion des multinationales américaines
et la position précaire de la bourgeoisie québécoise

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Un autre trait doit être mentionné succinctement : le développement de l'industrialisation capitaliste canadienne et québécoise, au cours des années 1940 et 1950, fut marqué en profondeur par l'entrée massive au Canada des investissements directs américains, c'est-à-dire par l'essor, dans plusieurs cas, des filiales canadiennes des compagnies monopolistes et multinationales américaines.
La pénétration des capitaux américains au Canada, sous la forme d'investissements directs, avait commencé longtemps avant la guerre, puisque ces investissements étaient déjà de l'ordre de 1,7 milliard de dollars en 1935 . Pendant la guerre, elle demeura plutôt stationnaire ; mais après la guerre, elle se déploya de façon phénoménale. Rappelons quelques chiffres :

1) La valeur totale des investissements directs américains au Canada était de 2,3 milliards de dollars en 1945, de 3,4 milliards de dollars en 1950, de 6,5 milliards de dollars en 1955 et de 10,5 milliards de dollars en I960 .
2) Le Canada absorbait, au cours de la première moitié des années 1950, autour de 50% des nouveaux investissements directs américains [54] effectués dans le monde ; au cours de la deuxième moitié des années 1950, il absorbait annuellement entre 27 et 43% de ces capitaux .
3) L'industrie manufacturière canadienne était contrôlée par le capital étranger, massivement américain, à 35% en 1946, à 50% en 1953 et à 56% en 1957, tandis que l'industrie minière était contrôlée par ce même capital étranger à 38% en 1946, à 57% en 1953 et à 70% en 1957 .

En 1954, le pourcentage du capital étranger et principalement américain au Canada était de 97% dans l'automobile, de 93% dans le caoutchouc, de 75% dans les produits chimiques, de 77% dans les appareils électriques, de 36% dans l'aéronautique, de 35% dans les instruments aratoires, de 56% dans les pâtes et papiers, de 18% dans le textile, de 20% dans les boissons, de 69% dans l'extraction du gaz et du pétrole .
En termes plus concrets, les chiffres mentionnés ci-dessus signifiaient l'expansion en terre canadienne de multinationales qui s'appelaient ITT, General Motors, Reynolds, General Foods, Coca Cola, Exxon, General Electric, etc. . Le phénomène de l'entrée massive des investissements directs américains et de l'expansion des multinationales, notamment dans les secteurs stratégiques de l'économie, avait suffisamment pris d'ampleur pour qu'une portion importante de la bourgeoisie canadienne et des hommes politiques en viennent, au milieu des années 1950, à exprimer publiquement leur inquiétude au sujet de la dépendance croissante de l'économie canadienne par rapport aux capitaux américains. Cette inquiétude alimenta le courant du nationalisme économique canadien. Ce courant, spécialement véhiculé par le CCF-NPD, représentait également une tendance à l'intérieur du Parti libéral et du Parti conservateur, sur la scène fédérale, pendant la deuxième moitié des années 1950. Sa montée amena la mise sur pied, en 1955, d'une Commission royale d'enquête sur les perspectives économiques du Canada, dirigée par Walter Gordon. Le Rapport Gordon publié en 1957 reprenait à son compte le plaidoyer du courant nationaliste canadien en faveur de l'autonomisation de l'économie [55] canadienne versus les capitaux américains . Au printemps 1958, la version française de ce Rapport connaissait un succès de librairie au Québec. Dans l'intervalle, le nouveau gouvernement Diefenbaker demeurait hésitant au sujet des suites à donner .
Pendant la période considérée, les multinationales et, plus largement, les capitaux américains envahirent le territoire québécois de la même manière que le reste du Canada. Ce phénomène apporta à l'ensemble de la population québécoise et à la bourgeoisie québécoise en particulier des problèmes aigus qui signifiaient l'accroissement de l'oppression nationale du peuple québécois. L'entrée massive des capitaux américains dans des secteurs stratégiques de l'économie québécoise, au cours des années 1940 et 1950, contribua à raviver dans divers milieux l'hostilité aux monopoles et aux trusts américains qui avait été une composante du mouvement de masse réformiste de 1934-1935 auquel Duplessis avait habilement réussi à s'associer en paroles pour prendre le pouvoir en 1936 . Après la guerre, lorsque les investissements directs américains entrèrent encore plus offensivement au Québec, ils alimentèrent à nouveau le mécontentement, même si le gouvernement de Duplessis s'employait à défendre les intérêts de ces capitaux étrangers en paroles et en actes. Ce mécontentement devait s'exprimer publiquement avec beaucoup de force à l'occasion de la grève de l'amiante à Asbestos contre la Johns Manville et du débat entourant la concession à bas prix, par le gouvernement du Québec, du minerai de fer de la Côte-Nord à l'Iron Ore Company de Cleveland.
Si, dans l'après-guerre, la pénétration massive des capitaux américains dans l'ensemble du territoire canadien heurta les intérêts de la bourgeoisie canadienne, il n'est pas difficile de comprendre comment la pénétration de ces mêmes capitaux à l'intérieur de l'espace économique québécois se trouvait à heurter encore davantage les intérêts de la bourgeoisie francophone québécoise, même si le gouvernement Duplessis prétendait pouvoir réconcilier les intérêts de la bourgeoisie québécoise avec ceux de la bourgeoisie américaine.
En effet, l'évolution de la bourgeoisie québécoise, au cours des quinze premières années d'après-guerre s'apparente objectivement à l'évolution d'une fraction de classe qui s'est retrouvée de plus en plus [56] coincée sur un terrain économique où elle devait se contenter des zones étroites abandonnées par la bourgeoisie américaine et par la bourgeoisie canadienne en mal de consolidation. Le capital québécois, pendant et après la guerre, était d'abord un capital régional qui s'activait dans des entreprises de petite taille à caractère souvent familial. Il se cantonnait dans les secteurs les plus traditionnels de l'économie québécoise. Il se retrouvait, entre autres, dans la construction, l'agro-alimentaire, le cuir, le textile, le vêtement, la chaussure, les scieries, la coupe du bois et dans des activités liées au tertiaire, dont le transport, les communications, l'hôtellerie et la restauration, le commerce, les finances, etc. .
Pendant les années 1940 et 1950, la bourgeoisie québécoise et les intellectuels qui l'appuyaient mirent du temps à prendre conscience de la position précaire du capital québécois. Pendant la guerre, à la faveur de la relance de l'économie qui dynamisait tous les secteurs, les capitalistes québécois tirèrent leur épingle du jeu, mais à quelques exceptions près (les Brillant de Rimouski et les Simard de Sorel), ils profitèrent peu de la manne des contrats de guerre accordés par le fédéral. Après la guerre, ils profitèrent également des années de prospérité économique qui se succédèrent jusqu'à la guerre de Corée. Mais, à partir de 1954, pendant ces années où la croissance s'essoufflait, ils prirent de plus en plus conscience de leur position marginale et précaire dans la structure économique québécoise. Ils virent que les espaces de choix étaient occupés par le grand capital multinational américain et les grandes corporations canadiennes. Ils découvrirent qu'ils étaient hautement exposés aux faillites — lesquelles se multiplièrent dans leurs rangs pendant la récession de 1957-1961 —, en ayant peu accès au capital de risque et en étant touchés par les mouvements de migrations qui amenaient une portion significative de la population des régions périphériques (Saguenay-Lac-Saint-Jean, Gaspésie, Nord-Ouest québécois), c'est-à-dire des consommateurs des biens et services produits par le capital régional, à se déplacer en direction de la région montréalaise. Ils s'aperçurent que seuls quelques-uns d'entre eux parvenaient à se tailler une place de poids dans le « Who's Who » des grands noms de l'économie . Et, même pour ces cas d'exception, une fois un certain plateau atteint, il y avait comme des obstacles structurels impossibles à surmonter pour entrer dans les « ligues majeures » [57] où se mouvaient avec aisance les représentants du capital américain et canadien .
C'est dans ce contexte que le capital québécois se mit, lui aussi, à désirer des réformes et à développer une critique de plus en plus vive de la politique de laisser-faire du gouvernement de Duplessis. C'est ainsi que l'on vit, dans la deuxième moitié des années 1950, la Chambre de commerce de la province de Québec et certains intellectuels (comme plusieurs professeurs des HEC dont Roland Parenteau qui stimula par son apport un renouvellement de l'approche traditionnelle des F-.A. Angers et E. Minville), appeler de leurs vœux un effort systématique de planification et d'intervention de la part de l'État québécois pour soutenir l'émancipation des entreprises québécoises .

VI. Les implications sociales de la prospérité
économique de la guerre et de l'après-guerre

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Les années de guerre et d'après-guerre en Amérique du Nord sont souvent présentées comme une période de prospérité globale avantageuse pour toutes les couches de la société. Sans être dénuée de tout fondement dans la réalité, cette vision euphorique tend à déformer les coûts sociaux de cette prospérité tels que vécus concrètement par les individus et les familles qui appartenaient aux classes populaires en milieu urbain ou rural. En effet, la signification sociale de cette prospérité globale pouvait revêtir des formes fort différentes, selon la place objective occupée par les individus et les familles dans la société. De façon condensée, procédons à un relevé des principaux effets et coûts sociaux, au Québec, du « boum économique » des années 1940 et 1950.
[58]

1) Le bouleversement de la composition de classes. La croissance économique rapide et assez généralisée de la période de guerre et d'une bonne partie de la période de l'après-guerre entraîna un bond en avant assez spectaculaire de l'industrialisation capitaliste au Québec. Ce bond en avant signifia l'accélération de l'exode rural et de l'urbanisation, le rétrécissement du nombre de fermes et de petits producteurs agricoles indépendants, l'élargissement des secteurs minier et manufacturier, la croissance du tertiaire, l'extension de la salarisation. Tout cela signifiait une véritable restructuration de la composition des classes dans la société québécoise.
a) La bourgeoisie, de façon générale, à la faveur de la forte poussée de l'industrialisation capitaliste, étendit ses ramifications à l'intérieur de l'espace économique québécois. Elle conquit des zones nouvelles dans l'agriculture, la pêche et, surtout, dans les nouvelles branches industrielles appartenant aux secteurs manufacturier, minier et financier. À la faveur de l'entrée massive des capitaux américains à l'intérieur de l'espace économique québécois, les interactions devinrent plus vives entre trois fractions du capital opérant au Québec, soit les fractions américaine, canadienne et québécoise. Le capital américain et le capital canadien, de taille plus grande, voire souvent monopoliste et multinationale, et plus aptes à miser sur la fusion du capital industriel et financier, se disputèrent entre eux les espaces économiques les plus stratégiques. Le capital québécois, de taille plus petite, emprunta souvent la voie de l'entreprise de type familial et demeura pendant cette période un capital marginal, important numériquement, mais faible en termes de poids économique dans la structure industrielle québécoise.
b) La petite bourgeoisie traditionnelle, c'est-à-dire la classe des petits producteurs indépendants de biens et de services qui n'exploitent pas de main-d'œuvre salariée, se rétrécit quantitativement à un rythme très rapide, sous le coup de l'industrialisation accélérée qui entraînait l'exode rural et l'extension de la salarisation. Cette diminution de l'importance numérique et objective de la petite bourgeoisie traditionnelle, toucha à la fois les couches inférieures et moyennes de cette classe, soit les petits producteurs agricoles et forestiers, les petits pêcheurs et les petits commerçants indépendants, et les couches supérieures, soit les petits professionnels indépendants qui fournissaient des services sans être salariés (avocats, notaires, médecins, prêtres, religieux et religieuses, etc.). Toutefois, l'idéologie conservatrice et cléricale des couches supérieures de la petite bourgeoisie traditionnelle au Québec ne perdit pas son poids au même rythme que cette fraction de classe se rétrécissait numériquement.
[59]
c) La nouvelle petite bourgeoisie salariée connut une croissance numérique significative au cours de la période avec l'extension des services dans les banques, les compagnies d'assurance, les hôpitaux, les écoles, avec l'arrivée de nouvelles catégories de professionnels souvent salariés (travailleuses sociales, psychologues, radiologistes, etc.), avec le passage à des emplois salariés d'un certain nombre de professionnels appartenant aux professions libérales et avec le développement des carrières universitaires. Mais le refus du gouvernement de l'Union nationale de moderniser l'État provincial et la Fonction publique québécoise signifiait pour elle un rétrécissement des possibilités d'emplois.
d) Le prolétariat connut une expansion numérique exceptionnelle, comme nous avons pu le constater plus haut. Qu'il suffise de rappeler que la main-d'œuvre dans le secteur manufacturier doubla entre le début et le milieu de la guerre et que la grande majorité des nouveaux emplois dans ce secteur était occupée par des prolétaires .

2) L'impact de l'industrialisation sur l'urbanisation, la prolétarisation et le vécu des familles populaires. Pendant la crise des années 1930, le processus d'urbanisation et de prolétarisation avait, momentanément, connu une accalmie, voire un recul ; la population rurale, après avoir connu un déclin pendant plusieurs décennies, avait à nouveau augmenté, suite à des opérations de colonisation. Mais, avec la guerre et l'après-guerre, l'exode des campagnes vers les villes reprit de plus belle. Cet exode fut massif, en particulier de 1945 à 1960, au moment où l'agriculture québécoise périclitait. Cela incitait les fils et les filles de familles de petits producteurs agricoles indépendants qui « en arrachaient » à se diriger vers les villes dans l'espoir de trouver du travail salarié. De 1941 à 1951, la population urbaine au Québec passa de 63,3% à 66,5% de l'ensemble de la population . Cette tendance persista au cours des années 1950. En 1951, sur 836 041 familles recensées au Québec, 252 945 étaient des familles rurales et 603 096 des familles urbaines. La grande majorité de ces familles urbaines était des familles prolétaires qui vivaient dans les quartiers populaires. Les conditions matérielles d'existence de ces familles en milieu urbain étaient différentes de celles des familles de milieu rural. Leur bien-être matériel devenait étroitement dépendant des emplois et des revenus des membres de la famille qui avaient une place sur le marché du travail salarié. Dans un contexte culturel où seul le gagne-pain principal, l'homme chef de famille, était légitimé à travailler (cf. chap. 6), [60] l'épouse et les enfants représentaient des coûts additionnels sans avoir pour autant la rentabilité économique qui étaient leur sur la ferme. Avoir une famille nombreuse ou garder une personne âgée ou handicapée à la maison n'avait pas la même signification économique et sociale pour une famille populaire de milieu urbain que pour une autre de milieu rural. C'est dans ce contexte que l'urbanisation et la prolétarisation firent apparaître des problèmes sociaux nouveaux tels ceux du logement, de la délinquance juvénile et de l'alcoolisme ; face à ces problèmes, la légendaire solidarité de la famille élargie ne pouvait plus opérer toutes les actions de dépannage qui était son apanage dans les familles rurales traditionnelles .

3) Le problème du chômage. Certes, au cours des années 1940 et 1950, ce problème n'eut jamais l'ampleur qui avait fait de lui une calamité sociale pendant la crise des années 1930. Mais la prospérité économique de la guerre et de l'après-guerre ne signifia aucunement la disparition du problème du chômage. Le chômage, après avoir été pratiquement inexistant pendant les années les plus intenses de la guerre, redevint dans les années d'après-guerre, notamment pendant les ralentissements de l'économie qui apparurent en 1945-1946, en 1949, en 1954 et, surtout, pendant la récession de 1957-1961, une composante problématique de centaines de milliers de travailleurs et de travailleuses québécois. À la fin des années 1950, le taux de chômage officiel au Québec remonta jusqu'à 10%. Nous y reviendrons (cf. chap. 7 et 10).

4) L'évolution des salaires. Après avoir connu une baisse appréciable pendant la crise des années 1930 et un gel pendant une partie de la guerre (soit de 1941 à 1945), les revenus salariaux au Canada augmentèrent de façon substantielle au cours des quinze premières années de l'après-guerre. Le tableau 5 permet de s'en rendre compte.

TABLEAU 5
Moyenne annuelle des gains hebdomadaires, dans l'ensemble des industries
au Canada, en 1940, 1945, 1953, 1957 et 1960, en $
Années	Salaire hebdomadaire	Salaire annuel
(si 52 semaines sont accumulées)	
1940	24,94	1 297,00	
1945	32,04	1666,00	
1953	57,53	2 992,00	
1957	67,93	3 532,00	
1960	75,83	3943,00	
Source : Annuaire statistique du Canada, 1963-1964, p. 758.

[61]
Certes, le salaire hebdomadaire industriel moyen constitue un indicateur délicat à manier : à preuve, le recensement de 1941 avait dévoilé que 62% des salariés canadiens disposaient de revenus annuels inférieurs à 950 $ , alors que le salaire hebdomadaire moyen de 1940 suggérait déjà des revenus salariaux annuels moyens de 1 297 $. C'est donc dire qu'une majorité de salariés pouvaient avoir des revenus qui se situaient nettement en deçà du salaire moyen. Il n'en demeure pas moins que les données du tableau 5 font ressortir une hausse de 204% du salaire industriel moyen entre 1940 et 1960, soit une hausse qui dépassait le taux d'inflation. Cette hausse suggère que, dans l'ensemble, le pouvoir d'achat des salarié(e)s s'améliora considérablement dans l'après-guerre. Ajoutons que, pendant cette même période, on assista à une réduction de la durée de la semaine de travail, suite aux pressions ouvrières pour obtenir la semaine de 40 heures.

5) L'évolution du coût de la vie. De la fin de 1939 jusqu'au début de 1960, l'indice global des prix à la consommation augmenta au Canada de 85,5% . Le tableau 6 nous permet de voir la répartition de cette hausse au fil des années.

TABLEAU 6
Augmentation de l'indice des prix à la consommation de 1940 à 1960
Année	% d'augmentation	Année	% d'augmentation	
1940	4,1	1951	1,6	
1941	5,8	1952	2,4	
1942	4,7	1953	1,1	
1943	1,7	1954	0,6	
1944	0,7	1955	0,1	
1945	0,5	1956	1,5	
1946	3,4	1957	3,2	
1947	9,3	1958	1,7	
1948	14,4	1959	1,0	
1949	3,0	1960	1,4	
1950	2,9			
Source : Dennis Guest, The Emergence of Social Security in Canada,
Vancouver, UBC Press, 1980, p. 207.

En somme, le coût de la vie augmenta surtout au début de la guerre, avant l'entrée en vigueur du contrôle des prix en 1942, et à partir de la levée de ces mesures de contrôle, en 1946. Pendant la [62] guerre, c'est la nourriture, soit la principale composante du budget des familles populaires, qui fut l'item le plus touché par l'inflation .

6) Les seuils de pauvreté. L'établissement de seuils de pauvreté, au cours des années 1940 et 1950, n'était pas encore établi à l'aide des méthodes de calcul sophistiquées apparues au cours des décennies ultérieures. En empruntant la méthode du Comité du sénat (CROLL) utilisée en 1969, Léo A. Johnson a établi, rétroactivement, les seuils de pauvreté ajustés à la taille des familles pour certaines des années qui nous intéressent. Le tableau 7 renvoie aux seuils de pauvreté strictement minimum.

TABLEAU 7
Seuils de pauvreté strictement minimum selon la taille des familles
établies à partir de la méthode du Comité Croll pour les années 1946, 1951,
1956 et 1961, au Canada, en $
Taille de la famille	1946	1951	1956	1961	
1	717	1 052	1 092	1 195	
2	1 195	1 753	1 821	1 992	
3	1 434	2 104	2 185	2 390	
4	1 673	2 454	2 549	2 789	
5	1 916	2 805	2 913	3 187	
Source : Léo A. Johnson, Poverty in Wealth, Toronto, New Hogtown Press, 1974, p. 20.

Il sera utile dans les chapitres ultérieurs de garder en mémoire les données du tableau 7 pour évaluer l'impact de certains programmes de politiques sociales sur les revenus des individus et des familles .

7) Le problème du logement. Nous n'avons pas pu étudier de façon spécifique la question du logement. Néanmoins, nous avons pu constater que pendant la guerre, le problème s'est posé de façon très aiguë parce que la construction domiciliaire se faisait au ralenti et que l'industrie de guerre attirait vers les villes un grand nombre d'individus et de familles. Après la guerre, la construction de logements, avec le soutien de programmes fédéraux spéciaux, fut relancée, mais à un rythme qui demeurait fort insuffisant pour rencontrer les besoins des familles des quartiers populaires urbains dont le nombre croissait rapidement avec l'industrialisation et l'urbanisation. C'est ainsi que le [63] problème du logement demeura crucial après tout autant que pendant la guerre. En 1947, par exemple, il y avait un manque de 45 000 logements dans la seule ville de Montréal .

8) L'oppression des femmes. Nous aurons l'occasion, dans les chapitres ultérieurs (cf. chap. 6 notamment), de revenir sur les formes particulières de discrimination dont les femmes étaient l'objet dans la société québécoise des années 1940 et 1950. Cette société était patriarcale et sexiste, selon des modalités teintées par l'idéologie cléricale. L'inégalité des femmes était profondément inscrite dans le système juridique et dans le système de valeurs de l'époque. L'accès aux études supérieures et aux carrières professionnelles était pratiquement bloqué aux femmes. L'accessibilité au marché du travail salarié était mal vue. En 1941, le salaire minimum était de 35 sous l'heure pour les hommes et de 25 sous pour les femmes. Cette même année, alors que le salaire industriel moyen était de 1 300 $ par année au Canada, les femmes sur le marché du travail salarié se trouvaient cantonnées dans des ghettos féminins avec des salaires dérisoires de l'ordre de 419 $ par année pour les institutrices, de 295 $ pour les filles de table, de 448 $ pour les coiffeuses, de 643 $ pour les téléphonistes, de 741 $ pour les secrétaires sténo-dactylo et de 644 $ pour les infirmières diplômées . Nous y reviendrons.

9) L'oppression nationale du peuple québécois. Certains éléments d'information présentés dans les pages antérieures ont déjà commencé à nous sensibiliser à cette question : l'imposition de la conscription pendant la guerre, l'interventionnisme centralisateur de l'État fédéral dans le champ de la législation du travail et dans le développement économique canadien pendant et après la guerre, le débat sur le partage des ressources fiscales, l'entrée massive des capitaux américains sur le sol québécois signifièrent l'accroissement du problème de l'oppression nationale vécue par le peuple québécois. Nous aurons l'occasion d'y revenir, puisque l'offensive keynésienne du gouvernement fédéral dans le champ des politiques sociales, lequel relevait constitutionnellement des provinces et donc du Québec, eut, au cours de la période considérée, de nombreuses retombées négatives en rapport avec cette question.
[64]

VII. Les idéologies dominantes
à Ottawa et à Québec

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Les grandes caractéristiques de la forte progression de l'industrialisation capitaliste, les principaux phénomènes sociaux dynamisés par cette industrialisation (urbanisation, prolétarisation, modification de la structure familiale, entrée massive des femmes sur le marché du travail, modernisation de l'économie agricole, etc.) et les nouveaux problèmes sociaux générés par les avancées de l'industrialisation furent dans l'ensemble assez semblables au Québec et dans le reste du Canada. Pourtant, politiquement et culturellement, ces grandes mutations objectives des assises de la société canadienne, ne furent pas vécues et gérées de la même façon au Québec que dans le reste du Canada, comme l'ont dévoilé les effets différenciés du problème politique de la conscription au Québec et au Canada. Pendant la guerre et l'après-guerre, le contour des grands débats publics se référant aux composantes du phénomène de l'industrialisation ne fut pas le même au Québec et dans le reste du Canada. De même, les modalités des luttes sociales et de la gestion des affaires gouvernementales, comme nous en prendrons plus amplement conscience dans le reste de cet ouvrage, prirent une coloration spécifique au Québec par rapport à celle qu'elles prenaient ailleurs au Canada.
Nous voilà ramenés à la question de la différence québécoise soulevée dans l'introduction de ce chapitre. Pour nous, la principale piste d'explication de cette différence passe par la prise en considération de la physionomie particulière de l'évolution des idéologies qui s'affrontaient dans la société québécoise ; elle passe aussi par l'évolution de la nature spécifique de l'alliance de classes sous-jacente à la pratique du gouvernement provincial québécois, notamment sous le deuxième gouvernement de Duplessis de 1944 à 1959. Pour résumer notre pensée au risque de la simplifier, avançons l'hypothèse suivante. En raison du poids spécifique considérable de l'Église catholique et des intellectuels des couches supérieures de la petite bourgeoisie traditionnelle reliés organiquement à l'Église dans la société québécoise à l'époque et en dépit de l'érosion des fondements de ce poids, suite à l'évolution des composantes objectives de l'industrialisation capitaliste, le gouvernement de l'Union nationale de Duplessis, pour demeurer au pouvoir s'employa pendant quinze années, avec plus de bonheur de 1944 à 1954 et plus de difficultés de 1954 à 1959, à favoriser une alliance de classes dans laquelle les places privilégiées étaient octroyées aux fractions américaine, canadienne et québécoise de la bourgeoisie ainsi qu'aux couches supérieures de la petite bourgeoisie traditionnelle ; en outre, dans cette alliance de classes, la paysannerie (petits producteurs agricoles indépendants) était confinée à une place de classe-appui (via [65] quelques concessions comme l'électrification rurale et les prêts agricoles), tandis que la nouvelle petite bourgeoisie et la classe ouvrière étaient tenues à l'écart de l'alliance. En favorisant dans son discours et ses actes cette alliance de classes, le gouvernement de Duplessis faisait la promotion d'une politique de développement économique et de développement social marquée du sceau de l'idéologie non interventionniste du libéralisme économique, c'est-à-dire une politique qui se déployait à la manière d'une résistance à la construction d'un « welfare State » provincial au Québec .
Pendant que le gouvernement de Duplessis s'employait à cultiver cette alliance de classes et, somme toute, à prolonger les traits essentiels de la « Sainte Alliance » nouée entre l'Église et l'État au Québec au lendemain de l'échec de l'insurrection populaire des Patriotes en 1837- 1838, le gouvernement fédéral, de façon fort nette à partir de l'automne 1943, s'employait, en s'appuyant sur une alliance de classes dans laquelle les places privilégiées appartenaient au grand capital et aux couches supérieures des nouvelles petites bourgeoisies, à promouvoir une conception plus interventionniste, plus keynésienne, du rôle de l'État fédéral dans le développement économique et social du Canada. Cela signifiait l'impulsion d'une stratégie politique plus réformiste — que celle déployée à la même époque au Québec — une stratégie qui impliquait, entre autres, un compromis social avec la classe ouvrière via des concessions octroyées aux syndicats dans le but d'obtenir leur collaboration et de contenir les tendances à la radicalisation. Précisons qu'à la même époque, une stratégie interventionniste de construction d'un État-providence, du type de celle impulsée par le gouvernement fédéral, se trouvait également mise de l'avant par certains gouvernements provinciaux. C'était le cas en particulier, en Saskatchewan, à partir de 1944, soit à partir du moment ou le parti CCF, d'orientation social-démocrate, prit le pouvoir dans cette province pour l'exercer sans interruption jusqu'en 1964 (cf. chap. 3).
En somme, la différence québécoise au cours des années 1940 et 1950, provenait pour une bonne part de la place immense occupée par les élites petites-bourgeoises traditionnelles — et l'Église — dans l'ensemble de la société québécoise. Fortes de cette place enviable occupée depuis plusieurs décennies, ces élites avaient un poids politique en participant à l'alliance de classes qui constituait le bloc au pouvoir sur [66] le régime Duplessis. En outre, elles avaient un poids idéologique en étant capables d'imposer une portion substantielle de leur vision du monde et de leurs normes morales, tant à la bourgeoisie, avec laquelle elles étaient capables de négocier la définition de l'idéologie dominante, qu'aux classes populaires sur lesquelles elles avaient de l'influence, en contrôlant l'orientation d'une partie de leurs organisations. Ce que nous appellerons fréquemment dans le reste de cet ouvrage le courant petit-bourgeois traditionnel clérical était en fait un amalgame idéologique issu de l'alliance privilégiée entre les couches supérieures de la petite bourgeoisie traditionnelle et le capital québécois : c'était donc un compromis entre l'idéologie bourgeoise du libéralisme économique et l'idéologie petite-bourgeoise traditionnelle de la charité privée. Ce compromis était articulé d'abord dans les hauteurs de l'Eglise catholique et des communautés religieuses où se cristallisait l'alliance entre le capital québécois et les élites petites-bourgeoises traditionnelles. En effet, l'Église et les communautés religieuses, avec leurs terrains, leurs bâtisses et leurs capitaux qui circulaient sous forme d'actions et d'obligations dans les entreprises et les institutions québécoises se trouvaient, objectivement, à être partie prenante du capital québécois. Elles appartenaient aussi aux petites bourgeoisies traditionnelles. En effet, les personnes qui assumaient des postes de direction dans l'institution ecclésiale, dans les communautés religieuses et dans la panoplie des organismes religieux, culturels et sociaux sous la coupe de l'Église, se trouvaient objectivement à appartenir aux couches supérieures de la petite bourgeoisie traditionnelle, via la production et la distribution de services pour lesquels elles étaient payées à l'acte (aumônes et subventions) et non pas à salaires. L'alliance privilégiée entre les élites petites-bourgeoises traditionnelles et le capital québécois se trouvait de plus alimentée par la capacité propre à la direction de l'Église et des communautés religieuses, pendant ces années, d'offrir des contrats et de faire des commandes aux capitalistes québécois (constructions d'églises, de lieux de pèlerinage, de bâtisses religieuses, d'hôpitaux, de foyers d'accueil, etc., placements de capitaux sous forme d'obligations et d'actions ; achats de nourriture, de mobilier, d'équipement, de combustible, etc.).
Dans le chapitre 3, nous reviendrons sur les caractéristiques de ce courant idéologique petit-bourgeois traditionnel clérical . Signalons [67] cependant au passage que, pendant la deuxième moitié des années 1950, suite aux avancées objectives de l'industrialisation, le capital québécois devait découvrir graduellement les limites de son alliance avec les élites petites-bourgeoises traditionnelles et avec l'Eglise et commencer à remettre en question le maintien de cette alliance. Comme nous l'avons vu ci-dessus dans la section V, au cours des années 1950, le capital québécois se trouvait de plus en plus coincé dans un espace économique où les places stratégiques étaient monopolisées par le capital américain et canadien ; pour sortir de cette impasse, il se devait de modifier son tir et de remettre en question l'idéologie petite-bourgeoise traditionnelle à laquelle il souscrivait. En effet, cette idéologie voyait d'un mauvais œil l'interventionnisme de l'Etat dans l'économie et, pourtant, le capital québécois en ressentait de plus en plus vivement la nécessité. En procédant à ces remises en question, le capital québécois prenait un certain recul et s'apprêtait à rompre son alliance avec la petite bourgeoisie traditionnelle pour nouer une nouvelle alliance avec la nouvelle petite bourgeoisie technocratique, une classe sociale qui était exclue du bloc au pouvoir et confinée dans le camp de l'opposition, au temps du gouvernement de Duplessis. Mais cette nouvelle alliance ne devait apparaître qu'avec la révolution tranquille. Dans l'intervalle, le gouvernement de Duplessis s'obstinait à prolonger la vieille alliance, malgré les signes de fatigue que cette dernière donnait de plus en plus .

[68]

VIII. Le mouvement ouvrier et populaire
et les partis politiques de gauche
au Canada et au Québec

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De 1940 à I960, l'évolution des principales composantes du mouvement ouvrier et populaire, soit les syndicats, les organisations d'agriculteurs, les organisations de femmes, les organisations d'Action catholique en milieu ouvrier et les organisations politiques progressistes tels le Parti communiste canadien (PCC) et la Commonwalth Co-operative Fédération (CCF), fut très marquée, au Québec comme dans le reste du Canada, par les éléments de contexte dégagés dans les sections antérieures. Pour faire le point sur cette évolution, une fois de plus de façon condensée, nous nous pencherons principalement sur l'évolution du syndicalisme, du PCC, et du CCF, en reconnaissant que cette évolution se trouvait, elle aussi, traversée par la différence québécoise.

1) L'augmentation des effectifs syndicaux. Au cours de la guerre et de l'après-guerre, la forte poussée d'industrialisation capitaliste et de prolétarisation eut un effet d'entraînement sur le phénomène de la syndicalisation. Quantitativement, les syndicats au Québec et au Canada connurent une forte croissance. Dans l'ensemble du Canada, le nombre des travailleurs et travailleuses syndiqués doubla, de 1940 à 1944, en passant de 362 223 à 724 188. Cette augmentation, pendant la période la plus intense de la guerre, signifiait donc un taux de croissance de 25% par année. De 1944 à 1945, au moment de l'affaissement momentané de l'économie de guerre, les effectifs syndicaux baissèrent de 1,8%. De 1945 à 1957, le nombre des syndiqués passa de 711 117 à 1 386 185, ce qui impliquait un taux de croissance annuel moyen de 7,9%, c'est-à-dire un taux de croissance soutenu, mais plus faible que celui connu pendant la guerre . Au Québec, la croissance des effectifs syndicaux emprunta une courbe assez convergente avec la courbe canadienne .

2) Les principales organisations syndicales au Canada. Jusqu'à la fin des années 1930, au Canada, contrairement aux États-Unis, les tenants du syndicalisme industriel, dont l'orientation avait des affinités avec celle de la CIO américaine, avaient pu cohabiter, à l'intérieur du Congrès des métiers et du travail du Canada (CMTC), avec les tenants du syndicalisme de métier dont la conception du syndicalisme entretenait des affinités avec celle de l'AFL américaine. Mais cette situation était génératrice de tensions et, en 1940, suite à des pressions de l'AFL, [69] les dirigeants du CMTC expulsèrent les syndicats affiliés à la CIO. Puis, les syndicats locaux expulsés du CMTC s'associèrent au Congrès pancanadien du travail pour créer une nouvelle organisation syndicale canadienne favorable au syndicalisme industriel, c'est-à-dire le Congrès canadien du travail (CCT). Si nous tenons compte également de la CTCC québécoise, nous voyons que les syndicats canadiens se répartissaient, à partir de 1940, entre trois organisations syndicales canadiennes, soit le CMTC, le CCT et la CTCC. En 1940, 62,7% des syndiqués canadiens étaient affiliés à une union internationale (américaine) en plus d'être affiliés à leur organisation canadienne, c'est-à-dire au CMTC ou au CCT. Pendant les années 1940, les tensions entre le CMTC, d'orientation plus modérée, et le CCT, d'orientation plus combative, persistèrent. Mais pendant les années 1950, pour des raisons sur lesquelles nous reviendrons, ces tensions s'amenuisèrent de telle manière qu'en 1956, le CMTC et le CCT fusionnèrent pour donner naissance au Congrès du travail du Canada (CTC), en suivant de cette façon le geste posé par l'AFL et la CIO qui avaient fusionné en 1955 pour créer l'AFL-CIO. À la fin des années 1950, 1 000 000 de syndiqués canadiens appartenaient au CTC et 100 000, au Québec, à la CTCC. Plus de 70% des membres du CTC étaient également affiliés à une union internationale .

3) Les organisations syndicales au Québec. Au Québec, en 1940, sur un total de 140 000 syndiqués, le tiers était affilié à la CTCC. Les deux autres tiers étaient affiliés aux organisations syndicales canadiennes (CMTC, CCT) et/ou aux « Unions internationales » et une majorité de ces derniers étaient également affiliés à l'aile provinciale du CMTC, soit la Fédération provinciale du travail du Québec (FPTQ). En 1952, la Fédération des unions industrielles du Québec (FUIQ) était fondée et, au cours des années ultérieures, elle véhicula une orientation plus progressiste que la FPTQ. Tout en étant plus combative que la FPTQ, la FUIQ, au cours de sa brève existence, avait moins de membres que le FPTQ. En 1957, dans la mouvance de ce qui se passait dans l'ensemble du Canada et aux États-Unis, la FUIQ et la FPTQ fusionnèrent pour donner naissance à la Fédération des travailleurs du Québec (FTQ). En 1960, sur un total de 416 000 syndiqués québécois, 94 114 (22,6%) appartenaient à la CTCC devenue la CSN, cette même année, tandis que les autres étaient affiliés, simultanément ou séparément, à la FTQ québécoise, au CTC canadien et à des Unions internationales américaines .
[70)

4) Les luttes syndicales. Pour cerner de façon plus qualitative l'évolution du syndicalisme québécois et canadien de 1940 à I960, il est utile d'examiner les statistiques concernant les grèves et les lock-out. Le tableau 8 est éclairant à ce sujet.

TABLEAU 8
Grèves et lock-out au Québec de 1940 à 1959
Année	Nombres de grèves
et de lock-out	Nombres
de syndiqués	Jours perdus	
1940	23	8 653	106 579	
1941	38	11 832	51 833	
1942	135	41 260	155 284	
1943	109	77 757	456 931	
1944	45	18 817	112 508	
1945	38	10 843	28 507	
1946	42	15 913	430 267	
1947	51	20 070	236 733	
1948	31	8 652	233 316	
1949	23	8 306	531 857	
1950	32	8 185	57 309	
1951	39	7 806	196 686	
1952	40	17 524	853 936	
1953	20	10 482	377 385	
1954	34	14 275	383 599	
1955	30	7 483	186 225	
1956	46	19 190	334 365	
1957	40	14 047	725 401	
1958	27	8 834	100 170	
1959	38	8 191	210 080	
Source : Annuaire statistique du Québec, 1961, Québec, p. 523.

En effet, ce tableau fait ressortir les années au cours desquelles les luttes syndicales s'avérèrent les plus intenses au Québec.
a) Pendant la guerre, après deux années relativement tranquilles, les luttes syndicales réapparurent en grand nombre, en 1942 et principalement en 1943. Cette résurgence des grèves était généralisée au Canada.
b) Après la guerre, en 1946, les grèves furent très nombreuses au Québec ainsi que dans le reste du Canada. Après avoir vécu le gel de leurs salaires depuis la fin de 1941, les travailleurs et travailleuses syndiqués, en particulier dans le textile, voulaient rattraper le pouvoir d'achat perdu.
[71]
c) L'année 1949, en raison de la grève de l'amiante qui impliquait 5 000 travailleurs à Asbestos, fut également une année de grèves importante.
d) Au cours des années 1950, les années 1952 et 1957 furent celles où le plus grand nombre de jours furent perdus en raison de grèves et de lock-out. On se rappelle que l'année 1952 était celle des grèves du textile à Valleyfield, tandis que les jours perdus de 1957 étaient attribuables principalement à la grève des « métallos » à Murdochville.

5) L'exposition des syndicats canadiens aux manœuvres récupératrices et aux opérations répressives de l'État fédéral. Ce facteur est important pour comprendre la dynamique dans laquelle se retrouvèrent les syndicats au Canada et au Québec, pendant et après la guerre.

a) D'une part, comme nous l'avons mentionné plus haut, la conjoncture de guerre offrit au gouvernement fédéral des conditions inespérées pour forcer les syndicats à faire un armistice et à collaborer avec les patrons dans l'effort de guerre. Au début, comme en témoigne la rareté des grèves en 1940 et en 1941, les syndicats acceptèrent de « mettre de l'eau dans leur vin ». Leur confiance était alimentée par les concessions que semblait leur octroyer le fédéral au niveau de la législation du travail en décrétant des mesures pour faciliter l'accès à la syndicalisation et encadrer l'exercice du droit de grève. Mais à partir de 1942, les syndicats expérimentèrent le désenchantement, en constatant que l'imposition du contrôle des salaires les conviait aux sacrifices pendant que les patrons faisaient des profits faramineux. D'où la reprise du mouvement de grèves en 1942-1943, auquel le fédéral répondit en faisant d'autres concessions au niveau de la législation du travail, notamment en introduisant l'arbitrage obligatoire que plusieurs provinces, dont le Québec, devaient insérer dans leur propre législation du travail en 1944. Ces concessions alimentèrent à nouveau la confiance dans les rangs des syndicats, confiance qui se manifesta dans la patience et la bonne volonté dont firent preuve les syndicats jusqu'à la fin de la guerre.
b) Après la guerre, les syndicats voulurent reprendre l'offensive comme en témoignèrent leurs nombreuses grèves en 1946. Mais le gouvernement fédéral et la bourgeoisie n'étaient pas prêts à revenir au climat des relations de travail qui régnait avant la guerre. Ils étaient prêts à accepter un plus grand accès à la syndicalisation, mais ils se promettaient de freiner par divers moyens toute expression de syndicalisme de classe. À cet effet, ils utilisèrent la nouvelle législation du travail d'une façon qui leur permettait de décertifier les syndicats [72] combatifs et de déclarer illégales les grèves qui les gênaient. Dans une conjoncture politique et économique dans laquelle devaient apparaître la guerre froide et la guerre de Corée, le gouvernement fédéral et la bourgeoisie lancèrent une véritable croisade anticommuniste à partir de 1946, dans le but de réprimer les syndicats identifiés au courant du syndicalisme de classe. En agissant de la sorte, le fédéral et la bourgeoisie ne faisaient que reprendre à leur compte le « Maccarthisme » américain. La fin des années 1940 et les années 1950 furent marquées par une véritable « chasse aux sorcières » pour identifier et limoger dans les syndicats tous les élus, permanents et militants combatifs. Cette médecine fut utilisée notamment pour mater et détruire l'Union des marins canadiens à partir de 1946 et pour évincer la direction combative des Travailleurs unis d'Amérique (TUA) en 1947-1948. Avec le temps, suite aux pressions provenant des directions des Unions internationales américaines, les directions du CMTC et du CCT furent expurgées de tous les éléments associés, de près ou de loin, au communisme et au socialisme. Si bien, qu'au cours des années 1950, la chasse aux sorcières fut menée, non seulement par le gouvernement fédéral, mais par plusieurs gouvernements provinciaux, la bourgeoisie et également par plusieurs élus et officiers du CMTC et du CCT, comme devait le révéler si tristement l'expulsion de Madeleine Parent et de Kent Rowley des Travailleurs unis du textile d'Amérique, au Québec, en 1952. En somme, lorsque le CMTC et le CCT se fusionnèrent en 1957 pour donner naissance au CTC, l'une et l'autre organisation syndicale avaient développé des lignes de convergence en coopérant à la guerre froide, en ayant appuyé l'OTAN et la guerre de Corée et en ayant collaboré à la lutte contre le communisme .

6) L'exposition des syndicats à la répression duplessiste au Québec. L'évolution des syndicats au Québec, pendant les années 1940 et 1950 était touchée par les paramètres auxquels étaient soumis les syndicats canadiens. Cela fut spécialement le cas pendant la guerre, au moment où le gouvernement fédéral jouait un rôle si déterminant dans la direction de l'industrie de guerre et dans l'encadrement des conflits de travail. Mais cette évolution conservait néanmoins des traits spécifiques attribuables, en particulier, à la présence de la CTCC, à l'antisyndicalisme du gouvernement Duplessis et au poids du courant petit-bourgeois traditionnel clérical à l'intérieur même de la vie syndicale.
a) Pendant la guerre, la CTCC conservait son idéologie corporatiste et consacrait une part importante de son énergie à se défendre [75] contre les Unions internationales. Mais, à partir de 1946, avec le remplacement d'Alfred Charpentier par Gérard Picard et l'arrivée de nouveaux permanents formés à l'Ecole des sciences sociales de Georges-Henri Lévesque à l'Université Laval, la CTCC opéra un virage qui l'amenait à se distancer de l'idéologie petite-bourgeoise traditionnelle — et de l'Église — et fit preuve d'une combativité accrue qui devait se manifester dans les grèves de l'amiante, de Louiseville, de Dupuis et Frères et dans diverses confrontations avec le gouvernement Duplessis. Ainsi, dans l'après-guerre, même en représentant constamment moins du tiers des travailleurs syndiqués au Québec, la CTCC se trouvait impliquée dans un plus grand nombre de grèves que les syndiqués majoritaires affiliés à la FPTQ, à la FUIQ et aux Unions internationales . À la fin des années 1950, après avoir été talonnées depuis plusieurs années par les mesures antisyndicales du gouvernement Duplessis, la CTCC et la FTQ s'étaient rapprochées et menaient ensemble de nombreuses actions unitaires . À ce moment-là, le point de vue réformiste des nouvelles petites bourgeoisies traversait l'orientation de la CTCC tout autant que celle de la FTQ.
b) Quant à l'anti-syndicalisme du gouvernement de Duplessis, il fut de tous les instants et ne lésina sur aucun moyen. Sans entrer dans les détails, résumons-le de la façon suivante : en faisant fréquemment usage de la Loi du cadenas, en s'appuyant habilement sur l'anticommunisme véhiculé depuis des décennies par l'Église et le courant petit-bourgeois traditionnel clérical, en faisant appel à tout moment aux services empressés de la police provinciale et des juges qu'il manipulait à sa guise en tant que Solliciteur général de la province, en se faisant dans tous les dossiers un ardent et inconditionnel défenseur de l'entreprise privée et du libéralisme économique, Duplessis s'appliqua, dans tous les conflits ouvriers, à réprimer tous les syndicats qui osaient se lever pour lutter contre l'exploitation capitaliste et à traiter de « communistes » tous les syndicalistes qui osaient braver ses menaces. En agissant de la sorte, le gouvernement de Duplessis se trouvait à renforcer la vague anticommuniste qui déferlait dans l'ensemble de l'Amérique du Nord, en favorisant la jonction entre cette vague, plutôt séculière, et la vague anticommuniste plutôt cléricale propagée à partir de Rome .

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7) L'évolution du PCC. L'histoire du Parti communiste canadien, au cours de ces années, se résume en deux mots : une forte progression pendant la guerre, suivie d'un net déclin après la guerre.
a) Après s'être opposé fermement à la guerre et à la conscription de 1939 à 1941, soit pendant la durée du Pacte germano-russe, le PCC modifia radicalement sa position après l'invasion de l'URSS par les chars d'assaut allemands en 1941. A partir de ce moment, la guerre contre l'Allemagne et le Japon, pour le PCC, devenait synonyme de lutte contre le fascisme et pour la démocratie. Pendant le reste de la guerre, le PCC encouragea fortement la participation à l'effort de guerre sur les deux fronts et, conséquemment, il appuya la conscription et opéra un rapprochement avec le gouvernement de Mackenzie King qui, pour les années de guerre, acceptait de suspendre les activités répressives contre les membres et les sympathisants du PCC. En participant activement à l'effort de guerre, le PCC trouva des conditions plus propices que celles qui prévalaient pendant les années 1930 pour s'enraciner dans les syndicats et faire entendre sa voix dans la société canadienne. Il s'impliqua dans le mouvement de grève de 1942 et 1943, mais il désamorça d'autres grèves au nom de la collaboration à l'effort de guerre. Au cours de ces années, l'influence et le membership du PCC progressèrent au Québec comme dans le reste du Canada. Au Québec par exemple, les membres du parti passèrent de 1 000 à 2 500 de 1939 à 1947 et 20% de ces membres étaient des Québécois francophones .
b) À partir de la fin de la guerre, le PCC entra dans une longue phase de déclin au Québec comme dans le reste du Canada. Ce déclin était certes attribuable en partie à la vague d'anticommunisme qui se déploya après la guerre dans l'ensemble de l'Amérique du Nord. Elle était attribuable également au retour du gouvernement de Mackenzie King à des politiques de répression momentanément suspendues pendant les années 1941 à 1945. Mais la marginalisation du PCC pendant la [75] période de l'après-guerre s'expliquait également par le jeu de facteurs plus internes, tels le suivisme inconditionnel du PCC par rapport à la ligne du PC de l'URSS, l'incapacité de développer une analyse originale de la conjoncture canadienne et une stratégie conséquente, la difficulté de gérer ses débats et ses tensions internes autrement qu'en recourant à la censure et aux exclusions et, en particulier, le refus obstiné de tenir compte de l'oppression nationale du peuple québécois. En conséquence, le PCC perdit graduellement, de 1946 à 1960, un nombre considérable de membres et d'appuis. Au Québec, il perdit, par saignées successives, plusieurs centaines de militants francophones qui se retrouvaient opprimés à l'intérieur de ce parti socialiste pancanadien .

8) L'évolution du CCF. Tout comme le PCC, le CCF marqua des points de façon considérable pendant la guerre et vit son influence augmenter de façon significative dans les syndicats canadiens et dans l'ensemble de la société. À la différence du PCC, le CCF bénéficiait déjà, au début de la guerre, de la présence active d'une dizaine de députés au sein du Parlement canadien, avec, à leur tête, Woodsworth. Vers 1942-1943, le CCF représentait pour le gouvernement de Mackenzie King une menace politique au niveau électoral. En 1942, un sondage Gallup avait semé la panique parmi les organisateurs et dirigeants politiques du Parti libéral fédéral en révélant que l'opinion publique appuyait le CCF plus que les autres partis . En 1943, les craintes des libéraux augmentèrent lorsque le CCF provincial en Ontario fit une percée dans les élections provinciales en réussissant à faire élire 34 députés dont 19 étaient des syndicalistes . En 1944, ces craintes s'amplifièrent lorsque le CCF prit le pouvoir en Saskatchewan. Le virage réformiste du gouvernement de Mackenzie King, à partir de l'automne 1943, et sur lequel nous reviendrons (cf. chap. 2), s'explique dans ce contexte où le gouvernement craignait de se faire dépasser sur sa gauche à la fin de la guerre. Mais après la guerre, les espoirs du CCF et les craintes du Parti libéral furent détrompés : en juin 1945, la performance électorale du CCF, tant sur la scène fédérale que sur la scène ontarienne, fut beaucoup moins forte que prévue . Dans les [76] années d'après-guerre, tout en conservant une grande influence dans les syndicats (notamment avec l'appui officiel du CCT depuis 1942), et le pouvoir en Saskatchewan, le CCF fit du surplace sur la scène politique fédérale, jusqu'à la fin des années 1950, en subissant les contrecoups de la conjoncture économique de prospérité et de la conjoncture politique de guerre froide dans laquelle il encaissait également les retombées négatives de la campagne anticommunisme. Ce piétinement amena le CCF, à la fin des années 1950, à modifier son orientation et même son nom. Lors de son Congrès de 1956 à Winnipeg, le CCF fit des concessions à son aile modérée en mettant la pédale douce sur les nationalisations des entreprises et des banques et un accent plus fort sur la propriété publique et le thème de l'égalité des chances . À partir de 1958, pour redorer son image, le CCF changea son nom pour celui de Nouveau Parti démocratique (NPD) . Au cours des années 1940 et 1950, le CCF tenta, mais avec peu de succès, de faire une percée au Québec. Tout comme le PCC, il était handicapé par son incapacité de tenir compte de la question nationale. En outre, encore au début des années 1940, il était dénoncé par la CTCC et l'Église, en raison de son caractère socialiste, en dépit de tous les efforts qu'il déployait pour montrer qu'il respectait les règles et institutions de la démocratie libérale . À la fin des années 1950, un certain nombre de syndicalistes et d'intellectuels québécois, dont Michel Chartrand, tentèrent d'insuffler au NPD une force d'attraction accrue à l'intérieur du Québec. Ils suscitèrent certains espoirs qui retombèrent vite au cours des années 1960 .

9) D'autres composantes du mouvement populaire. Pour compléter le tableau des forces progressistes et de leur évolution au Canada et au Québec, il faudrait ajouter des développements spécifiques sur l'évolution des organisations de fermiers, des organisations de femmes, des organisations populaires de chômeurs, de jeunes, d'anciens combattants et de retraités. Nous ne nous arrêterons pas ici sur ces composantes du mouvement populaire, parce que nous aurons l'occasion d'y faire référence dans les chapitres ultérieurs. Pour le moment, contentons-nous de faire deux brèves remarques à ce sujet.
a) Avec le retour à la prospérité économique générée par la guerre, les organisations populaires de chômeurs qui avaient livré des luttes [77] importantes dans l'ensemble du Canada, pendant la crise des années 1930, furent démantelées et leur absence se fit sentir pendant les années 1950, notamment pendant la récession de 1957-1961.
b) Au Québec, pendant les années 1940 et 1950, le poids de la doctrine sociale de l'Église et du courant petit-bourgeois traditionnel clérical affecta sensiblement le discours et la pratique de plusieurs groupes de femmes (les Cercles de fermières, l'Union catholique des fermières, la Fédération nationale Saint-Jean-Baptiste, l'Institut des Sœurs du Bon-Conseil) , de l'Union catholique des cultivateurs (UCC), soit la principale organisation de lutte des agriculteurs, et de la Jeunesse ouvrière catholique (JOC) . Quant à la jeunesse étudiante catholique (JEC), elle constitua, pendant la guerre et l'après-guerre, un lieu d'influence et une école de formation qui appartenaient au courant réformiste des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques et elle apporta une contribution à la lutte contre le pouvoir duplessiste .

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PREMIÈRE PARTIE :
Les paramètres généraux
Chapitre 2
À OTTAWA, UNE STRATÉGIE
INTERVENTIONNISTE
DE CONSTRUCTION DE
L’ÉTAT-PROVIDENCE

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Les éléments de contexte présentés dans le chapitre premier constituent des paramètres précieux pour resituer ce que nous avons appelé, dans le champ des politiques sociales, l'affrontement des deux stratégies. La première stratégie, nous l'appellerons stratégie de construction de l'État-providence, fut impulsée par le gouvernement fédéral, de façon plus spontanée à partir de 1940 et, de façon plus systématique, à partir de l'automne 1943. C'est cette stratégie que nous examinons dans le présent chapitre.
Pour dégager le contour de la nouvelle stratégie interventionniste issue du gouvernement fédéral, nous distinguons quatre phases : 1) la genèse qui se déploya dans la périphérie de l'État fédéral de 1938 à 1943 ; 2) la prise de décision, à l'automne 1943 ; 3) la tentative de légitimation qui se déploya de 1944 à 1946, lorsque le gouvernement central s'appliqua à convaincre les provinces d'adhérer à la nouvelle stratégie retenue ; 4) l'opérationnalisation graduelle qui, paradoxalement, fut amorcée dès 1944 avec, notamment, l'adoption de la législation fédérale sur les allocations familiales. Le chevauchement entre les troisième et quatrième phases est significatif : avant de faire sienne, politiquement, la nouvelle stratégie, le gouvernement fédéral devait surmonter un obstacle, soit prendre ses distances avec les diktats de l'idéologie du libéralisme économique ; il devait, du même coup, convaincre une portion significative de la bourgeoisie que le nouvel interventionnisme [80] de l'État pouvait servir ses intérêts. Mais, à partir du moment où ce premier obstacle se trouvait surmonté, un deuxième, d'ordre constitutionnel, surgissait. Il provenait de ce que la Constitution de 1867 établissait que les politiques sociales étaient un champ de juridiction de compétence provinciale . Or, pour gérer cet obstacle, à la fin de la guerre, le gouvernement de Mackenzie King s'employait simultanément à utiliser la conjoncture de guerre pour prendre des initiatives concrètes dans le champ des politiques sociales et à convaincre les provinces de la nécessité de l'interventionnisme de l'État fédéral dans le champ des politiques sociales. En somme, à la fin de la guerre, le gouvernement fédéral, tout en négociant avec les provinces le droit d'occuper un terrain qui ne lui appartenait pas constitutionnellement, s'employait activement à créer des précédents susceptibles d'améliorer sa position dans le rapport de forces avec les provinces. Cette donnée constitue une clef fort utile pour resituer le sens des actions et des propositions fédérales à la fin de la guerre.

I. La genèse de la nouvelle stratégie

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Pour éviter de possibles ambiguïtés, commençons par une remarque. Pendant la guerre, la recherche active par le gouvernement fédéral d'une nouvelle stratégie, dans le champ des politiques sociales, ne représentait qu'un volet parmi d'autres à l'intérieur de la recherche d'une stratégie interventionniste beaucoup plus large. Pour tenir compte des apories de la crise des années 1930 et, en particulier, des aspects vétustes de l'idéologie du libéralisme économique dévoilés au grand jour par la crise, le gouvernement de Mackenzie King, en concertation avec les gouvernements d'autres pays capitalistes avancés, n'avait pas attendu l'éclatement de la guerre pour remettre en question le vieil héritage de l'idéologie du libéralisme économique au chapitre du rôle de l'État, notamment de l'État central au Canada, dans la régulation de l'économie. Depuis la fin de 1937, quelques membres du cabinet et de la haute bureaucratie à Ottawa se faisaient les défenseurs d'un interventionnisme accru de l'État fédéral dans la gestion de l'économie canadienne . En s'appuyant sur les idées défendues par l'économiste [81] anglais J.M. Keynes dans la Théorie générale , publiée en 1936, ils soutenaient, par exemple, que la politique budgétaire relevant de l'État central devait, dans les conjonctures récessionnistes, renoncer à l'objectif traditionnel du budget équilibré. Ils préconisaient l'augmentation des dépenses gouvernementales, la stimulation de la « demande solvable » des biens et services, c'est-à-dire le soutien du pouvoir d'achat des consommateurs et l'encouragement des entrepreneurs à investir . Ils [82] soutenaient également que la nouvelle conception du rôle de l'État invitait le gouvernement fédéral à modifier sa façon traditionnelle d'agir dans le champ des politiques fiscales, des politiques monétaires et aussi des politiques sociales. Depuis la publication du Rapport Purvis, au début de l'année 1938, ils préconisaient que tout le dossier de l'assistance-chômage devait relever du fédéral .
Donc, à la fin des années 1930, le cabinet fédéral devenait de plus en plus sensibilisé à une nouvelle façon de concevoir le rôle de l'État central dans le développement économique et social du Canada. Cette nouvelle vision qui appelait l'adhésion à de nouvelles stratégies était loin de faire l'objet d'un consensus dans le cabinet : plusieurs ministres offraient des résistances en s'accrochant au crédo du libéralisme économique. Toutefois, le Premier ministre, tout en demeurant tiraillé, semblait se rallier, de façon graduelle, à certaines thèses keynésiennes, à la fin des années 1930. Ce ralliement s'était manifesté, entre autres, à partir de 1937, par la détermination avec laquelle il s'était employé à convaincre les premiers ministres provinciaux de l'appuyer dans sa volonté d'instaurer un programme national d'assurance-chômage (cf. chap. 7).
En somme, au début de la guerre, le gouvernement de Mackenzie King n'avait pas encore opté fermement pour une stratégie articulée et globale capable de guider de façon précise l'interventionnisme de l'État [83] central dans l'économie à partir de la politique budgétaire, fiscale, monétaire et sociale. Toutefois, d'une manière intuitive, il savait qu'il devait aller dans cette direction. Avec la nouvelle conjoncture de guerre, il disposait d'une occasion inespérée pour articuler, expérimenter et roder divers volets spécifiques de cette nouvelle stratégie globale en gestation. En assumant le leadership dans l'encadrement de l'effort de guerre, tant sur le front industriel que sur le front militaire, il avait l'occasion, du moins temporairement, de favoriser un interventionnisme massif de l'État central dans la régulation de l'économie en soutenant l'industrie de guerre, en élargissant ses prérogatives dans le domaine de la législation du travail, en contrôlant les prix, les salaires et la consommation, en s'accaparant les principales sources de fiscalité, etc. (cf. chap. 1). Bref, le gouvernement fédéral utilisa audacieusement le contexte de guerre pour expérimenter une nouvelle stratégie. À l'intérieur de celle-ci, il y avait de la place pour l'articulation de divers volets spécifiques, dont celui qui renvoyait à l'élaboration d'une nouvelle stratégie de politiques sociales, appelée par plusieurs stratégie de la « sécurité sociale ». C'est en cherchant à appliquer cette nouvelle stratégie que le gouvernement fédéral, à partir de la fin de la guerre, s'avéra le principal maître-d'œuvre de la construction d'un État-providence au Canada .
La démarche qui devait conduire le gouvernement fédéral, en 1943, à adhérer à une nouvelle stratégie globale et intégrée dans le domaine des politiques sociales, s'étendit sur plusieurs années et avait même commencé avant la guerre. Elle impliquait les composantes suivantes.

1) L'apport de la réflexion et de l'expérimentation faites dans d'autres pays capitalistes avancés. Le point de départ de la recherche fébrile d'une nouvelle stratégie était la crise des années 1930, soit une crise structurelle du capitalisme international . Cette crise, en raison de son caractère structurel, avait posé des problèmes inédits aux classes dominantes et aux gouvernements en place au Canada. Ces problèmes exigeaient, pour être surmontés, une profonde remise en question de [84] l'idéologie dominante du temps, l'idéologie du libéralisme économique. Avec son caractère international, la crise avait posé des problèmes analogues aux classes dominantes et aux gouvernements en place dans tous les autres pays capitalistes et, principalement, dans les pays capitalistes industrialisés. Conséquemment, la nécessité de trouver de nouvelles stratégies dans des domaines comme celui des politiques sociales interpellait vivement les élites politiques dans divers pays capitalistes avancés en même temps. Ce facteur explique la montée de la solidarité pratiquée à partir du milieu des années 1930 par les représentants politiques, intellectuels et économiques des classes dominantes de plusieurs pays capitalistes avancés. À la faveur de la guerre, les lignes de communication s'intensifièrent encore davantage, du moins entre les représentants des pays capitalistes avancés qui appartenaient au camp des pays alliés. Pour le Canada, cela voulait dire des liens privilégiés avec les États-Unis, l'Angleterre et d'autres pays du Commonwealth.
Cette brève allusion au phénomène de la solidarité internationale pratiquée par les gouvernements et les classes dominantes aide à comprendre que, de 1935 à 1945, les hommes politiques, les hauts fonctionnaires et les conseillers issus des universités et du milieu des affaires qui travaillaient ensemble à Ottawa, pour articuler de nouvelles orientations et de nouveaux plans, se préoccupaient de mettre au service de leur propre démarche les idées et les expérimentations pertinentes issues des États-Unis, de l'Angleterre et d'autres pays du Commonwealth. Ainsi, les architectes de la nouvelle stratégie de sécurité sociale en gestation au Canada tinrent compte de l'expérimentation du programme embryonnaire de sécurité sociale américain appliqué à partir de 1935  et des programmes nouveaux de sécurité sociale adoptés en Nouvelle-Zélande en 1938  et en Australie peu de temps après. C'est dans un tel contexte de concertation étroite entre pays capitalistes avancés, que des idées convergentes concernant les grands objectifs et axes de la sécurité sociale furent successivement exprimées, de façon [85] superficielle ou détaillée, par Roosevelt dans son célèbre discours sur la « libération des besoins » en janvier 1941, dans la Charte de l'Atlantique signée par Churchill et Roosevelt le 12 août 1941, dans le Rapport Beveridge publié en Angleterre à l'automne 1942, dans le Rapport Marsh publié au Canada en mars 1943, dans la déclaration de l'OIT faite à Philadelphie le 10 mai 1944, dans la Charte des Nations unies du 26 juin 1945, dans les plans de Pierre Laroque en France en 1945 et 1946 et, finalement, dans la Déclaration universelle des droits de l'homme en décembre 1948 .
Le rappel rapide et incomplet des principaux événements qui ponctuèrent, pendant et après la guerre, les démarches de plusieurs pays intéressés à la nouvelle stratégie de sécurité sociale, permet de comprendre que la recherche canadienne d'une nouvelle stratégie, à cette époque, bénéficiait grandement des idées et propositions issues d'autres pays . Ce contexte de concertation internationale dans la recherche d'une nouvelle stratégie est une variable importante pour resituer à l'intérieur du processus canadien des étapes comme le Rapport Rowell-Sirois en 1940, la Conférence fédérale-provinciale de 1941, les travaux du Comité consultatif de la reconstruction et de ses divers sous-comités (1941-1944), la signification du Rapport Marsh en 1943, etc.

2) Le Rapport Rowell-Sirois (1940). La Commission royale d'enquête sur les relations entre le Dominion et les provinces avait été formée par le gouvernement Mackenzie King en août 1937. Elle avait un mandat très large qui l'invitait, entre autres, à réexaminer « la base économique et financière de la Confédération » ainsi que « la répartition des pouvoirs législatifs en fonction de l'évolution économique et sociale des derniers soixante-dix ans ». Au début, elle était présidée par N.W. Rowell, juge en chef de l'Ontario . Mais à partir de mai 1938, ce [86] dernier, tombé malade, fut remplacé par Joseph Sirois, un notaire de Québec. Contrairement à Rowell qui, en raison de sa stature, avait su imprimer un leadership très fort aux travaux de la Commission, Sirois jouissait d'un poids relativement faible au sein de la Commission. Il se contenta d'assumer le rôle de caution québécoise. À la fin des travaux, il devait, suite à des pressions, consentir à signer le Rapport, mais non sans avoir momentanément pensé à signer un rapport minoritaire. En plus de Rowell et Sirois, les membres de la Commission étaient John Dafoe, rédacteur en chef du Winnipeg Free Press, H. Angus, professeur d'économie politique à l'Université Dalhousie à Halifax. Louis Saint-Laurent était conseiller juridique de la Commission .
La conjoncture économique et politique dans laquelle le gouvernement de Mackenzie King avait décidé de former la Commission est révélatrice au sujet des attentes gouvernementales. Au niveau économique, la crise sévissait depuis près de huit années ; les programmes de secours aux chômeurs impulsés par le fédéral s'étaient avérés coûteux pour les trois paliers impliqués, soit le fédéral, les provinces et les municipalités ; ces programmes avaient plongé les provinces et les municipalités dans des problèmes d'endettement et de gestion accablants. Au niveau politique, l'année 1937 était celle au cours de laquelle le Conseil privé de Londres avait rendu son jugement sur le caractère inconstitutionnel des principales pièces de législation, dont la loi sur l'assurance-chômage, adoptées par le gouvernement de Bennett sur ses derniers milles au début de 1935. Cette décision du Conseil privé, en 1937, survenait au moment où le gouvernement de Mackenzie King commençait à « changer son fusil d'épaule » au niveau de sa conception du rôle de l'État central dans le développement économique et social et devenait conséquemment de plus en plus impatient de voir l'État central contrôler l'utilisation d'un éventuel programme national d'assurance-chômage. Bref, le gouvernement fédéral avait formé la Commission Rowell-Sirois au moment même où il souhaitait de plus en plus vivement intervenir dans l'économie et dans le domaine des politiques sociales tout en constatant que la Constitution canadienne et la tradition historique au chapitre des rapports entre le gouvernement central et les provinces étaient des obstacles de taille qui devaient être surmontés.
Donc, implicitement, le mandat de la Commission l'invitait à développer de nouvelles avenues stratégiques qui permettraient au gouvernement fédéral, dans les années ultérieures, d'intervenir plus audacieusement dans l'économie et les politiques sociales au Canada.
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En 1938, la Commission tint ses audiences publiques dans les principales villes du Canada. Les provinces défendirent des positions assez contradictoires : les gouvernements de Hepburn en Ontario et de Duplessis au Québec boycottèrent les travaux de la Commission, en considérant que la simple existence de cette dernière allait à l'encontre de l'autonomie des provinces. La Colombie-Britannique et l'Alberta défendirent leurs pouvoirs fiscaux et affirmèrent leur volonté d'assumer leurs responsabilités. Par contre, d'autres provinces, notamment le Manitoba et la Saskatchewan, qui s'étaient le plus endettées avec la crise, étaient prêtes à abandonner certains leviers fiscaux au fédéral en retour d'une aide financière leur permettant de faire face à leurs dettes . Les organisations patronales, le PCC et le CCF s'entendirent, en dépit de divergences, sur la nécessité d'un accroissement des pouvoirs du gouvernement central.
Les audiences publiques se terminèrent à la fin de l'année 1938 et, à partir de ce moment, les commissaires entreprirent la rédaction de leur rapport. Le 16 mai 1940, quelques mois après l'entrée du Canada en guerre, le Rapport était présenté au gouvernement fédéral. Dans l'intervalle, plusieurs annexes (i.e. les « Red Books ») avaient été produites et certaines d'entre elles, dont celles de D.C. Creighton, A.E. Grauer et W.A. Mackintosh étaient destinées à devenir aussi célèbres que les trois volumes du Rapport .
Le premier volume du Rapport était consacré à l'étude des grandes étapes historiques de la Confédération depuis ses origines et à l'évolution des sources de revenus (fiscalité) et des dépenses des trois paliers de pouvoirs publics concernés (Dominion, provinces et municipalités). Cet historique tendait à mettre en relief deux constats :
D'une part, selon la Commission, la Confédération de 1867 avait accordé au Dominion les sources fiscales et les responsabilités les plus importantes pour l'époque ; les sources de revenus octroyées aux provinces (fiscalité directe) était peu importantes et, en retour, les responsabilités des provinces étaient légères.
D'autre part, suite à 70 années d'évolution économique et constitutionnelle, le contexte canadien avait profondément changé : des [88] champs de responsabilités octroyés aux provinces en 1867 étaient devenus plus importants au fil des décennies ; en outre, l'impôt direct, dont l'importance était relativement négligeable aux origines de la Confédération, était devenu avec le temps une source de revenus beaucoup plus stratégique. La conclusion principale de cet historique était assez limpide : le partage des pouvoirs entre le Dominion et les provinces, de sage qu'il était en 1867, était devenu inadéquat à la fin des années 1930, suite à l'évolution de l'économie .
Le deuxième volume comprenait les recommandations. Ces dernières allaient dans le sens d'un net renforcement des pouvoirs constitutionnels et fiscaux de l'État fédéral au détriment de ceux des provinces. Leur orientation centralisatrice était justifiée par divers arguments :

*	Le gouvernement fédéral était le mieux placé pour tenir compte, dans l'ensemble du Canada, des inégalités économiques d'un groupe social à l'autre et du phénomène des inégalités régionales .
*	Le gouvernement fédéral était le mieux placé pour tenir compte de « l'unité nationale » .
*	Le principe de « l'efficacité administrative » exigeait une certaine « uniformité » entre divers types de programmes sociaux d'une province à l'autre ; l'intervention du gouvernement fédéral était la plus apte à favoriser cette uniformité et les réductions de coûts allant de pair avec l'efficacité administrative .
*	Le principe de la « liberté de commercer » d'une province à l'autre exigeait que le gouvernement fédéral intervienne pour imposer des règles et des normes semblables dans l'ensemble du territoire, notamment au niveau de la législation du travail .

Prises de façon globale, les recommandations se ramenaient aux éléments suivants : le gouvernement fédéral devrait prendre à sa charge les dettes accumulées par les provinces, se responsabiliser des programmes sociaux les plus stratégiques ; en retour, les provinces devraient accepter de laisser au Dominion le droit de percevoir les impôts directs, soit l'impôt sur le revenu des particuliers et des corporations, ainsi que l'impôt sur les successions. Pour faire face aux responsabilités allégées qui leur resteraient, les provinces pourraient compter sur des subventions versées annuellement par le gouvernement [89] fédéral et calculées en tenant compte de la population et des disparités régionales .
En référence plus précise au dossier des politiques sociales, les recommandations se ramenaient aux éléments suivants :
Les programmes d'assurance sociale, dont le programme d'assurance-chômage, devraient relever exclusivement du gouvernement fédéral .

*	Les programmes d'assistance sociale concernant des chômeurs employables devraient relever exclusivement du gouvernement fédéral, c'est-à-dire être financés et administrés par le fédéral .
*	Les programmes d'assistance sociale concernant des personnes non employables devraient relever des gouvernement provinciaux .
*	Les programmes à frais partagés (v.g. assistance-vieillesse) devraient être révisés parce qu'ils constituent une source d'incohérence et de dédoublement administratifs .

3) La Conférence fédérale-provinciale de 1941. Produit en temps de paix, le Rapport de la Commission Rowell-Sirois fut apparemment desservi par la conjoncture de guerre à l'intérieur de laquelle il fut diffusé. Un examen superficiel du déroulement et de l'échec officiel de la Conférence fédérale-provinciale, tenue à Ottawa les 14 et 15 janvier 1941, pourrait nous amener à faire nôtre cette impression. Mais une lecture plus attentive des positions adoptées par le gouvernement de Mackenzie King pendant et après cette Conférence nous invite à tirer d'autres conclusions. Même si la Conférence ne se déroula pas de la façon souhaitée par le gouvernement fédéral, elle a néanmoins permis à ce dernier d'exprimer clairement ses sympathies à l'endroit des principales recommandations du Rapport Rowell-Sirois. Paradoxalement, le contexte de guerre allait fournir l'occasion au gouvernement de Mackenzie King de mettre en œuvre plusieurs des orientations du Rapport, en dépit de l'échec apparent de la Conférence. Il est intéressant, avec cette hypothèse en tête, de revenir au déroulement de la Conférence.
La composition de la délégation fédérale constituait déjà un indice révélateur de la nouvelle stratégie interventionniste en gestation à [90] l'époque. En plus d'être flanqué des principaux membres de son cabinet parmi lesquels se trouvait déjà, bien en vue, C.D. Howe, le Premier ministre Mackenzie King était accompagné, pour la circonstance, de hauts fonctionnaires et de conseillers faisant partie de la nouvelle génération d'économistes keynésiens appelés à façonner la stratégie interventionniste du gouvernement fédéral pour les trente années à venir. Parmi ces derniers, il y avait, entre autres, R.B. Bryce, enquêteur financier au ministère des Finances, W.C. Clark, sous-ministre aux Finances, W.A. Mackintosh, conseiller économique au ministère des Finances, Alex Skelton, etc. .
Dès l'ouverture de la Conférence, Mackenzie King, au nom du gouvernement fédéral, s'empressa d'exprimer son accord avec les principales recommandations et sa volonté de favoriser leur mise en application dans les plus brefs délais . À ses yeux, la guerre ne faisait que rendre plus impérative et urgente l'application des orientations clefs du Rapport Rowell-Sirois. C'est la position qu'il avait défendue dans sa lettre de convocation du 2 novembre 1940 :

La guerre n'a fait que rendre le problème plus aigu [i.e. le problème qui se posait dans le contexte de 1937] et souligner la nécessité de le régler... L'administration partage l'opinion que l'adoption des recommandations de la Commission est nécessaire pour mettre notre pays en état de poursuivre une politique qui assurera un plein rendement à notre effort de guerre et qui, en même temps, posera les fondations solides à la reconstruction d'après-guerre .

En référence plus spécifique aux recommandations du Rapport, Mackenzie King avait exprimé l'appui du gouvernement à quatre d'entre elles, résumées de la façon suivante :

1. Que le Dominion se charge entièrement de la dette nette des provinces.
[91]
2.	Que le Dominion soulage les provinces et les municipalités aussi par conséquent du fardeau tout entier des secours aux chômeurs aptes au travail et des personnes à leur charge.
3.	Que le Dominion reçoive le droit exclusif de percevoir les droits de successions ainsi que l'impôt sur le revenu des personnes et des sociétés.
4.	Que les subventions provinciales dans leur forme actuelle soient abolies ; et que, s'il le faut, le Dominion accorde aux provinces des subventions d'après la norme nationale, calculées de façon à permettre aux provinces de maintenir une norme canadienne des services essentiels... .

Effectivement, le gouvernement fédéral avait bien lu le Rapport. Il était d'accord avec ses principales conclusions et souhaitait vivement les mettre en œuvre sans tarder. Toutefois, pour agir en toute légitimité, il aurait aimé avoir l'appui des provinces. C'est la raison pour laquelle il avait convoqué la Conférence, en espérant que la conjoncture de guerre lui permettrait d'obtenir plus facilement l'adhésion des provinces à ses projets interventionnistes. Sur ce dernier point, la Conférence ne donna pas tous les résultats escomptés par le fédéral.
Avec l'arrivée de Godbout au pouvoir au Québec à l'automne 1939 et avec le ralliement enthousiaste du gouvernement ontarien de Hepburn à l'effort de guerre, le gouvernement fédéral espérait être en mesure, en 1941, de susciter le consensus des provinces autour de ses visées interventionnistes et centralisatrices. Toutefois, ces prévisions furent malmenées. En dépit de la disponibilité de six provinces à collaborer, certaines avec enthousiasme (Provinces maritimes, Saskatchewan, Manitoba) et l'une avec tiraillement (Québec) , les trois autres offraient de la résistance. Parmi les provinces récalcitrantes, la Colombie-Britannique et l'Alberta s'opposaient sur des points spécifiques, tandis que l'Ontario se cantonnait dans une opposition plus globale et farouche, en invoquant qu'il fallait reporter à la fin de la guerre la discussion du Rapport Rowell-Sirois, pour éviter de compromettre l'unité nationale si nécessaire pour intensifier l'effort de guerre . La résistance obstinée de l'Ontario appuyée par les deux autres provinces récalcitrantes finit par bousiller l'ordre du jour et le déroulement de la Conférence. Ainsi, cette dernière fut interrompue abruptement, dès la fin de la deuxième journée .
[92]
Donc, la Conférence de 1941 se termina par un échec. Ce dernier ne signifiait aucunement que le gouvernement de Mackenzie King allait se mettre à attendre passivement la fin de la guerre pour songer à appliquer les recommandations du Rapport Rowell-Sirois. Au contraire, en assumant le leadership énergique de l'encadrement de l'effort de guerre (cf. chap.1er), il se trouvait déjà en excellente position pour commencer à appliquer, supposément de façon temporaire, certaines recommandations stratégiques du Rapport dont celle ayant trait au partage des ressources fiscales. Bref, le gouvernement fédéral s'employa, après la conférence, à faire, sans la permission des provinces, ce qu'il aurait préféré, au moment de la conférence, être autorisé à faire avec leur permission !

4) Le Rapport Marsh (1943). Après l'échec de la Conférence fédérale-provinciale de janvier 1941, la question de la planification économique et sociale de la période de l'après-guerre, au Canada, occupa une place de plus en plus centrale à l'intérieur des préoccupations et priorités du gouvernement fédéral. Conservant une mémoire fraîche des souvenirs traumatisants des lendemains de la Première Guerre (v.g. la difficile relocalisation de centaines de milliers d'anciens combattants) et de ceux de la crise des années 1930, le gouvernement de Mackenzie King, loin de se laisser réconforter par l'accalmie économique et sociale générée par la guerre, avait peur de la léthargie économique et des problèmes sociaux qui risquaient de ressurgir dès la fin du conflit. Conséquemment, il éprouvait le besoin de planifier ce qu'on appelait à l'époque la « reconstruction » de l'après-guerre .
Dès septembre 1941, le gouvernement forma le Comité consultatif sur la reconstruction de l'après-guerre, en lui confiant le mandat de « réunir, recevoir et disposer [sic] la documentation relative aux problèmes de restauration au Canada » . Ce Comité était composé de représentants des milieux patronaux, syndicaux et universitaires. Il était présidé par Cyril James, président de l'Université McGill. Ce dernier s'empressa de recruter, comme conseiller spécial à la recherche, Leonard C. Marsh, un jeune économiste de renom qui faisait de la recherche sociale à McGill depuis 1930 . Entre l'automne 1941 et le [93] printemps 1944, le Comité consultatif sur la reconstruction abattit un travail colossal. Il articula, dans le prolongement des travaux de la Commission Rowell-Sirois, les divers volets de la stratégie interventionniste que l'État fédéral s'apprêtait à déployer dans l'après-guerre, tout en profitant de la guerre pour l'expérimenter dans certains secteurs. Peu de temps après sa création, le Comité consultatif mit sur pied six sous-comités pour enquêter sur les thèmes spécifiques suivants : les opportunités d'emploi après la guerre ; l'agriculture ; l'exploitation des ressources naturelles ; la construction ; le logement et l'aménagement urbain ; les problèmes spéciaux des femmes dans l'après-guerre.
En outre, le Comité confia à des spécialistes dix-huit commandites de recherche, dont certaines sur la sécurité sociale prirent une importance considérable à partir de 1942 et entraînèrent la publication du Rapport Marsh au début de 1943 .
Pendant les années 1942-1945, plusieurs autres comités de travail furent créés à Ottawa pour travailler sur les questions relatives à la reconstruction. Il y eut, entre autres, le Comité consultatif sur les questions économiques présidé par W.C. Clark, le Comité de la Chambre des communes sur la reconstruction et le rétablissement, institué le 24 mars 1942. Il y eut aussi le Comité spécial de la Chambre des communes sur la sécurité sociale créé en janvier 1943 et le Comité du Sénat sur la restauration économique et la sécurité sociale établi le 5 mars 1943 . Ces comités travaillèrent en interaction avec le Comité consultatif, ce qui n'alla pas sans tensions à partir de la fin de l'année 1942 . Cependant, les [94] activités du Comité consultatif sur la reconstruction, par leur envergure, demeurèrent les plus décisives pour alimenter le gouvernement dans sa recherche d'une nouvelle stratégie. En deux ans et demi de travail, le Comité consultatif parvint à produire un rapport final , six rapports de sous-comités et pas moins d'une vingtaine d'études et de mémorandums sur diverses questions spécifiques . Arrêtons-nous maintenant sur l'apport spécifique du Rapport Marsh à l'intérieur de cette immense production globale.
Au moment de son arrivée à Ottawa, à l'automne 1941, pour assumer la coordination de la recherche à l'intérieur du Comité consultatif et prendre sous sa responsabilité directe la recherche concernant le dossier des politiques sociales, Leonard Marsh, en dépit de son jeune âge (36 ans), se trouvait bien préparé pour s'acquitter de ces tâches avec compétence et efficacité. Cette préparation, Marsh l'avait acquise en parvenant à allier diverses composantes qu'il importe d'évoquer, pour comprendre la problématique théorique et la sensibilité idéologique qui devaient traverser son Rapport sur la sécurité sociale en 1943 .

a) Avant de venir à Montréal, Marsh à la fin des années 1920 et jusqu'en 1930, avait fait des études et des recherches au London School Economies, dans le domaine de l'économie sociale, sous le prestigieux patronage de Beveridge avec lequel il conserva des liens par la suite.
b) Peu de temps après son arrivée à McGill en 1930, Marsh fut nommé directeur de la recherche sociale stimulée grâce à une subvention de 110 000 $ de la Rockefeller Foundation. Pendant les dix années qui suivirent, il disposa de moyens enviables pour mener des recherches théoriques et empiriques sur une variété de questions ayant trait aux problèmes sociaux et aux politiques sociales, dans le contexte socio-économique de la crise des années 1930. Il travailla et publia, entre autres, sur des sujets tels l'emploi, le chômage, l'assurance-santé [95] et le logement. Ses principales productions furent Employment Research (1935), Health and Unemployment (1938) et Canadian in and out of Work (1940).
c) Tout en s'adonnant activement à ces travaux de recherches, Marsh eut l'occasion de travailler comme consultant pour la Canadian Fédération of Mayors and Municipalities pour le Dominion Bureau of Statistics et pour la Commission Rowell-Sirois. Il participa à des activités éducatives au YMCA de Montréal et au Workers' Educational Association of Canada. Il dirigea, en 1936, un voyage d'étude sur les questions sociales qui devait l'amener à séjourner au Danemark, en Suède, en Finlande et en URSS.
d) À partir de 1932, Marsh s'impliqua intensément dans la League for Social Reconstruction (LSR), soit un collectif d'universitaires canadiens dont la sensibilité idéologique était très proche du CCF et qui devait alimenter grandement la plate-forme de ce parti politique sur les politiques sociales à la fin des années 1930 et au début des années 1940. C'est dans le cadre des activités de la LSC que Marsh eut l'occasion de travailler en étroite collaboration avec des intellectuels progressistes des nouvelles petites bourgeoisies tels Harry Cassidy, Frank Underhill, Irene Biss, Frank Scott, J.F. Parkinson, King Gordon, Eugene Forsey, etc. C'est dans ce cadre aussi qu'il assuma une bonne part du travail de rédaction et d'édition de la contribution la plus célèbre de la LSR, soit le livre Social Planning for Canada publié en 1935. Pour préparer cet ouvrage collectif, Marsh se concerta d'une façon toute particulière avec Harry Cassidy dont l'expertise sur les politiques sociales avait également un rayonnement important à Ottawa pendant et après la guerre .

[96]
e) Au cours de ces années, Marsh entretenait de nombreux contacts internationaux au niveau des politiques sociales, notamment en direction des États-Unis et de l'Angleterre. Ici même au Canada, il gardait des liens étroits avec les lieux de pratique professionnelle en travail social, notamment avec le Canadian Welfare Council, le Montreal Council of Social Agencies et le Toronto Welfare Council. Il semblait entretenir moins de contacts avec les milieux québécois francophones de service social.

Au cours de l'année 1942, deux des recherches en cours à l'intérieur du plan de travail du Comité consultatif sur la reconstruction portaient sur les politiques sociales : l'une était menée par Marsh lui- même et l'autre par le Docteur Stuart Jeffary. Certains événements amenèrent, cette année-là, le Comité consultatif à conférer une place prioritaire à ce champ de recherche. D'une part, le dossier de l'assurance-santé était sur l'avant-scène dans les débats publics au Canada et le Comité Heagerty travaillait fébrilement sur cette question à Ottawa (cf. chap. 4). D'autre part, dans d'autres pays, deux rapports furent publiés, coup sur coup, sur la sécurité sociale et eurent beaucoup de retentissement dans les milieux gouvernementaux à Ottawa : il s'agissait du Rapport Burns publié aux États-Unis à l'été 1942 , et, surtout, du Rapport Beveridge publié en Angleterre le 1er décembre 1942 .
Le Rapport Beveridge proposait, pour l'Angleterre, un système intégré de sécurité sociale dans lequel les concepts de risques sociaux et de besoins sociaux occupaient une place centrale et dans lequel la [97] méthode de l'assurance sociale était privilégiée . Les idées du Rapport Beveridge furent diffusées très rapidement au Canada et un organisme influent tel le Canadian Welfare Council contribua hautement à cette diffusion . Mackenzie King était intéressé à ce rapport dont Roosevelt lui avait parlé avec enthousiasme, peu de temps après sa parution . Dès le début de décembre 1942, Ian MacKenzie, ministre des Pensions et de la Santé, soit celui dont relevaient les travaux du Comité consultatif, eut une conversation sur le Rapport Beveridge avec Cyril James. Cet échange les amena à décider de faire préparer un plan de sécurité sociale pour le Canada, un plan qui devrait être présenté au Parlement, en février 1943. La responsabilité de préparer ce plan fut confiée à Marsh qui pouvait utiliser à cet effet les données de sa propre recherche en cours pour le Comité consultatif et celles de la recherche de Jeffary. Pour produire son rapport, Marsh fit appel à la collaboration de plusieurs spécialistes dont Jeffary, G.F. Davidson , le directeur du Canadian Welfare Council, et Maurice Stack, un expert en sécurité sociale de l'Organisation internationale du travail. La rédaction de ce qui devait s'appeler, par la suite, le Rapport Marsh, fut faite en un [98] temps record : une première rédaction fut préparée entre le 21 décembre 1942 et le 17 janvier 1943. La version finale du rapport était présentée, le 17 février, à Cyril James ; le 15 mars, au Comité de la Chambre des communes sur la reconstruction et le rétablissement ; le 16 mars, au Comité spécial de la Chambre sur la sécurité sociale .
Nous aurons de fréquentes occasions dans les chapitres suivants de revenir sur les analyses et les recommandations du Rapport Marsh en rapport avec les questions spécifiques abordées. Contentons-nous de rappeler ici quelques-unes des caractéristiques générales du rapport.

a) Le Rapport Marsh se présente, comme un plan d'ensemble de sécurité sociale ajusté aux besoins du Canada d'après-guerre, i.e. « adapté à l'économie industrielle moderne » et capable de tenir compte des leçons de la crise des années 1930 . La visée d'un plan d'ensemble implique un système de sécurité sociale global, complet, intégré et cohérent, i.e. un système dans lequel les programmes particuliers ne sont pas des pièces morcelées et juxtaposées, mais des pièces intégrées à l'intérieur d'un tout cohérent . La prise en considération de la crise des années 1930 et des besoins de « l'économie industrielle moderne » suggère la nécessité d'une réforme et d'une restructuration du système de politiques sociales hérité de la crise des années 1930. Pour Marsh, la mise en application de son plan signifie à la fois la « révision » et « l'extension » de la législation sociale produite avant la guerre .
b) Le Rapport Marsh confère une place centrale aux concepts de « risques sociaux » et de « besoins sociaux ». L'insécurité sociale et économique est synonyme, pour les personnes et les sociétés, d'exposition à des risques sociaux tels le chômage, l'invalidité, le vieillissement, etc. En retour, la sécurité sociale et économique est une protection ou une assurance contre les risques sociaux. Cela renvoie à la prise en considération par la société des besoins sociaux des individus. Pour [99] Marsh, il y a deux sortes de risques ou de besoins. D'abord, il y a les risques inhérents à l'emploi, c'est-à-dire le risque, pour les individus et les familles, d'être plongés dans l'insécurité ou la pauvreté, en raison de la perte temporaire ou prolongée des revenus d'emploi (suite au chômage ou à un accident de travail). Ensuite, il y a les « risques universels » auxquels toutes les personnes sont exposées, sans nécessairement être touchées, tels la maladie, la retraite, l'invalidité, le vieillissement, les charges d'enfants, le décès du gagne-pain dans une famille .
c) Le système de sécurité sociale ou de protection contre les risques sociaux proposé par le Rapport Marsh, tout comme celui proposé par le Rapport Beveridge, s'appuie d'abord et avant tout sur la méthode de l'assurance sociale. Cela implique que les programmes d'assurance sociale telles l'assurance-chômage, l'assurance-santé, l'assurance-retraite, etc., sont destinés à constituer les piliers de l'éventuel système complet de sécurité sociale. Cela a pour effet de conférer aux programmes d'assistance sociale une place résiduelle. La préférence pour les programmes d'assurance sociale est fondée sur l'idée que, dans de tels programmes, les citoyens se solidarisent socialement pour s'assurer contre les risques sociaux auxquels ils sont collectivement exposés, soit en finançant les impôts généraux à partir desquels sont payées les prestations universelles d'allocations familiales ou de sécurité de la vieillesse , soit en finançant par des cotisations spéciales les revenus des caisses spécifiques d'assurance-chômage, d'assurance-maladie, de régimes de retraite, d'accidents de travail, etc. .
d) La stratégie de sécurité sociale proposée par le Rapport Marsh est traversée par une perception très nette de la fonction économique [100] des programmes sociaux. Cette perception va de pair avec une compréhension et une valorisation poussées de la théorie keynésienne en rapport avec l'importance de l'interventionnisme étatique pour favoriser la régulation de l'économie via les politiques sociales. Nous aurons l'occasion d'illustrer à partir d'exemples précis cette conception keynésienne du rôle de l'État dans l'économie. Qu'il nous suffise ici de fournir une explication d'ordre plus général. Lorsque Marsh s'emploie dans son Rapport à justifier les coûts considérables de son plan de réforme, il utilise comme argument privilégié le fait que les programmes de sécurité sociale, par-delà leur fonction humanitaire et sociale, ont une fonction économique stratégique. Comme s'il s'adressait directement à la bourgeoisie et aux politiciens à son service, il s'applique à faire ressortir que la sécurité sociale recherchée n'est pas seulement celle des pauvres et des classes populaires, mais également celle de l'ensemble de l'organisation sociale et économique canadienne et, à l'intérieur de cette sécurité du système capitaliste, celle de la bourgeoisie qui a intérêt à ce que le capitalisme ne s'embourbe pas, dans l'après-guerre, comme il s'était embourbé pendant la crise des années 1930. Certes, Marsh ne peut pas se permettre de recourir dans son Rapport à un langage aussi transparent. Mais, c'est néanmoins ce qu'il suggère, lorsqu'il argumente que les politiques sociales permettent à l'État qui les contrôle de maintenir le pouvoir d'achat des consommateurs en périodes récessionnistes et de le restreindre en périodes de croissance. Voici un extrait significatif du rapport à ce sujet :

Le critère final de la nécessité et de la validité d'un programme de sécurité sociale pour l'après-guerre au Canada n'est qu'indirectement une affaire de bien-être, mais dans la politique économique générale, c'est un facteur capital dont on ne saurait exagérer 'importance. L'un des prérequis de la stabilité économique, c'est le maintien du pouvoir d'achat au moment où les usines de guerre et autres établissements fermeront leurs portes et où l'activité du temps de guerre cessera dans plusieurs autres domaines .

Plus loin dans le même développement, Marsh cite longuement A.J. Altmeyer, le président du Social Security Board des États-Unis qui s'efforce également de démontrer le « double rôle » de l'assurance sociale « dans le réajustement et la reconstruction économiques qui seront nécessaires à la fin des hostilités ». Le premier rôle consistait à « protéger les individus et les familles contre la perte de revenus provenant du salaire ». Le deuxième se situait significativement « au [101] point de vue du système économique dans son ensemble » et renvoyait à l'utilisation du levier étatique pour peser, en tenant compte des cycles économiques, sur le pouvoir d'achat des consommateurs et sur l'emploi .
e) Tout comme le Rapport Rowell-Sirois, le Rapport Marsh prévoit que le rôle clef dans la réorganisation des politiques sociales au Canada devra appartenir à l'État fédéral, vu comme le mieux placé, parmi les divers paliers de pouvoirs publics, pour favoriser l'intérêt national et l'efficacité administrative .
f) En conformité avec les enseignements de Keynes, le Rapport Marsh présuppose que la principale condition de réalisation du plan de sécurité sociale proposé est une politique de plein emploi pour l'après-guerre. Dans la lettre qu'il écrivait à Cyril James pour lui transmettre officiellement son rapport, le 17 février 1943, Marsh prenait la peine de rappeler cette condition :

But it is desired to emphasize the important point that social security législation in a post-war context has no firm foundation without special employment measures for the transition period .

II. Le virage stratégique du gouvernement fédéral
à la fin de la guerre

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Au moment de la parution du Rapport Marsh, certains spécialistes des politiques sociales, dont Charlotte Whitton, s'opposèrent farouchement aux idées du Rapport en prétendant qu'elles étaient empruntées au Rapport Beveridge publié quelques mois plus tôt en Angleterre. Marsh s'est défendu à juste titre de cette accusation en rappelant que les points de convergence entre son Rapport et celui de Beveridge n'étaient pas le résultat d'une pure coïncidence à l'époque. À ses yeux, le débat international sur la sécurité sociale qui s'était enclenché depuis la crise des années 1930 avait généré un « stock de connaissances » [102] connues pendant la guerre de toute personne qui avait une certaine culture dans le dossier des politiques sociales en pays capitalistes industrialisés . Or, comme nous l'avons vu ci-dessus, Marsh, par ses expériences de recherche et ses contacts internationaux, se trouvait spécialement bien placé pour tirer des idées et des pratiques développées dans d'autres pays, en rapport avec la sécurité sociale, les éléments pertinents pour le Canada.
En fait, si les positions de Marsh s'harmonisaient bien avec celles de Beveridge et même avec celles du Rapport Rowell-Sirois, avec celles de l'ouvrage de Cassidy intitulé Social Security and Reconstruction in Canada (1943) et avec celles du Rapport Heagerty sur l'assurance-santé (cf. chap. 4), c'était pour une raison bien simple. C'était parce que ces intellectuels, qui exploraient de nouvelles avenues stratégiques pour dépasser les contradictions qui avaient paralysé le système capitaliste pendant la crise des années 1930, assumaient des rôles d'éclaireurs au sein d'une nouvelle alliance de classes. Il s'agissait d'une alliance entre les couches supérieures des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques (auxquelles appartenaient la plupart de ces intellectuels et de ces experts) et l'aile plus « éclairée » de la bourgeoisie capable de comprendre que les réformes sociales, en dépit de leur caractère coûteux à court terme, pouvaient être le prix à payer pour assurer à moyen terme la défense de leurs propres intérêts et le maintien des rapports sociaux capitalistes. Pendant les premières années de guerre, les chefs de file politiques, à Ottawa, avaient l'intuition qu'ils devaient opérer un virage de manière que l'État fédéral puisse agir de plus en plus dans cette direction. Ils utilisaient leur relative autonomie par rapport à la bourgeoisie pour susciter les conditions d'une alliance de plus en plus forte entre la bourgeoisie et la nouvelle petite bourgeoisie, soit une alliance dont les implications, en termes de réformes, n'étaient pas nécessairement comprises et appuyées par de larges portions de la bourgeoisie ni même par de larges portions du PLC au pouvoir à Ottawa .

1) Le moment du virage. Jusqu'à l'automne 1943, le gouvernement de Mackenzie King n'avait pas encore pris systématiquement le virage stratégique global suggéré par le Rapport Rowell-Sirois et encore moins le virage stratégique sectoriel suggéré par le Rapport Marsh en référence [103] aux politiques sociales. Les recommandations de la Commission Rowell-Sirois et du Comité consultatif sur la reconstruction émanaient, ne l'oublions pas, non pas de l'intérieur mais de la périphérie du gouvernement. Les positions du Rapport Rowell-Sirois et du Rapport Marsh constituaient des hypothèses de pistes stratégiques que le gouvernement fédéral avait le loisir d'endosser ou pas, en totalité ou en partie. Toutefois, ces hypothèses ne provenaient pas de n'importe où. Elles émanaient d'intellectuels qui avaient eu suffisamment la confiance du gouvernement pour être invités à faire enquête et à soumettre des propositions. Elles émanaient d'intellectuels et d'experts qui, le plus souvent, étaient des économistes keynésiens dont les éventuelles lignes de pensée et propositions d'action semblaient prometteuses aux yeux de la direction du gouvernement fédéral. Ainsi, le gouvernement de Mackenzie King n'avait à être surpris, ni des recommandations du Rapport Rowell-Sirois, ni de celles du Rapport Marsh.
Parfois, pour un gouvernement, il peut y avoir un certain écart entre l'ouverture à certaines propositions et la volonté politique de les mettre en œuvre. En référence aux propositions du Rapport Rowell-Sirois, nous avons vu que, dès 1941, le gouvernement de Mackenzie King semblait impatient, politiquement, de mettre en œuvre certaines recommandations dont il s'était emparé avec beaucoup d'empressement et d'intérêt. Il avait cependant été ralenti, dans son désir de passer aux actes, par la résistance de certaines provinces. Cela ne l'avait pas empêché, par la suite, d'utiliser habilement la guerre pour expérimenter certaines des propositions. En référence plus précise aux propositions du Rapport Marsh, le gouvernement de Mackenzie King sembla adopter une réaction plus ambivalente, pendant les premiers mois qui suivirent la parution du Rapport. Au printemps et à l'été 1943, pendant que le gouvernement demeurait hésitant, le Comité spécial de la Chambre des communes sur la sécurité sociale se penchait sur les recommandations du Rapport Marsh en même temps que sur celles du Comité Heagerty et faisait comparaître plusieurs experts. C'est dans le cadre des travaux de ce Comité, au cours de l'été, que Beveridge fut invité à Ottawa pour donner son point de vue. Beveridge fut très élogieux sur le Rapport Marsh . À partir de l'automne 1943, cependant, le gouvernement semblait être devenu nettement intéressé à assurer un suivi aux orientations stratégiques fondamentales du Rapport Marsh, tout comme à celles du Comité Heagerty d'ailleurs.
Nous aurons l'occasion de l'illustrer à partir de plusieurs dossiers spécifiques dans d'autres chapitres de ce livre : en 1944 et en 1945, le [104] gouvernement de Mackenzie King paraissait décidé et même impatient politiquement de passer à l'opérationnalisation des grands axes de la stratégie réformiste avancée par Marsh dans le domaine de la sécurité sociale. Cette volonté d'aller de l'avant s'exprima officiellement, entre autres, dans les discours du trône de janvier 1944, dans l'adoption de la Loi des allocations familiales en 1944, dans l'impulsion de nouvelles politiques sociales concernant les anciens combattants et le logement en 1944-1945 et dans la création du nouveau ministère de la Santé nationale et du Bien-Être social à l'automne 1944 . Elle traversa la démarche préparatoire du gouvernement fédéral dans les mois qui précédèrent la Conférence de la reconstruction à la fin de la guerre et laissa sa marque dans les propositions présentées par le fédéral lors de cette conférence. Dans un tel contexte, c'est pour démontrer sa volonté d'introduire des réformes sociales que le PLC, aux élections de juin 1945, adopta le slogan : « Votez libéral pour un nouvel ordre social . »

2) L'explication du virage : la double peur. Avant d'examiner de plus près la préparation et le déroulement de la Conférence sur la reconstruction, il importe de dégager une explication du virage à gauche opéré par le gouvernement libéral, à partir de la fin de l'année 1943. Grâce aux éléments de contexte dégagés dans le chapitre premier, il est aisé d'expliquer pourquoi le gouvernement fédéral libéral éprouva le besoin de présenter un visage et une stratégie plus progressistes à la population canadienne, à ce moment-là. Deux facteurs méritent d'être rappelés, l'un d'ordre économique et l'autre d'ordre politique.
a) Au niveau économique, le gouvernement fédéral, à partir de l'automne 1943, voyait venir la fin de la guerre et craignait que la conjoncture de la paix prochaine ait des impacts négatifs sur l'économie et, notamment, sur l'emploi. Certes, cette crainte était présente dès le début de la guerre. Mais, à la fin de 1943, elle était devenue lancinante. Après quatre années d'effort de guerre sur les deux fronts, le gouvernement fédéral avait pris l'habitude d'intervenir activement dans l'économie pour encadrer l'effort de guerre. Pour assumer pleinement son leadership et financer les dépenses de guerre, il avait pris l'habitude de s'accaparer la part la plus substantielle des ressources [105] fiscales et cela, au détriment des revenus fiscaux des provinces. Avec la fin de la guerre à l'horizon, il était à la recherche de nouvelles manières de dépenser dans le but de continuer à la fois à jouer un rôle clef dans l'économie de l'après-guerre et de contrôler les impôts qui lui avaient été concédés temporairement par les provinces pour la durée de la guerre. C'est précisément dans ce contexte que les dépenses liées à l'application d'une nouvelle stratégie de sécurité sociale du type de celle proposée dans le Rapport Marsh devenaient intéressantes aux yeux du fédéral. En préconisant de nouveaux programmes sociaux qui relèveraient de sa responsabilité politique, le gouvernement de Mackenzie King cherchait, sans le dire trop fort, à se mettre en position avantageuse pour demander aux provinces de renoncer définitivement aux impôts concédés à l'État fédéral pour la guerre. En s'impliquant audacieusement dans les dépenses de guerre, il avait eu l'occasion de mettre en œuvre une partie des recommandations de la Commission Rowell-Sirois concernant le partage des ressources fiscales et l'interventionnisme de l'État central dans l'économie. En s'impliquant maintenant dans de nouvelles dépenses de sécurité sociale, n'avait-il pas la chance de mettre en œuvre après la guerre, de façon durable et globale, les recommandations de la Commission d'enquête ? Ces considérations économiques n'étaient pas étrangères à l'impatience réformiste qui se manifestait à Ottawa à partir de la fin de 1943 : les dépenses de welfare devaient prendre la relève de celles du warfare.
b) Un autre facteur, d'ordre politique cette fois, incitait le PLC à opter pour une stratégie de sécurité sociale à la même époque. C'était la montée des luttes sociales et des forces politiques progressistes situées à sa gauche. Tel que nous l'avons vu dans le chapitre premier (cf. section VIII), l'année 1943 avait été une année record au plan des grèves. En outre, le PCC et, principalement, le CCF, grâce à leur enracinement dans les mouvements sociaux, vivaient une période d'expansion. En 1943, le CCF était devenu une force électorale importante en Ontario et en Saskatchewan et, sur la scène fédérale, les résultats d'élections partielles et les sondages Gallup montraient que ce parti était en avance sur les deux autres grands partis. Dans une telle conjoncture, marquée par la rapide progression des idées de gauche, les stratèges du PLC se mirent à avoir peur de perdre le pouvoir lors des élections prévues pour la fin de la guerre. Se sentant menacées politiquement par une telle éventualité, les personnes qui jouaient des rôles clefs dans les hauteurs du gouvernement fédéral et du PLC à Ottawa, notamment Claxton et Pickersgill, s'activèrent fébrilement, à l'automne 1943, pour élaborer une stratégie capable de leur permettre de sortir de l'impasse et de retrouver graduellement la confiance de l'électorat. C'est à partir de ce moment que les éléments les plus [106] réformistes du PLC, de la haute bureaucratie fédérale et du cabinet de Mackenzie King trouvèrent des conditions propices pour avancer leurs propositions de réformes sociales. À leurs yeux, le gouvernement et le PLC libéral n'avaient plus le choix : ils devaient mettre de l'avant, de façon audacieuse et systématique, des projets de réformes sociales empruntés pour une bonne part au programme du CCF. Ils devaient reprendre à leur compte certains éléments fondamentaux du plan de sécurité sociale avancé par Marsh. Ils devaient, par des gestes concrets, montrer qu'ils s'intéressaient, eux aussi, à ces idées de réformes et de planification sociales qui avaient beaucoup de résonnance dans l'électorat canadien et semblaient être le monopole du CCF. Ils devaient tenir compte du fait que même le Parti conservateur, depuis la Conférence de Port Hope en 1942, avait commencé à reprendre à son compte certaines revendications relevant de la stratégie de construction de l'État-providence .
Donc, nous faisons l'hypothèse que les deux facteurs présentés ci- dessus s'entremêlaient pour alimenter une double peur, une double insécurité, l'une économique et l'autre politique et que c'est sous la mouvance de cette double peur que le gouvernement libéral de Mackenzie King opéra un virage réformiste à partir de l'automne 1943. Effectivement, les propositions de réformes avancées par des membres du cabinet, tel Ian Mackenzie, par des stratèges du PLC, tel Brooke Claxton, par des conseillers de Mackenzie King tel Jack Pickersgill et par des grands commis de l'État tel W.C. Clark furent accueillies positivement à l'époque, tant par la direction du PLC que par celle du gouvernement fédéral. En conséquence, le virage stratégique fut amorcé .

3) La nouvelle stratégie fédérale se bute à des résistances à la Conférence de la reconstruction (1945-1946). a) Les préparatifs de la conférence. Ainsi, au début de l'année 1944, le gouvernement de Mackenzie King était décidé, politiquement, à aller de l'avant, dans l'application d'une nouvelle stratégie globale à l'intérieur de laquelle la stratégie de sécurité sociale constituait l'un des volets particuliers. Mais, en astucieux politicien qu'il était, Mackenzie King, demeurait préoccupé par les retombées de l'application de cette nouvelle stratégie sur les relations fédérales-provinciales. En cette période marquée par l'essor de la lutte nationaliste [107] contre la conscription au Québec (cf. chap. 1, section I), il se rappelait des résistances exprimées au sujet des recommandations centralisatrices de la Commission Rowell-Sirois lors de la Conférence fédérale-provinciale de 1941. Il savait que certains obstacles constitutionnels devaient être surmontés pour que la mise en application de la nouvelle stratégie soit légitimée.
Dans ce contexte, Mackenzie King, conseillé par Saint-Laurent en matière constitutionnelle, était particulièrement préoccupé des résistances que risquaient d'apporter certaines provinces, dont l'Ontario et le Québec, aux projets fédéraux concernant la sécurité sociale et le partage des ressources fiscales. Il était d'autant plus préoccupé que certaines divergences de vue se développaient au sein du cabinet et de la haute Fonction publique au sujet de la manière d'introduire les réformes dans le domaine de la sécurité sociale. Ces divergences opposaient principalement la direction du ministère des Pensions et de la Santé à celle du ministère des Finances, par-delà leur commune adhésion à une vision keynésienne du rôle de l'État central en tant que stabilisateur de l'économie. D'un côté, le ministre Ian Mackenzie et ses principaux conseillers multipliaient leurs pressions sur le Premier ministre et le cabinet, pour que le gouvernement, sans tarder, procède à l'instauration des allocations familiales et de l'assurance-santé. De l'autre, le ministre Ilsley et les experts du ministère des Finances dirigés de haute main par le sous-ministre W.C. Clark, tout en étant d'accord avec les réformes sociales proposées, argumentaient qu'il était inapproprié de les réaliser à la pièce, qu'il fallait préparer des analyses de coûts plus précises et, surtout, qu'il fallait développer une approche intégrée pour que l'assurance-santé, les allocations familiales et la sécurité de la vieillesse s'inspirent d'une même méthode de financement bien arrimée au système fiscal canadien. Ces divergences devaient perdurer jusqu'à la veille de la Conférence de la reconstruction .
Pendant que les ministres Ilsley et Mackenzie se neutralisaient ainsi dans le cabinet, Mackenzie King, toujours enclin à la prudence, craignait que l'un et l'autre, par-delà leurs divergences de vue, manquent de flair politique et portent trop peu d'attention à l'impact de leurs propositions sur l'équilibre des relations fédérales-provinciales. Tout autant qu'eux, il était gagné à la nécessité d'un interventionnisme accru de l'État fédéral dans l'économie canadienne par le biais, entre autres, de son éventuelle action dans le dossier des politiques sociales ; [108] mais plus qu'eux, il était soucieux de trouver une façon politique et constitutionnelle de procéder, soit une façon capable de minimiser la résistance des provinces les plus chatouilleuses sur la question du partage des pouvoirs. Se trouvant ainsi coincé entre, d'une part, sa volonté politique d'impulser la nouvelle stratégie et, d'autre part, son souci d'agir d'une manière compatible avec la recherche d'une certaine légitimité politique, Mackenzie King, au début de l'année 1944, se rallia avec empressement à l'idée de préparer et de tenir une Conférence fédérale-provinciale sur la reconstruction, tout en décidant de procéder avec célérité dans le dossier des allocations familiales (cf. chap. 8).
À ce moment-là, la conférence était prévue pour l'été ou l'automne 1944. Dans les faits, en raison d'un concours de circonstances, elle n'eut lieu qu'après les élections de juin 1945, soit à partir du mois d'août 1945. En misant sur la tenue de cette conférence qui permettrait de discuter avec les provinces des différents volets et des implications de la stratégie d'ensemble du gouvernement fédéral, Mackenzie King espérait pouvoir disposer du temps nécessaire, à la fois pour gérer les oppositions qui prévalaient au sein de son cabinet et aller chercher l'appui des provinces.
La démarche de préparation de la Conférence sur la reconstruction, pour le gouvernement fédéral, s'étendit sur plusieurs mois, soit de février 1944 à août 1945. Pour mener à bon port cette démarche, le gouvernement mit sur pied plusieurs comités de travail, dont un Comité ministériel, présidé par T.A. Crerar, le ministre des Mines et des Ressources, et un Comité consultatif de hauts fonctionnaires provenant de douze ministères et présidé dans un premier temps par W.C. Clark qui, une fois tombé malade, devait être remplacé par W.A. Mackintosh . En cours de route, soit à l'automne 1944, cette démarche préparatoire devait entraîner une restructuration significative de certains ministères. En effet, en octobre 1944, trois nouveaux ministères étaient créés, soit le ministère de la Santé nationale et du Bien-Etre social, dirigé par Brooke Claxton, le ministère de la Reconstruction, dirigé par C.D. Howe et le ministère des Anciens combattants dirigé par Ian Mackenzie .
[109]
C.D. Howe et l'équipe de jeunes économistes keynésiens qu'il constitua, avec l'aide de W.A. Mackintosh, dès son arrivée au ministère de la Reconstruction, exercèrent une influence décisive dans la démarche pour préparer les propositions du gouvernement fédéral à la conférence. Sans pour autant renoncer à influencer le déroulement des travaux dans les deux comités de travail stratégiques ci-haut mentionnés, C.D. Howe, en bénéficiant de la loyauté d'une équipe de travail composée d'économistes et de représentants prestigieux du monde des affaires, n'attendit même pas l'ouverture de la conférence pour faire connaître publiquement la pièce maîtresse qui devait jouer le rôle de fil conducteur à l'intérieur de la stratégie économique et sociale déployée par le gouvernement fédéral dès la fin de la guerre et débattue à la conférence de la reconstruction. En effet, dès le 12 avril 1945, Howe déposa au Parlement le fameux Livre blanc sur le travail et les revenus . Ce document rédigé par Mackintosh était de facture keynésienne . Il établissait les grandes balises de la politique industrielle et commerciale du Canada pour l'après-guerre. Il était traversé par la recherche d'un haut niveau de concertation canado-américaine pour conquérir le marché international. Il visait la mise en œuvre d'une stratégie de plein emploi :

Dans l'intérêt des militaires et de la population civile, la tâche principale de la reconstruction doit consister à assurer une transition graduelle et ordonnée de l'économie de guerre à l'économie de paix et à maintenir un niveau stable et élevé d'emplois et de revenus. Le gouvernement adopte cet objectif, comme premier but de sa politique .

Le Livre blanc, par son mode de préparation autant que par son contenu, préfigurait l'alliance de classes entre le grand capital canadien et les nouvelles petites bourgeoisies technocratiques (dont les économistes keynésiens) que le gouvernement fédéral s'apprêtait à favoriser dans l'après-guerre. La stratégie de sécurité sociale et d'autres concessions aux classes populaires étaient intégrées dans le Livre blanc, mais en étant bien placées dans une orientation politique générale qui visait à rassurer le monde des affaires. À cet effet, il s'agissait de faire ressortir que l'interventionnisme économique de l'État fédéral pour [110] stabiliser l'emploi et les revenus se trouvait lui-même clairement au service du secteur privé, premier moteur de l'économie .
Le gouvernement fédéral se présenta à la conférence fort bien préparé, même si dans les jours qui avaient précédé l'ouverture prévue pour le 6 août 1945, le cabinet avait dû multiplier les séances de travail pour surmonter certaines divergences de vues qui persistaient. Ces divergences provenaient de ce que Mackenzie King et Saint-Laurent, appuyés par une partie du cabinet, se méfiaient encore des implications politiques de certaines positions défendues par les experts du ministère des Finances, au nom de l'efficacité administrative et de la cohérence fiscale, en rapport avec le mode de financement souhaitable des programmes de sécurité sociale. Ces oppositions sans être surmontées totalement, furent toutefois suffisamment balisées pour que les principaux documents déposés par le fédéral, au début de la Conférence, soient empreints d'une certaine unité. Parmi ces documents, il y avait, en premier lieu, un document de base d'une soixantaine de pages comprenant les propositions (les Green Proposais) du gouvernement fédéral . Il y avait également une dizaine d'annexes (les Green Books) portant sur une variété de questions spécifiques.

b) Les propositions fédérales. Le document de base présenté et défendu par la délégation fédérale à la conférence se situait en étroite filiation avec l'orientation fondamentale du Rapport Rowell-Sirois, ce qui n'empêchait pas la trame de l'argumentation et le contour des propositions d'être consolidés et enrichis par l'expérimentation et la réflexion faites pendant la guerre. Nous n'avons pas l'intention ici de rendre justice à toutes les composantes de ce document capital. Il suffira d'évoquer quelques-unes de ses arêtes, dans le but de mieux saisir le profil spécifique de la stratégie de sécurité sociale proposée.
1) Au niveau de la stratégie économique d'ensemble prévue pour l'après-guerre, le document reprenait à son compte, avec une argumentation audacieusement keynésienne, les grandes lignes du Livre blanc Emplois et Revenus de C.D. Howe . L'objectif général poursuivi était de restructurer l'économie canadienne de façon à stimuler l'expansion [111] du secteur privé, l'élargissement des marchés d'exportation pour les produits canadiens, « un niveau croissant de consommation » et, surtout, de « réaliser et de maintenir un niveau élevé d'embauchage en temps de paix ». Pour favoriser la poursuite de cet objectif dans l'ensemble du territoire national, l'État fédéral devait continuer à assumer, en temps de paix, le rôle de stabilisateur de l'économie canadienne qu'il avait joué, pendant la guerre, en encadrant l'effort de guerre. Voici un extrait significatif du document à cet égard :

Pour employer un vieux cliché, nous visons à obtenir un degré haut et stable de travail et de gain et un plus grand sens de la responsabilité du public relativement à la sécurité économique et au oien-être des individus. La réalisation de ces objets pour tous les Canadiens comme tels est une cause pour laquelle nous espérons trouver, sur le plan national, enthousiasme et unité.
Le gouvernement a des opinions claires et nettes sur les moyens d'atteindre ces objectifs. Voici ces moyens, en résumé :
premièrement, faciliter l'initiative des particuliers en vue de la production et de l'emploi ;
deuxièmement, encourager une action hardie de la part de l'État dans les domaines où l'intérêt public demande l'initiative des pouvoirs publics pour assurer le développement du pays ;
troisièmement, assurer, au moyen de placements publics, l'emploi productif de nos ressources humaines et matérielles lorsque les conditions des marchés internationaux ou autres menacent le rythme de l'embauchage privé ;
quatrièmement, parer, au moyen de petits versements réguliers (i.e. cotisations d'assurance sociale), aux grands risques et aux grandes incapacités qui affectent le travail, comme le chômage, la maladie et la vieillesse .

Ces quatre moyens d'action appelaient tous un audacieux interventionnisme étatique dans divers champs spécifiques, dont celui de la sécurité sociale (cf. le 4e moyen), pour stabiliser l'économie. Évidemment, le palier étatique le mieux placé, pour accomplir ces tâches, était l'État fédéral.
2) Au niveau spécifique de la stratégie budgétaire et fiscale, le document prévoyait que l'État fédéral aurait à donner l'exemple dans la manière d'utiliser audacieusement la politique fiscale et la politique budgétaire d'une manière nouvelle pour stabiliser l'économie :

Ceci veut dire simplement que le gouvernement (fédéral) préparera son budget pour un cycle plutôt que pour une année financière [112] donnée, et que le gouvernement fixera ses plans de dépenses et ses plans d'imposition au cours du cycle de façon à niveler les périodes de déflation et d'inflation. L'importance des prélèvements et les dépenses du gouvernement pendant la guerre et à cause de la guerre a créé une situation qui lui impose maintenant la responsabilité d'une telle politique, et en même temps, avec notre connaissance accrue des méthodes fiscales, en fait une politique pratique dans ce sens qu'elle ne peut manquer d'avoir un effet vraiment significatif sur le cycle des affaires. Le budget gouvernemental moderne doit être le régulateur de l'économie ; son volume lui-même aujourd'hui est tel, que lui permettre de monter et de descendre avec le reste de l'économie au lieu d'aller à l'encontre délibérément des oscillations des affaires, lui ferait exagérer les vagues de prospérité et de dépression au point d'être désastreux .

Au niveau spécifique de la stratégie de sécurité sociale, le document, tout en se prévalant des précédents créés pendant la guerre, s'inscrivait, pour l'essentiel, à l'intérieur des balises et des recommandations avancées à la fois par le Rapport Rowell-Sirois, le Rapport Heagerty sur l'assurance-santé et le Rapport Marsh. Il proposait, à court terme, l'instauration de nouveaux programmes d'assurance-santé (cf. chap. 4), de sécurité de la vieillesse (cf. chap. 9), d'assistance-chômage (cf. chap. 10), de main-d'œuvre et il préconisait un vaste programme de construction de logements . Une fois de plus, la réalisation de ces propositions appelait le gouvernement fédéral à assumer un rôle de coordination, ce qui devait reléguer les gouvernements provinciaux à un rôle plutôt secondaire. Le rationnel utilisé par le gouvernement fédéral pour justifier son rôle de premier plan dans la sécurité sociale était assez proche de celui articulé dans le Rapport Marsh : les programmes de sécurité sociale, en plus d'avoir une fonction sociale et humanitaire, avaient une importante fonction économique qui s'intégrait à l'intérieur de la stratégie keynésienne d'ensemble :

Le problème de la sécurité sociale se présente sous deux aspects. En premier lieu, on trouve le côté humanitaire ou social et, en second lieu, le côté économique ou financier. Nous avons été enclins, par tradition, à envisager ces deux aspects comme étant incompatibles. Récemment, cependant, nous en sommes venus à nous rendre compte qu'un vaste programme de sécurité sociale trouve sa justification non seulement au point de vue humanitaire mais en ce qu'il peut contribuer à la stabilité économique par le maintien de la production, du revenu et de l'embauchage et par une distribution équitable du pouvoir d'achat ...
Une somme appréciable d'allocations de sécurité sociale versées aux consommateurs contribuera à stabiliser l'économie du pays en [113] général et à prévenir la chute du revenu national. En conséquence, ces allocations constituent, dans les circonstances, une arme puissante contre la crise économique générale .

Après avoir bien martelé cet argument économique, le document ajoutait que les réformes de sécurité sociale proposées « contribueraient au premier chef à développer notre sens de la citoyenneté canadienne et à forger une unité canadienne durable .
4) Au sujet du partage des pouvoirs entre le fédéral et les provinces, le document proposait, comme la Rapport Rowell-Sirois, un renforcement substantiel des pouvoirs du gouvernement central :

C'est dans cet esprit et en vue de trouver un terrain d'entente commune que le gouvernement présente ces propositions. Celles-ci supposent une grande responsabilité fédérale, en collaboration avec les gouvernements provinciaux, pour établir les conditions générales et le cadre des programmes visant à un haut niveau d'emploi et de gain et au maintien de normes nationales minimums des services sociaux .

Cela impliquait des ajustements constitutionnels permettant de « tenir compte des principaux problèmes économiques et sociaux auxquels le peuple canadien devra faire face dans l'après-guerre » .
5) Le corollaire de ces nouvelles orientations stratégiques, au niveau du partage des ressources fiscales, coulait comme de l'eau de source : les ententes temporaires établies pour le temps de la guerre devaient être reconduites dans l'après-guerre. Cela équivalait à mettre de l'avant les ententes proposées par le Rapport Rowell-Sirois. Ainsi, les provinces devaient renoncer pour de bon à leur droit de percevoir des impôts directs en retour de subventions qui leur seraient versées, année après année, par le gouvernement fédéral .

c) Le déroulement de la conférence. Le déroulement de la conférence fut sinueux et laborieux . Les délégations du gouvernement fédéral et [114] des provinces se réunirent dans un premier temps, du 6 au 9 août 1945, puis, dans un deuxième temps, du 29 avril au 3 mai 1946. Au total cela signifiait neuf journées pleines de travail en assemblée plénière. Entre l'ajournement du 9 août 1945 et la reprise des délibérations de l'assemblée plénière le 29 avril 1946, un Comité de coordination composé des premiers ministres des neuf provinces, du Premier ministre du Canada et de trois ministres du cabinet fédéral siégea, du 26 au 30 novembre 1945, du 28 janvier au 1er février 1946 et les 25 et 26 avril 1946 .
L'évolution des débats au cours de cette conférence peut être résumée de la façon suivante.
1) Dans son discours d'ouverture, le 6 août 1945, Mackenzie King reprit à son compte les grands thèmes du document de base du gouvernement fédéral. Il s'efforça de recourir à un ton rassurant sans pour autant occulter l'impatience du fédéral de passer à la mise en œuvre de la stratégie proposée. Il insista particulièrement sur l'importance de prolonger, dans l'après-guerre, le type de collaboration étroite que les provinces et le fédéral avaient réalisée dans l'effort de guerre. Il rappela que l'après-guerre ne pouvait pas signifier le « retour aux conditions qui existaient au début des années 1930 ». Il termina son discours en expliquant que la détermination fédérale à promouvoir « un plan complet d'assurance sociale » provenait de ce que, après « la crainte de la guerre », la « crainte du chômage » était celle qui obsédait le plus l'humanité .
2) Les provinces de l'Ouest et les Provinces maritimes réagirent favorablement aux propositions du gouvernement fédéral, à partir de considérations qui s'apparentaient à celles exprimées en référence aux recommandations du Rapport Rowell-Sirois lors de la conférence de 1941. La réaction la plus positive, voire enthousiaste, vint du gouvernement CCF de la Saskatchewan, dirigé par T.C. Douglas. Ce gouvernement social-démocrate avait déjà, au niveau provincial, sa propre stratégie de construction de l'État-providence. Il se retrouvait aisément dans la stratégie convergente proposée par le fédéral et se faisait peu de souci de l'impact centralisateur de cette dernière. À un moment, dans les débats. Douglas résuma la position de son gouvernement en disant : « Que nous le voulions ou non, il est aujourd'hui reconnu que [115] l'économie dirigée et l'initiative de l'État sont essentielles à la prospérité nationale . »
3) Le gouvernement du Parti conservateur de l'Ontario, dirigé par George Drew, et le gouvernement UN du Québec, dirigé par Maurice Duplessis, offrirent une résistance farouche aux propositions fédérales pendant toute la durée de la conférence. Drew et Duplessis firent front commun pour dénoncer le caractère centralisateur des positions fédérales qui, à leurs yeux, allaient à l'encontre de l'esprit même du fédéralisme. Ils s'en prirent particulièrement aux propositions fédérales concernant la fiscalité et la sécurité sociale qu'ils considéraient irrecevables au plan constitutionnel. L'opposition de Drew et de Duplessis fut si vive et tenace qu'ils eurent, en 1946, à se défendre de l'accusation d'être les « saboteurs » de la conférence . Nous reviendrons sur la position de Duplessis dans le chapitre 3.
4) Dans le but de baliser l'opposition concertée de l'Ontario et du Québec, le gouvernement fédéral, lors de la dernière ronde de négociations à la fin d'avril 1946, s'efforça de réorganiser ses propositions, sans en modifier profondément la substance . Ces efforts furent vains : les provinces récalcitrantes demeurèrent sur leurs positions, ce que Duplessis expliquait dans son style habituel, le 1er mai 1946 : « Si les [116] propositions d'Ottawa sont à prendre ou à laisser, je les laisserai de côté et je prendrai le train pour retourner à Québec . » Le 3 mai 1946, devant un constat d'impasse inextricable, le gouvernement fédéral n'avait plus qu'un choix : ajourner la Conférence sine die. La conférence se termina donc en queue de poisson.

III. La mise en application graduelle
de la nouvelle stratégie de 1946 à 1960

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Au lendemain de la conférence de la reconstruction, le gouvernement de Mackenzie King ne se retrouvait pas en possession du mandat qu'il aurait souhaité obtenir pour mettre en application, de façon globale et rapide, le plan de sécurité sociale qu'il avait proposé. Mackenzie King lui-même était fort déçu de cette retombée négative dans la mesure où, en bon politicien, il se préoccupait beaucoup de la légitimité. Bien entendu, il était porté à s'en prendre à Drew et à Duplessis auxquels il reprochait d'avoir pratiqué une opposition systématique pour contrer les plans fédéraux. Mais, il en voulait également à la haute direction du ministère des Finances (Ilsley et Clark) d'avoir trop imposé leur rationnel financier et fiscal au cabinet, ce qui avait contribué à rendre les propositions fédérales plus attaquables au plan constitutionnel .
Après la conférence, le gouvernement n'abandonna pas la stratégie de sécurité sociale présentée en 1945. Cependant, il dut freiner son impatience de mettre rapidement en application toutes les réformes sociales proposées. Contrairement même à son ministre Brooke Qaxton (à la Santé nationale et au Bien-Être social) qui maintenait son ardeur réformiste et voulait introduire rapidement les nouveaux programmes sociaux promis, Mackenzie King commençait à revenir à ses hésitations et à considérer que le gouvernement s'était déjà impliqué considérablement avec les dépenses liées à l'assurance-chômage, aux allocations familiales, aux programmes de logement et à la restructuration des politiques sociales concernant les anciens combattants .
En somme, au cours des années 1946 à 1960, le gouvernement fédéral demeura assez fidèle au plan global de 1945 ; mais, au lieu de le réaliser d'un coup, à la manière du gouvernement travailliste en Angleterre , il s'employa à le réaliser de façon étapiste, morceau par [117] morceau . Fort d'une plus grande légitimité constitutionnelle dans ce secteur spécifique de politiques sociales, il modifia avec audace et rapidité l'ensemble de la législation sociale concernant les anciens combattants, dès 1945-1946, sur la lancée d'initiatives prises pendant la guerre . Par contre, dans les domaines de sécurité sociale où le fédéral jouissait d'une légitimité plus douteuse, les gouvernements de Mackenzie King, puis de Saint-Laurent à partir de 1948, furent obligés d'agir avec plus de prudence et de poser les pièces l'une après l'autre, comme dans une partie d'échecs. Comme nous le verrons ailleurs (cf. chap. 4, 9 et 10), le gouvernement fédéral dut attendre jusqu'en 1948 pour introduire son programme de subventions spéciales aux provinces pour la santé, jusqu'en 1951 pour introduire la sécurité de la vieillesse, jusqu'en 1955 pour introduire l'assistance aux invalides, jusqu'en 1956 pour introduire l'assistance-chômage, jusqu'en 1957 pour introduire l'assurance-hospitalisation et jusqu'en 1965 pour introduire l'assurance-santé.
Donc, la nouvelle stratégie de sécurité sociale esquissée à Ottawa pendant la guerre fut mise en application après la guerre, mais à un rythme moins rapide que celui prévu en 1944-1945. Pour expliquer cette mise en route « étapiste » de la construction de l'État-providence [118] au Canada, il importe, certes, de faire référence au dénouement de la conférence fédérale-provinciale sur la reconstruction. Mais, à lui seul, ce facteur ne peut pas tenir lieu d'explication adéquate. Il faut tenir compte également de l'évolution de la conjoncture économique et politique (cf. chap. 1er).
Autant le gouvernement fédéral s'était hâtivement tourné vers une stratégie réformiste dans le domaine de la sécurité sociale, à partir de l'automne 1943, parce qu'il était tenaillé par ce que nous avons appelé sa « double peur », autant il pouvait, dans les années d'après-guerre, éprouver une sorte de soulagement économique et politique, à mesure que la prospérité économique se prolongeait et que le danger de perdre le pouvoir s'estompait. La prospérité économique de l'après-guerre, la répression des forces politiques et sociales de gauche et la récupération des classes populaires, grâce à la réorganisation du rapport salarial et à l'instauration des réformes sociales, permettaient au gouvernement fédéral de « respirer » davantage, à la fin des années 1940. Conséquemment, le gouvernement se sentait moins pressé d'introduire à la vapeur tous les projets de réformes sociales dont il disposait dans ses cartons, depuis la fin de la guerre. Ainsi, le gouvernement de Mackenzie King pouvait se sentir moins « nerveux », dès le lendemain des élections de juin 1945. Par la suite, de 1948 à 1957, le gouvernement de Saint-Laurent allait bénéficier d'une conjoncture globale plus « calme ». Cela devait lui permettre d'introduire les nouvelles réformes sociales, une à une. À la différence du gouvernement de Mackenzie King talonné par l'effervescence des luttes sociales et politiques à la fin de la guerre, il n'avait plus à se sentir bousculé.
Mais ces considérations ne doivent pas nous amener à glisser vers une illusion d'optique : le gouvernement fédéral, à partir de la fin de la guerre, appliqua bel et bien la nouvelle stratégie de sécurité sociale présentée lors de la conférence sur la reconstruction, même s'il l'appliqua de façon étapiste. Les ententes établies entre le gouvernement fédéral et les provinces, concernant le partage des ressources fiscales en 1947, en dépit de l'insatisfaction du Québec, permirent effectivement au gouvernement fédéral d'imposer dans l'après-guerre les ententes temporaires du temps de la guerre . Bref, le gouvernement fédéral continua dans l'après-guerre d'intervenir de façon considérable pour stabiliser l'économie et, dans ce cadre, il assuma un rôle de première importance dans la construction d'un État-providence au Canada, même si cette construction s'étendit sur une période plus longue que celle entrevue vers 1944, 1945.

[119]

PREMIÈRE PARTIE :
Les paramètres généraux
Chapitre 3
À QUÉBEC : UNE STRATÉGIE
NON-INTERVENTIONNISTE
DE RÉSISTANCE À LA CONSTRUCTION
DE L’ÉTAT-PROVIDENCE

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Pendant les années 1940 et 1950 au cours desquelles le gouvernement fédéral à Ottawa s'employait systématiquement à définir et à mettre en œuvre une stratégie moderne de sécurité sociale, à l'heure de Keynes, la stratégie dominante dans le secteur des politiques sociales au Québec était fort différente. Tel que nous l'avons signalé précédemment (cf. chap. 1, section VII), sur les derniers milles du gouvernement Godbout, un grand bouillonnement d'idées réformistes était apparu dans la périphérie du gouvernement provincial et, à l'intérieur de ce bouillonnement, il y avait une ouverture embryonnaire à une stratégie de sécurité sociale et à une conception plus interventionniste du rôle de l'État provincial. Le retour de Duplessis au pouvoir, à partir de l'été 1944, signifia, pendant de longues années, le retour à une stratégie provinciale du laisser-faire ; pendant ces années qui se prolongèrent jusqu'à la révolution tranquille, le gouvernement du Québec, en s'appuyant sur une alliance de classes dans laquelle les élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales en menaient large dans le secteur des affaires sociales, se faisait belle jambe en résistant avec acharnement, au nom de l'autonomie provinciale, aux initiatives interventionnistes et centralisatrices impulsées à Ottawa, mais sans jamais se soucier de développer une contre-stratégie offensive qui aurait mené l'État québécois à faire ce que pourtant quelques autres provinces faisaient à l'époque, c'est-à-dire poser des gestes planifiés et constructifs pour assurer le bien-être et la santé du peuple québécois.
[120]

I. Un point de comparaison :
la Saskatchewan sous le CCF

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Avant de passer à la démonstration de ces affirmations quelque peu sévères, nous aimerions glisser un mot sur la situation qui prévalait à la même époque dans d'autres provinces canadiennes, en rapport avec la stratégie de l'État-providence . À partir des données que nous avons colligées à ce sujet, nous n'avons ni la capacité ni l'espace, pour présenter une analyse comparative des stratégies articulées et pratiquées par les différents gouvernements provinciaux, de 1940 à 1960, dans le domaine des politiques sociales. Néanmoins, nous pouvons avancer ceci : le gouvernement du Québec à l'époque, sans être pour autant le seul gouvernement provincial qui faisait peu de cas de la planification sociale et de la recherche d'une stratégie globale d'intervention dans le domaine des politiques sociosanitaires , accusait beaucoup de retard par rapport à d'autres gouvernements provinciaux, notamment à ceux de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan.
Le gouvernement CCF au pouvoir en Saskatchewan pour vingt ans, à partir du 15 juin 1944, constitue un point de comparaison intéressant auquel nous reviendrons à l'occasion dans cet ouvrage. En effet, ce gouvernement assuma un rôle de pionnier au niveau de la mise en œuvre d'une stratégie provinciale de sécurité sociale dépassant en audace progressiste celle déployée par le gouvernement fédéral à la même époque . Par exemple, ce gouvernement social-démocrate réorganisa, à partir de novembre 1944, un ministère moderne de Bien-Être [121] social soucieux de promouvoir le rôle de travailleurs sociaux professionnels et de conférer une place importante à la planification sociale ; il consentit que la syndicalisation et le droit de grève des travailleurs du secteur public soient obtenus dès 1945, ce qui contribua au développement de la Fonction publique à partir du critère de la compétence plus qu'à partir de la partisannerie politique ; il instaura l'assurance-automobile et l'assurance-hospitalisation dès 1948 ; il créa en décembre 1945 un important Comité consultatif de planification économique appelé à avoir par la suite, sous la présidence de George Cadbury, un impact considérable sur la planification des politiques budgétaires et économiques. Dès 1947, il avait mis sur pied pas moins de treize sociétés d'État dont plusieurs étaient chargées de planifier et de gérer le développement des ressources naturelles (gaz naturel, pétrole, uranium, potasse, etc.).
Certes, si l'espace nous le permettait, nous aurions plusieurs éléments d'évaluation critique à formuler pour montrer les limites de l'action de ce gouvernement social-démocrate dans le développement économique et social : contradiction entre la planification étatique faite d'en haut par des experts des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques et la volonté des bases populaires de contrôler démocratiquement l'élaboration et l'application de la planification ; contradiction entre les politiques du parti et celles du gouvernement CCF ; subordination du secteur étatisé de l'économie à la logique du profit de l'entreprise privée ; déséquilibre à l'intérieur des services socio- sanitaires publics entre, d'une part, le poids dominant des bureaucrates obsédés par l'efficacité administrative et, d'autre part, les travailleurs de base et les usagers de ces mêmes services, désireux de construire un pouvoir populaire, etc. Il n'en demeure pas moins que, comparée à celle qu'on retrouvait au Québec à la même époque, la gestion du social et du sanitaire pratiquée par le gouvernement CCF de la Saskatchewan, pendant ces années, prenait audacieusement en considération les besoins sociaux de la population. En outre, le cas de la Saskatchewan comporte un avantage à ne pas oublier, lorsque nous nous penchons sur le cas québécois : il fait la preuve que les provinces qui le voulaient n'avaient pas à se définir uniquement en référence aux projets élaborés à Ottawa et disposaient d'une certaine marge de manœuvre pour prendre des initiatives dans le social, en s'appuyant sur leurs propres moyens constitutionnels et financiers. Certes, le gouvernement de la Saskatchewan, en cohérence avec l'orientation du CCF, était peu critique par rapport aux dangers de la centralisation fédérale. Mais cela ne l'empêcha pas d'instaurer son propre programme d'assurance-hospitalisation, dès la fin des années 1940, une fois [122] qu'il eut découvert que le gouvernement fédéral tardait à avancer dans ce secteur .
Maintenant, revenons à la situation québécoise.

II. La stratégie dominante
sous le gouvernement de Godbout
(1939-1944)

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Il n'est guère aisé de caractériser avec assurance et netteté la stratégie qui guidait l'action du gouvernement libéral de Godbout dans le secteur des politiques sociales. Cette tâche est difficile pour diverses raisons. D'abord, à l'automne 1939, le Parti libéral de Godbout était arrivé au pouvoir les mains liées, à la suite d'une campagne électorale centrée sur la participation à la guerre et dirigée, à toutes fins pratiques, par Ernest Lapointe, ministre de la Justice dans le cabinet fédéral libéral et lieutenant de Mackenzie King au Québec. Ensuite, le gouvernement de Godbout exerça le pouvoir pendant cinq années seulement et dans une conjoncture de guerre à l'intérieur de laquelle les gouvernements provinciaux, endettés par la crise, avaient peu d'argent à consacrer aux dépenses sociales. Enfin, au moment où il perdit le pouvoir durant l'été 1944, le gouvernement Godbout s'apprêtait précisément à opérer un certain virage stratégique dans le domaine des politiques sociales ; il avait, depuis 1943, posé quelques gestes et pris quelques décisions allant dans cette direction ; mais il n'avait pas eu le temps de « livrer la marchandise » de façon systématique, ce qui fait qu'après coup, les analystes de ce gouvernement se trouvaient aux prises avec un problème : dans les projets de réformes sociales qui pointaient à l'horizon sous le gouvernement Godbout, vers 1943-1944, quelle part relevait des belles intentions et quelle part relevait de la [123] décision politique de s'inscrire résolument à l'intérieur d'une nouvelle stratégie ?
En tenant compte de ces limites, nous pouvons néanmoins avancer certains éléments d'appréciation.

1) Au moment de l'arrivée au pouvoir du Parti libéral de Godbout, soit au début de la guerre, la conception idéologique dominante concernant les politiques sociales était dictée par les élites du courant petit-bourgeois traditionnel clérical. Les balises de cette conception dominante avaient été tracées par le Rapport Montpetit publié en 1932 dont les grandes lignes avaient été reprises, en 1938, dans l'annexe sur la législation sociale québécoise produite pour la Commission Rowell-Sirois par Esdras Minville. La conception des politiques sociales véhiculée par ces deux points de référence majeurs était traversée par une grande méfiance de l'intervention étatique, principalement lorsqu'elle provenait d'Ottawa, et par une valorisation marquée du rôle primordial de l'initiative privée dans le bien-être social, principalement lorsque cette initiative privée émanait de l'Église catholique et des organismes sociaux rangés sous sa coupe. Or, au début de son mandat, le gouvernement Godbout n'eut pas l'obligation de se situer clairement, par la négative ou la positive, par rapport à cette conception petite-bourgeoise traditionnelle, puisque la conjoncture de guerre reléguait le dossier des politiques sociales à l'arrière-scène. Par contre, il est significatif de rappeler que, sur d'autres dossiers, dont celui du droit de vote des femmes, le gouvernement Godbout prit des positions progressistes qui heurtaient de front le point de vue de la hiérarchie de l'Église et des élites cléricales .
2) En janvier 1941, lors de la Conférence fédérale-provinciale sur les recommandations de la Commission Rowell-Sirois, le gouvernement du Québec ne parvint pas à présenter une position claire. Godbout lui-même paraissait plutôt embarrassé et hésitant. Il semblait éprouver de la difficulté à saisir les vrais enjeux. Dans ses rares et brèves interventions, il paraissait déchiré entre la volonté de ne pas déplaire au gouvernement fédéral et celle de garder la faveur de l'opinion publique québécoise, sensible à la question de l'autonomie provinciale. Pour s'en tirer, il évita de se prononcer sur le contenu des points à l'ordre du jour en disant : « Nous sommes ici pour étudier. [124] Nous allons écouter. Nous voulons collaborer . » Cette position d'apparente neutralité bienveillante en cachait une autre : tout en demeurant prédisposé à recevoir tout ce qui venait d'Ottawa, y compris les recommandations centralisatrices du Rapport Rowell-Sirois, le gouvernement Godbout, à ce moment-là, n'avait pas encore entrepris de véritables réflexions sur l'interventionnisme étatique et il se situait encore à l'heure des stratégies inspirées de la vieille idéologie bourgeoise du libéralisme économique. L'examen des premiers discours sur le budget du gouvernement Godbout permet de confirmer cette impression : à cette époque, le gouvernement conservait l'obsession des budgets équilibrés et se contentait de répéter que le secret du développement économique résidait dans le respect de l'initiative privée . C'est donc dire qu'il était encore peu sensibilisé aux leçons de la crise tirées par Keynes et se trouvait, conséquemment, en mauvaise position pour comprendre la théorie économique et la nouvelle conception du rôle régulateur de l'État qui traversaient le Rapport Rowell-Sirois.
3) En 1941, le ministère de la Santé et du Bien-Être social fut crée à Québec, suite à une réorganisation administrative. Cette réorganisation aurait pu constituer l'indice d'une volonté gouvernementale de planifier, de façon cohérente et intégrée, le développement des politiques de santé et de bien-être social et de conférer une place centrale à l'État provincial dans les champs d'action qui relevaient encore substantiellement de l'Église et du secteur privé. Mais tel ne semblait pas encore être le cas en 1941 et en 1942 : suite à une enquête qu'il avait menée sur place, à Québec, à l'été 1942, Harry Cassidy avait observé que le nouveau ministère était organisé de façon plutôt artisanale et que très peu d'administrateurs et de professionnels compétents y œuvraient, notamment dans le secteur du bien-être social .
4) En 1943 et en 1944, une certaine fièvre réformiste commençait à s'emparer des milieux gouvernementaux à Québec. Une nouvelle conception du rôle de l'État provincial dans le développement économique et social commençait à poindre. Le thème de la nécessaire intervention étatique pour empêcher que « les concentrations des capitaux » soient [125] « utilisées comme instrument de dictature économique » apparaissait dans les discours sur le budget . Influencé par les projets de réformes économiques et sociales débattus à Ottawa dans une conjoncture politique où la résistance à la conscription prenait de l'ampleur et talonnait le gouvernement tout autant que la recrudescence des luttes sociales, en 1942 et 1943, le Parti libéral de Godbout posa plusieurs gestes dénotant une volonté politique de s'ouvrir à des projets de réforme et l'amenant, du même coup, à se distancer des positions des élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales dans plusieurs dossiers.

a) Au début de l'année 1943, le gouvernement Godbout accueillit positivement le Rapport explosif de la Commission d'enquête provinciale sur les problèmes hospitaliers. Ce Rapport critiquait avec sévérité le régime de l'assistance publique et proposait son remplacement par un régime d'assurance-santé. Pour donner suite aux recommandations du Rapport, le gouvernement mit sur pied une Commission d'assurance-maladie chargée de « préparer un plan d'assurance-maladie généralisée » . Cette Commission amorça un travail prometteur, mais n'eut pas le temps de le mener à terme : elle fut démantelée dès le retour de Duplessis au pouvoir. Nous reviendrons de façon approfondie sur ces questions dans les chapitres 4 et 5.
b) En mai 1943, le gouvernement Godbout mit sur pied une Commission consultative économique « pour faire des recherches sur les ressources de la province et proposer les mesures nécessaires à (sic) en assumer l'utilisation aussi rationnelle et intégrale que possible  ». Cette Commission qui symbolisait la valorisation de la dimension planification étatique était également destinée à disparaître avec le retour de l'UN au pouvoir.
c) Dans la même veine réformiste, le gouvernement Godbout fit passer une loi pour rendre la fréquentation scolaire obligatoire en 1943 et une autre pour créer l'Hydro-Québec en 1944 .

En relevant ces quelques initiatives prises par le gouvernement Godbout en 1943 et en 1944, nous ne voulons pas suggérer qu'il avait adhéré, tout comme le gouvernement de Mackenzie King, à la même époque, à la nouvelle stratégie de sécurité sociale. Nous voulons plutôt montrer que ce gouvernement, sur ses derniers milles, faisait une [126] démarche d'expérimentation et de réflexion qui l'amenait à se distancer de la stratégie du laisser-faire et qui aurait pu lui permettre, si le temps avait joué en sa faveur, de déboucher sur une stratégie globale et intégrée de sécurité sociale. Mais l'histoire n'a pas permis au gouvernement Godbout de connaître ni de faire connaître plus que l'avant-goût d'une telle stratégie.
5) Si nous pouvons affirmer que le gouvernement Godbout au cours des dix-huit derniers mois de son mandat avançait en direction de l'interventionnisme de l'État provincial dans le social, les élites petites-bourgeoises cléricales n'évoluaient pas de la même manière. Au contraire, elles s'opposèrent, dès 1943, aux analyses et aux propositions des rapports Beveridge et Marsh. Le Père Émile Bouvier  ouvrit le bal avec une série de trois articles sur le Rapport Marsh qu'il publia dans la revue Relations en 1943 . Dans ces articles, Émile Bouvier critiquait sévèrement la stratégie de sécurité sociale proposée par Marsh. Il lui reprochait, en particulier : 1) de favoriser une centralisation des pouvoirs entre les mains de l'État fédéral au détriment des responsabilités constitutionnelles des provinces et au détriment de l'unité nationale du Canada ; 2) de ne pas respecter la spécificité catholique et culturelle de l'organisation sociale du Québec  ; 3) de [127] trop faire appel à l'intervention de l'État au lieu de faire appel aux principes et aux mécanismes du projet corporatiste  ; 4) de trop mettre l'accent sur les paramètres d'ordre économique et de révéler ainsi une « tendance matérialiste » qui voit « comme bien suprême de l'homme sa subsistance économique » et donne tant d'importance à la question du « bien-être matériel » qu'on en finit par « oublier la destinée supérieure de l'homme et les valeurs spirituelles qui donnent son prix à la vie  » ; 5) d'encourager par la « gratuité excessive des programmes l'exode des jeunes agriculteurs des campagnes vers les villes  ».
Cette position de Bouvier sur le Rapport Marsh constitua une matrice qui fut reprise avec différentes variantes dans plusieurs autres publications contrôlées par les élites du courant petit-bourgeois traditionnel clérical. Elle eut de l'impact y compris à l'intérieur de certaines organisations des classes populaires où les élites cléricales avaient leurs entrées, notamment à l'intérieur de la CTCC . Cependant, elle ne [128] s'harmonisait pas facilement avec le type d'initiatives réformistes que le gouvernement Godbout avait commencé à adopter en 1943-1944, ce qui donne à penser que, vers la fin de ce gouvernement, la place des élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales à l'intérieur du bloc social au pouvoir commençait à devenir poreuse et menacée.

III. La stratégie dominante
sous le gouvernement de Duplessis
(1944-1959)

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Donc, pendant les deux dernières années du gouvernement Godbout, on assistait à une sorte de bouillonnement d'idées réformistes qui préfigurait la révolution tranquille qui devait démarrer quinze ans plus tard. Vers 1943-1944, les portes semblaient s'entrouvrir pour que l'État provincial planifie plus systématiquement le développement économique et social. Mais, avec le retour du gouvernement de l'Union nationale de Duplessis, les portes se refermèrent. Les perspectives d'une éventuelle révolution tranquille à l'horizon s'estompèrent. Les projets de réforme qui germaient dans le domaine des services sociosanitaires furent renvoyés sur les tablettes. Les organismes et les comités de travail qui avaient commencé à apparaître pour favoriser l'implication de l'État québécois dans la planification de l'économique et du social furent démantelés ou oubliés. Le Québec fut ramené à l'heure juste établie par l'UN, celle du libéralisme économique et de la charité privée. L'alliance de classes entre la bourgeoisie et les élites francophones du courant petit-bourgeois traditionnel clérical et, somme toute, l'alliance entre l'Église et l'État furent reconsolidées, du moins pour un certain temps.
Dans le domaine des politiques sociales, le gouvernement de l'Union nationale revint clairement à la stratégie traditionnelle du bien-être social et s'employa, pendant quinze années, à se démarquer de façon exclusivement négative par rapport à la stratégie de sécurité sociale devenue synonyme du spectre de l'offensive centralisatrice d'Ottawa et de la contagion dangereuse du « socialisme » anglo-saxon et protestant. En guise d'avant-goût, qu'il suffise de rappeler que, pendant la campagne électorale de 1944, Duplessis avait rangé Sir William Beveridge dans le camp socialiste   et que, dans le Discours sur le budget de 1959, J.S. Bourque, le ministre des Finances qui avait [129] remplacé Onésime Gagnon quelques années plus tôt, parlait encore de la sécurité sociale de la façon suivante :

Avec les années, la sécurité sociale a tendance dans l'esprit de certaines gens à remplacer l'épargne populaire, les plans de pensions et les formes d’assurance organisées pour assurer la protection contre certains risques. Cette tendance est de nature à décourager l'initiative privée, l'effort personnel, l'esprit de travail, au détriment de la liberté et du progrès économique de la nation. Le gouvernement de la province a foi en l'entreprise privée, soucieuse de ses droits, mais respectueuse de ses obligations. Il est convaincu que le paternalisme et le socialisme sont les ennemis les plus dangereux du progrès et de la liberté .

Voilà la vision de la sécurité sociale que véhiculait encore le ministre des Finances du gouvernement du Québec, en pleine récession, quelques mois avant l'amorce de la révolution tranquille : c'est tout dire !
Mais le paradoxe, c'est que le gouvernement de l'UN, en s'obstinant pendant quinze années à demeurer accroché à une stratégie rétrograde du bien-être social, se trouvait, au fil des ans, avec les avancées de l'industrialisation capitaliste et la montée des problèmes sociaux, à scier la branche sur laquelle il était assis. En effet, la stratégie gouvernementale, pendant les années 1950, offrait une brèche aux forces de l'opposition anti-duplessiste qui avaient leurs enracinements principaux dans le mouvement ouvrier et dans les lieux d'appartenance des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques (faculté des sciences sociales de Laval, l'ICAP, Cité libre, l'Action catholique spécialisée dont la JEC, Radio Canada, le groupe du Refus Global, etc.) ; plus significativement, elle se trouvait, notamment pendant la deuxième moitié des années 1950, à aller visiblement à l'encontre des intérêts de la bourgeoisie en général et du capital québécois en particulier, mal servis par l'alliance de classes favorisée par le gouvernement de l'UN. En somme, dès 1955, au moment même où la Commission Tremblay s'apprêtait à chanter ses mérites, l'alliance de classes sur laquelle s'appuyait le gouvernement Duplessis était minée de part en part et un divorce pointait à l'horizon.
Dégageons maintenant les principaux traits de la stratégie de bien-être social privilégiée par le gouvernement de l'UN.
1) La stratégie de bien-être poursuivie par le gouvernement de Duplessis, dans le secteur des politiques sociales, se situait elle-même à [130] l'intérieur d'une stratégie économique libérale et prékeynésienne  Elle faisait très peu de place à l'interventionnisme étatique pour stabiliser l'économie. Tous les discours sur le budget pendant cette période transpiraient d'une conception du développement économique marquée par le rôle premier et primordial de l'entreprise privée. Si l'État intervenait, c'était uniquement dans le but de baliser le terrain pour que le capital privé puisse investir, exploiter et profiter sans rencontrer d'obstacles sur sa route, en lui imposant le moins de taxes possibles ; en lui garantissant une main-d'œuvre disponible, à bon marché et respectueuse des lois (via des lois du travail répressives et antisyndicales) ; en lui offrant de l'électricité à bon marché et en lui construisant gratuitement les routes dont il avait besoin . Année après année, le gouvernement Duplessis était fier de rappeler l'image positive que se faisaient du Québec les financiers étrangers, principalement américains. Par exemple, dans son Discours sur le budget de 1953, pendant que la grève de Louiseville se prolongeait, Onésime Gagnon rappelait :

Les chefs d'industrie savent que dans le Québec, ils peuvent compter sur une main-d'œuvre spécialisée, respectueuse des lois et soucieuse de ses engagements. Sans doute, des incidents regrettables peuvent survenir ; ils sont encore plus nombreux à l'étranger. Quand la paix renaît, il est facile de constater que les ouvriers eux-mêmes ne sont pas souvent responsables des excès qui se commettent en leur nom par certains agitateurs de l'extérieur .

Les envolées de ce genre revenaient constamment dans le discours du gouvernement de l'UN. Pour remettre ce discours en contexte, il suffit de tenir compte de ce que nous avons souligné dans le chapitre premier sur l'anti-syndicalisme viscéral du gouvernement Duplessis.

2) Pour cerner le contour de la stratégie spécifique dans le champ des politiques sociales pratiquée par le gouvernement de l'UN, il est [131] utile de revenir aux positions défendues par le Québec dans les conférences fédérales-provinciales et, notamment, lors de la Conférence de la reconstruction. Lorsque nous relisons les actes de cette Conférence en scrutant les positions du Québec, un constat frappant ressort : le gouvernement de l'UN était incapable, autrement qu'à travers des dérobades et des calembours, d'entrer dans le vif du sujet, comme s'il n'avait rien à dire de précis sur la stratégie de sécurité sociale avancée par le gouvernement fédéral. Duplessis, certes, ne manquait aucune occasion de dénoncer le caractère centralisateur et inconstitutionnel des propositions fédérales . Il était à l'aise pour se lancer dans de longs exposés historiques sur les origines du pacte confédératif. Il savait aborder avec rigueur et précision le dossier des ententes fiscales. Mais lorsqu'il traitait la question des politiques sociales, il devenait rapidement évasif et superficiel ; il se rabattait sur des clichés et des jeux de mots du style : « Le gouvernement fédéral est l'enfant des gouvernements provinciaux et nous espérons que l'enfant ne se mettra jamais en train d'absorber la mère . » Il se plaisait à répéter sans pudeur que la province de Québec était l'une des mieux organisée au niveau de la sécurité sociale, en évitant toujours d'utiliser ce concept dans son sens le plus rigoureux :

Le gouvernement fédéral nous informe de son désir de réaliser un régime de sécurité sociale. Dans la province de Québec, tout comme en Ontario (c'était l'époque de l'alliance Duplessis-Drew), nous sommes en faveur des mesures de sécurité sociale. Dans certains cas, c'est la province d'Ontario qui a donné l'exemple. En ce qui concerne la sécurité sociale, personne ne peut prétendre nous indiquer la voie. Notre législation n'est pas parfaite mais elle est avancée. Nous avons des mesures progressistes comme les allocations aux mères, la pension de vieillesse, les pensions aux aveugles, les allocations familiales et bien d'autres qu'il serait trop long d'énumérer ... 

En lisant ce type d'intervention qui revenait à la manière d'un refrain dans d'autres conférences fédérales-provinciales, au cours des années 1950 , on finit par se demander si Duplessis savait vraiment de quoi il parlait, lorsqu'il abordait la question de la sécurité sociale. Chose certaine, il confondait les concepts de législation sociale et de sécurité sociale et, dans son inventaire des réalisations québécoises dans le domaine, il enlignait avec un sans gêne étonnant les programmes initiés par le gouvernement fédéral tout autant que ceux générés [132] par son propre gouvernement, sans doute pour allonger la liste et tout en parlant énigmatiquement de « bien d'autres » (programmes) qu'il serait trop long d'énumérer !

3) La critique que nous formulons à l'endroit de la position du gouvernement de l'UN dans le dossier des politiques sociales, ce n'est pas le fait qu'elle s'opposait de façon vigoureuse au caractère centralisateur et inconstitutionnel de la stratégie de sécurité sociale impulsée par le gouvernement fédéral ; sur ce point le gouvernement de l'UN avait raison et, en résistant à l'offensive fédérale, il résistait à l'accroissement de l'oppression nationale au Québec et défendait avec légitimité une sphère de compétence appartenant en somme à l'État québécois. Mais, le reproche qu'on peut adresser au gouvernement de l'UN, c'est d'avoir tenté à tort de suggérer que l'État du Québec, sous sa propre gouverne, avait développé un système adéquat de sécurité sociale. C'est d'avoir, dans ses déclarations officielles dans les conférences fédérales-provinciales, dans les campagnes électorales, dans les discours du trône et du budget, essayé constamment de masquer sa propre irresponsabilité et insouciance. Nous le verrons de façon plus spécifique dans l'analyse de plusieurs dossiers particuliers de sécurité sociale, dans les chapitres qui suivent. Le gouvernement de Duplessis parlait beaucoup, mais faisait très peu dans le champ des politiques sociales. De 1944 à 1959, il se préoccupa fort peu d'introduire de nouveaux programmes sociaux et encore moins d'élaborer un plan global et intégré de sécurité sociale ajusté aux besoins du Québec. Il se contentait tout simplement d'entrer en maugréant dans les nouveaux programmes lancés par Ottawa. Se repliant sur la stratégie de bien-être que le courant petit-bourgeois traditionnel clérical l'implorait de prolonger, il critiquait Ottawa mais ne répliquait par aucune initiative constructive pour obtempérer aux problèmes de maladie, de chômage et de pauvreté qu'il abandonnait aux initiatives insuffisantes de la charité privée débordée de toute part . En somme, le gouvernement de l'UN laissa passer plusieurs belles occasions de poser, dans le secteur des politiques sociales, des gestes analogues à celui qu'il posa en 1954 dans le secteur de la taxation, en décidant unilatéralement d'utiliser ses pouvoirs constitutionnels pour percevoir des impôts sur le [133] revenu des particuliers . Sous son règne, le nouveau ministère du Bien-Etre social et de la Jeunesse créé en 1946 , brandi bien haut comme le symbole de la compassion de l'UN pour les familles miséreuses, les veuves et les orphelins, demeura un ministère artisanal. Le critère du favoritisme politique l'emportait sur celui de la compétence dans l'embauche des fonctionnaires, l'improvisation tenait lieu de planification, la dimension recherche sociale n'était pas valorisée et les travailleurs sociaux étaient absents .

IV. Le testament du courant
petit-bourgeois traditionnel clérical :
le Rapport de la Commission Tremblay (1956)

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Les limites ci-haut mentionnées de la stratégie déployée par le gouvernement de l'UN dans le domaine des politiques sociales ne semblaient pas exister aux yeux des élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales. Pour l'essentiel, ces dernières semblaient se retrouver assez bien dans la stratégie duplessiste. Elles appréciaient en particulier l'ampleur de la latitude concédée aux institutions sociales qui appartenaient au secteur privé, tout en dépendant de l'État provincial pour rencontrer une part de plus en plus considérable de leurs dépenses. Elles étaient fières de Duplessis lorsque ce dernier rentrait des conférences fédérales-provinciales après avoir tenu tête à Ottawa . D'ailleurs, il suffit d'examiner le Rapport et les principales annexes de la Commission Tremblay pour identifier à la fois les axes du courant petit-bourgeois traditionnel clérical et ceux du gouvernement Duplessis, en matière de politique sociale .
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En dépit de rumeurs tenaces à l'effet que le gouvernement de Duplessis eut été mécontent du contenu du Rapport Tremblay, nous avançons que ce Rapport, sur la question des politiques sociales, des politiques fiscales et des relations fédérales-provinciales, constituait une articulation sophistiquée de la politique appliquée par le gouvernement de l'UN depuis 1944. Certes, il y avait bien eu quelques mémoires et rapports de recherches produits pour la Commission qui véhiculaient des positions différentes de celles reprises par la Commission dans son rapport final .
Avec des membres tels le Juge Thomas Tremblay, un ami personnel de Duplessis, le père Richard Arès, jésuite et directeur de la revue Relations, Esdras Minville, professeur aux HEC, et des conseillers tels François-Albert Angers et le père Gonzalve Poulin, la Commission logeait clairement, dès le départ, à l'enseigne idéologique des élites du courant petit-bourgeois traditionnel clérical. En référence au dossier des politiques sociales, la marque de commerce de ce groupe social était connue depuis longtemps et se retrouvera tout à fait naturellement dans le Rapport de la Commission d'enquête, comme en témoignent les principales caractéristiques de ce dernier.

1) L'analyse et la stratégie de la politique sociale véhiculées par la Commission Tremblay se situaient de façon harmonieuse à l'intérieur d'une conception plus globale du cadre constitutionnel et du système politique canadiens vus comme le résultat d'un « pacte » et d'un « traité » apparaissant comme « l'œuvre des deux groupes nationaux » et des différentes provinces . En se réclamant de cette interprétation des origines de l'Acte de l'Amérique britannique du Nord, la Commission se réclame du véritable « fédéralisme » et estime se démarquer ainsi de deux autres options constitutionnelles possibles, soit le « séparatisme » et « l'unitarisme », en associant les orientations du Rapport Rowell-Sirois et du gouvernement fédéral, depuis la Deuxième Guerre, à cette dernière option . À l'intérieur de cette conception, la province de Québec, en tant que « constituée par l'histoire foyer national, et par le droit, milieu politique fondamental du Canada français », se trouve « comme unité politique, investie d'une mission dont aucune autre province n'a l'équivalent » et, en conséquence, « a des motifs propres [135] de préserver son autonomie » . La préservation de cette autonomie invite le Québec à être spécialement vigilant par rapport aux champs de législation que les auteurs de la Constitution « ont confié à la compétence exclusive des législations provinciales ». À l'intérieur de ces champs, « l'activité sociale et culturelle forme l'essence même de cette autonomie qui a été garantie juridiquement aux provinces  ». C'est donc dire que, constitutionnellement, les politiques sociales relèvent exclusivement des législatures provinciales.

2) La Commission Tremblay définissait le concept de « sécurité sociale » en lui conférant une extension plus large que celle que l'on retrouvait dans le Rapport Marsh et dans les débats internationaux sur la sécurité sociale depuis la fin des années 1930. En effet, la définition de la Commission faisait place à des actions sociales privées autant que publiques :

La sécurité sociale, comme la notion s'est précisée au cours des années, peut-être définie comme l'ensemble des mesures particulières ou publiques dont le jeu ordonné procure au citoyen l'assurance que, quelles que soient les infortunes dont il pourra être atteint, ses besoins fondamentaux seront satisfaits .

Nous l'avons saisi, l'enjeu d'une définition aussi large, c'était de faire de la place, à l'intérieur d'un système de sécurité sociale, à des mesures qui pouvaient provenir du secteur privé et de l'Église, tout autant que de l'État. Déjà cette définition commençait à traduire la méfiance de l'intervention étatique si chère au courant petit-bourgeois traditionnel clérical, lequel voyait dans l'État un concurrent de l'Église.
3) Cette définition de la sécurité sociale était cohérente par rapport à la compréhension que la Commission avait de la tradition spécifique des politiques sociales qui prévalait dans la société québécoise. Cette tradition était marquée par son héritage indissociablement français et catholique. La Commission Tremblay, dans le sillage de l'annexe produite par Esdras Minville pour la Commission Rowell-Sirois, résumait cette tradition spécifiquement québécoise par les quatre traits suivants :

1.	Une confiance illimitée, transmise par les pionniers dans l'effort individuel des citoyens, le jeu des solidarités naturelles de la famille, de la parenté, des communautés paroissiales, des sociétés coopératives et mutuelles et dans le rôle des élites religieuses et laïques.
[136]
2.	La préférence accordée par l'opinion publique à l'initiative privée, et qui explique la collaboration généreuse et empressée du peuple à l'édification d'un système privé d'institutions et de services sociaux qui est peut être le plus vaste en Amérique du Nord...
3.	Le caractère confessionnel de la plupart des institutions d'assistance ...
4.	La tendance à la décentralisation qui permet de rapprocher les secours et les services des personnes et des groupes dans le besoin .

Nous pouvons aisément le constater, le dénominateur commun de ces quatre caractéristiques se ramenait à un élément fondamental : la méfiance de l'État.

4) En s'inscrivant à l'intérieur de ce qu'elle percevait être la tradition québécoise des politiques sociales, la Commission distinguait trois conceptions de la sécurité sociale, soit la conception libérale ou néolibérale à laquelle elle associait la stratégie fédérale, la conception socialiste et, finalement, la conception catholique à laquelle elle s'identifiait, en considérant que les mesures sociales au Québec relevaient de cette conception .
5) Dans son bilan des politiques sociales québécoises, la Commission, tout en prenant note de certaines critiques formulées dans certains mémoires, avançait que le système québécois était très adéquat et que s'il fallait lui trouver un défaut, ce dernier allait dans le sens d'une « excessive générosité » qui risquait de porter atteinte au « goût du travail » .
6) En faisant le constat de l'occupation par le fédéral du domaine des politiques sociales provinciales, la Commission dégageait deux options possibles. La première consistait à « se laisser aller à la dérive » en entérinant les empiètements fédéraux. La seconde consistait à « se ressaisir », i.e. à lutter pour le rapatriement au Québec des politiques sociales contrôlées par Ottawa. Dans cette foulée, la Commission suggérait des pistes permettant une réorganisation de la sécurité sociale en fonction de la conception canadienne-française et catholique .
7) Le Rapport s'en prenait avec insistance aux offensives centralisatrices fédérales qui s'étaient déployées surtout en contexte de guerre [137] et de crise et avaient été théorisées à la fois dans le Rapport Rowell-Sirois, dans les travaux du Comité consultatif de la reconstruction, dans les propositions du gouvernement fédéral à la Conférence de la reconstruction de 1945 et dans un livre récent sur le fédéralisme canadien produit par Maurice Lamontagne. Dans sa critique de la centralisation, la Commission s'en prenait à Lord Keynes dont les théories économiques inspiraient un grand nombre de hauts fonctionnaires fédéraux . Dans son analyse critique de la théorie keynésienne, la Commission se débarrassait difficilement de certaines ambivalences . Au départ, elle avouait être plus agacée par les « keynésiens canadiens » que par Keynes lui-même. Elle annonçait qu'elle ne prendrait pas position pour ou contre la théorie de Keynes et s'attacherait surtout aux implications politiques de sa mise en application. Puis, en cours de route, elle s'empressait d'insister sur le fait que cette théorie n'était qu'une « hypothèse » non encore vérifiée et qu'elle ne représentait pas une théorie « totalement nouvelle », comme pour suggérer qu'on pouvait en prendre et en laisser . Puis, elle soulignait que la théorie keynésienne était « une théorie controversée en plusieurs lieux  ». Suite à ces mises en garde hésitantes et après avoir précisé qu'elle n'était pas en principe contre cette théorie, elle analysait de façon critique les effets centralisateurs, dans les domaines de la politique fiscale et sociale, de sa mise en application au Canada et terminait son développement, en faisant ressortir que l'interventionnisme étatique qui allait de pair avec l'application de Keynes était incompatible avec les valeurs canadiennes-françaises et catholiques au Québec, puisque ces dernières, à l'encontre des valeurs anglo-protestantes, donnaient moins d'importance à l'intervention de l'État dans la sécurité sociale .
[138]

V. La montée de l'opposition
à la stratégie duplessiste

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Dans le sous-titre du dernier développement, nous avons qualifié le travail de la Commission Tremblay de testament du courant petit-bourgeois traditionnel clérical. Par là, nous voulions suggérer quelque chose de très simple. Au moment même ou paraissait le Rapport de la Commission Tremblay, les jours des élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales, en tant que composante de l'alliance de classes privilégiée par le gouvernement provincial, étaient comptés. Certes, jusqu'à la fin des années 1950, le gouvernement de l'UN s'obstinera, contre vents et marées, à prolonger artificiellement cette alliance de classes. Toutefois, cette dernière, au fil des années, n'en commençait pas moins à être fissurée de toute part et devait, à courte échéance, être remplacée par une autre alliance de classes qui devait produire la révolution tranquille. Le gouvernement de l'UN, tout autant que les élites petites-bourgeoises traditionnelles qui y étaient associées, vivaient sur une illusion : la stratégie non interventionniste qu'ils préconisaient était perçue comme inadéquate et critiquable par la bourgeoisie elle-même ! Insatisfaite de la gestion de l'économie et du social pratiquée par le gouvernement de l'UN, la bourgeoisie, dans la deuxième moitié des années 1950, se préparait à dénouer sa vieille alliance avec la petite bourgeoisie traditionnelle, afin d'en nouer une autre avec la nouvelle petite bourgeoisie. Expliquons-nous brièvement.
1) Dans la deuxième moitié des années 1950, le capital québécois découvrait la nécessité de l'interventionnisme étatique. À travers des organisations patronales telles les Chambre de commerce et l'API, il prenait de plus en plus nettement position en faveur de la planification du développement économique et social. Du même coup, il prenait ses distances avec le thème de la méfiance de l'État, si cher aux élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales. A l'intérieur de ce virage idéologique important, la bourgeoisie québécoise était amenée à s'allier de plus en plus à des intellectuels du courant des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques, ce qui amenait des intellectuels identifiés à l'idéologie petite-bourgeoise traditionnelle — v.g. certains professeurs d'économie aux HEC dont François-Albert Angers — à mettre de l'eau dans leur vin et à découvrir eux-mêmes les mérites de l'intervention et de la planification étatiques (cf. chap. 1, sections V et VII). Pour prendre la mesure de ces évolutions, il est très intéressant de surveiller l'apparition d'un nouveau type d'analyse et de propositions, entre 1955 et 1960, dans une revue d'économie telle l'Actualité économique, relevant des professeurs des HEC et dans une revue sociale telle Service social de l'Université Laval.
2) Le mouvement ouvrier constituait le principal foyer d'opposition à la politique duplessiste en général et à la stratégie appliquée [139] dans le domaine des politiques sociales en particulier. L'opposition du mouvement ouvrier et du mouvement syndical aux stratégies duplessistes s'exprima pendant les quinze années du deuxième mandat de l'UN, mais elle prit des formes différentes au cours de cette longue période (cf. chap. 1, section VIII). Dans les chapitres ultérieurs, nous aurons l'occasion de situer l'impact des luttes et des revendications des organisations syndicales en référence à plusieurs dossiers spécifiques de politique sociale. Mais, dans une perspective plus générale, avançons les éléments suivants. Au début des années 1950, soit au moment où la CTCC s'était considérablement affranchie de la tutelle petite-bourgeoise traditionnelle cléricale, où la FUIQ faisait preuve d'un progressisme social-démocrate et où la FPTQ s'employait à maintenir de bons liens avec le gouvernement UN, les organisations syndicales québécoises parvenaient néanmoins à se mettre d'accord pour réclamer, de l'État québécois autant que de l'État fédéral, qu'ils s'entendent pour favoriser la mise en application d'un plan global et intégré de sécurité sociale . Dans la deuxième moitié des années 1950, l'unité syndicale était assez forte et les organisations syndicales faisaient front commun pour dénoncer le non-interventionnisme du gouvernement de l'UN au niveau social autant qu'économique . En juin 1958, par exemple, la FTQ et la CTCC préparèrent conjointement un mémoire sur le problème du chômage. Dans ce mémoire, elles n'étaient pas tendres à l'endroit du laisser-faire duplessiste :

On taxe malheureusement trop souvent d'étatisme, de communisme et de bolchevisme, les prometteurs de mesures qui ne sont, par définition et en fait, que de simples mesures sociales. La preuve en est faite depuis longtemps, les choses ne s'arrangent jamais d'elles-mêmes comme le disent les protagonistes du « laisser-faire », elles exigent la planification de l'économie ; planification qui s'est faite absente jusqu'à nos jours, de toute politique économique dans notre province .

Ces dénonciations syndicales de la stratégie duplessiste étaient plus que des paroles lancées en l'air. Elles étaient accompagnées de luttes syndicales vigoureuses qui leur conféraient poids et légitimité, [140] telles celles qui se déployèrent lors des grèves de Murdochville, de l'Alcan à Arvida et de Radio-Canada.

3) Le courant des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques assuma également un rôle décisif dans la lutte anti-duplessiste . Ce courant était véhiculé à partir de lieux tels la faculté des sciences sociales de Laval, la revue Cité libre, l'ICAP, la JEC, le journal le Devoir des années 1950, Radio Canada. Graduellement, au cours des années 1950, ce courant, avantagé par l'évolution de l'industrialisation et de l'urbanisation, menait une concurrence de plus en plus vive aux élites petites-bourgeoises traditionnelles. Ces luttes d'influence traversèrent plusieurs organismes, institutions et publications. C'est ainsi que, dans la deuxième moitié des années 1950, ce courant réussissait à se frayer un chemin et à exercer une influence de plus en plus significative dans des lieux auparavant contrôlés davantage par le courant des élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales. Nous pensons, par exemple, aux changements d'orientation qui apparurent progressivement, au cours de cette période, dans les services sociaux francophones (avec l'augmentation du nombre des travailleuses sociales salariées ; dans les hôpitaux (avec la montée de la scolarisation et de la syndicalisation) ; dans les universités en général (avec l'extension des sciences sociales et l'arrivée d'un nombre plus significatif de professeurs de carrières [141] salariés) ; dans des revues telles l'Actualité économique (avec l'apparition d'articles produits par Roland Parenteau et Jacques Parizeau) et Service social (avec l'apparition d'articles produits par Claude Morin et Guy Rocher) ; dans les émissions d'affaires publiques à Radio-Canada (v.g. l'émission Point de mire avec René Lévesque) ; dans les organisations syndicales (avec l'arrivée de salariés permanents formés dans les sciences sociales tels Jean Marchand, Marcel Pépin, etc. Les idées clefs véhiculées par le courant réformiste des nouvelles petites bourgeoisies étaient, à l'époque, la séparation de l'Église et de l'État, la valorisation de l'intervention et de la planification étatiques, la démocratisation de l'accès à l'éducation, aux services de santé et aux services sociaux, la compétence professionnelle, la cohérence administrative, etc. Précisons qu'à l'époque, le clivage entre les fédéralistes et les autonomistes n'était pas encore fait au sein de ces nouvelles élites et que la résistance au duplessisme devait en amener un grand nombre à confondre nationalisme et conservatisme. En outre, la lutte entre la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale et les nouvelles petites bourgeoisies laïcisantes n'était pas extérieure à l'Église catholique mais traversait cette dernière ; il n'en demeure pas moins que le courant réformiste des nouvelles petites bourgeoisies (auquel nous pouvons associer les figures de Mgr Joseph Charbonneau, Georges-Henri Lévesque, Léo Cadieux, Gérard Dion, Louis O'Neill, Fernand Dumont, Guy Rocher, Gérard Pelletier, Claude Ryan, etc.) était dominé et minoritaire au sein de l'Église.
Suite à ces précisions que nous estimions nécessaire d'apporter pour savoir de qui et de quoi nous parlons concrètement, nous pouvons faire le point, brièvement, sur les positions et les luttes du courant réformiste des nouvelles petites bourgeoisies en rapport avec le dossier des politiques sociales. À ce sujet, nous avons été frappés de constater que les principaux porte-parole et organismes de ce courant ont peu investi de façon directe et explicite le dossier des politiques sociales et même des services sociaux et du travail social en général, comparativement à d'autres dossiers, tels par exemple les subventions aux universités, la démocratisation de l'éducation, le partage des ressources fiscales, la Constitution, etc. Nous avons constaté, en examinant par exemple la production écrite de cette nouvelle intelligentsia, à l'époque, que la question des politiques sociales, le plus souvent, n'était abordée qu'indirectement, à l'intérieur d'analyses et de prises de position plus larges, portant sur la nécessité de l'intervention de l'État et sur l'importance de la planification économique. Dans notre examen des numéros produits par Cité libre pendant les années 1950, par exemple, nous n'avons pas repéré d'articles consacrés exclusivement aux politiques sociales, même si nous avons trouvé, dans deux articles [142] de Pierre Elliott Trudeau portant sur d'autres sujets, des passages concernant les politiques sociales .
Sans avoir fait un inventaire complet, nous avons repéré cependant un certain nombre de contributions spécifiques sur le dossier des politiques sociales en provenance de porte-parole du courant réformiste des nouvelles petites bourgeoisies. Signalons, parmi ces contributions, le livre de Maurice Lamontagne qui reprenait, à l'intérieur d'une approche globalement keynésienne, les vues de Marsh et les propositions fédérales de 1945 sur la sécurité sociale et s'en prenait avec force à la thèse du rôle supplétif de l'État dans les politiques sociales . Mentionnons, finalement, l'évolution de la revue Service social qui fit son chemin timidement à partir de 1957 et plus ostensiblement à partir de 1960, notamment à travers des articles signés de Claude Morin, économiste et travailleur social, et de Guy Rocher, sociologue .
Avec tout ce qui précède, nous comprenons aisément comment les fondements objectifs et subjectifs de la stratégie désuète de bien-être social du gouvernement de l'UN étaient ébranlés de toutes parts, à la fin des années 1950. Pour des raisons qui leur étaient propres, mais qui convergeaient sur un certain nombre de points, différentes composantes de la société voulaient que « ça change » dans la société québécoise.

[143]

Conclusion.

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Une façon saisissante de ramasser synthétiquement les principales composantes de ce chapitre pourrait passer par la prise en considération de la question suivante : comment se fait-il qu'il fallut attendre jusqu'en 1963, au Québec, pour que paraisse enfin le Rapport Boucher , soit la première esquisse d'un plan global et intégré de sécurité sociale moderne pour le Québec ? Comment se fait-il que le pendant québécois du Rapport Marsh au Canada, n'apparut que vingt ans après la sortie de ce dernier ?
En soulevant cette question, nous ne voulons pas suggérer que nous cautionnons le Rapport Marsh et la mise en application de cette stratégie dans les années qui suivirent. Nous considérons au contraire que cette stratégie était inacceptable pour le Québec, parce que sa réalisation ne pouvait signifier effectivement que le rétrécissement des pouvoirs déjà précaires de l'État québécois. Mais nous considérons que la stratégie déployée par le gouvernement du Québec, après la guerre, pour contrer la stratégie fédérale était encore plus inacceptable parce qu'elle se contentait de dire non à Ottawa, sans offrir en retour un plan constructif de développement de politiques sociales capables de tenir compte des problèmes sociaux criants vécus par le peuple québécois. Résister en paroles aux offensives fédérales sans se soucier d'utiliser les prérogatives constitutionnelles qui appartenaient à l'État québécois pour intervenir constructivement et offensivement dans le champ des politiques sociales, en ces années de prospérité du capitalisme nord-américain, lorsque des surplus budgétaires étaient enregistrés année après année, c'était s'exposer à prendre un retard très difficile à rattraper par la suite. C'est bien ce qui se produisit. Pendant que le gouvernement de l'UN se complaisait dans une politique de laisser-faire dans le domaine social, dénonçait les complots centralisateurs ourdis à Ottawa et se vantait constamment d'avoir un des meilleurs systèmes de politiques sociales en Amérique du Nord, le gouvernement fédéral, de son côté, ne se contentait pas de parler. Il s'appliquait systématiquement, pas à pas, à occuper le terrain, à créer des précédents qu'il serait très difficile d'effacer par la suite, même avec une révolution tranquille.
Le moment est venu, en tenant compte des grands paramètres contextuels dégagés dans les trois premiers chapitres, de passer à l'examen précis d'un certain nombre de dossiers spécifiques de politiques sociales.

[144]

[145]

L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.

Deuxième partie

LES PROGRAMMES

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[146]

[147]

DEUXIÈME PARTIE :
Les programmes
Chapitre 4
LES POLITIQUES
DE SANTÉ

Introduction.

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Avant la Deuxième Guerre mondiale, une trentaine de pays s'étaient dotés, sous une forme où sous une autre, d'un régime d'assurance-santé ; mais le Canada, pas plus que les États-Unis, ne comptait parmi ces derniers . Pendant la crise des années 1930, la question de l'assurance-maladie avait été mise sur la scène publique par les revendications des organisations syndicales et de certaines organisations politiques progressistes telles que le PCC et le CCF. Dans certaines provinces, les gouvernements locaux, en s'appuyant sur la compétence législative qui leur était octroyée par l'AANB , confièrent à des commissions d'enquête le mandat d'explorer de nouvelles avenues pour l'intervention de l'État provincial dans le champ de la santé. C'est ainsi que la Commission Montpetit avait recommandé au gouvernement du Québec, en 1932, de procéder par étapes pour instaurer un régime d'assurance-maladie obligatoire , une recommandation appelée à demeurer sur les tablettes pendant le reste de la décennie. C'est ainsi [148] que le gouvernement libéral de Patullo, en Colombie-Britannique, talonné par les recommandations de commissions d'enquête antérieures et l'opposition montante du CCF, adopta en 1935 une loi provinciale d'assurance-santé. Cette loi ne fut cependant jamais appliquée, en raison de l'obstruction efficace déployée par le lobby des médecins et des hommes d'affaires .
La période 1940-1960 s'avéra, dans l'ensemble du Canada, très riche en débats et en péripéties de toutes sortes au chapitre de l'assurance-santé. Dans les années 1943 et 1944 par exemple, à Québec autant qu'à Régina, Victoria et Ottawa, les hautes sphères gouvernementales, à la fois traumatisées par les souvenirs de la crise, inquiètes d'être débordées sur leur gauche dans l'après-guerre, influencées par les revendications des forces progressistes, encouragées par l'ouverture momentanée de certaines associations médicales et patronales et, surtout, alimentées par les propositions de réforme développées par des commissions d'enquête et des comités gouvernementaux de toutes sortes, semblaient habitées par une volonté politique de procéder assez rapidement à l'instauration de programmes fédéraux ou provinciaux d'assurance-santé obligatoire. Curieusement, à la fin de la guerre et dans les années d'après-guerre, cette volonté politique évolua fort différemment, d'une capitale à l'autre, et ne déboucha pas sur les réformes qui semblaient être dans l'air en 1943-1944. Au Québec, cette volonté politique fut désamorcée dès la fin de l'été 1944, avec la défaite du gouvernement Godbout et le retour au pouvoir, pour quinze ans, d'un gouvernement Duplessis. À Ottawa, elle demeura forte jusqu'à la fin de la Conférence fédérale-provinciale de la reconstruction et devint beaucoup plus molle après 1946, lorsque le gouvernement fédéral se rabattit sur une politique étapiste qui devait passer par le programme de subventions conditionnelles de 1948 et le programme d'assurance-hospitalisation de 1957. En Saskatchewan, avec l'arrivée d'un gouvernement CCF en 1944, la volonté politique demeura plus durable mais dut se contenter de réformes plus modestes, dont l'introduction d'un programme d'assurance-hospitalisation provincial en 1947 demeura le jalon clé.
Dans le présent chapitre, l'enjeu consiste à cerner et à expliquer l'absence plus que la présence de nouvelles interventions de l'État du Québec dans le secteur de la santé. En effet, de 1940 à 1960, la politique du gouvernement du Québec, dans le domaine de la santé, ne bougea pas substantiellement. Et, à la même période, à Ottawa comme dans [149] certaines provinces de l'Ouest canadien, ça bougeait. Pour mieux cerner et expliquer ce que nous pouvons appeler, dès maintenant, l'inertie de la politique québécoise en matière de santé, pendant la période considérée, nous examinerons de plus près, en suivant un ordre d'exposition chronologique, l'évolution du rôle de l'État québécois dans le champ de la santé, en n'hésitant pas, pour mieux dégager la spécificité de l'action québécoise, à la situer dans le champ plus large des relations fédérales-provinciales et à la comparer, à l'occasion, à la politique de la Saskatchewan qui, à l'époque, faisait figure de province pionnière dans le domaine de la santé.

I. L'état de santé lamentable
de la population québécoise en 1940

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Avant de décrire et d'expliquer l'évolution du rôle de l'État provincial et fédéral dans le champ de la santé, il est indispensable de faire le point, succinctement, sur l'état de santé et sur l'organisation de la santé prévalant au Québec, en 1940.
La condition sanitaire de la population québécoise au tournant des années 1930 et 1940, demeurait lamentable, en dépit des progrès accomplis au cours des décennies antérieures par la lutte contre la maladie et la mort . À l'intérieur d'un pays dont la performance sanitaire était loin d'être impressionnante, comparée à celle d'autres pays capitalistes développés , la province de Québec, comparée aux autres provinces canadiennes, arrivait dans le peloton de queue par rapport à plusieurs indices permettant de mesurer l'état de santé d'une population. Rappelons quelques faits.
1) En 1941, l'espérance de vie, au Québec, pour les femmes et les hommes, était inférieure, non seulement à la moyenne canadienne, mais également à l'espérance de vie prévalant dans toutes les autres régions du Canada. Le tableau 1 est clair à cet égard.
[150]

TABLEAU 1
Espérance de vie à la naissance, par sexe,
au Canada et dans les régions, en 1941
	Canada	Québec	Maritimes	Ontario	Prairies	Colombie-Britannique	
Hommes	62,9	60,2	61,7	64,6	65,4	63,7	
Femmes	66,3	63,1	64,6	68,4	68,2	69,0	
Source : Rapport Castonguay-Nepveu, vol. IV, t. 1, p. 61.

2) Pendant les années 1938-1940, le taux de mortalité infantile, souvent considéré comme le baromètre le plus fiable, pour mesurer l'état de santé d'une population, était au Québec de 76,9 pour 1 000 naissances vivantes, soit le plus élevé dans toutes les provinces canadiennes. À la même époque, ce taux se situait à 61 dans l'ensemble du Canada, à 46,4 en Ontario et à moins de 40 en Colombie-Britannique . Pourtant, au début de la guerre, au Québec comme ailleurs, les grandes maladies contagieuses, comme la fièvre typhoïde, la diphtérie, la scarlatine, la rougeole et la rubéole sévissaient de façon moins dévastatrice que pendant les décennies antérieures, suite aux progrès de la médecine. Même si ces maladies continuaient à faire des ravages surtout dans les régions éloignées des grands centres, la cause principale de mortalité infantile était la gastro-entérite. Cette maladie, reliée à la qualité du lait, de l'eau et de l'alimentation, menaçait spécialement les nouveau-nés et les bébés appartenant à des familles de classes populaires, à une époque où l'accès au lait pasteurisé était difficile dans plusieurs régions, où 50% des familles ne disposaient pas de réfrigérateurs et où l'éducation sur les questions d'hygiène était peu développée, de telle sorte que plusieurs mères étaient mal informées sur les méthodes pour stériliser le lait, les biberons, etc. .
3) Nous ne disposons pas de chiffres précis sur le nombre de nouveau-nés morts à la naissance, ni sur le nombre de mères mortes à l'occasion d'un accouchement, en 1940. Mais nous savons que ces causes de mortalité demeuraient importantes à l'époque et que 450 mères étaient mortes des suites d'un accouchement en 1936 au Québec . [151] Ces deux sortes de mortalité sévissaient de façon aiguë à l'intérieur des classes populaires. Qu'il suffise de rappeler qu'en 1940, seulement 15% des femmes qui accouchaient au Québec le faisaient à l'intérieur d'un hôpital . Comme le rapporte le docteur Albert Dumas, un témoin de l'époque :

Une très petite minorité de femmes accouchaient à l'hôpital. Seules quelques privilégiées à l'aise avaient cette chance. Une chambre privée coûtait de $5 à $6 par jour ; c'était hors de la portée de la grande majorité des gens .

Le reste du calcul n'est pas difficile à faire. Selon le recensement de 1941, 62% des salariés au Canada avaient un revenu de moins de 950 $ par année, soit de 2,60$ par jour . La majorité des femmes n'avaient pas le choix : elles devaient accoucher à la maison, souvent avec l'aide d'une infirmière plutôt que d'un médecin . Si des complications se présentaient, la vie de la femme et du bébé se trouvait vite menacée.
4) Une autre maladie représentait une véritable calamité sociale à l'époque, soit la tuberculose. Pendant les années 1930, cette maladie avait causé une moyenne de 3 000 décès par année au Québec. Une fois de plus, cette cause de mortalité sévissait plus fortement au Québec que dans les autres provinces du Canada. En 1940, le taux de mortalité par tuberculose était de 82/10 000 au Québec et de seulement 35/10 000 en Ontario . Comme l'avait démontré le docteur Béthune dans les années 1930 en observant que ses patients tuberculeux, la plupart du temps, arrivaient trop tard et demeuraient dans l'Est de Montréal. La tuberculose était aussi une maladie qui touchait principalement les classes populaires, une maladie qui augmentait en proportion de l'insalubrité (humidité, manque d'ouverture au soleil, mauvaise aération, poussière) des logements et lieux de travail et de la mauvaise alimentation .
[152]
Dans le contexte culturel de l'époque, la tuberculose était vécue par plusieurs personnes comme une « maladie honteuse » qui stigmatisait les gens qui en étaient victimes et leurs familles, dans le sens où ces personnes étaient souvent considérées comme atteintes de tuberculose pour n'avoir pas été assez « propres » dans leur milieu de vie .
Le tableau que nous venons de tracer est fort incomplet. Il n'en demeure pas moins saisissant pour comprendre la situation dramatique de l'état de santé de la population québécoise au début des années 1940. Ce tableau appelle des explications.

II. L'organisation de la santé au Québec
en 1940

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Dans la société québécoise du début des années 1940, l'organisation de la santé relevait principalement du secteur privé. L'État fédéral n'intervenait pas encore . De son côté, l'État provincial intervenait, mais à la façon d'un acteur supplétif et marginal . Avant de présenter quelques-unes des formes d'intervention de l'État provincial, il est nécessaire d'évoquer quelques-unes des caractéristiques du système de santé qui prévalait dans le Québec de l'époque.

1) Quelques caractéristiques du système privé de santé en 1940.

a) Les médecins constituaient le groupe principal, quasi exclusif, parmi les professionnels de la santé. Il y avait bien des dentistes, des pharmaciens et des optométristes, mais le développement de plusieurs professions paramédicales (travail social, psychologie, physiothérapie, ergothérapie, orthophonie, etc.) ne prit son essor que pendant les années 1940 et 1950. La médecine était une profession masculine. Les généralistes étaient légèrement majoritaires par rapport aux spécialistes. Quelques marginaux étaient salariés dans les unités sanitaires, les services de santé municipaux comme celui de Montréal et les facultés universitaires et, conséquemment, appartenaient à la nouvelle petite bourgeoisie. Mais la grande majorité des médecins étaient rémunérés à l'acte ; ils étaient de petits entrepreneurs à leur compte et faisaient [153] partie des couches supérieures de la petite bourgeoisie traditionnelle, avec des revenus pouvant se situer entre 10 000 $ et 15 000 $ par année . Les médecins œuvrant dans la pratique privée le faisaient, soit à partir d'un cabinet privé en recevant ou en visitant leurs patients, soit à l'intérieur d'un hôpital (où les moyens de travail leur étaient fournis). Souvent ils pratiquaient à la fois à l'hôpital et dans un cabinet privé. Précisons qu'à l'époque, le Québec connaissait une pénurie de médecins et que ceux-ci étaient très inégalement distribués sur l'ensemble du territoire. À la fin de la guerre, 800 municipalités n'avaient pas encore de médecins .
b) Les hôpitaux étaient au nombre de 109 en 1940 et variaient beaucoup les uns des autres quant au nombre de lits. Ce nombre était considéré comme très insuffisant par rapport à la population à desservir et il changea peu pendant la guerre. Mises à part quelques cliniques privées, ces hôpitaux étaient, dans la grande majorité des cas, des institutions privées reconnues comme institutions de l'AP. Environ les trois quarts des hôpitaux et des lits relevaient de communautés religieuses féminines ; le quart des hôpitaux, situé souvent dans la région montréalaise, était des institutions dirigées par des corporations laïques . Les hôpitaux reconnus comme institutions de l'AP avaient trois sources de financement, soit : 1) les paiements versés par les patients ; 2) les subsides versés par l'État provincial et les municipalités dans le cadre de la loi de l'AP ; 3) les revenus générés par la charité privée et la philanthropie des individus, des communautés religieuses propriétaires et des compagnies. Religieux ou laïques, les hôpitaux étaient administrés par les conseils d'administration (CA) composés d'hommes d'affaires et de membres des couches supérieures des petites bourgeoisies ; dans les CA d'hôpitaux catholiques francophones, la petite bourgeoisie traditionnelle (médecins, avocats, comptables à leur compte) était très présente ; dans les CA d'hôpitaux protestants anglophones à Montréal, on trouvait davantage de représentants du grand capital et des nouvelles petites bourgeoisies. Les directions d'hôpitaux ne tardèrent pas à se doter d'associations patronales pour harmoniser et défendre leurs intérêts. Dans la région montréalaise, en 1940, il y en avait [154] déjà deux. L'une, le Comité des hôpitaux de Montréal, fondée en 1931, était non confessionnelle et proche des directions des grands hôpitaux anglophones ; l'autre, la Conférence des hôpitaux catholiques de Montréal, fondée en 1932, était proche du point de vue des élites petites-bourgeoises traditionnelles rattachées à l'Église catholique.
c) La main-d'œuvre, dans les hôpitaux, se décomposait en deux. Il y avait, d'une part, une main-d'œuvre non salariée composée des religieuses qui accomplissaient des tâches d'exécution dans le nursing et les services connexes ; ces religieuses, à la différence de leurs consœurs occupant des postes de direction dans la chaîne professionnelle ou administrative, étaient objectivement exploitées et appartenaient aux classes populaires, tout en subissant un encadrement moral et idéologique qui les incitaient, au nom de la vocation et du don de soi, à se soumettre à l'ordre établi en milieu hospitalier . D'autre part, il y avait la main-d'œuvre laïque et salariée. En 1940, il y avait 11 400 employé(e)s laïques dans les hôpitaux et ces employé(e)s constituaient la majorité de la main-d'œuvre. Cette main-d'œuvre était constituée à 70% de femmes. Elle était syndiquée à moins de 10%. Elle était constituée d'infirmières, d'aide-infirmières et d'employés généraux préposés à des tâches de soutien de toutes sortes dans les cuisines, les buanderies, l'entretien ménager. Elle devait s'accommoder de conditions de travail pénibles : des semaines de travail de 61/2 à 7 jours totalisant plus de 70 heures ; absence de vacances annuelles et de congés fériés payés ; des salaires de 5 à 10 $ par semaine pour les femmes, soit de moins de 500 $ par année. En fait, les travailleuses et les travailleurs salariés de l'époque, tout en étant salarié(e)s, étaient traité(e)s comme si c'était une vocation que de travailler dans les hôpitaux. Une vocation qui exigeait idéalement pour les femmes le célibat, puisqu'elles étaient appelées souvent à quitter leur travail dès qu'elles se mariaient ou devenaient enceintes. L'atmosphère hospitalière les exposait quotidiennement au paternalisme et à l'arbitraire. Les [155] bas salaires étaient justifiés par les difficultés financières des hôpitaux .
d) Les compagnies privées d'assurance-maladie existaient en 1940 dans la mesure où quelques syndicats avaient arraché à leurs employeurs des plans de protection contre le risque de la maladie et de l'hospitalisation dans les années antérieures. Mais ces compagnies jouaient un rôle tout à fait marginal et protégeaient une très faible partie de la population, en ne percevant des primes que pour 2,6 millions de dollars au début de la guerre, soit 12% de celles qu'elles devaient percevoir en 1950 et 5% de celles qu'elles devaient percevoir en 1955. La Quebec Hospital Service Association, communément appelée Croix-Bleue, devait être créée seulement en 1942 et il faudra attendre les années 1950 pour que ces entreprises représentent une industrie florissante .
D'autres acteurs assumaient un rôle dans l'organisation privée de la santé dès cette époque : il y avait les entrepreneurs en construction qui devaient attendre la fin de la guerre pour obtenir des contrats lucratifs ; il y avait les industries alimentaires, pharmaceutiques et les fabricants d'équipements hospitaliers pour lesquels les hôpitaux constituaient un marché appréciable.

2) Trois champs d'intervention de l'État provincial. Quoique marginale par rapport à celles de différents acteurs privés, l'intervention de l'État provincial québécois dans la santé, au début des années 1940, n'était pas pour autant négligeable. Cette intervention se déployait, entre autres, dans trois champs : dans celui de la maladie mentale, par le biais de la Loi des asiles d'aliénés ; dans celui de l'assistance aux indigents hospitalisés, par le biais de la Loi de l'AP ; dans celui de la santé publique, par le biais du réseau des unités sanitaires.
a) Le champ des asiles d'aliénés. Nos recherches ne nous autorisent pas à nous avancer sérieusement sur le terrain de la santé mentale. Elles nous permettent, néanmoins, d'attirer l'attention sur le fait que le domaine de la santé mentale avait commencé, bien longtemps avant 1940, à apparaître à la manière d'un sous-système particulier à l'intérieur du système général de santé.
Dans le prolongement d'une tradition établie depuis le XIXe siècle, la réponse apportée par la société québécoise à la maladie mentale passait quasi exclusivement par l'internement, ou l'enfermement, des [156] malades mentaux, considérés habituellement comme des « fous dangereux et incurables », dans des hôpitaux psychiatriques, communément appelés « asiles d'aliénés ». Ces asiles s'apparentaient à de vastes prisons où les patients étaient entassés et surveillés par un personnel dont la bonne volonté tenait lieu de compétence et dont les méthodes d'intervention demeuraient rudimentaires .
Les asiles d'aliénés étaient, comme les hôpitaux généraux, des institutions dont la propriété et la gestion appartenaient le plus souvent à des communautés religieuses. Mais, à la différence des autres institutions œuvrant dans la santé et le bien-être, les asiles ne relevaient pas de la Loi d'AP, mais bien plutôt de la Loi des asiles d'aliénés adoptée en 1879 et amendée à diverses reprises depuis .
En vertu de la Loi des asiles d'aliénés toujours en vigueur en 1940, les frais d'hospitalisation des patients internés étaient assumés à 50% par le gouvernement québécois et à 50% par les municipalités, à moins que les patients aient d'eux-mêmes ou avec l'aide de leurs proches la capacité d'assumer les frais d'hospitalisation, ce qui était rarement le cas . Cela impliquait, pour le gouvernement provincial, la responsabilité de payer, à même les revenus du fonds consolidé, un maigre per diem. Ajoutons que les conditions d'admissibilité définies par la législation étaient encore plus complexes et tracassières que celles définies dans le régime de l'AP. Les portes des asiles s'ouvraient aux patients au sujet desquels un minimum de cinq formulaires ou certificats avaient été dûment remplis soit : une demande d'admission faite par un parent, un ami ou un protecteur du patient ; « un certificat du médecin, suivant la formule établie, constatant l'état mental du patient, indiquant les particularités de sa maladie, la nécessité de le faire traiter dans un asile d'aliénés et de l'y tenir enfermé » ; un certificat signé par le curé, ou son vicaire ou le ministre du culte ; un certificat signé par le maire du lieu d'origine du patient ou par un conseiller en son absence ; un certificat signé par le secrétaire-trésorier ou par le greffier de la municipalité .
[157]
b) Le champ de l'assistance aux pauvres hospitalisés en vertu de la Loi d'assistance publique. Puisque nous consacrerons un chapitre entier au dossier de l'AP (cf. chap. 5), nous n'avons pas à aller en profondeur ici, mais plutôt à mettre en relief l'angle sous lequel la question de l'AP entretenait des rapports étroits avec la question de la santé. Pour les indigents, admissibles en vertu du régime d'AP dans les hôpitaux, le régime de l'AP constituait, avant la lettre, un petit programme d'assurance-hospitalisation ou, plus précisément, d'assistance- hospitalisation, dans la mesure où l'argent dépensé dans le cadre de l'AP en milieu hospitalier provenait, non pas des primes des assurés, mais des taxes de l'ensemble des contribuables. Pour les hôpitaux reconnus comme institution de l'AP, l'accueil de patients indigents représentait une source de revenus qui s'ajoutait aux dons de la charité privée et aux paiements effectués par les patients en mesure de payer. Toutefois, les revenus touchés par les hôpitaux via l'AP demeuraient systématiquement en deçà des coûts réels de l'hospitalisation. En conséquence, l'admission des indigents représentait, pour les hôpitaux, une source de déficits plutôt que des revenus additionnels. Pour les médecins qui traitaient des patients reconnus comme indigents par l'AP, le régime en vigueur n'avait rien d'avantageux ; en effet, l'argent public canalisé en direction des hôpitaux, dans le cadre de l'AP, ne pouvait servir qu'à payer les frais d'hospitalisation de leurs patients et non pas la note des services médicaux qu'ils leur prodiguaient ; en conséquence, comme les patients indigents étaient considérés par la société comme incapables de payer, les médecins qui les soignaient, à l'intérieur des hôpitaux comme des autres institutions de l'AP, se voyaient obligés de le faire gratuitement, ce qui n'était pas tellement attrayant pour eux.
c) Le champ des unités sanitaires. Dans la deuxième moitié des années 1920, suite à deux enquêtes menées sous les auspices de la Fondation Rockefeller, le gouvernement du Québec avait intensifié son intervention dans le domaine de la santé publique et commencé à mettre sur pied des unités sanitaires pour desservir, au plan de l'hygiène et de la médecine préventive, les populations rurales et semi-urbaines . En 1940, une cinquantaine de ces unités sanitaires quadrillaient le Québec et le gouvernement provincial leur consacrait annuellement un peu plus de 500 000 dollars, soit 0,6% de ses dépenses budgétaires. Ce système d'unités sanitaires était sous la responsabilité directe du ministre de la Santé. Le gouvernement provincial finançait les nouvelles unités sanitaires à 80% la première année, à 75% la [158] deuxième année et à 66 2/3% les années subséquentes ; les municipalités du territoire desservi par l'unité sanitaire finançaient le reste . Chaque unité sanitaire était établie sur la base soit d'un comté, soit de plusieurs comtés, soit d'une partie de comté. Il n'y avait pas d'unité sanitaire dans la région de Montréal qui était desservie, depuis 1876, par le Service de santé de la ville de Montréal .
Les unités sanitaires avaient pour fonction de surveiller et de protéger l'hygiène et la santé publique dans le district donné. Elles constituaient des unités mobiles à partir desquelles se pratiquait une sorte de « médecine aux pieds nus ». Tout en ayant souvent leurs locaux principaux dans l'Hôtel-de-ville de la métropole du comté, les unités sanitaires avaient aussi des points de services dans d'autres municipalités de leur territoire. Disposant d'un personnel polyvalent composé à 14,6% de médecins-hygiénistes, à 7,9% de vétérinaires, à 54,6% d'infirmières hygiénistes, éducatrices, etc., à 8,2% d'inspecteurs sanitaires et à 13,8% de secrétaires , elles dispensaient divers services pour dépister et prévenir les maladies contagieuses ; pour lutter contre la tuberculose et les maladies vénériennes ; pour promouvoir l'hygiène dentaire, l'hygiène maternelle, l'hygiène de la première enfance ; pour surveiller la salubrité des établissements de denrées alimentaires telles les boucheries, les laiteries, les boulangeries ; pour inspecter les systèmes d'égouts et d'aqueducs, etc. . La planification, la réalisation et l'administration du travail étaient coordonnées par le médecin hygiéniste régional.
Pendant ces années, les unités sanitaires accomplissaient un travail remarquable dans plusieurs régions du Québec et contribuaient à faire reculer l'emprise des maladies contagieuses et à élever le niveau de conscience des classes populaires en rapport avec les enjeux liés à la santé et à l'hygiène . Mais la portée de ce travail demeurait limitée, dans la mesure où les moyens financiers et les ressources humaines, mis à la disposition des unités sanitaires, s'avéraient nettement insuffisants. Les médecins hygiénistes étaient salariés et gagnaient seulement [159] entre 20% et 25% de ce que gagnaient leurs confrères dans la pratique privée . Aussi était-il fréquent de retrouver dans les unités sanitaires des médecins qui avaient de l'âge ou qui étaient malades (alcooliques par exemple) et l'image de ces médecins s'en ressentait. Quant aux infirmières hygiénistes, souvent des travailleuses sociales avant la lettre, notamment celles qui visitaient les familles populaires à l'occasion d'une grossesse ou d'un accouchement, elles n'étaient pas assez nombreuses pour couvrir leur territoire et elles avaient un salaire qui représentait les trois quarts de celui des infirmières de compétence semblable qui œuvraient dans les hôpitaux ; en retour, elles misaient sur un maigre compte de dépenses comme revenu d'appoint, ce qui les empêchait parfois de prendre leurs vacances, parce que ces dernières représentaient la perte d'un indispensable supplément de revenu. Quant aux inspecteurs d'hygiène dans les établissements industriels et commerciaux et les lieux publics, c'était souvent des hommes incompétents, nommés par le gouvernement dans l'arbitraire et le favoritisme politique ; le travail de ces inspecteurs les obligeait à être en contact régulier avec les élites économiques et politiques locales et ceci les exposait, avec leurs bas salaires, à succomber à l'attrait des pots-de-vin offerts par des industriels et des commerçants peu intéressés à ce que les rapports des inspecteurs au sujet de la salubrité et de l'hygiène entraînent des hausses de leurs coûts d'opération .

III. Les débats sur l'assurance-santé
au Canada et au Québec, de 1940 à 1947

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La période de la guerre et de l'immédiate après-guerre a été propice, au Québec et dans le reste du Canada, à l'articulation d'une profonde volonté de réforme de l'organisation de la santé. Pour éclairer le développement de la réflexion et de l'action gouvernementale dans le domaine sanitaire au Québec, il est utile de tenir compte de l'évolution des débats et des actions gouvernementales à l'extérieur du Québec soit, principalement, à Ottawa et à Régina.

1) La réflexion et l'action du gouvernement fédéral. Dans son livre lndustry and Humanity, publié en 1918, Mackenzie King s'était déjà prononcé en faveur de l'introduction, sous une forme ou sous une autre, d'un régime d'assurance-santé et avait même expliqué qu'une telle mesure, tout en favorisant la justice sociale, lui apparaissait parfaitement compatible avec le maintien de « l'institution de la propriété [160] privée » . Plus de vingt ans plus tard, au moment où la question de l'assurance-santé occupait l'avant-scène, le Premier ministre du Canada se faisait toujours un plaisir de se référer à ses belles paroles prophétiques de 1918. Mais, en politicien astucieux qu'il était, Mackenzie King savait, que les interventions de l'État, dans le champ des politiques sociales, se devaient de constituer une réponse à un rapport de forces, bien avant de constituer une traduction dans la réalité d'idées généreuses. C'est ainsi qu'après avoir été ouvert à l'idée d'assurance-santé, depuis la fin de la Première Guerre mondiale, il attendit jusqu'aux années 1942 et 1943, soit une période de montée des luttes sociales, pour se montrer politiquement intéressé à l'assurance-santé.
Essayons de retracer et d'expliquer brièvement les principales étapes franchies par la démarche du gouvernement fédéral, de 1940 à 1947, en rapport avec le dossier de l'assurance-santé.
1) Lente mise en route de la réflexion gouvernementale (1940-1942). Avant 1940, la revendication d'une réforme audacieuse du système de santé était l'affaire, quasi exclusive, des organisations syndicales, des forces politiques de gauche tels le CCF et le PCC et de collectifs d'intellectuels progressistes telle la League for Social Reconstruction (LCR). Si une partie de la bourgeoisie canadienne se montrait intéressée, depuis 1935, à l'assurance-chômage, un phénomène correspondant ne se manifestait pas en rapport avec l'assurance-santé. L'AMC, l'organisation professionnelle la plus prestigieuse du corps médical, disait réfléchir sérieusement sur la question, mais n'avait pas encore adopté de position. À l'intérieur du cabinet fédéral, Ian Mackenzie, ministre de la Santé, en s'appuyant sur son expérience de Colombie-Britannique dans les années 1930, faisait pression sur Mackenzie King, pour que le gouvernement introduise dans les plus brefs délais une législation concernant l'assurance-santé, tout autant que l'assurance-chômage . Mais la tendance dominante du cabinet, montrait des réticences par rapport à l'assurance-santé, sous prétexte que l'effort de guerre drainait le gros des ressources humaines et fiscales du gouvernement.
[161]
À partir de mai 1940, avec la publication du Rapport Rowell-Sirois, la question de l'assurance-santé commençait à gagner du terrain dans l'opinion publique et du poids à l'intérieur des agendas du cabinet. Sans consacrer une place exhaustive à cette question, et en se gardant bien d'entrer dans les détails techniques, la Commission avançait l'hypothèse d'un plan global d'assurance-santé incluant les frais hospitaliers, médicaux et dentaires. Ce plan, pour des raisons constitutionnelles, devait être administré par les provinces mais, pour des raisons d'efficacité, devait être financé à partir de cotisations perçues par le gouvernement fédéral et, en conséquence, ultimement contrôlé au plan national par ce dernier palier de gouvernement .
Nous connaissons les recommandations du Rapport Rowell-Sirois, l'accueil enthousiaste du gouvernement de Mackenzie King, la résistance de certaines provinces dont l'Ontario et le Québec et l'échec de la Conférence fédérale-provinciale de 1941 (cf. chap.2, section II). Ainsi, les plans à court terme du gouvernement fédéral furent déjoués ; mais cela n'empêcha pas la circulation, dans les hautes sphères gouvernementales et dans l'opinion publique, des idées du Rapport dont celles touchant la santé.
Au lendemain de la Conférence de 1941, Ian Mackenzie assuma un rôle clé. Ce ministre était gagné à la nécessité de réformer le système sanitaire. Toutefois, il était aussi conscient des objections soulevées par la majorité des membres du cabinet à partir des incertitudes concernant les coûts, le mode de financement, la réponse de la profession médicale et des hommes d'affaires et les aspects administratifs et constitutionnels. Pour être en mesure de répondre aux objections, il incita les hauts fonctionnaires de son ministère à mener des enquêtes approfondies sur les différentes facettes d'un projet d'assurance-santé. En particulier, il demanda, au début de 1941, au Dr J.J. Heagerty, directeur des services de santé publique, de consacrer son temps à la coordination de travaux de recherche et à l'organisation de rencontres de sensibilisation avec divers acteurs intéressés, dont des représentants des milieux agricoles, syndicaux et médicaux. Au début de 1942, Mackenzie, en tablant sur les résultats de ses démarches, se trouvait en position plus confortable pour inciter Mackenzie King à créer un Comité consultatif interministériel sur l'assurance-santé. Ce Comité consultatif fut mis sur pied en février 1942 par arrêté en conseil. Il était présidé par le Dr Heagerty et comptait L.C. Marsh parmi ses membres .

[162]

b) Intensification du débat à l'intérieur et à la périphérie du gouvernement (1943-1944). Les années 1943-1944 représentent une période clé de transition entre le moment où la réforme de l'assurance-santé était un objet de réflexion gouvernementale et celui ou elle devint un projet gouvernemental destiné à être traduit en propositions concrètes lors de la Conférence sur la reconstruction . Cette transition fut laborieuse et freinée à maintes reprises par les poches de résistance logée dans le cabinet et dans la haute fonction publique. Il y avait, notamment, les objections du sous-ministre des Finances, W.C. Clark, qui ne voulait pas que la réforme dans le domaine de la santé soit impulsée sans être intégrée à l'intérieur d'un plan d'ensemble de réformes économiques et sociales.
Parmi les faits qui alimentèrent et influencèrent directement la démarche du cabinet fédéral sur la question de l'assurance-santé pendant cette période de transition, nous pouvons relever les suivants :
La publication, en décembre 1942, et la diffusion, à partir du début de 1943, du Rapport Heagerty et d'un projet de loi qui reprenait ses principaux éléments . Ce rapport de 558 pages, consacré exclusivement à la question de la santé, recommandait l'instauration d'un audacieux programme conjoint, fédéral-provincial, d'assurance-santé. Ce programme devait être universel et couvrir les frais d'hospitalisation, les services médicaux et dentaires. Son coût estimatif était fixé à 256 millions de dollars. Il devait être financé à 60% par le gouvernement fédéral et à 40% par les provinces, à partir, dans ce dernier cas, de cotisations des employés et des employeurs . Le Rapport Heagerty fut accueilli très positivement par les organismes de pointe dans le domaine du développement social au Canada, notamment par le CWC .
* La publication du Rapport Marsh en février 1943. Ce rapport consacrait un chapitre substantiel à l'assurance-santé avec des recommandations fort convergentes avec celles du Rapport Heagerty .
[163]
* La publication, au début de 1943 également, du livre de Cassidy, Social Security and Reconstruction in Canada qui, en référence aux questions sanitaires avançait des pistes fort convergentes également avec celles de Heagerty et Marsh . Sans avoir le statut de document gouvernemental, ce livre, étant donné la réputation enviable de Cassidy, en tant qu'expert en sécurité sociale, avait également une influence certaine à Ottawa
* L'adoption, au début de 1943, par l'AMC, d'une prise de position globalement favorable à l'assurance-santé. Cette étonnante prise de position, destinée à être abandonnée quelques années plus tard, était liée à la crainte que les médecins avaient, conjoncturellement, en 1943, de revivre, après la guerre, certains problèmes qu'ils avaient vécus intensément pendant la crise des années 1930 dans plusieurs provinces, soit, notamment, la difficulté de se faire payer par leur clientèle. Précisons que le régime d'assurance-santé préconisé par l'AMC était assorti de diverses modalités dont les plus importantes impliquaient une présence hégémonique des médecins sur l'éventuelle commission d'assurance-santé et le maintien de la rémunération à l'acte .
* L'intensification des pressions des grandes centrales syndicales canadiennes, en 1943, pour obtenir un régime complet d'assurance-santé et un régime dans lequel les travailleurs et les consommateurs cotisants auraient un poids hégémonique .
* La mise en route, en mars 1943, d'un Comité spécial de la Chambre des communes sur la sécurité sociale chargé d'étudier les recommandations du Rapport Heagerty et du Rapport Marsh . En créant ce Comité, Mackenzie King visait à baliser les tensions générées au sein du cabinet par les discussions sur les recommandations du Rapport Heagerty avec, d'un côté, le ministre de la Santé fort impatient de voir la mise en œuvre des recommandations du Rapport et, de l'autre, le ministre des Finances qui réclamait des analyses de coûts additionnelles et argumentait que la réalisation de l'assurance-santé devait être jouxtée à l'instauration de l'assistance-chômage et l'introduction d'un programme de sécurité de vieillesse. Quelques mois plus tard, ce Comité produisait à son tour un rapport qui se situait dans la foulée des positions de Heagerty et de Marsh.
[164]
À l'automne 1944, le ministère de la Santé nationale et du Bien-Être social fédéral était créé. Ce nouveau ministère apparaissait comme le signe de la volonté politique du gouvernement de procéder dans de brefs délais à la mise en route des réformes attendues dans le domaine de la santé et de la sécurité sociale. Dès lors, la transition de la réflexion vers la décision gouvernementale semblait achevée. Il n'y avait qu'à attendre la tenue d'une Conférence fédérale-provinciale à l'occasion de laquelle le gouvernement fédéral présenterait ses projets de réforme dont celui de l'assurance-santé. Mais, Mackenzie King laissa traîner les choses en longueur et attendit la fin de la guerre. Ainsi, la Conférence de la reconstruction ne fut convoquée que pour le mois d'août 1945, ce qui ne veut pas dire que la volonté gouvernementale de faire l'assurance-santé n'avait pas été arrêtée dès 1943.
Les faits qui sont survenus en 1943-1944 et dont nous venons de faire mention éclairent, mais n'expliquent pas totalement, le virage du gouvernement de Mackenzie King sur la question de l'assurance-santé. Pour développer une explication plus valable, il faut établir le lien entre les faits relatés et la théorie de la double peur présentée dans le chapitre 2 .
c) Le dossier de la santé à l'intérieur de la Conférence fédérale-provinciale de la reconstruction (1945-1946). Le dossier de l'assurance-santé occupa une place privilégiée à la conférence fédérale-provinciale de la reconstruction . Dans le document de base d'une soixantaine de pages, présenté par le gouvernement fédéral à la conférence, une dizaine de pages serrées étaient consacrées à la question de la santé . Essayons de cerner les éléments essentiels de ces pages.
D'entrée de jeu, le gouvernement fédéral, après avoir fait référence aux progrès de la médecine moderne dans sa lutte contre les maladies, reconnaissait de graves problèmes d'inégalités dans l'accès de la population, aux services de santé d'une région à l'autre et d'un groupe à l'autre dans le Canada :
[165]
Les soins médicaux que peuvent se procurer divers groupes de la population sont loin d'être les mêmes du point de vue qualité et quantité. De même, les services médicaux, les hôpitaux et le coût des services d'hygiène varient grandement d'un groupe à l'autre. Ces inégalités proviennent en partie des différences qui existent entre les régions rurales et les centres urbains ainsi que des écarts entre le revenu des groupes en cause. Ces mêmes facteurs font qu'il existe, dans ce domaine, des différences considérables entre les provinces .
Puis, après avoir souligné les coûts économiques souvent cachés de la maladie, attiré l'attention sur les disparités d'une province à l'autre au niveau des services d'hygiène et rappelé les grandes étapes des débats sur l'assurance-santé pendant la guerre , le gouvernement amorçait son argumentation en faveur de l'assurance-santé et avançait ses propositions de réforme.
En guise d'introduction à ses propositions dans le domaine de la santé, le gouvernement identifiait sept principes à respecter dans tout programme d'assurance-santé applicable au Canada. Un programme adéquat devrait : 1) fournir les « meilleurs services possibles d'hygiène à tous les Canadiens du pays tout entier » ; 2) « être d'envergure nationale », mais adapté aux situations régionales des diverses provinces et « relever des administrations provinciales » ; 3) « utiliser les services d'hygiène provinciaux déjà existants » ; 4) être applicable par étapes ; 5) pouvoir être appliqué seulement dans un certain nombre de provinces au début ; 6) être assez souple, une fois définis les champs de services par le gouvernement fédéral, pour que les provinces aient « le choix des méthodes à suivre pour fournir ces services » ; 7) « maintenir... les rapports personnels qui existent présentement entre médecins et malades » .
Par la suite, le gouvernement déballait ses propositions concrètes de réforme de la santé en les regroupant à l'intérieur de quatre blocs dont le deuxième s'avérait le plus important.
Dans son premier bloc de propositions, le fédéral offrait aux provinces des subventions pour mener des travaux d'étude et d'enquête susceptibles de déblayer le terrain en vue de l'implantation de l'assurance-santé. Un montant total de 620 000 $ était mis à la disposition des provinces dans ce cadre pour les dix-huit prochains mois, un montant qui devait être réparti en fonction de la population de chaque province .

[166]
Dans son deuxième bloc, le fédéral avançait des propositions précises concernant l'implantation, par étapes successives, d'un plan global d'assurance-santé national administré par les provinces et financé à 60% par le fédéral et à 40% par les provinces ayant signé une entente avec le fédéral. Le coût global du programme, une fois mis en application dans tout le pays, était évalué à 250 millions de dollars, soit à 21,60 $ par tête. La gamme des services assurés dans ce plan de « régime complet d'assurance-santé d'ordre national » comprenait, dans une première étape, trois volets, soit les services de médecine générale, les services d'hospitalisation et les services de visites à domicile faites par les infirmières ; dans une deuxième étape, elle comprenait cinq volets additionnels, soit les autres services médicaux spécialisés, d'autres services infirmiers, les services dentaires, les services pharmaceutiques et les services de laboratoire .
Le tableau 2 donne une idée précise de l'évaluation des coûts de chaque service assuré et de la participation financière prévue du gouvernement fédéral pour chacun de ces services.

TABLEAU 2
Base de contribution du gouvernement fédéral à l'assurance-santé
Service prévu	Coût moyen estimatif 
du service par tête ($)	% du coût total	Subvention de base
du fédéral  ($)	Subvention additionnelle du fédéral ($)	
Première étape					
Médecine générale	6,00	28	1,20	2,40	
Hospitalisation	3,60	17	0,72	1,44	
Visites à domicile (services infirmiers)	0,60	3	0,12	0,24	
Total de l'étape 1	10,20	48	2,04	4,08	
Deuxième étape	
Autres services médicaux	3,50	16	0,70	1,40	
Autres services infirmiers	1,15	5	0,23	0,46	
Soins dentaires	3,60	16	0,72	1,44	
Services pharmaceutiques	2,55	12	0,51	1,02	
Services de laboratoire	0,60	3	0,12	0,24	
Grand total	21,60	100	4,32	8,64	
Source : Propositions du gouvernement du Canada, Ottawa, 1945, p. 35.

Dans son troisième bloc de propositions, le fédéral offrait différents types de subventions conditionnelles pour aider les provinces : 1) à étendre les services généraux d'hygiène publique (4 millions de dollars par année) ; 2) à lutter contre la tuberculose (3 millions de [167] dollars par année) ; 3) à lutter contre les maladies mentales (4 millions de dollars par année) ; 4) à lutter contre les maladies vénériennes (500 000 $ par année) ; 5) à développer des programmes de prévention et de traitement des maladies des enfants infirmes (500 000 $ par année) ; 6) à améliorer la formation professionnelle du personnel des services d'hygiène publique (100 000 $ par année) ; 7) à faire de la recherche en hygiène publique (100 000 $ par année) ; 8) à intégrer les aveugles de 21 à 40 ans à l'intérieur du programme d'assistance aux aveugles (montant à déterminer). Le total des subventions offertes aux provinces dans le cadre de ce bloc représentait un montant de 13,6 millions de dollars par année .
Dans son quatrième bloc de propositions, le fédéral offrait « aux gouvernements provinciaux concluant des accords d'assurance-santé » la possibilité de contribuer financièrement par l'entremise de prêts, à la construction d'hôpitaux .
Voilà, pour l'essentiel, les propositions transmises par le gouvernement fédéral aux provinces, dans le domaine de la santé, dès le début de la Conférence sur la reconstruction. Mais comme nous le savons par ailleurs, la conférence ne se déroula pas aussi bien que les stratèges du gouvernement fédéral l'avaient escompté. Sur la question de la santé, le gouvernement fédéral ne modifia pas substantiellement sa position pendant la conférence .

d) Après la conférence, retombée de la volonté politique du gouvernement fédéral de faire des réformes (1947). Il serait tentant, comme plusieurs analystes l'ont fait, d'expliquer par les embûches constitutionnelles sous-jacentes à l'échec de la Conférence de la reconstruction, l'absence de réalisation rapide des divers projets de réforme avancés par le gouvernement fédéral en 1945, notamment dans le domaine de la santé . En fait, le gouvernement fédéral n'abandonna pas en 1946 son plan intégré de réforme. Cependant, il se replia sur un calendrier plus long dans le temps et se fit à l'idée de réaliser les réformes à la pièce, si bien qu'il faudra attendre jusqu'à la deuxième moitié des années 1960 pour assister à la mise en œuvre de l'assurance-maladie, l'un des volets centraux du plan de 1945. Déjà, à la fin de 1946, le gouvernement de Mackenzie King était moins tenaillé par la « double peur » qu'à l'automne 1943. [168] Conséquemment, il était prêt à composer avec le temps. Cependant, il n'avait pas pour autant enterré ses projets de réforme.

2) La réflexion et l'action du gouvernement de la Saskatchewan. Avant de revenir explicitement au cas québécois, il est utile de faire référence à l'évolution du débat et de l'action concernant la santé dans une autre province, soit la Saskatchewan qui, à la différence du Québec et de l'Ontario, ne s'est pas contentée à l'époque de réagir négativement aux propositions avancées par le gouvernement fédéral mais a décidé d'intervenir sur ses propres bases en introduisant, entre autres, un programme provincial d'assurance-santé pour les assistés sociaux, dès 1945, et un programme d'assurance-hospitalisation universel, dès 1947 .
Au départ, n'oublions pas que la Saskatchewan avait été la province canadienne la plus touchée par la crise des années 1930 et, en conséquence, celle qui était la plus endettée au prorata de la population au début de la guerre. Pendant la crise, le gouvernement provincial avait même dû accorder des subventions aux municipalités rurales pour permettre à ces dernières de verser des salaires aux médecins, parce que ceux-ci n'étaient pas capables, autrement, de se faire payer par leurs patients .
Pendant les premières années de la guerre, les libéraux étaient au pouvoir provincial, mais ils étaient sérieusement talonnés par l'opposition CCF qui bénéficiait, notamment en 1943-1944, du vent progressiste qui soufflait dans diverses régions du pays et représentait alors une véritable alternative de gouvernement. Le CCF de la Saskatchewan était un parti social-démocrate traversé par un courant populiste de gauche qui demeurera fort jusqu'en 1948 et par un courant technocratique véhiculé par les hautes sphères de la nouvelle petite bourgeoisie qui accroîtront leur poids et leur influence dans le gouvernement après 1948. Or, dès le début de la guerre, le CCF, dans son programme et dans ses interventions publiques, argumentait déjà en faveur d'une « socialisation graduelle des services de santé avec un accent spécial sur la médecine préventive » . À son Congrès provincial de 1943, le CCF de la Saskatchewan adapta plusieurs résolutions touchant la santé dont une qui argumentait en faveur d'un programme de santé offrant [169] « l'accessibilité des services de santé à tous les résidents sans coûts ». Ces services pouvaient être assurés par une action provinciale, ou fédérale, ou fédérale-provinciale. Plus spécifiquement, ces services devaient comprendre des services médicaux, hospitaliers, de nursing, dentaires, optométristes .
En février 1943, T.C. Douglas, chef du CCF, donnait plus de précisions au sujet de la politique de santé mise en œuvre par un éventuel gouvernement CCF en Saskatchewan :

We believe that by extending our présent socialized health services [...] to cover more and more kinds of illness, we can ultimately give our people a completely socialized System of health services. This would have to be done in a serie of stages. The first might be to make the hospitals available to all who require hospitalization. The second might be to set up cancer clinics and gradually extend them to cover other ailments and diseases. Other stages will include the stevs by which the doctors, dentists and nurses, through some form of health insurance, would make their services available [...] irrespective of [...] individual ability to pay [...] when we [consider] that a properly planned health System would place the emphasis on préventive meaicine rather than curative medicine, we can see why the cost should be less than what we are now paying .

Au moment même où les rapports Heagerty et Marsh étaient discutés à Ottawa, en Saskatchewan, avec la montée, la force et les positions du CCF sur la santé, le gouvernement libéral se trouvait, lui aussi, soumis à de fortes pressions et obligé de se donner des airs réformistes. Dans un tel contexte, le gouvernement dut concéder, en mars 1943, la création d'un Comité spécial de la Chambre chargé d'étudier les questions du jour en rapport avec la sécurité sociale et les services sanitaires . Ce comité, sous l'influence des députés CCF qui y siégeaient, fut bien obligé de traiter de la question de l'assurance-santé. Mais, dominé par une majorité libérale sur la défensive, il n'arriva pas, dans un premier temps, à formuler des recommandations claires dans un sens ou dans un autre. Invité à poursuivre ses travaux en 1943 et au début de 1944, il finit, sous l'influence des recommandations du Rapport Heagerty, par recommander à la législature d'endosser le principe de l'assurance-santé. Le gouvernement libéral suivit cette recommandation, en mars 1944, en introduisant « a bill respecting Health Insurance ». Ce projet devint loi, en avril 1944 .
En juin 1944, le CCF prit le pouvoir en Saskatchewan. Cela signifiait l'accès au gouvernement provincial d'un parti doté d'une [170] volonté politique ferme de procéder à des réformes significatives dans divers domaines dont celui de la santé. D'où le caractère original et progressiste de l'action de ce gouvernement provincial, comparativement à l'action des autres gouvernements provinciaux, pendant les années 1944-1960. Ceci, en ajout au penchant particulier du CCF pour une conception centralisée du fédéralisme canadien, nous permet de comprendre l'attitude chaleureuse du gouvernement CCF de la Saskatchewan à l'endroit des propositions du gouvernement fédéral pendant la Conférence de la reconstruction . Pendant cette conférence, le gouvernement de Douglas se fit un ardent défenseur du plan national d'assurance-santé et exprima, à diverses reprises, son impatience de voir les réformes annoncées se transformer en actions gouvernementales fédérales-provinciales dans les plus brefs délais. Et, comme pour démontrer sa propre volonté politique d'opérer des changements dans l'organisation de la santé en Saskatchewan, il n'attendit même pas la conférence pour introduire, dès le 1er janvier 1945, à la manière d'un projet pilote, un programme d'assurance-santé destiné aux pensionnés (aveugles et personnes âgées) et aux assistés sociaux. Ce programme sélectif d'assurance-santé couvrait, pour les destinataires mentionnés, les services hospitaliers, médicaux, dentaires et de nursing. Le programme devait coûter 1,1 million de dollars pour l'année fiscale 1945- 1946 .
Il n'est pas difficile de soupçonner la déception du gouvernement de la Saskatchewan, suite à l'échec de la conférence. Que pouvait faire, seule, cette petite province de moins d'un million d'habitants grevée du plus lourd fardeau de dette publique au Canada ? Paradoxalement, en misant sur le maintien de la volonté politique du gouvernement fédéral de procéder à des réformes sanitaires dans les prochaines années, la Saskatchewan décida d'avancer seule, en espérant que le gouvernement fédéral, au bout de quelques années, contribuerait financièrement aux nouveaux programmes introduits. Ceci explique que le gouvernement de la Saskatchewan, en 1947, introduisit unilatéralement le premier programme complet d'assurance-hospitalisation au Canada. Son geste devait être imité par la Colombie-Britannique et l'Alberta. Mais, à la grande déception de la Saskatchewan, le fédéral attendit jusqu'en 1957 avant d'intervenir dans le domaine de l'assurance- hospitalisation. En conséquence, les dépenses du ministère de la Santé augmentèrent de 227,6%, de l'année fiscale 1943-1944 à l'année fiscale [171] 1948-1949 . En fait, en 1948-1949, le gouvernement de la Saskatchewan dépensait pour la santé 11,35$ par personne alors que les montants dépensés étaient de 5,62 $ en Alberta et de 4,51 $ en Ontario .
Il peut être intéressant, maintenant, d'examiner ce qui se passait au Québec, à la même période.

3) La réflexion et l'action du gouvernement du Québec. Pour saisir la signification de l'évolution des discours et de la pratique du gouvernement du Québec, au niveau de la santé, de 1940 à 1947, il importe de distinguer nettement deux sous-périodes, soit celle du gouvernement Godbout jusqu'à l'été 1944, et celle du gouvernement Duplessis à partir de l'été 1944, en tenant compte des éléments de contexte dégagés dans les chapitres premier, 2 et 3. Nos hypothèses deviennent alors les deux suivantes : sous le gouvernement Godbout, s'est amorcée une remise en question assez profonde de l'organisation de la santé qui prévalait au Québec à l'époque, une remise en question qui laissait espérer, pour un avenir prochain, l'abandon du régime de l'AP et la création d'un programme d'assurance-maladie. Mais, avec le retour au pouvoir du gouvernement Duplessis, les perspectives de réformes sanitaires ont été reléguées aux oubliettes et l'organisation traditionnelle de la santé a été substantiellement maintenue jusqu'à la révolution tranquille.
a) Sous Godbout, développement de perspectives de réformes (1940-1944). Pendant la guerre, au Québec comme dans les autres provinces, les dépenses budgétaires consacrées aux questions de bien-être social et de santé demeurèrent stables et peu élevées, dans la mesure où l'essentiel du budget était drainé par l'effort de guerre . Ainsi, le nombre d'hôpitaux et de lits d'hôpitaux demeura pratiquement stationnaire jusqu'à la fin de la guerre.
Mais au Québec comme dans le reste du Canada, à partir de 1942, la préparation de l'après-guerre devint une préoccupation majeure dans les milieux gouvernementaux et les questions sanitaires occupèrent [172] une place importante dans les débats entourant cette préparation. Si bien, qu'en 1943-1944, à Québec comme à Ottawa et à Régina, des remises en question furent faites et des projets de réforme furent élaborés dans le domaine de la santé. Ces remises en question et ces projets de réforme, stimulés par les revendications des représentants des organisations ouvrières et des nouvelles petites bourgeoisies, représentaient, ne l'oublions pas, une menace pour les intérêts et les projets des élites petites-bourgeoises traditionnelles qui, alors, étaient fort bien installées dans les hauteurs du système hospitalier et faisaient bon ménage encore avec le capital. Pendant ces quelques années de remise en question, les élites petites-bourgeoises reliées organiquement à l'Église catholique ne manquèrent aucune occasion, en utilisant les tribunes qu'elles contrôlaient, pour vanter les mérites du système sanitaire établi et discréditer les perspectives de transformation de ce système. C'est ainsi qu'à son Congrès de juin 1941, l'Association canadienne de la santé publique, pouvait tenir un discours dithyrambique sur les mérites de l'AP :

L'assistance publique, par ces subventions nombreuses, a fait surgir des hôpitaux dans tous les coins de la province, a contribué à l'outillage moderne de ces maisons, a fondé des hôpitaux spéciaux pour convalescents, malades chroniques et incurables, a multiplié les sanatoria, a permis à de nombreuses organisations sociales [...] de naître, de grandir, de prospérer et mieux encore, d'abriter, de secourir, d'éduquer et de sauver. Tout ceci n'est pas sans influence sur la santé provinciale .

Les propos semblables étaient monnaie courante dans la société québécoise du temps. Leur poids idéologique et politique provenait de ce que la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale contrôlait une panoplie importante d'instruments (médias, organisations, institutions) pour les répercuter dans la société civile. Leur limite provenait de ce qu'ils tendaient à camoufler des contradictions qui éclataient au grand jour, avec les avancées de l'industrialisation capitaliste stimulées par la conjoncture de guerre. Par exemple, avec la montée des prix et du coût de la vie au début de la guerre d'une part et, d'autre part, le gel des taux de l'AP pour les indigents hospitalisés et le gel des salaires des employés, les hôpitaux et leurs employés connaissaient des problèmes financiers aigus et s'en plaignaient publiquement .
[173]
Toujours est-il que le gouvernement Godbout décida, en août 1941, après avoir doté le Québec d'un ministère de la Santé et du Bien-Être social, de créer, par arrêté en conseil, une Commission d'enquête provinciale sur les problèmes hospitaliers, appelée par la suite Commission Lessard à partir du nom de son président, le Dr Arthur Lessard, officier spécial de l'AP de Montréal. Cette Commission avait pour mandat d'examiner les critiques formulées à l'endroit de l'AP dans la région de Montréal. Mais, en février 1942, le mandat était élargi à l'ensemble de la province. Les membres de la Commission étaient au nombre de sept. En plus du président, il y avait le Dr A. Lorne G. Gilday, surintendant de la section ouest du Montreal General Hospital, la révérende sœur Allard, hospitalière générale de l'Hôtel-Dieu de Montréal, M. James O'Connell-Maher, sous-ministre adjoint du Travail, M. Alfred Charpentier, président de la CTCC, le Dr Renaud Lemieux, médecin en chef de l'hôpital Saint-Sacrement de Québec et M. Albert Tower, gérant général de la Caisse d'économie de Notre-Dame de Québec . Sans vouloir nous avancer de façon trop assurée sur la question, nous faisons néanmoins l'hypothèse que le point de vue des hauteurs de la nouvelle petite bourgeoisie technocratique était mieux représenté à l'intérieur de cette Commission (soit par un dirigeant salarié de l'AP à Montréal, un surintendant salarié d'un grand hôpital anglophone de Montréal, un sous-ministre salarié du gouvernement du Québec, un gérant salarié d'une institution financière), que le point de vue des hauteurs de la petite bourgeoisie traditionnelle non salariée et cléricale (sœur Allard et le Dr Lemieux). Nous supposons que Charpentier, tout en étant l'unique représentant du milieu syndical, se trouvait ballotté entre les deux petites bourgeoisies qui « tiraient la couverte » à l'intérieur de la Commission. Chose certaine, le Rapport de cette Commission, produit en 1943, allait être traversé par l'empreinte réformiste de la nouvelle petite bourgeoisie plus que par celle conservatrice, de la petite bourgeoisie traditionnelle.
Pendant que la Commission d'enquête effectuait ses travaux, en 1942-1943, la question de l'assurance-santé était débattue chaudement dans le reste du Canada. Il nous est facile d'imaginer que les positions sympathiques à l'assurance-santé, développées à la fois par le Rapport Heagerty, le Rapport Marsh, l'AMC et les centrales syndicales canadiennes, avaient un écho au Québec et un impact sur les travaux de la Commission. Elles avaient aussi un impact sur la CTCC et la FPTQ qui adoptèrent, tour à tour, en 1943, des prises de position favorables à un régime provincial d'assurance-maladie et s'attendaient que la Commission[174] Lessard se montre accueillante à l'endroit de ces positions dans son Rapport .
Au début de 1943, la Commission Lessard remettait son Rapport au gouvernement. Ce Rapport comprenait une analyse critique assez virulente du régime de l'AP considéré sous l'angle de la santé et, en conclusion, recommandait non pas la réforme du régime de l'AP mais, plus audacieusement, son abandon et son remplacement par un régime provincial et universel d'assurance-santé.
Dans son analyse du régime de l'AP, le Rapport Lessard mettait en relief plusieurs lacunes graves.
Pour les patients-indigents, le système de l'AP comporte plusieurs inconvénients. Il force et prolonge artificiellement l'hospitalisation des indigents en ne leur offrant aucune aide médicale à domicile. Avec le mécanisme de la preuve d'indigence, il oblige les indigents à subir une « enquête toujours humiliante et souvent inefficace » qui ouvre la porte à l'arbitraire .
Pour les hôpitaux, le système de l'AP devient de plus en plus inadéquat financièrement, dans la mesure où leurs sources de financement, liées à la charité privée, se tarissent de plus en plus, depuis les années 1930, avec l'évolution de la fiscalité et le développement des campagnes annuelles des fédérations de charité catholique, protestante, juive. Ces campagnes, en effet, signifient que plusieurs centaines de milliers de dollars recueillis annuellement sont canalisés vers les services sociaux plutôt que sanitaires et, en conséquence, ne profitent pas aux hôpitaux qui arrivent de moins en moins à trouver les ressources financières permettant de payer le tiers du coût des indigents hospitalisés . Les problèmes financiers des hôpitaux sont augmentés aussi en raison de l'écart entre le per diem versé par le gouvernement provincial pour chaque jour-lit d'un indigent hospitalisé et le coût réel de l'hospitalisation. En plus, les hôpitaux doivent assumer eux-mêmes les frais de malades pauvres mais incapables de se faire reconnaître comme indigents . Cet accroissement des difficultés financières des hôpitaux [175] est la raison pour laquelle ils demandent, « par l'intermédiaire de leurs associations, le Conseil des hôpitaux de Montréal et les Conférences de Montréal et de Québec de l'Association catholique des hôpitaux des États-Unis et du Canada, d'être libérés de leur participation à l'assistance  ».
Pour les municipalités québécoises sorties endettées de la crise, l'AP s'apparente à un cercle vicieux : plus les municipalités sont pauvres, plus elles ont des malades indigents à soutenir et augmente en conséquence le coût de leur participation à l'AP. D'où les demandes réitérées de l'Union des municipalités à la province pour assumer le coût total de la facture de l'AP, demandes que la Commission Lessard comprend et appuie .
Pour l'État provincial qui, tout en conservant officiellement un rôle supplétif, se trouve, dans les faits, obligé d'assumer une part croissante du coût des patients indigents hospitalisés, la situation créée par le régime de l'AP devient de plus en plus intenable. En conséquence, pour la Commission, « à toute responsabilité doit correspondre un droit : le gouvernement du Québec doit donc, s'il assume exclusivement le coût de l'assistance, en prendre également le contrôle et voir à ce que les deniers publics qui y sont affectés, soient dépensés à bon escient  ».
Pour les médecins qui traitent des patients indigents à l'intérieur des murs des hôpitaux, le système de l'AP est désavantageux parce qu'il assume les frais d'hospitalisation et aucunement les frais liés aux services médicaux et chirurgicaux dispensés. En conséquence, les médecins se trouvent dans l'obligation, ou bien de traiter gratuitement et expéditivement les patients indigents, ou bien de refuser de les traiter. Alors, comme le constate la Commission, « le pauvre se voyant dans l'impossibilité de payer des honoraires au médecin retarde souvent à requérir ses soins : c'est ainsi que nous avons à déplorer des décès prématurés et des admissions à l'hôpital de malades en danger qui, autrement, auraient pu être facilement traités à domicile  ».
Suite à l'analyse de ces lacunes, la Commission Lessard concluait : « des modifications au système actuel ne pourraient régler que fragmentairement le problème  ». En conséquence, elle recommandait carrément au gouvernement d'opter non pas pour une réforme de l'AP [176] mais pour « l'instauration d'un régime d'assurance-maladie généralisé » permettant un « accès de toute la population aux soins médicaux », une « meilleure distribution de cette part du revenu national qui est nécessairement affectée aux soins médicaux et à la santé publique », une « assurance pour le médecin, du paiement d'un honoraire pour le soin de ses malades, que celui-ci [sic] soit traité à domicile ou à l'institution  ». Le régime proposé par la Commission n'était pas défini en termes techniques, si ce n'est dans les grandes lignes : le financement du programme serait triparti te en provenant de l'État, de l'employeur et de l'employé ; les primes d'assurance seraient versées sur une base familiale et non pas sur une base individuelle ; le régime relèverait de la législature provinciale conformément au partage des pouvoirs défini dans l'AANB. Quant aux autres aspects techniques, telles la nature des prestations, la nature des soins à domicile et la fixation de la prime, la Commission recommandait au gouvernement de les confier à une nouvelle commission d'enquête .
Dès le Discours du trône de 1943, le gouvernement Godbout manifestait sa volonté de procéder à des réformes dans le domaine sanitaire en dévoilant son intention d'apporter un suivi rapide aux recommandations de la Commission Lessard. Peu de temps après, par voie législative, le gouvernement libéral créait une Commission de l'assurance-maladie . Cette Commission relevait du ministère de la Santé et du Bien-Être social . Elle avait pour mandat :

Après consultation des corps intéressés, de préparer un plan d'assurance-maladie généralisé définissant, notamment, l'étendue des risques qui formeront l'objet de cette assurance, la nature des prestations, les modalités d'hospitalisation et des soins à domicile, la formation des organismes administratifs et consultatifs, les taux de contribution des employeurs et des assurés, le mode de perception des contributions, la responsabilité pour le paiement des primes en cas d'indigence .

Pendant les derniers mois de 1943 et les premiers de 1944, une ambiance de préparatifs de réforme régnait à Québec. La volonté du gouvernement Godbout d'introduire l'assurance-santé était soutenue par certains organismes dont la CTCC, la FPTQ et le Conseil des hôpitaux de Montréal. Le réseau de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale résistait à la perspective de démantèlement du système hospitalier [177] privé et confessionnel, l'une des assises les plus importantes de son pouvoir sur le peuple au Québec.
La Commission de l'assurance-maladie publia un premier Rapport au début de 1944. Ce dernier cependant portait non pas sur l'assurance-maladie mais sur les garderies et la protection de l'enfance devenues des dossiers chauds dans la conjoncture . Il restait donc à attendre les rapports ultérieurs de la Commission pour connaître ses orientations plus spécifiques sur le type d'assurance-maladie qu'elle préconisait. Malheureusement, ces rapports ne furent jamais produits.

b) Sous Duplessis, abandon rapide des perspectives de réforme (1944-1947). Avec le retour du gouvernement Duplessis, on assista très vite à une retombée de la volonté politique de procéder à des réformes. Les remises en question du régime de l'AP et les débats concernant l'assurance-maladie qui semblaient trouver une oreille attentive dans les milieux gouvernementaux, en 1943 et au début de 1944, laissaient le gouvernement Duplessis dans la plus froide indifférence. En avril 1945, la Loi créant une commission d'assurance-maladie était abrogée et la commission enterrée . Il faudra attendre jusqu'en 1957-1958, pour que les problèmes posés en 1943 redeviennent des enjeux politiques. Pendant quinze ans d'exercice du pouvoir, le gouvernement Duplessis fit semblant d'oublier les critiques du régime de l'AP formulées pendant la guerre. Il s'appliqua, tout en construisant des hôpitaux, à présenter l'organisation privée de la santé qui prévalait au Québec comme le système sanitaire le plus enviable en Amérique du Nord.
À la Conférence de la reconstruction, le gouvernement de Duplessis, ragaillardi par son alliance avec l'Ontario, préféra se dérober à l'aide de boutades et refusa systématiquement d'entrer dans les discussions de fond sur le contenu des propositions fédérales en matière de santé. En avril 1946, lors des dernières rondes de discussion, il présenta un mémoire d'une douzaine de pages pour dévoiler ses positions . Parmi ces pages, une seule était consacrée à la position du gouvernement du Québec en référence aux propositions fédérales touchant la santé. Dans ce passage plutôt tortueux, Duplessis avançait que « le gouvernement de la province de Québec s'est occupé et continuera de s'occuper du problème de l'assurance-santé » ; « que le projet soumis, par les autorités fédérales est, de l'avis de tous, imparfaitement élaboré, [178] qu'il ne peut pas être mis à exécution dans sa forme actuelle et qu'il contient en plus des principes incompatibles avec l'autonomie des provinces » ; que le programme d'assurance-santé proposé par le fédéral « entraînerait fatalement l'ingérence fédérale dans tous ces domaines qui doivent échapper à l'emprise fédérale » ; que la réalisation des propositions fédérales ferait double emploi avec ce qui existe déjà dans la province de Québec, notamment avec les unités sanitaires ; que les gouvernements provinciaux sont mieux placés que le gouvernement central pour tenir compte des besoins régionaux et locaux .
Dans son premier discours sur le budget après l'échec de la Conférence de la reconstruction, Onézime Gagnon résuma dans des termes complémentaires, mais non moins ambigus, la position défendue par le Québec dans le débat sur l'assurance-santé :

Au mois d'août 1945, les représentants des provinces ont tous approuvé le principe de l'assurance-santé mais tous les esprits sérieux ont admis qu'il était impossible, à l'heure actuelle, de mettre un tel système en vigueur au Canada tant à cause du petit nombre de médecins qu'à cause du peu d'espace dans les hôpitaux existants .

En guise d'appréciation sommaire de l'argumentation officielle déployée par le gouvernement duplessiste, nous pouvons faire le commentaire suivant : cette argumentation reposait sur des affirmations tantôt justes et tantôt boiteuses. Tantôt justes, parce que le gouvernement de Duplessis avait raison de résister aux propositions fédérales dans la mesure où ces dernières s'inscrivaient dans une offensive centralisatrice qui heurtait de plein fouet les prérogatives provinciales dans le domaine de la santé. Tantôt boiteuses, dans la mesure où on peut douter sérieusement de l'adhésion du gouvernement duplessiste au principe de l'assurance-santé. Sur la question de la santé comme sur d'autres, la stratégie du gouvernement de Duplessis, dans les relations fédérales-provinciales, était marquée par un autonomisme provincial exclusivement défensif et négatif. Duplessis disait non aux propositions d'Ottawa dans le domaine de la santé, mais sans nullement faire preuve de volonté politique d'utiliser les pouvoirs à sa disposition pour mettre en œuvre des réformes du type de celles envisagées pendant les deux dernières années du gouvernement Godbout. Certes, la pénurie d'hôpitaux donnait belle jambe à Duplessis pour évoquer les difficultés qu'amènerait la création rapide d'un programme fédéral ou provincial d'assurance-santé. Mais la vérité c'est que, même en ayant décidé de favoriser la construction d'hôpitaux, le gouvernement Duplessis n'avait nullement l'idée de préparer par là les conditions permettant d'introduire, [179] dans un avenir rapproché, un programme d'assurance-santé ou d'assurance-hospitalisation.

IV. La politique de santé à l'époque
des subventions conditionnelles
du gouvernement fédéral (1948-1956)

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Au plan de l'intervention gouvernementale dans le champ de la santé, la période qui s'ouvre avec les subventions fédérales de 1948 et se termine avec la loi fédérale d'assurance-hospitalisation de 1957 est marquée par les traits suivants : le gouvernement fédéral abandonne son impatience de 1945 de réaliser à court terme son plan compréhensif de réformes sanitaires et se rabat sur une stratégie étapiste à plus long terme ; les gouvernements provinciaux de Saskatchewan, de l'Alberta et de la Colombie-Britannique avancent seuls dans le domaine de l'assurance-hospitalisation ; le Québec, tout en profitant des subventions conditionnelles du gouvernement fédéral pour construire des hôpitaux, se contente de colmater le vieux système. Ces actions gouvernementales se déploient dans une période historique marquée par une augmentation phénoménale des coûts des services hospitaliers et médicaux, par l'expansion rapide du rôle des compagnies privées d'assurance-maladie, notamment au Québec et en Ontario, par une lente progression de la syndicalisation des travailleuses et des travailleurs d'hôpitaux au Québec et par un retour de l'AMC à des positions plus conservatrices par rapport à l'assurance-santé.

1) Le programme fédéral de subventions conditionnelles de 1948. De 1948 à 1956, le gouvernement fédéral démontra sa volonté d'intervenir dans le champ de la santé, mais il le fit à une vitesse plus lente, que celle prévue à la fin de la guerre. Ce ramollissement de la volonté réformatrice du gouvernement fédéral provenait moins du remplacement de Mackenzie King par Saint-Laurent à la tête du PLC en 1948, que de certains changements survenus dans la conjoncture socioéconomique. Ces changements désamorcèrent la « double peur » qui tenaillait le gouvernement dans les années antérieures. D'une part, au plan économique, l'après-guerre n'avait pas entraîné l'effondrement de l'activité économique que certains craignaient en se rappelant ce qui s'était passé après la Première Guerre ; les plans de l'équipe de C.D. Howe pour soutenir un niveau élevé de consommation, de production et d'emploi semblaient donner des résultats satisfaisants ; le Canada connaissait une ère de croissance économique soutenue et prometteuse, en dépit de l'inquiétante poussée inflationniste de 1947 et de 1948. D'autre part, au plan politique et idéologique, le CCF, malgré sa percée en Saskatchewan, semblait devenir moins inquiétant en Ontario et sur la scène fédérale, ce qui fut confirmé par ses maigres résultats aux élections fédérales de 1949 (13 sièges comparativement à 28 en 1945) ; le [180] PCC perdait du terrain ; les forces progressistes à l'intérieur des mouvements sociaux et des partis de gauche étaient graduellement marginalisées par l'opération anticommuniste amorcée en 1946 (cf. chap. 1, section VIII).
Donc, après la Conférence de la reconstruction, le gouvernement fédéral apparaissait moins pressé de réaliser d'un coup toutes les réformes sociosanitaires préconisées en 1945. Les propositions fédérales de 1945 constituaient toujours des points de repère pour guider l'action gouvernementale à Ottawa. Mais, dorénavant, le gouvernement apparaissait plus disposé à mettre en œuvre son plan, morceau après morceau. C'est ainsi qu'il mit pas moins de vingt ans pour réaliser les projets de réformes de la santé présentés en 1945.
Dans ce cadre général d'explication, il est facile de situer l'apparition, en 1948, du programme de subventions à la santé nationale. Ce programme constituait le testament politique de Mackenzie King. Ce dernier, à la veille de son départ, sur la suggestion de Paul Martin, ministre de la Santé et du Bien-Être depuis 1946, ne voulait pas terminer sa carrière politique sans amorcer la réforme sanitaire . Le 18 mai 1948, il annonça au Parlement l'intention de son gouvernement d'instaurer un programme de subventions à la santé. Ce programme fut voté quelques semaines plus tard. Il reprenait les propositions de 1945, à deux modifications près. D'une part, les subventions offertes aux provinces pour leur permettre de mener des enquêtes sur la situation de la santé n'étaient plus conditionnelles à la disposition des provinces à entrer dans le programme fédéral-provincial d'assurance-santé, puisque les propositions de 1945 concernant l'assurance-santé étaient momentanément abandonnées. D'autre part, les subventions offertes aux provinces pour la construction d'hôpitaux, n'étaient plus des prêts, mais des dons .
Concrètement, les subventions conditionnelles offertes aux provinces pour l'année 1948 étaient les suivantes :

santé publique en général (4 395 000$) ;
contrôle des maladies vénériennes (275 000$) ;
maladie mentale (4 000 000 $) ;
contrôle de la tuberculose (3 000 000 $) ;
contrôle du cancer (3 500 000 $) ;
enfants infirmes (500 000 $) ;
recherche sur la santé publique (100 000$) ;
construction d'hôpitaux (13 000 000 $) .

[181]
En présentant le programme de subventions, Mackenzie King avait déclaré qu'elles représentaient « les premières étapes dans le développement d'un plan compréhensif d'assurance-santé pour tout le Canada » , comme si de nouvelles étapes devaient suivre dans des délais assez rapprochés.
Le nouveau programme fut mis en route, dès 1948, et renouvelé par la suite, année après année. Toutes les provinces, dont le Québec, s'en prévalurent. De 1948 à 1953, le fédéral dépensa 94 millions de dollars, dont 29 millions de dollars au Québec, par le biais de ses subventions . C'était peu, comparativement aux coûts qu'aurait générés l'implantation d'un programme universel d'assurance-santé, c'est-à-dire 250 millions de dollars par année dont 150 millions de dollars auraient été défrayés par le gouvernement fédéral, d'après les évaluations de 1945. Mais, c'était suffisant pour permettre au gouvernement fédéral de se placer ostensiblement sur le terrain de la santé avec grand renfort de publicité, puisque Paul Martin avait la chance, au cours de ces années, de vanter la générosité du gouvernement fédéral, suite à chaque nouvelle entente conclue avec les provinces .
Toutefois, de 1948 à 1955, le gouvernement libéral dirigé par Louis Saint-Laurent, sembla se désintéresser de plus en plus de la réalisation prochaine des autres étapes de la réforme sanitaire promises à nouveau en 1948, notamment de l'implantation d'un programme universel d'assurance-santé incluant l'assurance-hospitalisation. En dépit des pressions favorables à l'assurance-santé exercées sur le gouvernement Saint-Laurent par Paul Martin à l'intérieur du Parlement, par des gouvernements provinciaux, tels ceux de la Saskatchewan, de la Colombie-Britannique et de l'Alberta, fort intéressés à partager avec le fédéral les frais de leur programme provincial d'assurance-hospitalisation, par les syndicats réitérant année après année leurs revendications favorables à l'assurance-santé et par une opinion publique hautement favorable à l'assurance-santé , le gouvernement Saint-Laurent, dans la première moitié des années 1950, semblait avoir perdu tout désir d'impulser l'assurance-santé et même l'assurance-hospitalisation.

[182]
Il faut préciser que, depuis le tournant des années 1940 et 1950, à l'intérieur d'une nouvelle conjoncture (cf. chap. l, section IV), plusieurs groupes de pression dans le champ de la santé avaient modifié les positions qu'ils avaient à la fin de la guerre. Par exemple, depuis 1949, l'AMC avait modifié sa position ouverte de 1943 et s'était prononcée contre l'assurance-santé étatique . La Chambre de commerce du Canada, les associations patronales d'hôpitaux, et les compagnies privées d'assurance-maladie, avec des moyens puissants, intensifiaient leur « lobbying » contre l'assurance-santé . Cette montée d'un courant d'opposition fort et organisé, dans les milieux professionnels et patronaux de la santé, n'était pas de nature à dynamiser la volonté politique du gouvernement fédéral de procéder aux réformes annoncées en 1945.
À la Conférence fédérale-provinciale de décembre 1950, le gouvernement fédéral concéda très peu de place à la question de l'assurance-santé, sous prétexte que la question de la sécurité de la vieillesse universelle pour les 70 ans et plus représentait une réforme prioritaire à réaliser et que les coûts prévus d'un tel programme (250 millions de dollars) forçaient le fédéral à reléguer dans l'ombre les possibilités d'engagement dans tout autre domaine de sécurité sociale . À cette époque où les dépenses au chapitre de la santé par rapport aux dépenses totales variaient beaucoup d'un gouvernement provincial à l'autre, en étant de l'ordre de 28% en Saskatchewan, de 15% au Québec et de 11% en Ontario , il est possible de comprendre les positions différentes défendues par les diverses provinces à la Conférence fédérale-provinciale de 1950 et à d'autres conférences tenues ultérieurement. Les provinces qui, tels la Saskatchewan, la Colombie-Britannique, l'Alberta et le Manitoba, portaient sur leurs épaules un fardeau plus lourd de dépenses sanitaires, étaient déçues de l'immobilisme du fédéral . Les autres provinces qui, tels l'Ontario et le Québec, intervenaient peu dans la santé pouvaient s'accommoder plus facilement de cet immobilisme.
[183]
En 1955, les interactions fédérales-provinciales furent nombreuses dans le contexte de la préparation de la Conférence fédérale-provinciale d'octobre. On assista à un nouveau revirement de la position du gouvernement fédéral. Ce revirement s'expliquait par le fait que, soudainement, depuis le début de l'année 1955, le gouvernement provincial de l'Ontario avait modifié sa position habituelle et commencé à se montrer vivement intéressé à ce que l'assurance-santé reprenne une place centrale à l'ordre du jour des discussions fédérales-provinciales. En avril 1955, à l'intérieur d'une réunion préliminaire pour préparer la conférence de l'automne, le gouvernement conservateur de l'Ontario avait pris le fédéral par surprise en ralliant le camp des provinces intéressées à ce que l'assurance-santé devienne une question prioritaire . Pourtant, à l'ouverture de cette réunion préliminaire, Louis Saint-Laurent avait déclaré tout bonnement aux représentants des provinces que, pour le gouvernement fédéral, les propositions de 1945 n'étaient plus d'actualité et qu'il valait mieux laisser au second plan la question de l'assurance-santé pour conférer la priorité aux dossiers du partage fiscal et de l'assurance-chômage . Mais les premiers ministres de l'Ontario, de la Saskatchewan, de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et de l'Île-du-Prince-Édouard insistèrent pour que l'assurance-santé soit bien placée dans l'agenda de la rencontre d'octobre .
Le virage du gouvernement de l'Ontario força le gouvernement fédéral à sortir de l'insouciance dans laquelle il semblait somnoler depuis quelques années. Le gouvernement central accepta d'accorder une place importante à l'assurance-santé à la conférence d'octobre 1955. Au début de cette conférence, Saint-Laurent fit une ouverture prudente :
Nous aurons aussi l'occasion, au cours de nos réunions cette semaine de discuter l'importante question de l'assurance-santé. [184] 
-

Aux termes de notre Constitution, il est évident que cette question relève nettement de la compétence provinciale. Le gouvernement fédéral ne désire nullement que cet état de choses soit modifié ; il ne voudrait pas non plus participer à un plan d'assurance-santé qui nécessiterait une modification à la Constitution ou l'intervention fédérale dans les questions qui relèvent essentiellement des provinces. Le gouvernement fédéral reconnaît, cependant, qu'il peut y avoir des circonstances où il serait justifié à offrir son aide aux gouvernements provinciaux en vue de mettre en œuvre des plans d'assurance-santé conçus et administrés par les provinces .

Puis, Saint-Laurent enchaîna en précisant que le gouvernement fédéral serait disposé à intervenir si les plans conçus par les provinces étaient d'« intérêt national » et « si une importante majorité de gouvernements provinciaux, représentant une importante majorité de la population canadienne » se montraient intéressés . Ainsi, le gouvernement fédéral, en octobre 1955, faisait preuve d'une ouverture plus grande qu'en avril 1955 ; toutefois l'ouverture demeurait prudente et défensive, comparée à celle exprimée en 1945. Néanmoins, elle constituait un pas en avant qui, suite à de nombreuses tergiversations, allait déboucher sur l'entrée du gouvernement fédéral dans l'assurance-hospitalisation en 1957.

2) Le Québec à l'époque des subventions conditionnelles de 1948. De 1948 à 1956, les dépenses du ministère de la Santé, à Québec, augmentèrent à un rythme annuel de 23,3%, tandis que les dépenses globales du gouvernement augmentaient à un rythme de seulement 13% par année. Pendant l'année fiscale 1948-1949, les dépenses du ministère de la Santé représentaient 11,5% du budget, comparativement à 16,7% en 1956-1957 . Ces chiffres font ressortir la croissance quantitative de l'intervention du gouvernement du Québec dans le domaine de la santé pendant la période considérée. Mais cette croissance ne doit pas être confondue avec une croissance qualitative, puisque les formes de l'intervention du gouvernement provincial, dans le champ de la santé, connurent très peu de modifications pendant la période considérée. Nous le verrons dans le chapitre suivant, l'AP absorbait la principale partie du budget du ministère de la Santé à l'époque . C'est l'augmentation des coûts du vieux régime de l'AP et, [185] celle des coûts de construction des asiles d'aliénés qui expliquent l'augmentation des dépenses du ministère de la Santé pendant cette période au cours de laquelle les budgets affectés aux unités sanitaires augmentèrent au même rythme que les dépenses budgétaires globales.
Au fait, sous Duplessis, le gouvernement du Québec, tout en profitant des subventions conditionnelles du gouvernement fédéral pour mener des enquêtes, construire des hôpitaux, lutter contre la tuberculose et les maladies vénériennes, etc., s'appliquait à colmater et à légitimer le vieux système sanitaire privé et confessionnel qui existait au début des années 1940. Pourtant, les problèmes, mis en relief par la Commission Lessard dès 1943, persistaient et s'amplifiaient. Ils étaient dévoilés de plus en plus fortement par les organisations syndicales, une partie du pouvoir hospitalier et des intervenants des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques. Cependant, le gouvernement avait peu d'oreilles pour entendre les plaintes de l'opposition. Il parlait et agissait comme si les suggestions de l'opposition, les programmes d'assurance-hospitalisation des provinces de l'Ouest et les débats sur l'assurance-santé dans les conférences fédérales-provinciales ne pouvaient avoir de la pertinence que sur une autre planète bien éloignée du Québec.
a) Une politique de santé centrée sur la construction d'hôpitaux. En 1948, au Québec, les hôpitaux constituaient toujours une chasse-gardée d'institutions privées dont la majorité était gérée par des communautés religieuses et la minorité par des corporations laïques. Mais l'État provincial assumait les frais d'hospitalisation des tuberculeux , des malades mentaux internés dans les asiles d'aliénés et, en vertu de la loi de l'AP, de cette partie de la clientèle des hôpitaux généraux qu'on appelait les indigents. Pour ces clientèles, le gouvernement finançait des programmes sélectifs d'assurance-hospitalisation, tandis que le reste de la clientèle hospitalisée non protégée par ces programmes sélectifs devait, riche ou pauvre, « payer de sa poche », tous les frais hospitaliers et médicaux. À l'époque, les crédits mis à la disposition des hôpitaux par l'État provincial, dans le cadre de la loi de l'AP et de la loi des asiles d'aliénés, couvraient non seulement les frais d'hospitalisation évoqués, mais également une partie des dépenses effectuées par les établissements concernés dans la construction, l'agrandissement et l'aménagement des hôpitaux .
[186]
Or, entre la fin de la guerre et la fin des années 1950, la construction des hôpitaux occupait une place centrale dans la pratique et le discours du gouvernement duplessiste. Dans les discours du trône et du budget, le thème de la construction des hôpitaux autant que des écoles revenait fréquemment. Dans son Discours sur le budget de 1951, Onézime Gagnon était déjà fier de dire :

Depuis 1944, le gouvernement a aidé par de généreux subsides à la construction de 47 nouveaux hôpitaux et à Agrandissement de 17 autres. Aucune province, aucun État de l'Amérique n'a atteint pareil record .

En 1954, il revenait à la charge en parlant de la contribution gouvernementale « à la construction et à l'agrandissement de plus de 60 hôpitaux » . Dans le Discours sur le budget de 1959, le ministre des Finances présentait des chiffres plus détaillés repris ici dans notre tableau 3.

TABLEAU 3
Développement des hôpitaux et autres institutions de l'AP
du 1er avril 1944 au 31 octobre 1958, au Québec
Institutions	Nouveaux	Agrandissement	Nombre de lits	Octroi provincial en millions de dollars	
Hôpitaux généraux	60	29	13 361	87,5	
Sanatorium	6	7	2 422	27,8	
Hôpitaux pour malades mentaux	4	4	8 016	25,0	
Hospices et orphelinats	6	7	2137	6,3	
Hôpitaux spéciaux	11	11	2958	8,7	
Source : Discours sur le budget, Québec, 1951, p. 11

Ces chiffres peuvent paraître impressionnants. Ils doivent cependant être remis en perspective. Pendant la guerre, il n'y avait pas de construction d'hôpitaux et pourtant il y avait une très grande pénurie de lits d'hôpitaux ; après la guerre, le gouvernement fit du rattrapage. Mais la croissance démographique fut à peine comblée par l'augmentation des hôpitaux et des lits d'hôpitaux puisque, de 1941 à 1953, la population avait augmenté de 25% au Canada et de 28% au Québec . D'après les chiffres de la Commission Tremblay, le nombre de lits d'hôpitaux pour 1 000 personnes qui était de 4,62 en 1933 était monté à [187] 4,65 en 1951 et à 5,35 en 1953 . D'après les données plus conservatrices du Dominion Bureau of Statistics, le Québec, en 1954, venait encore en queue de liste, comparativement à toutes les autres provinces canadiennes, pour le nombre de lits comparativement à l'ensemble de la population, avec 3,6 lits pour 1 000 personnes, comparativement à 4,5 pour l'ensemble du Canada, à 4,4 pour l'Ontario, à 5,6 pour la Colombie-Britannique, à 5,9 pour la Saskatchewan et à 6,1 pour l'Alberta .
Les chiffres du tableau 3 montrent aussi la croissance rapide du nombre de lits dans les hôpitaux psychiatriques : 8 000 nouveaux lits provenant de l'agrandissement ou de la construction de seulement huit hôpitaux. Comme en 1940, l'approche privilégiée à l'endroit des malades mentaux demeurait l'institutionnalisation dans des hôpitaux gigantesques comme Saint-Michel-Archange à Québec et Saint-Jean de Dieu à Montréal .
Qu'elle se soit avérée suffisante ou insuffisante, la politique duplessiste de construction d'hôpitaux occupait une place centrale dans la politique provinciale de la santé. Par l'effet même, le gouvernement, de 1948 à 1960, aimait bien profiter des programmes fédéraux de subventions conditionnelles qui, eux aussi, donnaient beaucoup d'importance à la construction hospitalière. Ainsi, le gouvernement Duplessis, si porté en ces mêmes années à mener un combat de principe contre les subventions fédérales aux universités, se montrait plus discret et réceptif vis-à-vis des subventions conditionnelles offertes aux provinces dans le domaine sanitaire : pendant les trois premières années du programme fédéral de subvention à la santé nationale, le Québec obtint 15,1 millions de dollars, soit 32% des sommes dépensées par le fédéral au Canada dans le cadre du programme .
Quant à l'intervention de l'État provincial pour sauvegarder la santé publique à travers les unités sanitaires, elle demeurait de faible envergure : de 1948 à 1956, le budget des unités sanitaires passa de 1,3 à 2,6 millions de dollars, ce qui représentait toujours 0,6% de l'ensemble du budget de la santé . Toutefois, avec des moyens dérisoires, les unités sanitaires ne continuaient pas moins d'accomplir un travail [188] remarquable au plan de la prévention. Cela contribuait à faire baisser le taux de mortalité infantile et reculer les ravages causés par la tuberculose et les maladies contagieuses.
En 1951, le gouvernement provincial adopta une Loi pour l'établissement de centres médicaux de diagnostics . Par cette législation, l'État s'engageait à consacrer, au cours des trois années ultérieures, un montant de 2 millions de dollars par année pour l'aménagement de centres médicaux accessibles gratuitement à des personnes à revenus modestes. Cependant, cette loi ne fut jamais sanctionnée, et encore moins appliquée .

b) Les compagnies privées d'assurance-santé se développent. La moitié des coûts des services hospitaliers et médicaux ainsi que la non-intervention de l'État provincial dans le champ de l'assurance-santé ouvrirent toutes grandes les portes de l'assurance-maladie à l'entreprise privée. Les compagnies d'assurance, au début des années 1940, occupaient une place encore minime dans le domaine de l'assurance-santé. Après la guerre, elles connurent un essor considérable. Dans les années 1950, elles étaient devenues une industrie prospère au Québec et dans le reste du Canada. La Croix Bleue, entre autres, faisait des affaires d'or. La population québécoise était assurée contre les risques de la maladie et de l'hospitalisation, à 25% en 1950 et à 37% en 1956. En 1955, elle versait plus de 50 millions de dollars par année à ces compagnies en primes d'assurance-santé, soit 20 fois plus qu'en 1940 .
Ces données permettent de comprendre pourquoi, pendant les années 1950, les compagnies d'assurance s'opposaient si farouchement à l'assurance-santé publique . Pourtant, les programmes privés d'assurance constituaient un palliatif inadéquat. D'une part, la majorité de la population n'était pas assurée et, d'autre part, la minorité assurée l'était, souvent, de façon insuffisante et incomplète.

c) Les problèmes financiers des hôpitaux. Au cours des années d'après guerre, la situation financière des institutions hospitalières, notamment de celles qui ouvraient leurs portes largement aux indigents de l'AP, devint de plus en plus précaire comme l'illustre le tableau 4.
[189]
Même incomplètes, ces statistiques constituent un point de repère fiable. Elles mettent en relief la croissance rapide des revenus et dépenses et du coût réel moyen pour chaque journée de personne hospitalisée. Elles permettent de voir comment les hôpitaux, qui s'autofinançaient encore relativement bien à la fin de la guerre, se trouvaient, au cours des années 1950, aux prises avec des problèmes de déficits budgétaires qui augmentaient d'année en année. Pour expliquer la source de ces déficits, il faut examiner de plus près les dépenses et les revenus.

TABLEAU 4
Situation financière des hôpitaux dits publics au Québec, de 1945 à 1958
Année	Nombre d'hôpitaux ayant ouvert leurs livres 
au gouvernement	Revenus en millions
de dollars	Dépenses en millions
de dollars	Frais/jour/ malade en dollars	
1945	70	18,2	18,8	4,81	
1946	73	21,1	21,7	5,20	
1947	78	25,9	27,5	6,26	
1948	79	29,5	31,2	6,91	
1949	88	34,4	36,4	7,62	
1950	94	38,3	40,8	7,67	
1951	96	43,1	45,9	8,59	
1952	76	35,1	36,5	8,65	
1953	85	42,3	44,3	9,29	
1954	92	56,1	58,7	10,46	
1955	106	67,1	70,8	11,22	
1956	117	79,5	83,2	11,95	
1957	122	90,0	95,3	12,81	
1958	128	102,0	108,5	14,80	
Source : Annuaire Statistique du Québec, 1961, Québec, p. 168.

L'augmentation phénoménale des dépenses hospitalières s'explique à partir de quatre facteurs. Le premier renvoie au phénomène de la construction et de l'agrandissement de nombreux hôpitaux. Le deuxième à l'impact sur les coûts du progrès technologique dans le domaine des équipements médicaux et hospitaliers. Le troisième à l'augmentation rapide du personnel salarié dans les hôpitaux : la Commission Castonguay-Nepveu a rapporté que la main-d'œuvre hospitalière est passée, de 1946 à 1958, au Québec, de 16 823 à 44 348, ce qui équivalait à une augmentation de 163,6% . Le quatrième facteur renvoie aux progrès de la syndicalisation des employés généraux et des infirmières. Même si le syndicalisme en milieu hospitalier demeura [190] plutôt stagnant dans les années 1950, il avait fait des percées significatives de 1947 à 1950, en dépit des obstacles mis sur sa route par les directions hospitalières et le régime duplessiste. En 1947, les 3 000 employés généraux dans 13 hôpitaux syndiqués à la CTCC représentaient 10% de la main-d'œuvre hospitalière ; en 1950, 18,7% de la main-d'œuvre étaient syndiqués dans les hôpitaux . Quant aux infirmières, elles étaient seulement 200 sur 3 000 à être syndiquées dans la région de Montréal, vers 1950. En dépit de leur petit nombre, elles avaient néanmoins réussi à obtenir, à la fin des années 1940, des améliorations substantielles de leurs conditions de travail : augmentation du salaire mensuel de 50 à 135 $, réduction de la semaine de travail de 55 à 48 heures, obtention de deux semaines de vacances payées par année et de congés de maladie, etc. . Les gains obtenus par l'action syndicale des employés généraux et des infirmières avaient également un impact considérable sur les dépenses des établissements hospitaliers.
Par contre, l'augmentation des revenus des hôpitaux ne se faisait pas au même rythme que celle des dépenses. En 1949, les recettes des hôpitaux, d'après les données du Bureau fédéral de la statistique, provenaient à 67,8% des paiements effectués par les malades hospitalisés ou en clinique externe, à 13,3% de la charité privée, à 8,9% de l'État provincial (i.e. AP), à 8,7% des municipalités (i.e. AP) et à 1,3% d'autres sources . Or, dans les années 1950, ce mode de financement s'avérait de plus en plus inadéquat en raison de facteurs déjà identifiés par la Commission Lessard en 1943. D'une part, les sources de la charité privé tarissaient pour les hôpitaux. D'autre part, les sommes déboursées par l'État provincial et les municipalités, dans le cadre de l'AP, ne couvraient pas les frais réels encourus par les hôpitaux, alors que les indigents occupaient 20% des lits. En effet, les frais réels augmentaient d'année en année pour chaque journée de personne hospitalisée, tandis que les per diem consentis par l'État, dans le cadre de l'AP, devenaient de plus en plus inférieurs aux frais réels. Pour chaque personne indigente hospitalisée, les hôpitaux touchaient seulement 4 $ par jour en 1950 et 5,50 $ en 1951 . En conséquence, plus un [191] hôpital accueillait des patients couverts par l'AP, plus il déséquilibrait son budget. C'était le cas, pour les gros hôpitaux de la région de Montréal dont le nombre de lits réservés pour des malades indigents était élevé. À l'hôpital Notre-Dame de Montréal, par exemple, les indigents avaient occupé 39,5% des jours-lits, soit 92 000 sur 233 000 jours-lits, en 1948, et cela représentait une perte de 600 000 $ attribuable à l'AP cette année-là. La même année, le Royal Victoria perdait 300 000 $ et le General Hospital 350 000 $ pour la même raison . Ainsi, en 1950, cinq grands hôpitaux montréalais encouraient, à eux seuls, un déficit global sans précédent de plus d'un million de dollars .
Dans ce contexte, les directions hospitalières avaient tendance à se référer à leurs problèmes de déficits pour bloquer les demandes d'augmentation de salaires de leurs employés, ce qu'elles firent effectivement avec succès dans les années 1950. Elles avaient également tendance à rehausser régulièrement les tarifs d'hospitalisation de leurs patients capables de payer. Ainsi, le fardeau du financement des hôpitaux reposait de plus en plus sur les épaules des patients non reconnus comme indigents, que ces derniers aient été assurés ou pas par les compagnies privées. Nous pouvons soupçonner les problèmes que cela causait pour les individus et les familles des classes populaires québécoises aux prises avec des problèmes de santé. Nous y reviendrons en conclusion de ce chapitre.

d) En dépit de la remontée des critiques de l'opposition, le pouvoir duplessiste défend et maintient le vieux système. Pendant la période 1948- 1956, le gouvernement duplessiste parlait comme si le système québécois de santé était le meilleur au monde. Lors des conférences fédérales-provinciales de 1950 et de 1955, il se contenta, comme à la Conférence de la reconstruction, de faire de l'obstruction systématique en ressassant les vieux clichés sur l'autonomie provinciale et en évitant de prendre position sur le fond dans les débats sur l'assurance-santé . Dans les discours du trône et les discours en Chambre, il niait les problèmes et vantait les mérites de l'action gouvernementale. Par [192] exemple, dans le Discours du trône de 1948, le gouvernement de l'UN déclarait solennellement :

Nous attachons une grande importance à la santé, le plus précieux de tous les biens terrestres. Pour protéger et sauvegarder la santé physique de notre peuple, mon gouvernement continuera d'aider les hôpitaux existants et réalisera l'établissement de nouveaux centres hospitaliers lorsque les besoins le justifieront. Nous continuerons aussi d'assurer les services médicaux nécessaires à celles de nos campagnes qui en seraient encore privées .

Ce type de discours officiel devint monnaie courante pendant les années 1950. À le prendre à la lettre, on finirait par croire que les critiques avancées en 1943 par la Commission Lessard avaient perdu tout fondement au fil des ans.
Pourtant, l'essor de la construction des hôpitaux n'avait pas réussi, à lui seul, à faire disparaître les déficiences dénoncées si vigoureusement en 1943 et en 1944. Certes, le discours et la pratique duplessistes avaient, pendant un temps, désamorcé le mouvement de réforme apparu à la fin de la guerre. Mais, au cours des années 1950, à mesure que les contradictions du système de santé éclataient de plus en plus nettement au grand jour, les critiques et les propositions de réforme refirent surface. Pendant les années 1954, 1955 et 1956, au moment des travaux de la Commission Tremblay, les débats sur la santé revinrent à l'ordre du jour. Une forte polarisation se développa avec, d'un côté, les tenants du courant petit-bourgeois traditionnel clérical qui s'employaient à défendre le vieux système et, de l'autre, les tenants du mouvement syndical et des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques qui réclamaient des réformes. Il est intéressant d'examiner la corrélation des forces qui s'est déployée, autour des questions sanitaires, à l'époque de la Commission Tremblay.
D'une part, il y avait le bloc dominant des forces sociales qui défendaient le statu quo du régime sanitaire privé. Ce bloc n'était pas homogène. Les individus et groupes qui le composaient étaient tantôt pour la conservation intégrale du vieux système et tantôt favorables à certaines réformes qui, en apparence, semblaient appeler l'instauration d'un régime d'assurance-maladie mais qui, en réalité, visaient une expansion du rôle des compagnies privées d'assurance plutôt qu'un accroissement de l'intervention de l'État. D'une tendance ou de l'autre, ces groupes et individus s'entendaient sur un dénominateur commun : il fallait conserver la propriété privée et le caractère confessionnel des établissements hospitaliers, encourager l'expansion du rôle des compagnies [193] privées d'assurance dans la santé et se méfier d'un interventionnisme accru de l'État. Dans ce bloc, on retrouvait :
En première ligne les compagnies privées d'assurance impliquées dans le champ de l'assurance-santé dont les services de santé du Québec qui, tout en proposant un plan provincial généralisé d'assurance-maladie, insistaient, au niveau des modalités, pour que ce plan soit assumé complètement par l'initiative privée .
La Conférence catholique des hôpitaux farouchement opposée à l'intervention de l'État dans la santé .
La Société Saint-Jean-Baptiste de Montréal et le Collège des médecins et chirurgiens du Québec qui semblaient également ouverts à un plan provincial d'assurance-santé, mais à un plan dans lequel la profession médicale et l'entreprise privée conservaient la place centrale .
La Chambre de commerce de la province de Québec qui appuyait la position autonomiste du gouvernement de Duplessis, critiquait l'ingérence du fédéral dans le champ de la santé et demeurait fort discrète sur les réformes sanitaires .
La Commission sur les problèmes hospitaliers formée de représentants du Comité des hôpitaux de Québec et du Conseil des hôpitaux de Montréal qui préconisait « un plan d'assurance-hospitalisation contributoire, mais non gouvernemental » .
D'autre part, il y avait le bloc dominé des forces sociales qui remettaient en question le statu quo et préconisait un interventionnisme accru de l'État dans le secteur de la santé. Ce bloc était composé principalement des organisations syndicales fort conscientes du retard du Québec par rapport au reste du Canada et, notamment, par rapport à l'Ontario. Dans leurs mémoires présentés à la Commission Tremblay, en 1954, la Fédération provinciale du travail du Québec (FPTQ) et la Confédération des travailleurs catholiques du Canada (CTCC), à la différence de la Fédération des unions industrielles du Québec (FUIQ), traitèrent explicitement de l'assurance-santé.
[194]
La FPTQ amorçait sa réflexion sur la santé en rappelant les espoirs soulevés en 1942-1943 par les travaux et les propositions du Comité Heagerty et en exprimant sa déception devant le peu de suites apparues depuis : « nous espérons que le flot des paroles cédera bientôt la place aux réalisations ». Puis elle soulignait comment, dans le Québec des années 1950, les ouvriers se trouvaient défavorisés quant à l'accès aux services médicaux : « Malheureusement l'ouvrier n'a pas toujours les ressources financières nécessaires pour profiter de l'avancement de la science médicale, tant son salaire est limité en face des exigences de la vie moderne. » En conclusion, elle insistait sur le « double devoir de l'État » de maintenir la santé nationale et d'assumer, à la place de l'individu, ce qu'il ne peut assumer lui-même, soit l'assurance-santé. En conséquence, elle se prononçait en faveur d'un programme étatique et obligatoire d'assurance-santé, un programme auquel participerait le gouvernement fédéral mais qui demeurerait sous la responsabilité de l'État provincial. En outre, elle faisait une mise en garde contre un type de dénonciation de la centralisation qui, tout en étant le propre d'une élite privilégiée, paraissait vague et abstraite pour l'ouvrier .
La CTCC, dans son mémoire à la Commission Tremblay, modifia quelque peu sa position antérieure et se prononça avec plus de précision et de fermeté en faveur de l'assurance-santé vue comme une question de caractère public. Elle dénonçait l'insuffisance des régimes privés d'assurance fondés sur une recherche du profit. Puis, tout en disant ne pas voir « d'obstacle insurmontable à l'établissement de l'assurance-maladie provinciale », elle affirmait douter qu'une seule province puisse avancer si les autres provinces ne bougeaient pas et, en se démarquant de l'autonomisme négatif du gouvernement duplessiste, elle disait pouvoir s'accommoder davantage d'une intervention fédérale que d'une absence d'intervention de l'État provincial :

En matière d'assurance-santé, toutefois, il ne faudrait pas qu'il s'écoule un autre quart de siècle avant de savoir à quoi s'en tenir [...] Une fois de plus la lutte pour l'autonomie deviendrait odieuse aux travailleurs si elle s'accompagnait d'une impuissance à résoudre le problème de l'assurance-santé. Nous ne voulons pas croire que les intérêts de l'autonomie concordent avec un retard systématique en matière sociale. S'il en était ainsi nous serions au nombre des ennemis farouches de l'autonomie ...
Le sens de l'autonomie doit s'accompagner d'un souci authentique d'assumer le plus tôt possible à notre population les services sociaux les plus adéquats, les mesures de sécurité sociale les plus complètes et les plus efficaces. À cette seule condition les travailleurs [195] pourront apprécier les mérites d'une politique autonomiste .

Après avoir pris ses distances à l'endroit de l'autonomisme du bloc au pouvoir au Québec, la CTCC proposait néanmoins, en cohérence avec une position autonomiste traversée par les intérêts des classes populaires, l'adoption d'un programme provincial complet d'assurance-santé, financé de façon tripartite par des contributions de l'État provincial, des employés et des employeurs et couvrant les frais médicaux autant que les frais d'hospitalisation .
La Commission Tremblay trancha le débat sur la santé en épousant nettement les vues du courant petit-bourgeois traditionnel clérical (cf. chap. 3, section IV). Elle reprit à son compte les pistes développées dans les annexes de Gonzalve Poulin et François-Albert Angers. Par exemple, F. A. Angers ne s'était-il pas employé à légitimer la politique duplessiste de la santé en répétant à satiété que le Québec, étant donné sa spécificité catholique et canadienne-française, n'avait nullement besoin d'un système étatisé d'assurance-santé ou d'une « médecine étatisée » et pouvait continuer à accomplir des merveilles en développant l'assurance commerciale et en s'appuyant sur les acquis de l'AP et des unités sanitaires . La Commission Tremblay, non sans avoir reconnu les problèmes financiers causés aux hôpitaux par l'AP , reprit effectivement ces perspectives à son compte. Pour elle, comme pour Poulin et Angers, l'organisation québécoise de la santé, comme celle du bien-être, devait demeurer en cohérence avec les quatre traits immuables enracinés dans la tradition catholique d'assistance au Québec (cf. chap. 3, section IV). À ses yeux, le Québec n'avait rien à envier au programme d'assurance-hospitalisation mis en place dans d'autres provinces comme la Saskatchewan « socialiste », évaluée avec hauteur . Il fallait rester dans les sentiers battus et ne rien attendre d'Ottawa ou d'ailleurs :

Dans le domaine de la santé, le plus discuté à l'heure actuelle, l'assurance-santé fédérale ne prendrait pas la province par surprise. Elle risquerait encore une fois de désorganiser les efforts poursuivis dans un sens plus conforme à ses traditions. La loi d'assistance publique assure déjà à tous les services désirables aux indigents. Les colons jouissent d'un service médical à l'état complet. Les unités sanitaires dispensent à toute la population, y [196] compris la classe moyenne, un grand nombre de services gratuits de maternité, puériculture, tuberculose, vaccination, etc. Les centres de diagnostic s'amorcent. L'assurance privée est en progrès partout .

Avec un système sanitaire évalué comme aussi performant, peu de réformes devenaient souhaitables aux yeux de la Commission. Il suffisait, pour tenir compte des problèmes d'accessibilité aux services hospitaliers et médicaux des personnes qui étaient ni riches et ni pauvres, de procéder à la « généralisation des assurances » privées. Il ne fallait pas laisser au gouvernement fédéral le temps d'intervenir avec ses programmes étatiques d'assurance-santé qui heurtaient de front la spécificité québécoise . Ainsi, à court terme, le Rapport Tremblay apportait du renfort à la légitimité du discours duplessiste dans le champ de la santé. Mais, à moyen terme, il n'offrait pas au régime duplessiste des perspectives susceptibles de l'aider à réorganiser ses assises et sa survie, à un moment où, pourtant, les intérêts du capital et les luttes ouvrières invitaient l'État à modifier son rôle (cf. chap. 3, section V).

V. Le fédéral instaure un programme
d'assurance-hospitalisation
auquel le Québec ne participe pas
(1957-1960)

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Au début de l'année 1957, avec des élections à l'horizon et l'entrée dans un cycle de récession, le PLC, dirigé par un Louis Saint-Laurent vieillissant, se retrouvait à nouveau impatient d'accomplir un pas dans la réforme sanitaire et, plus précisément, d'introduire un programme à frais partagé d'assurance-hospitalisation. Certes, la route demeurait parsemée d'embûches : les compagnies d'assurance, l'AMC et le gouvernement du Québec étaient vivement opposés à une telle réforme. Mais, le revirement subit de l'Ontario, en 1955, avait sorti le gouvernement fédéral de sa somnolence ; depuis la Conférence fédérale-provinciale de l'automne 1955, Saint-Laurent s'était engagé à réaliser l'assurance-hospitalisation dès qu'une « majorité substantielle » de provinces auraient donné leur appui. Depuis 1956, le cabinet fédéral avait précisé que cette « majorité substantielle » devait impliquer la participation au programme d'au moins six provinces dont l'Ontario ou le Québec. En février 1957, suite à de longues tractations, l'Ontario avait finalement donné son accord et se retrouvait dans le même camp que la Saskatchewan, la Colombie-Britannique et l'Alberta. En mars, Terre-Neuve s'ajoutait. Donc, il ne restait plus qu'à convaincre une province pour que le minimum de six soit atteint .
[197]
Le 25 mars 1957, le ministre Paul Martin soumettait à la première lecture le projet de Loi sur l'assurance-hospitalisation et les services diagnostiques. Le 12 avril, la loi était sanctionnée .
La législation fédérale définissait de façon précise et contraignante les paramètres nationaux que devaient respecter, suite à la signature d'un accord avec le gouvernement fédéral, les provinces désireuses d'établir, sous leur responsabilité administrative, un programme d'assurance-hospitalisation sur leur territoire. En vertu de cette législation :
Les sanatoriums et les hôpitaux psychiatriques étaient exclus de l'assurance-hospitalisation (art. 2, e).
Les services assurés comprenaient des services externes ou internes dont, à l'intérieur d'un hôpital, le logement et les repas ordinaires, les soins infirmiers nécessaires, les services de laboratoire et de radiologie, les produits pharmaceutiques, l'utilisation des aménagements de salles d'opération et d'accouchement ainsi que les facilités anesthésiques, les fournitures de chirurgie ordinaires, etc. (art. 2, j).
Les provinces intéressées à profiter des subsides fédéraux devaient conclure un accord avec le gouvernement fédéral et adopter une loi provinciale s'inscrivant en cohérence avec la législation et la réglementation fédérales. Les accords fédéraux-provinciaux devaient « a) spécifier les services assurés à fournir ; b) spécifier le montant des frais autorisés ; c) comprendre une liste d'hôpitaux dans la province et d) énoncer le plan d'exécution de la loi provinciale » (art. 5,1). En outre, dans ces accords, les provinces devaient « s'engager et consentir », entre autres, « à rendre les services assurés disponibles pour tous les hôpitaux, y compris la surveillance de ces institutions, la délivrance de permis les concernant, et leur inspection ; à tenir des registres et comptes suffisants, sous une forme que le ministre (fédéral) juge satisfaisante ... » (art. 5, 2).
Le gouvernement fédéral s'engageait à défrayer approximativement 50% des coûts des services assurés, soit un montant établi et payé chaque année à partir d'une méthode de calcul à la fois précise et complexe (art. 4). Les contributions du fédéral devaient être versées à partir du fonds du revenu consolidé (art. 6).

[198]
Le gouvernement fédéral ne verserait aucune contribution à l'une ou l'autre province « avant qu'au moins six provinces, renfermant au moins la moitié de la population du Canada, aient conclu un accord » (art. 6).
Comme nous le constatons à partir de ces quelques caractéristiques, le gouvernement fédéral prenait bien soin, en s'appuyant sur l'expertise acquise à travers l'expérience d'autres programmes à frais partagés, de fixer avec précision un certain nombre de balises ayant pour effet d'intégrer les programmes provinciaux à l'intérieur d'un cadre national et de les soumettre à un même type de rationalité administrative. Il s'agissait d'un programme administré par les provinces, mais à l'intérieur d'un espace dont le contour précis était défini au préalable par le gouvernement fédéral.
Paradoxalement, moins de trois mois après l'adoption de la loi d'assurance-hospitalisation, le PLC perdit le pouvoir au profit du Parti progressiste conservateur dirigé par John Diefenbaker. En novembre 1957, le gouvernement minoritaire de Diefenbaker tint une conférence fédérale-provinciale. Il s'engagea à réaliser la réforme de l'assurance-hospitalisation et à retirer « la clause des six provinces » pour en accélérer le démarrage . C'est ce qu'il fit, en juin 1958, non sans s'être fait réélire dans l'intervalle comme gouvernement majoritaire, en amendant la loi d'assurance-hospitalisation de façon à permettre aux provinces intéressées à instaurer l'assurance-hospitalisation de pouvoir le faire à partir du 1er juillet 1958.
Toutes les provinces, sauf le Québec, entrèrent rapidement dans le programme à frais partagés. Le 1er juillet 1958, elles étaient déjà cinq à participer, soit Terre-Neuve, le Manitoba, la Saskatchewan, l'Alberta et la Colombie-Britannique ; le 1er janvier 1959, trois autres provinces s'ajoutaient, soit l'Ontario, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse ; l'Île-du-Prince-Édouard suivait, le 1er octobre 1959. De son côté, le Québec allait attendre jusqu'au 1er janvier 1961 avant de s'impliquer .
De 1957 à 1960, le gouvernement de l'Union nationale demeurait plutôt froid par rapport à l'intervention fédérale dans le domaine de l'assurance-hospitalisation. À la Conférence fédérale-provinciale de novembre 1957, Duplessis se montra peu loquace sur l'assurance-hospitalisation . En novembre 1958, il profita, une fois de plus du Discours du trône pour reprendre la sérénade habituelle :
[199]

Le gouvernement n'oublie pas qu'à la santé de l'esprit doit s'ajouter celle des corps et c'est pourquoi il multiplie à travers la province les établissements d'hospitalisation dans le but de rendre leurs services accessibles à toute la population de notre immense province, comme il est juste et à propos de le faire. Sans compromettre nos droits essentiels, le gouvernement se propose de multiplier les moyens d'action les meilleurs pour la santé publique .

Un an plus tard, en novembre 1959, Paul Sauvé dirigeait un nouveau gouvernement de l'UN, après la mort de Duplessis survenue en septembre. Un certain déblocage était en marche dans plusieurs secteurs. Mais, au chapitre de la santé, le Discours du trône annonçait peu de changements, comme si l'ombre de Duplessis planait encore :

L'hygiène publique et la santé en général continueront de bénéficier de l'attention militante du gouvernement. Aucun principe constitutionnel ne s'oppose à l'institution éventuelle d'un plan d'assurance-hospitalisation, mais en ce domaine comme en bien d'autres, la province de Québec possède des caractéristiques qui lui sont propres ; il faudra procéder avec prudence, dans le respect des traditions, en tenant compte de notre système particulier d'hospitalisation. Toute solution hâtive pourrait s'avérer désastreuse. Il vous sera soumis une législation oui facilitera au gouvernement l'obtention de toutes les données au problème, ce qui lui permettra d'étudier la situation en profondeur et de l'aborder avec réalisme .

Ce discours était mystificateur. En 1959 comme en 1940, le gouvernement du Québec consacrait toujours seulement 0,6% de son budget au réseau des unités sanitaires considérées comme le symbole de l'effort gouvernemental dans le domaine de la santé publique. En bloquant l'instauration de l'assurance-hospitalisation, le gouvernement unioniste consacrait effectivement aux hôpitaux des sommes de plus en plus considérables . Mais ce type d'action gouvernementale laissait à découvert des problèmes sociaux de plus en plus criants pour les classes populaires incapables de « payer de leurs poches » des services hospitaliers de plus en plus coûteux. Il ne contribuait pas à solutionner les problèmes financiers des hôpitaux. À moins d'être carrément indigents ou fortunés, les Québécois et les Québécoises n'avaient pas accès [200] aux services médicaux et hospitaliers, si ce n'est en s'endettant pour des années. À la fin des années 1950, seules les compagnies d'assurance et les entrepreneurs en construction tiraient leur épingle du jeu dans une telle organisation sanitaire. Objectivement, l'absence d'assurance-hospitalisation au Québec, à la veille de la révolution tranquille, causait des préjudices, non seulement aux classes populaires aux prises avec des problèmes de santé, mais, également, aux directions d'hôpitaux (aux prises avec des déficits croissants), aux compagnies de produits pharmaceutiques et d'équipements hospitaliers (dont les ventes étaient plafonnées en raison des difficultés financières des directions hospitalières et du faible pouvoir d'achat des classes populaires) et aux médecins et chirurgiens incapables de se faire payer par leur clientèle. Tout cela, à l'insu du gouvernement unioniste, alimentait un besoin de plus en plus impératif de « révolution tranquille » !
À la fin des années 1950, c'est principalement du mouvement syndical que provenaient les propositions les plus consistantes pour inciter le gouvernement du Québec à modifier en profondeur sa politique de santé. De 1957 à 1960, la CTCC et la nouvelle centrale née de la fusion de la FUIQ et de la FPTQ, soit la FTQ, semblaient toutes les deux fatiguées du discours autonomiste négatif constamment repris par le gouvernement duplessiste pour justifier l'immobilisme de l'État provincial. Abandonnant leurs scrupules sur la question constitutionnelle, elles revendiquaient la réalisation d'un programme d'assurance-santé qui serait le fruit d'une collaboration fédérale-provinciale. C'est ce que la CTCC proposait à son Congrès de 1957  et ce que préconisait le mémoire conjoint CTCC-FTQ de 1958  . Cette position fut reprise dans la Déclaration de principe de la FTQ adoptée en 1959 :

La Fédération réclame en outre la conclusion immédiate d'une entente entre les gouvernements national et provincial pour la mise en application d'un programme complet d'assurance-santé, dont l'administration relèvera de la province. Elle ne croit pas qu'un tel accord, consenti librement par le gouvernement provincial, soit incompatible avec les dispositions de l'Acte de l'Amérique du Nord, ni qu’il lèse en rien le principe de l'autonomie provinciale, qui n'a pas été compromise jusqu'ici par les pensions de vieillesse et les allocations familiales .

Ces positions du mouvement syndical québécois rencontraient évidemment de la sympathie dans les lieux hégémonisés par la nouvelle petite bourgeoisie technocratique tels la faculté des sciences sociales [201] de l'Université Laval, la revue Cité libre et les mouvements d'action catholique spécialisés comme la JEC .

CONCLUSION
La politique québécoise de la santé
à la veille de la révolution tranquille

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À la fin des années 1950, l'état de santé du peuple québécois avait progressé par rapport à la situation de 1940, mais demeurait lamentable, comparativement à celui de la population des autres provinces. Certes, depuis vingt ans, grâce aux retombées au Québec des progrès de la médecine internationale, le taux de mortalité infantile avait baissé considérablement, la tuberculose devenait une maladie davantage sous contrôle, les maladies contagieuses sévissaient beaucoup moins, les mères ne mouraient plus aussi souvent en couches, etc. . Mais, en dépit de ces progrès, le Québec apparaissait toujours en retard par rapport au reste du Canada au niveau des conditions de santé de la population.
Ce retard causait des préjudices graves d'abord aux classes populaires. Certes, les couches les plus défavorisées de ces dernières avaient accès, gratuitement, à des services hospitaliers de second ordre, une fois qu'elles avaient réussi à se faire reconnaître comme indigentes après être passées à travers des démarches administratives, toujours humiliantes et, souvent, tracassières et arbitraires. Cette gratuité, toutefois, ne concernait que les seuls services hospitaliers reçus à l'intérieur des murs des hôpitaux. Elle ne concernait pas les actes médicaux dispensés par les médecins dans les hôpitaux et encore moins les frais de visites aux médecins en dehors des hôpitaux. D'où la stigmatisation de ces indigents souvent entassés dans des sections spéciales à l'intérieur des hôpitaux. Mais, pour le reste des classes populaires, la situation ne demeurait pas moins dramatique. Nous avons vu que les coûts des services médicaux et hospitaliers avaient augmenté de façon [202] vertigineuse, après la guerre et pendant les années 1950 . On imagine la catastrophe représentée par le risque de la maladie dans les familles des classes populaires à l'époque. Dans son premier Discours sur le budget, en avril 1961, soit quelques mois après la mise en vigueur de l'assurance-hospitalisation, Jean Lesage évoquait les problèmes de « la classe moyenne » avant l'arrivée de l'assurance-hospitalisation, en parlant

[des] familles pour oui le séjour d'un de ses membres à l'hôpital provoquait souvent des dettes dont elles prenaient des années à se libérer, 1uand elles s'en libéraient ! Actuellement, dans le Québec, l'hospitalisation n'est plus un luxe que pouvaient se permettre seulement les gens fortunés. C'est la classe moyenne, c’est-à-dire la majorité de fa population qui bénéficie le plus de cette nouvelle mesure sociale ». 

Le vécu auquel Lesage référait était celui de la majorité de la population québécoise. Même lorsqu'elles avaient réussi à accumuler un peu d'épargnes, les familles se retrouvaient endettées au bout de quelques semaines d'hospitalisation, spécialement lorsque le membre de la famille hospitalisée se trouvait à être le gagne-pain principal ou unique.
Ainsi, les familles de classes populaires, les plus exposées au risque de la maladie, avaient pris l'habitude de se passer le plus possible des services hospitaliers et médicaux. Conscientes du niveau exorbitant des coûts, elles s'employaient à retarder le plus longtemps possible la décision d'acheminer un de ses membres, malade, vers le médecin ou l'hôpital et, lorsque cette décision était prise, il était souvent trop tard. Une enquête menée sur la maladie au Canada par le Bureau fédéral de la statistique, au début des années 1950, avait révélé des statistiques troublantes à ce sujet :
Alors que le groupe à faible revenu déclarait proportionnellement plus de maladies incapacitantes que les autres groupes, ses membres ont reçu beaucoup moins de soins médicaux. Le groupe à faible revenu a compté une proportion beaucoup moins importante de personnes déclarant avoir reçu des services médicaux ainsi qu'un nombre moyen beaucoup moins élevé de consultations (à domicile, au bureau ou au dispensaire) par personne que les autres groupes de revenu. Par rapport au nombre de jours d'incapacité déclaré, le groupe à faible revenu était encore bien loin en arrière. Les estimations standardisées indiquant que 37,2% des personnes du groupe à faible revenu ont reçu des soins médicaux, contre [203] 43,9% de celles du groupe à revenu moyen et 45,2% de celles du groupe à revenu élevé .
La même enquête avait mis en relief, de façon claire, que plus les groupes socio-économiques étaient situés en bas dans l'échelle des revenus, moins ils avaient accès à des opérations, moins ils fréquentaient les dentistes et les oculistes . Malheureusement, nous ne disposons pas de données spécifiquement québécoises sur ces questions. Cependant, nous assumons que les contrastes révélés par l'enquête canadienne étaient encore plus accentués au Québec.
Mais, à mesure qu'on avançait dans les années 1950, le retard sanitaire du Québec et, plus spécifiquement, les problèmes de santé des classes populaires représentaient également bien des inconvénients objectifs de plus en plus graves pour la bourgeoisie américaine, canadienne et québécoise impliquée au Québec. En effet, la détérioration des conditions de santé des classes populaires québécoises avait des implications économiques coûteuses pour le capital. La santé hypothéquée du peuple québécois signifiait la perte d'un nombre croissant de journées de travail. Elle signifiait aussi que les investissements consacrés par les patrons et les gouvernements à la formation de la main-d'œuvre étaient moins rentables . Ici encore, on peut soupçonner jusqu'à quel point la bourgeoisie, à la fin des années 1950, avait besoin, elle aussi, d'une réforme sanitaire ou d'une « révolution tranquille » dans le domaine de la santé.
Maintenant, nous pouvons revenir à la pratique du gouvernement de Duplessis dans le champ de la santé pour l'évaluer globalement et succinctement. Notre jugement ici ne peut être que sévère.
Nous considérons que le pouvoir duplessiste, en dépit de son habileté à recourir à un discours souvent ambigu et mystificateur, s'est refusé systématiquement, de 1944 à 1960, à intervenir de façon significative pour prendre en charge les problèmes sanitaires des classes populaires. Comme nous l'avons vu, le maintien d'un réseau maigre et marginal d'unités sanitaires, la reconduction du régime périmé de l'AP et l'encouragement à la construction d'hôpitaux ne pouvaient pas tenir [204] lieu d'une politique provinciale adéquate de la santé. En reléguant aux tablettes le Rapport Lessard de 1943 et en faisant semblant de ne pas voir que les nombreuses contradictions du système sanitaire privé ne faisaient que s'amplifier, le régime Duplessis a contribué à consacrer le retard du Québec dans la santé.
Au sujet des positions du gouvernement duplessiste dans les relations fédérales-provinciales, nous pouvons avancer l'évaluation suivante : au niveau des principes, le gouvernement de Duplessis avait raison de défendre que la santé représentait un champ de juridiction exclusivement québécois, de préconiser le rapatriement à Québec de l'impôt direct, de dénoncer les visées centralisatrices du gouvernement fédéral et de critiquer la formule des accords partagés et des subventions conditionnelles. Par contre, la résistance duplessiste à la centralisation fédérale et à l'accroissement de l'oppression nationale du Québec avait une lacune majeure en demeurant inscrite dans une stratégie négative et défensive. Duplessis n'était pas seulement contre l'assurance-santé fédérale. Il était contre l'assurance-santé tout court.

[205]

DEUXIÈME PARTIE :
Les programmes
Chapitre 5
LE RÉGIME QUÉBÉCOIS
D’ASSISTANCE PUBLIQUE

Introduction.

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À ses origines, en 1921, à l'époque du gouvernement libéral de Louis-Alexandre Taschereau, la Loi de l'assistance publique (AP) avait suscité peu de débats à l'intérieur du mouvement ouvrier. Par contre, elle avait provoqué une bruyante levée de boucliers dans les rangs des élites petites-bourgeoises traditionnelles reliées à l'Église catholique. Henri Bourassa, les évêques et plusieurs intellectuels cléricaux s'étaient opposés vigoureusement à l'adoption de cette législation, vue comme une brèche ouvrant la porte à l'étatisation et à la socialisation dans la société québécoise. S'accrochant au principe sacro-saint de la supériorité de l'organisation privée et confessionnelle des services sociaux et sanitaires, les élites cléricales s'offusquaient de ce que l'État provincial, en participant au financement des institutions privées d'assistance, demande en retour d'avoir un droit de regard sur les états financiers. Elles avaient de la difficulté à reconnaître que la loi de l'AP, tout en modifiant le statu quo antérieur, laissait néanmoins des pouvoirs considérables aux propriétaires privés et souvent religieux des établissements de santé et de bien-être social.
Nous ne reviendrons pas ici sur les origines de la loi de l'AP ni sur son évolution pendant les années 1920 et 1930 . Nous nous contenterons [206] plutôt d'analyser l'évolution de la loi et du régime de l'AP pendant les années 1940 et 1950, période au cours de laquelle l'AP constituait la pièce majeure de l'arsenal des politiques sociosanitaires relevant de l'État québécois. En distinguant loi et régime de l'AP, nous dévoilons notre intention de tenir compte, dans l'analyse qui suit, de l'évolution non seulement de la législation, mais également des pratiques et des programmes concrets. Ceci permettra de saisir que le réseau concret des institutions relevant de la loi de l'AP évolua significativement, au cours de la période considérée, même si la législation connut peu de modifications.
Nous avons commencé à parler du régime plutôt que du programme de l'AP, pour mieux suggérer que l'AP référait, au niveau de sa mise en œuvre, non pas à un seul programme, mais à une constellation complexe formée de plusieurs programmes. En somme, l'AP, dans le champ des politiques sociales, s'apparentait à une sorte de magasin général dans lequel on trouvait de tout. Déjà, dans les années antérieures à 1940, l'AP renvoyait à une gamme de services sociaux et sanitaires offerts à diverses catégories d'indigents (nouveau-nés, enfants, malades, personnes âgées, « filles mères ») admis à l'intérieur des murs d'institutions privées reconnues comme publiques. A partir de 1940, à mesure que les agences de service social de diocèses et de quartiers populaires dans les grandes villes comme Montréal commencèrent à être reconnues « par la bande » comme institutions d'assistance, de nouveaux types de services sociaux à domicile en direction de la famille et de l'enfance en difficulté s'ajoutèrent et prirent place, sous le large parapluie de l'AP. Ce panorama déjà complexe se complexifiait encore davantage, à partir du moment où les institutions dites de l'AP, à l'intérieur ou à l'extérieur des murs, commençaient à se mêler de l'administration d'autres programmes de bien-être concernant en partie ou en totalité la population indigente, notamment, les programmes d'assistance aux anciens combattants, aux personnes âgées, aux aveugles, aux mères nécessiteuses, aux invalides, aux chômeurs et même le programme d'allocations familiales. Tout cela n'avait pas pour effet de simplifier les dimensions juridiques, politiques, administratives et pratiques du régime de l'AP.
Heureusement, nous n'avons pas l'intention de tout faire dans le chapitre qui suit ! Nous avons déjà abordé la question de l'AP sous l'angle des services sanitaires dans notre chapitre sur la santé et nous y ferons à nouveau référence sous d'autres angles dans d'autres chapitres. Nos intentions, dans le présent chapitre, se ramènent aux suivantes : faire le point sur les problèmes d'indigence concernant le régime de l'AP ; dégager les principaux traits de la législation en vigueur en [207] 1940 et de son évolution de 1940 à 1960 ; cerner l'évolution du régime concret de l'AP au niveau institutionnel, administratif et financier, au cours de la période considérée ; réfléchir sur les problèmes et les enjeux liés à l'évolution de l'AP, à l'intérieur de la société québécoise, à la veille de la révolution tranquille.

1. Le problème de l'indigence

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Pour commencer à démêler l'écheveau compliqué que constituait à l'époque la loi et le régime de l'AP, il est préférable de préciser, en premier lieu, qui étaient concrètement les destinataires de l'AP. Ceci nous amène au concept central de l'indigence défini de façon plus restrictive par la loi et géré de façon plus extensive dans l'application de cette loi.
En 1940, la loi de l'AP définissait l'indigence de la façon suivante :
Le mot « indigent » signifie toute personne hospitalisée ou recueillie dans tout établissement reconnu d'assistance publique par le lieutenant-gouverneur en conseil, en vertu des dispositions de la présente loi, et dans tout hospice, hôpital, crèche, sanatorium, refuge, institution de charité publique, qui ne peut subvenir, ni directement, ni indirectement a son entretien d'une façon temporaire ou définitive, par elle-même ou par des personnes tenues de lui fournir des aliments ou des soins, ayant son domicile dans la province de Québec .
À quelques mots près, soit ceux que nous avons soulignés dans la citation, ce libellé reprenait intégralement celui de 1921. En vertu de ce libellé, l'indigent aidé par l'AP devait répondre aux trois critères suivants : premièrement, être admis à l'intérieur des murs d'une institution reconnue de l'AP ; deuxièmement, être incapable de subvenir à son entretien de façon provisoire ou permanente ; troisièmement, ne pas avoir de parenté obligée en vertu du Code civil de lui fournir, si elle en avait la possibilité, les moyens de subsistance.
Comme nous pouvons le constater, en 1940, la définition légale de l'indigence ne faisait pas de place aux services sociaux distribués à domicile par le personnel des agences sociales. À lire le texte législatif en vigueur en 1940, on pourrait être gagné à l'idée que l'AP concernait exclusivement les indigents internés dans les institutions d'assistance.
Même si la définition légale de l'indigence rapportée plus haut ne fut modifiée qu'en 1960 , dès 1940, par voie d'arrêté en conseil, le [208] gouvernement libéral de Godbout avait élargi cette définition de façon à permettre aux agences sociales qui commençaient à se développer à l'époque, d'être traitées comme institutions de l'AP. En effet, comme le rapporte Nicolas Zay :

En 1940, un arrêté en conseil reconnut un certain nombre d'agences sociales qui s'occupaient à cette époque d'aider financièrement les nécessiteux comme « institutions d’assistance publique sans murs », et les autorisa à fournir des prestations en espèce aux personnes dont l'éligibilité avait été reconnue par la corporation municipale compétente ; conformément à un taux déterminé par la législation ... le domicile des indigents assistés était considéré comme un prolongement des agences sociales .

La portée de cet arrêté en conseil était de donner au concept d'indigence une extension plus large que celle de la définition légale. D'où l'écart, de 1940 à 1960, entre l'indigence définie par la loi et celle gérée par le régime de l'AP. Mais, en dépit de cet écart, la population cible visée concrètement par le régime de l'AP demeurait limitée. Pendant la période étudiée, l'AP était disponible, à certaines conditions, pour certaines personnes indigentes.
Maintenant, en nous appuyant sur les précisions apportées, nous pouvons nous faire une idée plus concrète de la clientèle de l'AP dans les années 1940 et 1950. Les personnes indigentes, qui avaient accès aux services sociosanitaires offerts gratuitement dans le cadre de l'AP, appartenaient à deux grandes catégories : il y avait d'abord les personnes indigentes assistées à l'intérieur des murs des institutions d'AP ; il y avait aussi les personnes indigentes assistées à domicile, soit « hors les murs » des institutions d'assistance.

1) La clientèle assistée à l'intérieur des murs. Cette clientèle se partageait en divers sous-groupes :
a) Il y avait les personnes malades admises comme indigentes dans les hôpitaux généraux. En chiffres absolus, le nombre des patients de l'AP a augmenté graduellement de 38 100 en 1946 à 96 500 en 1958. Ils représentaient 16,2% de la clientèle hospitalisée en 1946, 15% en [209] 1950, 20,4% en 1955 et 18,2% en 1958. En 1958, le séjour moyen d'un patient de l'AP était de 16 jours comparativement à 10,1 pour les patients ordinaires .
b) Il y avait les personnes aux prises avec la tuberculose admises comme indigentes à l'intérieur de sanatoriums. Le nombre de tuberculeux de l'AP a oscillé entre 7300 et 11400 de 1946 à 1958. Ils constituaient la grande majorité de la clientèle des sanatoriums, soit 88,2% de la clientèle totale en 1946, 94,1% en 1950, 94,2% en 1955 et 95,7% en 1958. La durée du séjour moyen de ces patients de l'AP dans les sanatoriums était de plusieurs mois .
c) Il y avait les personnes âgées admises comme indigentes dans les hospices, dont le nombre était de 134 en 1958. Le nombre des pensionnaires de l'AP dans les hospices a oscillé entre 1 200 et 1 900 entre 1947 et 1958. Ces pensionnaires constituaient 21,9% de la clientèle des hospices en 1947, 23,4% en 1950, 29,0% en 1955 et 22,3% en 1958 .
d) Il y avait les « enfants illégitimes » ou « abandonnés », les « filles mères », les « sous-doués éducables », les épileptiques, les aveugles, les sourds-muets admis comme indigents dans les crèches, orphelinats, refuges et autres types d'institutions d'assistance. Nous ne disposons pas de chiffres précis sur ces différents types de clientèles cibles de l'AP . Mais nous savons qu'en 1953, dans le domaine de l'enfance, 95 crèches et orphelinats étaient reconnus comme institutions de l'AP et abritaient 17364 nouveau-nés et enfants .

En 1952, d'après les chiffres du Service de l'AP, 101 878 personnes indigentes avaient été assistées à l'intérieur des murs des institutions . Sans être exhaustives, ces données permettent d'entrevoir, avec assez de précision, les principaux groupes de personnes indigentes qui bénéficiaient de la protection de l'AP à l'intérieur des murs des institutions de l'AP pendant la période. Nous avons constaté, au passage, que ces personnes pouvaient être sur l'AP tantôt de façon temporaire, tantôt de façon permanente, selon qu'elles se retrouvaient, par exemple, dans un hôpital général, dans un sanatorium  dans un orphelinat .
[210]

2) La clientèle assistée par les agences sociales. Graduellement, à partir de 1940, s'est développée une autre forme de l'AP en rapport avec l'indigence à domicile, à mesure que les agences sociales parvinrent à se faire reconnaître par le gouvernement comme institutions de l'AP. Grâce à ces agences, des intervenants sociaux, dont un nombre croissant de travailleuses sociales professionnelles, visitaient les familles de classes populaires, s'occupaient des enfants et des personnes âgées à problèmes, tantôt en les soutenant à domicile, tantôt en favorisant leur placement dans des institutions d'assistance ou des foyers d'accueil. En 1953, par exemple, 27 agences avaient sous leur surveillance 18 672 enfants, dont 8 962 furent soutenus à domicile, 6 808 placés en foyers nourriciers et 2 800 placés en institutions d'assistance non publiques . En 1957, 37 agences sociales sous la juridiction du ministère de la Jeunesse et du Bien-Être social avaient à leur charge environ 30 000 enfants et plus de 15 000 adultes .
L'AP, dispensée par l'intermédiaire de ces agences, signifiait à l'époque un commencement de reconnaissance des problèmes d'indigence vécus hors les murs des institutions traditionnelles d'assistance . Cette forme d'assistance avait rejoint 31 455 personnes en 1952.
Au total, les personnes prises en charge par le régime de l'AP, à l'intérieur comme à l'extérieur des murs, représentaient un grand nombre d'indigents et une population cible plutôt hétérogène au niveau de l'âge et du type d'indigence vécue. Mais les indigents reconnus par l'AP ne constituaient pas la totalité des indigents pris en charge par l'État. Pour compléter le tableau, il faudrait ajouter d'autres catégories comme les malades mentaux hébergés dans les asiles d'aliénés relevant de la loi des asiles d'aliénés, les femmes chefs de familles monoparentales protégées par la loi des mères nécessiteuses, les personnes [211] âgées et les aveugles bénéficiant du programme conjoint d'assistance aux personnes âgées, les invalides bénéficiant, à partir de 1955, du programme d'assistance aux invalides et, finalement, les chômeurs qui, à partir de 1959, bénéficièrent du programme d'assistance-chômage. Mais si, à partir de la fin des années 1950, suite à l'introduction du programme d'assistance-chômage, un nombre croissant de personnes indigentes pouvaient bénéficier de l'assistance de l'État, sous une forme ou sous une autre, il n'en demeure pas moins que, de 1940 à 1959, seules les personnes indigentes considérées comme inaptes au travail, ou pas en âge ou en situation de travailler, pouvaient recevoir un certain soutien de l'État, soit dans le cadre du régime provincial de l'AP, soit dans le cadre des autres programmes d'assistance catégorielle.
En somme, le régime de l'AP, tout comme les divers programmes d'assistance catégorielle avant l'arrivée tardive de l'assistance-chômage, n'offrait aucune assistance aux personnes indigentes qui étaient aptes au travail. Pourtant, pendant les années 1940 et 1950, les problèmes d'indigence et de pauvreté n'étaient pas le monopole des inaptes au travail. Ils étaient aussi le propre de pauvres qui travaillent. En étant exposés au risque de l'insuffisance des revenus salariaux et au risque du chômage, ces derniers ainsi que leurs dépendants connaissaient l'indigence aussi (cf. chap. 1er, section VI). Mais le régime de l'AP ne prenait aucunement leur situation en considération. Dans leurs visites à des familles populaires, nombreuses étaient les travailleuses sociales qui faisaient le constat de ces nombreux problèmes de pauvreté et de misère sociales, tout en demeurant cantonnées dans l'impuissance d'agir. Nous aurons l'occasion d'y revenir.

II. Quelques caractéristiques
de la loi de l'assistance publique
en vigueur en 1940

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En tenant compte des précisions ci-haut apportées, en rapport avec la définition de l'indigence, nous pouvons nous permettre d'y aller rondement. Au départ, les grandes lignes de la législation en vigueur en 1940 étaient assez semblables à celles de la législation adoptée en 1921. Nous pouvons les résumer de la façon suivante .
1) L'institution de l'AP était définie comme « toute institution qui reçoit, garde, soigne ou hospitalise gratuitement des indigents et qui est reconnue comme telle par le lieutenant-gouverneur en conseil » (art. 3, paragr. 4 et art. 7).
[212]
2) L'application de la loi dépendait du Service de l'AP relevant du ministère de la Santé et du Bien-Être social (art. 3, paragr. 5). Les « devoirs et pouvoirs » de ce service consistaient à favoriser l'exécution des dispositions de la loi, à coopérer avec les œuvres de l'AP au soulagement des malades indigents », à examiner les demandes de subvention provenant des institutions, à distribuer des subventions et à surveiller leur emploi, à favoriser le « développement de toute œuvre d'assistance des indigents », à faire des recommandations au gouvernement concernant la mise à jour de la liste des institutions d'assistance après avoir enquêté sur ces dernières (art. 5, 9 et 10).
3) Les institutions d'assistance qui désiraient être reconnues comme institutions de l'AP et bénéficier des droits octroyés par la loi devaient « fournir au service tous les renseignements que ce dernier croit utile de connaître pour s'éclairer sur la situation existante » (art. 11) et « permettre, en temps ordinaire, le libre accès au ministre ou à toute autre personne spécialement autorisée par lui en vertu de la présente loi, du local affecté aux indigents » (art. 12).
4) Les taux de per diem concernant « le coût d'hospitalisation, du séjour et de l'entretien des indigents recueillis dans chaque institution d'assistance publique » étaient établis par le gouvernement sur recommandation du service de l'AP. Ces tarifs variaient selon les types et tailles des institutions (art. 20).
5) Les contrats établis entre le gouvernement et une institution d'assistance dirigée par une communauté religieuse devaient « recevoir l'approbation de l'ordinaire évêque du diocèse dans lequel est située cette communauté » (art. 21).
6) Trois conditions d'admissibilité devaient être dûment remplies pour qu'un indigent soit reçu dans une institution d'assistance. D'abord, l'indigent ou la personne le représentant (parent, ami, protecteur) devait remplir une demande d'admission en présence de deux témoins ; ensuite un certificat devait être « signé par le maire de la municipalité locale où le malade à son domicile ou, en l'absence du maire, par un conseiller ou toute autre personne dûment autorisée » ; enfin, un certificat devait être signé par le médecin traitant « constatant l'état physique de l'indigent et la nécessité pour lui d'être hospitalisé » ou admis dans une institution de l'AP (art. 23). Si le certificat pour attester le lieu de résidence était refusé, « une requête peut être présentée dans les soixante jours du refus susdit à un magistrat de district dans la municipalité où réside l'indigent ou au chef-lieu du district dont fait partie cette municipalité ». Ce magistrat tranchait, « en dernier ressort », la question de l'état d'indigence et de la municipalité [213] de résidence du requérant pour ensuite transmettre la décision au service de l'AP après avoir informé les autorités de la municipalité concernée (art. 24).
Dans les « cas d'urgence et de nécessité absolue » certains indigents pouvaient être admis dans les institutions d'assistance sans que toutes les formalités aient été remplies (art. 26 et 27).
7) Les institutions reconnues comme de l'AP étaient obligées de tenir, en suivant des normes précises, un « registre des indigents publics » (art. 31). Ce registre devait être accessible au Service de l'AP « quand il le juge nécessaire et à des heures convenables » (art. 32 et 35).
8) Un mode de financement tripartite était prévu pour couvrir les dépenses « de l'entretien, du séjour et du traitement de l'indigent dans l'institution de l'AP. Un tiers était payé par le gouvernement provincial ; un autre tiers par l'institution d'assistance ; le dernier tiers était payé « par la municipalité locale où l'indigent a eu de bonne foi son domicile pendant douze mois consécutifs précédant son admission » (art. 33). Si l'indigent provenait d'un territoire non organisé en municipalité, le service de l'AP pouvait assumer la part normalement assumée par une municipalité (art. 16). Dans certains cas, le service de l'AP pouvait reconnaître un état d'indigence refusé par une municipalité et, « dans un but d'humanité et de protection publique », payer la part normalement assumée par la municipalité (art. 37).
9) Le gouvernement provincial pouvait, en plus de contribuer pour un tiers aux dépenses d'entretien des indigents, verser des contributions spéciales aux institutions pour les aider à se développer (construction, agrandissement, etc.), « dans les cas d'urgence et de nécessité absolue » (art. 18).
10) La contribution financière de l'État provincial aux institutions de l'AP était payée à partir des revenus du « fonds de l'assistance publique » constitués à partir d'une fiscalité spéciale (cf. art. 61 et 62) et, au besoin, c'est-à-dire lorsque les dépenses de l'AP étaient déficitaires par rapport aux revenus du fonds de l'AP, à même « les deniers votés annuellement », c'est-à-dire à même les revenus du fonds consolidé (art. 59). Cette précision est importante quand on sait que le fonds de l'AP était déficitaire depuis le début des années 1930 et que ce déficit était de 2,3 millions de dollars en 1940 .
Cette présentation succincte des principales caractéristiques de la législation en vigueur au début de la guerre ne rend pas justice à toutes [214] les nuances et ramifications complexes dont il faudrait faire mention dans une étude plus approfondie. Elle nous autorise néanmoins, dans le cadre de ce chapitre, à saisir certains problèmes d'application que posait cette législation dès 1940, problèmes qui s'amplifieront avec les années en dépit des amendements apportés. Ajoutons que cette législation faisait une place plus explicite au volet sanitaire qu'au volet bien-être de l'AP, si bien que la lecture de plusieurs dispositions de la loi laissent au lecteur l'impression que l'indigent type était le malade indigent hospitalisé dans un hôpital général. On peut soupçonner ici toutes les difficultés qu'entraînait l'utilisation d'une telle législation lorsqu'il s'agissait de valoriser l'assistance à domicile faite par les agences sociales. Parmi les autres difficultés, il y avait l'établissement du lieu de domicile de l'indigent qui avait des implications financières importantes pour les municipalités concernées ; le problème des écarts entre les taux fixés par le gouvernement et les coûts réels dans les institutions d'assistance ; la lourdeur des obligations financières des municipalités sorties endettées de la crise des années 1930 au Québec ; la difficulté pour les personnes indigentes d'échapper à une gestion arbitraire, humiliante et stigmatisante de critères d'admissibilité plutôt imprécis ; les difficultés pouvant survenir dans les relations administratives et politiques entre le gouvernement provincial, les municipalités et les institutions d'assistance, dites publiques, mais de fait privées et souvent confessionnelles dans une conjoncture marquée par l'augmentation globale des coûts de l'assistance. Nous avons compris également que l'économie générale de la loi de l'AP avait pour effet d'introduire une pente du système en faveur de l'enfermement des personnes indigentes dans les milieux institutionnels.
Avant de revenir à ces divers problèmes liés à l'application de la législation, faisons brièvement le point sur l'évolution de cette dernière de 1940 à 1960.

III. L'évolution de la législation
de 1940 à 1960

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De 1940 à 1960, la loi de l'AP fut amendée à diverses reprises mais ces amendements furent plus souvent mineurs que majeurs . Les principaux changements apportés, en rapport avec la définition de l'indigence, la question du lieu de résidence de l'indigent, le mode de financement et l'organisation de l'assistance, furent les suivants.
[215]

1) Le tardif élargissement de la définition juridique de l'indigence. Pour avoir déjà traité cette question dans un développement antérieur, nous pouvons nous satisfaire d'un bref rappel. En dépit de l'arrêté en conseil de 1940 qui faisait de la place à de nouvelles formes d'indigence dont s'occupaient les agences de service social à domicile et en dépit des demandes réitérées des agences elles-mêmes, notamment pendant les années 1950, la définition restrictive de l'indigence et, corrélativement, de l'institution de l'AP, qu'on retrouvait dans la législation de 1940 ne fut pas modifiée et élargie avant mars 1960. C'est dire que, pendant les années 1940 et 1950, la définition légale de la personne indigente faisait exclusivement de cette dernière une personne gardée, soignée, hospitalisée et assistée à l'intérieur des murs d'une institution. Ceci avait pour effet d'introduire un écart grandissant entre la loi et son application à une époque où, dans les faits, les agences sociales et l'aide à domicile se développaient et bénéficiaient du soutien financier de l'État. En mars 1960, la loi fut modifiée de façon à rendre la définition de l'indigence plus conforme avec une réalité qui existait depuis vingt ans déjà .

2) Modification des procédures dans les cas de requêtes concernant le domicile des indigents. L'une des dispositions les plus délicates de la législation avait trait à l'établissement du lieu de domicile de l'indigent assisté. Pour être admis dans une institution, l'indigent avait besoin, entre autres, d'un certificat signé par le maire (ou son représentant) de la municipalité dans laquelle résidait l'indigent pendant les douze mois immédiatement antérieurs à sa demande de l'AP. Or, l'obtention d'un tel certificat donnait lieu à de nombreux litiges et souvent les municipalités se montraient tatillonnes et refusaient de signer les certificats demandés. Dans ces cas, l'indigent pouvait faire une requête dans les 60 jours devant le magistrat de la Cour de la municipalité ou du district.
Or, en 1950, ces dispositions concernant les procédures dans les cas de requêtes furent modifiées. Ces modifications furent amenées via certaines dispositions de la Loi instituant la Cour de bien-être social, dispositions qui avaient pour effet, précisément, d'amender l'article 24 de la Loi de l'AP en établissant que « dans tout territoire où est établie une cour de bien-être social », les requêtes en question seraient « entendues et décidées exclusivement par un juge de cette cour » . De cette façon, les municipalités et, plus précisément, les cours municipales [216] et de districts, proches des intérêts de ces dernières, se voyaient dépossédées de la juridiction exclusive qu'elles avaient depuis 1921 pour statuer sur l'état d'indigence et le lieu de résidence des requérants, prérogatives qui étaient souvent exercées en tenant compte de l'état de santé des finances des municipalités plus que de l'état de santé ou de bien-être du requérant.
Toutefois, ces modifications apportées en 1950 suscitèrent beaucoup de mécontentement, de remous et de pressions du côté des municipalités. Si bien qu'en 1954, 1955 et 1956, de nouveaux changements furent introduits, pour favoriser un retour au statu quo antérieur. En 1954, à Montréal et à Québec, la Cour municipale récupérait la juridiction sur les requêtes . En 1955, la Cour de bien-être social perdait complètement la juridiction acquise en 1950, en rapport avec l'épineuse question des requêtes des indigents . En 1956, la loi de l'AP était amendée à nouveau de façon que le juge de district municipal récupère les pouvoirs qu'il avait avant 1950 dans le domaine des requêtes de l'AP et que le délai pour les requêtes était réduit de 60 à 30 jours .
Suite à ces changements en dents de scie, survenus de 1950 à 1956, le contrôle des certificats d'indigence revenait dans le giron des municipalités, ce qui avait pour effet d'amincir le pouvoir d'appel des indigents qui avait été timidement renforcé en 1950, dans la mesure où, pratiquement, les cours de bien-être social pouvaient être moins distantes des intérêts des personnes indigentes que les cours municipales, plus sensibilisées aux intérêts financiers des municipalités.

3) Modifications concernant le mode de financement. Nous savons que la législation, au début des années 1940, reconduisait encore le mode de financement défini par la loi de 1921. Les trois partenaires impliqués assumaient chacun un tiers des coûts de l'AP aux indigents. Or, ce système était très lourd pour les municipalités, notamment pour les petites municipalités pauvres qui supportaient proportionnellement le plus grand nombre d'indigents. La lourdeur croissante avec les années de ce fardeau financier amena naturellement les municipalités à se plaindre régulièrement et à réclamer du gouvernement provincial un allègement de leurs responsabilités financières.
C'est ainsi que le gouvernement provincial fut obligé de faire des concessions aux municipalités pendant les années 1950. Il procéda par étapes. Dans un premier temps, à la fin de 1951, il modifia la législation [217] de façon que la contribution des municipalités régies par le Code municipal (petites municipalités) soit réduite de 33 1/3% à 15% des coûts. Cette modification devenait effective le 1er avril 1952 et la différence devait être assumée par la province . Dans un deuxième temps, en avril 1957, le gouvernement modifia à nouveau la loi, de façon que la contribution des municipalités régies par le Code des cités et villes (grosses municipalités) soit réduite de 33 1/3% à 24% des coûts. Dans un troisième temps, soit en janvier 1960, le gouvernement de l'UN, avec une élection à l'horizon, réduisit encore plus les contributions des municipalités : avant de les éliminer quasi complètement, en mai 1960, il les ramena, en janvier 1960, à 8% dans le cas des municipalités régies par le Code municipal et à 12% dans le cas des municipalités régies par le Code des cités et villes .
Le tableau 1 donne une vue d'ensemble de l'évolution de la contribution financière des municipalités au cours de la période.

TABLEAU 1
Évolution de la quote-part des petites et grandes municipalités
au financement de l'assistance publique en% du coût total, de 1940 à 1960
Années	1940	1952	1957	1960	
Municipalités régies par le code municipal	331/3	15	15	8	
Municipalités régies par le Code des cités et villes	331/3	331/3	24	12	
Sources : S.R.Q. 1941, chap. 187 ; S.Q. 1951-1952, chap. 9 ; S.Q. 1956-1957, chap 8 ; S.Q. 1959-1960, chap. 73 ; Rapport Boucher, Québec, 1963, p. 36.

Mais la baisse des contributions des municipalités ne fut pas la seule modification introduite dans le mode de financement de l'AP. D'une part, l'application de l'article 18 de la loi de 1940, concernant le soutien financier que l'État provincial pouvait apporter pour aider le développement des institutions d'assistance, permettait au gouvernement de suppléer par des subventions spéciales, souvent fixées par les lois du lobbying politique plus que par des normes et critères clairs, au manque à gagner des institutions privées. D'autre part, l'entrée du Québec dans certains programmes d'assistance à frais partagés impulsés par le fédéral, comme ce fut le cas en 1959 suite à une entente fédérale-provinciale sur l'assistance-chômage, avait des retombées sur le financement de l'AP provinciale, en introduisant en quelque sorte un quatrième partenaire . C'est ainsi que, dans les années 1950, le financernent [218] de l'AP devint plutôt quadripartite que tripartite, comme nous aurons l'occasion de le constater dans notre développement sur les coûts et le financement de l'AP.

4) Les changements de juridiction. Au début des années 1940, la responsabilité de gérer la loi de l'AP relevait du ministère de la Santé et du Bien-Être social. En 1946, lorsque le gouvernement Duplessis restructura les ministères en distinguant le ministère de la Santé du ministère de la Jeunesse et du Bien-Être, la juridiction complète de l'AP, tant dans son volet bien-être que dans son volet santé, fut transférée au ministère de la Santé et cette organisation administrative fut maintenue pendant dix années. En 1957, le gouvernement décida de déménager le volet bien-être de l'AP en direction du ministère de la Jeunesse et du Bien-Être et de conserver le volet sanitaire au ministère de la Santé. C'est à partir de ce moment-là d'ailleurs que le ministère de la Jeunesse et du Bien-Être se dota d'un service des agences sociales nettement distingué du service des institutions (orphelinats, crèches, etc.), ce qui montrait administrativement l'importance accrue de l'assistance à domicile .
Ce développement sur l'évolution de la législation demeurerait incomplet si nous n'attirions pas l'attention sur un changement introduit en janvier 1957 par voie d'arrêté en conseil et concernant la région de Montréal. Par cet arrêté en conseil, le gouvernement « reconnaissait le service de bien-être social de la cité de Montréal comme institution de l'AP, habilitée à la distribution de l'assistance à domicile et au placement des enfants, des malades et des vieillards. Ce geste marquait le début d'une ère nouvelle où des services municipaux furent graduellement appelés à remplacer les agences sociales privées pour la distribution des versements d'assistance à domicile, notamment dans la région du Montréal Métropolitain  ».

IV. L'organisation concrète de l'assistance

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Il serait périlleux de se référer uniquement au cadre légal que constituait la loi de l'AP pour se faire une idée du développement concret du régime et de l'organisation de l'AP au cours des années 1940 et 1950. Pour mieux saisir le contour concret du réseau des institutions de l'AP et le sens de son évolution à l'époque, il est éclairant de faire le [219] point de façon plus explicite sur les deux types d'institution qui composaient ce réseau et de compléter ce tableau par quelques précisions sur la nature et le rôle du réseau parallèle d'assistance privée contrôlé par l'Église catholique tout en demeurant conscient que la frontière entre les deux réseaux n'était pas toujours claire.

1) Le réseau des institutions de l'assistance publique. À la fin des années 1950, le réseau des institutions et œuvres d'assistance reconnues comme publiques en vertu de la loi comprenait près de 500 établissements, comparativement à 200 au début des années 1940 . La majorité de ces établissements, tant dans les communautés anglophones catholique, protestante et juive que dans la communauté francophone catholique, étaient des établissements privés. Pour employer la terminologie bâtarde de l'époque, rappelons que ces institutions se distinguaient en deux grandes catégories, soit les institutions « avec murs » et les institutions « sans murs ».
a) Les institutions « avec murs ». Les institutions « avec murs » étaient celles qui offraient de l'AP seulement aux indigents qui acceptaient d'être internés à l'intérieur des murs institutionnels. Parmi ces institutions reconnues comme publiques par le gouvernement, il y avait des hôpitaux généraux, des hôpitaux spécialisés tels des sanatoriums, des centres d'accueil pour personnes âgées communément appelés hospices, des crèches pour des nouveau-nés, des orphelinats pour des enfants abandonnés, des refuges pour des « filles mères », etc.
Mais pour lever une possible confusion, une précision doit être apportée ici, même si les institutions étaient reconnues comme institutions de l'AP, cela ne signifiait aucunement que l'ensemble de leur clientèle était composée de personnes indigentes sur l'AP. Nous nous rappelons que la définition juridique de l'indigence, à l'époque, excluait toute personne qui, « par elle-même ou par des personnes tenues de lui fournir des aliments ou des soins », pouvait subvenir directement ou indirectement à son entretien . En vertu de cette clause, les gestionnaires des institutions d'assistance « avec murs » étaient tenus d'amener leur clientèle « ordinaire » à assumer elle-même les frais de séjour dans les institutions.
Ainsi, les institutions de l'AP accueillaient sous leur toit une double clientèle, soit une clientèle indigente admise gratuitement en [220] vertu de la loi de l'AP et une clientèle ordinaire jugée capable de payer. La proportion que représentait la clientèle de l'AP, par rapport à l'ensemble de la clientèle, variait beaucoup d'une catégorie d'institution à l'autre. D'une façon approximative, nous pouvons avancer qu'en 1958, la clientèle sur l'AP représentait 95% de la clientèle totale dans les sanatoriums, 81% dans les refuges pour filles mères, 80% dans les orphelinats, 69% dans les hôpitaux pour maladies chroniques et incurables, 25% dans les hospices et 18% dans les hôpitaux généraux. Au total, toujours en 1958, les personnes indigentes constituaient 20% de l'ensemble des personnes internées dans les diverses catégories d'institutions de l'AP « avec murs » .
En ce qui concerne la gestion et la main-d'œuvre dans les institutions d'assistance « avec murs », contentons-nous de mettre dans une perspective plus large, certains éléments d'analyse présentés dans notre chapitre sur la santé, en référence aux institutions hospitalières. La direction des institutions francophones était habituellement assumée par des communautés religieuses le plus souvent féminines. Les religieuses qui exerçaient des fonctions administratives à la tête de ces institutions ne manquaient pas, la plupart du temps, de conseillers masculins issus du milieu des affaires et des élites de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale . Les institutions anglophones avaient un caractère plus laïque et étaient administrées par des conseils d'administration dans lesquels les représentants de la bourgeoisie et de la nouvelle petite bourgeoisie occupaient les places centrales. La main-d'œuvre dans les institutions confessionnelles était à la fois non salariée (les religieuses assumant des tâches d'exécution) et salariée. La main-d'œuvre salariée était majoritairement féminine et faiblement syndiquée sauf dans les institutions hospitalières où les travailleurs et travailleuses syndiqués, regroupés dans une vingtaine de syndicats locaux, représentaient environ 19% de la main-d'œuvre salariée en 1950 . Dans les institutions anglophones laïques, il y avait des bénévoles, mais la main-d'œuvre salariée était proportionnellement plus nombreuse et plus faiblement syndiquée que dans les institutions francophones.
[221]
b) Les institutions « sans murs ». Comme nous l'avons vu plus haut, c'est seulement à partir de 1940 que les agences de service social, identifiées à partir d'appellations variées, commencèrent à être reconnues comme institutions de l'AP par le gouvernement du Québec.
Ces agences avaient commencé à apparaître au Québec dans les milieux anglophones beaucoup plus tôt que dans les milieux francophones. Au début du XXe siècle, la communauté juive disposait du Baron de Hirsch Institute, un organisme privé de service social qui aidait l'immigration juive à s'intégrer à la vie montréalaise. En 1900, la communauté anglo-protestante de Montréal disposait d'une Charity Organization Society qui faisait du service social familial. L'apparition de cet organisme et d'autres, tels l'University Settlement et le Montreal Council of Social Agencies, fit surgir, en milieu anglophone, beaucoup plus tôt qu'en milieu francophone, la préoccupation de recourir à du personnel compétent et de promouvoir la formation de travailleurs sociaux professionnels. C'est dans ce contexte que la McGill School of Social Work apparaissait dès 1918, tandis qu'il faudra attendre jusqu'au début des années 1940 pour voir apparaître les Écoles de service social de l'Université de Montréal et de l'Université Laval .
En milieu francophone, la première agence de service social avait été créée à Trois-Rivières en 1934. Sur le modèle d'autres agences créées dans les vingt années ultérieures, cette agence était confessionnelle et organisée sur une base diocésaine. À Montréal, en 1938, le Bureau de l'assistance sociale aux familles, appelé par la suite Société de service social aux familles, était mis sur pied par Mmo Ruth Robertson, une protestante anglophone qui devait être remplacée, dès 1941, par Mme Jeanne Barnabée-Langlois, l'une des premières Canadiennes françaises diplômées de McGill en travail social . Puis, dans les années 1940 et 1950, plusieurs autres agences de service social confessionnelles, organisées souvent sur une base diocésaine, apparurent en milieu catholique francophone dont :
le Service social de l'Outaouais (1942) ;
le Service familial de Québec (1943) ;
le Service social de la région de Sherbrooke (1943) ;
le Service social du diocèse de Chicoutimi (1949) ;
[222]
le Service familial de Lévis (1949);
le Centre de consultation sociale de Rimouski (1950);
le Service social du centre de Québec (Nicolet) (1951);
le Service social de Joliette (1951);
le Service social de Longueuil (1952);
le Service social de Hauterive (1952);
le Centre socio-familial Laurentien à Saint-Jérôme (1953);
le Service de l'enfance et de la famille de La Pocatière (1953);
le Service social régional de Châteauguay (1954);
le Service social de Gaspé (1954);
le Service social de Portneuf (1955);
le Service social Richelieu-Yamaska (1955);
le Service social de la Beauce (1955);
le Service social du comté de Mégantic à Thetford-Mines (1956);
le Service social du diocèse de Mont-Laurier (1956);
le Service social de l'Ouest québécois (1958) .

Cette liste n'est pas exhaustive. Elle ne comprend pas, entre autres, les agences de quartier apparues à l'époque dans les quartiers populaires d'une grande ville comme Montréal. Ces agences de quartier étaient dirigées par des communautés religieuses féminines qui fournissaient une partie de la main-d'œuvre et les locaux gratuitement et engageaient quelques travailleuses sociales laïques. Ainsi, à Montréal, les sœurs du Bon Conseil animaient le Service familial Centre-Sud, les petites sœurs de l'Assomption les Services familiaux du quartier Saint-Henri et les Auxiliatrices du purgatoire le Service social Lafontaine .
Avant de préciser quelles étaient les interventions de ces diverses agences de service social, il importe d'expliquer les liens qui les rattachaient au Service de l'AP pendant les années 1940 et 1950. Avant 1940, les quelques rares agences qui existaient en milieux anglophone et francophone n'étaient pas admissibles au régime de l'AP et, conséquemment, se trouvaient dans l'obligation de financer complètement leurs activités à partir des dons de la philanthropie et de la charité privée. En 1940 et par la suite, ces agences pouvaient se faire reconnaître dans le cadre du régime de l'AP en tant qu'institutions de l'AP « hors les murs », c'est-à-dire en tant qu'institutions qui assistaient les indigents à domicile en leur fournissant de l'aide en espèces ou sous forme de services sociaux. En 1958, les agences de service social [223] reconnues comme institutions de l'AP étaient au nombre de 37 . L'avantage que les agences avaient à se faire reconnaître comme institutions de l'AP était d'abord d'ordre financier. En effet, une fois reconnues par le service de l'AP, elles pouvaient faire financer leurs activités d'assistance aux indigents à domicile à un tiers par le gouvernement provincial et à un tiers par les municipalités. Ces sources de financement additionnelles à celles liées à la charité privée étaient devenues nécessaires depuis la guerre : avec l'augmentation des problèmes sociaux suscités par la poussée de l'industrialisation, de l'urbanisation et de la prolétarisation, les problèmes des familles populaires en milieu urbain devenaient nombreux et aigus. Ces problèmes aux dimensions souvent nouvelles (délinquance, alcoolisme, séparations et divorces, enfants battus, etc.) obligeaient les agences à recourir à un personnel compétent. En conséquence, les agences de service social devaient de plus en plus, dans les années 1940 et 1950, embaucher des travailleurs sociaux professionnels . Ceci avait un impact appréciable sur les coûts de fonctionnement, même si les salaires des travailleurs sociaux n'étaient pas mirobolants. Notons au passage que, pendant les années 1940 et 1950, 668 travailleurs sociaux furent formés à l'Université de Montréal et à l'Université Laval .
Il n'était pas rare de trouver dans les agences de service social un personnel composé à 85% de femmes. Ceci ne signifiait aucunement que les agences étaient dirigées par des femmes. Au contraire, en milieu francophone en particulier, elles étaient le plus souvent dirigées [224] et contrôlées par des hommes ou, plus précisément, par des prêtres . Même en étant reconnues comme institutions de l'AP, elles demeuraient sous la coupe de l'autorité catholique diocésaine et se trouvaient comptabilisées comme des œuvres de charité de l'Eglise. Une enquête portant sur 14 agences en 1952-1953 avait révélé que huit de celles-ci étaient incorporées en vertu de la troisième partie de la Loi des compagnies, tandis que les six autres étaient incorporées en vertu de la Loi des évêques catholiques romains de 1950 qui, entre autres, faisait de l'évêque du diocèse concerné le seul membre légal de la corporation . Tout cela n'était pas sans générer pour les intervenantes de ces établissements des problèmes de conflit d'allégeance auxquels nous reviendrons (cf. section VI).
Quant au travail spécifique des agences, il prenait principalement la forme de l'assistance à domicile à des individus et à des familles aux prises avec des problèmes sociaux. Les contacts entre le personnel des agences et leur clientèle se faisaient, soit dans les bureaux de l'agence et, éventuellement, de ses différents points de service, soit dans les foyers eux-mêmes. Les personnes assistées par les agences pouvaient être des nouveau-nés « abandonnés », des enfants et des adolescents en difficulté, des couples en situation de mésentente ou de séparation, des « filles mères » rejetées par leur milieu, des adultes touchés par la maladie, le chômage, l'insuffisance de salaire, l'alcoolisme, des personnes âgées en perte d'autonomie, etc.
L'assistance aux individus et aux familles pouvait prendre diverses formes, souvent marquées par la pénurie des ressources matérielles et humaines, par le caractère rudimentaire des méthodes d'intervention et le sous-développement des politiques sociales au Québec. Les travailleuses sociales employées par les agences devaient pratiquement apprendre à tout faire. Avec des moyens qui relevaient de la morale chrétienne et du bon sens pratique, autant que des rudiments de la [225] psychologie sociale et de la méthode du casework, elles assistaient leurs clients de diverses manières :

-	en restaurant l'harmonie sociale dans les couples et dans les relations parents-enfants ;
-	en référant des individus en situation de problème soit aux institutions de l'AP « avec murs » (hospices, crèches, orphelinats, hôpitaux généraux et spécialisés, centres d'accueil pour « filles mères », etc.), soit aux œuvres et organismes du réseau d'assistance parallèle relevant de l'Église (Sociétés Saint-Vincent-de-Paul, camps de vacances, etc.) ;
-	en favorisant l'adoption des enfants orphelins ou abandonnés ;
-	en plaçant des enfants en difficulté dans des foyers nourriciers et en utilisant à cet effet les subsides mis à la disposition des agences par le service de l'AP ;
-	en jouant le rôle d'intermédiaires entre individus et familles en situation de problème et certains programmes spécifiques de sécurité sociale, tels les programmes d'assistance aux mères nécessiteuses, aux personnes âgées, aux aveugles, aux invalides et, à la fin des années 1950, aux chômeurs. Pendant la guerre, les travailleuses sociales des agences s'étaient occupées de l'administration de certains programmes fédéraux destinés aux familles de soldats et d'anciens combattants ; à partir de 1947, elles s'occupèrent des allocations familiales des enfants abandonnés et placés en foyers nourriciers ou en institutions . Ainsi, dans les années 1950, la distribution d'argent à diverses catégories d'assistés sociaux occupait une place importante dans la pratique des agences. Alors, les agences de service social devinrent de plus en plus accaparées par des fonctions administratives, en jouant le rôle de rouage semi-public du service de l'AP et d'autres programmes gouvernementaux d'assistance pour la redistribution d'argent de toutes sortes aux indigents. En 1955, par exemple, le Service de l'AP a versé 640 000 $ au Service social de Saint-Jean et 783 000 $ au Service social de Trois-Rivières. Ces sommes devaient être utilisées pour l'assistance financière à des personnes indigentes de diverses catégories .

Comme nous le constatons, l'AP dispensée à partir des agences pouvait être financière tout autant que sous forme de services. Pour [226] plusieurs personnes indigentes, les agences constituaient la porte d'entrée dans le régime de l'AP. Mais les témoignages des intervenantes sociales de l'époque révèlent que ces dernières se trouvaient souvent réduites à constater dans l'impuissance un écart énorme entre les types de problèmes rencontrés quotidiennement dans ces familles populaires et les moyens mis à leur disposition dans les agences pour solutionner ces problèmes. Comme le suggérait Françoise Marchand, directrice du Bureau d'assistance sociale aux familles de Montréal de 1946 à 1953, la source principale des problèmes familiaux rencontrés par les agences était le manque de sécurité économique et l'insuffisance de revenus . Cette constatation était entérinée quelques années plus tard par René Raymond qui avait pris note que 46% des cas traités à Québec en 1957 par le Service familial avaient un rapport étroit avec des problèmes matériels de chômage, d'insuffisance des salaires ou de précarité de l'emploi . C'était ces problèmes d'insécurité du revenu qui forçaient les familles à demeurer dans des logements insalubres, à se contenter d'une mauvaise alimentation, à se priver de médecins et de médicaments et qui, souvent, conduisaient les jeunes à la délinquance et les adultes à l'alcoolisme.
En présence de problèmes sociaux liés à la pauvreté économique, à une époque où l'État n'avait aucune politique sociale pour les aptes au travail, que pouvaient faire les travailleuses sociales des agences, même avec la meilleure volonté au monde ? Que pouvaient-elles faire, par exemple en 1954, alors qu'il y avait 263 791 chômeurs officiels, dont 73% étaient classifiés comme aptes au travail au Québec  ? Nous aurons l'occasion d'y revenir.

2) Le réseau parallèle d'assistance privée de l'Église. Il pourrait paraître étrange de parler maintenant d'un réseau parallèle d'assistance contrôlé par l'Église, dans la mesure où le réseau dit de l'AP dont nous venons de parler se trouvait lui-même largement composé d'institutions privées et confessionnelles sous la coupe de l'Église catholique. Mais pour rendre plus clair le développement qui suit, il importe de rappeler que toutes les institutions dont nous avons parlé jusqu'à maintenant, qu'elles aient été confessionnelles ou pas, avaient un trait commun en étant reconnues par l'État provincial comme institutions de l'AP et pouvaient en conséquence bénéficier du soutien des municipalités et de la province. À côté de ces institutions d'assistance financées du moins partiellement par les fonds publics, il y avait d'autres œuvres [227] et organismes de charité et de bien-être qui, sans être reconnus comme publiques par le Service de l'AP, assumaient néanmoins des activités qui se situaient dans le domaine de l'assistance aux indigents. Parmi ces œuvres et organismes, il y en avait qui relevaient de la communauté protestante anglophone, d'autres qui relevaient de la communauté juive et, finalement, un grand nombre dans la communauté francophone qui relevaient exclusivement du réseau d'assistance de l'Église catholique. C'est de ce dernier réseau confessionnel et totalement financé par la charité privée que nous voulons parler brièvement ici.
Pour se démêler davantage de cet écheveau complexe, il faut rappeler que l'Église catholique, au lendemain de la défaite des Patriotes dans l'insurrection populaire de 1837-1838, s'était retrouvée, à toute fin pratique, confirmée par l'État civil dans sa disponibilité et sa volonté d'assumer dans la société québécoise, du moins dans certains domaines clés tels l'éducation, la santé et le bien-être social, le rôle d'une sorte d'État junior. C'est ainsi que de 1840 à 1960, l'Église catholique avait, en quelque sorte, son propre ministère de la Santé et du Bien-Être et son réseau autonome d'institutions et d'œuvres sociales et sanitaires de toutes sortes. Certes, l'autonomie du réseau ecclésial d'assistance avait été partiellement entamée en 1921 avec la loi de l'AP, lorsqu'une partie des institutions du réseau autrefois totalement privé et confessionnel avaient commencé à dépendre partiellement de l'État pour son financement. Cette autonomie avait été également malmenée au début des années 1940, lorsque les agences de service social, anciennement autonomes par rapport aux fonds publics, avaient commencé à être reconnues, elles aussi, comme institutions de l'AP et, conséquemment, à dépendre des subsides de l'État.
Toutefois, même si une partie des œuvres du réseau privé d'assistance sous la coupe de l'Église se trouvait récupérée par le réseau de l'AP, cela ne voulait pas dire, dans les années 1940 et 1950, que le réseau d'assistance de l'Église avait pour autant disparu. Au contraire, l'Église contrôlait une sorte de réseau parallèle à partir duquel elle favorisait le développement d'organismes de bien-être totalement privés et continuait à exercer une influence déterminante sur les organismes confessionnels qui appartenaient au réseau de l'AP. On peut même dire que, pendant les années 1940 et 1950, l'Église catholique fit des efforts importants pour moderniser son réseau en mettant sur pied de nouvelles structures de coordination, tels les conseils des œuvres qui, dans plusieurs diocèses, visaient à introduire plus de cohésion et de rendement dans des organismes confessionnels qui tantôt appartenaient uniquement au réseau parallèle, tantôt relevaient aussi du réseau de l'AP.
[228]
Pour soutenir son propre réseau, l'Église, dans une région comme celle du grand Montréal, pouvait compter sur la collaboration de la Fédération des œuvres de charité canadiennes-françaises fondée en 1933 et très active pendant les années 1940 et 1950. Modelée sur des fédérations semblables créées pour soutenir les organismes privés d'assistance appartenant aux communautés juive, anglo-protestante et anglo-catholique, cette Fédération, sans être formellement une structure d'Église, se trouvait à l'époque à jouer, à l'intérieur de la communauté catholique francophone, le rôle d'une fondation privée. Cette fondation, suite à des campagnes de souscription annuelles, s'employait à redistribuer les fonds recueillis en direction d'œuvres de charité et d'organismes de bien-être qui, dans la plupart des cas, avaient des liens étroits avec l'Église catholique . La Fédération des œuvres de charité canadienne-française ramassait et redistribuait environ 400 000 $ en 1940. En 1941, la campagne de la Fédération avait ramassé 441 500 $ qu'elle avait distribués ensuite auprès d'une vingtaine d'organismes, dont 180 000 $ à la Société Saint-Vincent-de-Paul, 54 000 $ à l'assistance maternelle, 30 000 $ au Bureau d'assistance sociale aux familles, 16 000 $ à la Colonie des grèves, 9 000 $ aux infirmières visiteuses, 4 000 $ au Service de l'aide aux désemparés de la JOC, 2 000$ à l'École de service social fraîchement fondée à l'Université de Montréal, etc. . Après la guerre, les fonds recueillis dépassaient le million de dollars et plus d'une trentaine d'œuvres en profitaient . En 1960, la Fédération avait ramassé 2 millions de dollars.
Au cours des années 1940, plusieurs diocèses se dotèrent d'un Conseil des œuvres, soit un conseil chargé de coordonner les œuvres de charité et de service social à l'intérieur de leur territoire. Par exemple, le Conseil des œuvres de Montréal fut mis sur pied en 1942 et, sous l'incitation de Mgr Charbonneau, toutes les œuvres et tous les organismes de bien-être confessionnels étaient encouragés à en devenir membres . En 1945, les buts du Conseil des œuvres de Montréal étaient formulés de la façon suivante :

1.	Rechercher, faire enquête et analyser les problèmes sociaux du groupe canadien-français et catholique de Montréal.
2.	 les œuvres sur ces besoins et orienter leur travail social en conséquence.
[229]
3.	Tendre à améliorer le travail de nos œuvres locales en leur faisant connaître les expériences heureuses tentées ailleurs tout en leur suggérant les adaptations possibles.
4.	Faire enquête et analyser le travail de nos œuvres et conseiller, si nécessaire, sur les meilleures méthodes d'organisation et d'administration à adopter.
5.	Coordonner le travail de nos œuvres de bienfaisance en ne perdant jamais de vue les problèmes sociaux particuliers à notre collectivité catholique et canadienne-française.
6.	Être un agent de liaison entre les œuvres privées et les départements d'assistance publique. Agir aussi comme intermédiaire entre nos œuvres et les autres groupements ethniques de Montréal et de l'extérieur.
7.	Prévenir la multiplication des œuvres de bienfaisance dans un même champ d'activité de service social.
8.	Susciter les œuvres non existantes jugées nécessaires.
9.	Mettre au service des œuvres un service technique de consultation et de renseignements.
10.	Établir un plan d'ensemble pour assurer à toutes nos œuvres le bienfait d'une action concertée .

Cette formulation d'objectifs traduit bien comment plusieurs églises diocésaines, après la guerre, en s'appuyant sur l'expertise de prêtres formés dans les sciences humaines, notamment en travail social, s'employaient à travers les conseils des œuvres à introduire dans leurs interventions sociales plus de coordination, de centralisation de planification et de compétence professionnelle, en s'appuyant sur des enquêtes et des méthodes d'évaluation moins artisanales et plus modernes .
[230]
En déployant de tels efforts de modernisation, les conseils des œuvres s'efforçaient, du moins dans certains diocèses marqués par l'urbanisation comme ceux de Montréal, Québec et Trois-Rivières, de tenir compte de critiques qui commençaient à circuler à l'effet que l'organisation privée et confessionnelle du bien-être social tolérait trop d'incohérences, de dédoublements, de lacunes administratives et confinait à l'inefficacité dans la prise en charge des problèmes sociaux. Le sixième objectif du Conseil des œuvres de Montréal révélait, en outre, la préoccupation d'harmoniser l'intervention de l'Église avec l'intervention de l'État provincial, dans une conjoncture où l'extension et la consolidation de l'AP menaçaient de porter ombrage au réseau parallèle d'assistance contrôlé par l'Église. Pour contenir l'élargissement de l'intervention étatique dans le champ de la santé et du bien-être, l'Église se devait de réorganiser et d'améliorer son propre système, de façon à rendre certaines de ses composantes davantage éligibles aux subventions de l'État provincial, qui devenaient attrayantes au moment où les coûts de fonctionnement des institutions d'assistance augmentaient et où les sources de la charité privée commençaient à tarir.
L'Église québécoise ne se contenta pas de favoriser les structures de coordination diocésaines de l'assistance. Elle se montra intéressée, dans les années 1950, à participer à des structures de coordination et de concertation plus larges. Elle participa activement, à travers ceux qu'on appelait à l'époque les « apôtres sociaux », à la mise sur pied, en 1953, de la Conférence canadienne catholique de bien-être social, appelée Caritas Canada à partir de 1954. Par l'intermédiaire de cette structure pancanadienne, l'Église visait la concertation, au niveau des stratégies de bien-être social, entre les 35 diocèses canadiens. Elle cherchait également à se doter d'un instrument de représentation national pour informer l'opinion publique, faire des pressions sur les instances politiques et s'inscrire dans des concertations catholiques internationales. C'est ainsi que la Conférence, en 1953, présenta un mémoire devant la Commission Tremblay .
Maintenant, examinons les dimensions financières de l'AP.

V. Les aspects financiers
de l'assistance publique

Retour à la table des matières
Nous avons évoqué à quelques reprises la question du financement de l'AP dans les pages qui précédent. Nous avons vu que le mode de financement officiellement tripartite était devenu de plus en plus quadripartite, à partir de la fin des années 1940, suite à l'intrusion du gouvernement fédéral dans l'AP provinciale par le biais des subventions [231] à la construction hospitalière. Nous savons que le fardeau financier des municipalités et des institutions était devenu lourd à porter dans les années 1950. Le moment est venu d'aborder cette question de façon plus explicite.
Précisons immédiatement que les coûts de l'AP, pendant la période considérée, prennent un relief tout à fait particulier selon la fenêtre à travers laquelle on les examine. La perspective varie significativement selon qu'on se réfère aux chiffres tirés des livres de la trésorerie des établissements d'assistance, ou de celle des municipalités ou de celle du gouvernement provincial. Les données sur lesquelles nous nous appuierons sont tirées principalement des comptes publics du gouvernement du Québec, de 1940 à 1960. Elles nous permettent de cerner de façon assez précise le contour, année après année, des contributions financières de l'État provincial, des municipalités et de l'État fédéral. Malheureusement, elles laissent dans l'ombre la contribution financière des institutions de l'AP elles-mêmes, soit une contribution qui était beaucoup plus difficile à quantifier dans la mesure où elle était souvent fournie sous forme de services plutôt qu'en espèces. Ces contraintes ne nous empêcheront pas de traiter de la situation financière des institutions d'assistance, mais elles nous empêcheront de faire toute la lumière désirable.

1) Quelques remarques additionnelles. Pour interpréter correctement les données présentées ci-dessous, il importe de faire quelques remarques additionnelles.
a) L'État provincial participait au financement de l'AP de deux manières : d'une part en contribuant pour un tiers aux dépenses encourues par les institutions d'assistance « avec murs » et « sans murs » pour l'entretien des indigents ; d'autre part, en versant des subventions spéciales de divers types aux institutions d'assistance pour les aider à construire, à payer les intérêts d'emprunts à court et à long terme, etc. Notons que pour les subventions spéciales, les contributions de l'État provincial ne s'inscrivaient pas à l'intérieur de la règle du tripartisme ; il s'agissait de subventions assumées totalement par la province et auxquelles, en conséquence, les municipalités ne participaient pas.
b) Les fonds utilisés par l'État provincial, pour s'acquitter de ses obligations financières dans le cadre de l'AP, provenaient de deux sources nettement distinctes. D'une part, ils provenaient du fonds de l'AP, soit un fonds spécial alimenté à partir de revenus fiscaux spéciaux nettement identifiés à cette fin dans la loi de l'AP . C'est dans ce fonds [232] spécial que les contributions municipales étaient versées avant d'être dirigées vers les institutions concernées. Mais, pour rendre notre exposé plus clair, nous comptabiliserons dans ce fonds exclusivement l'argent recueilli par la province, à partir de ses propres sources fiscales spécifiques, et nous comptabiliserons à part les contributions municipales, pour bien distinguer ces dernières des contributions exclusivement provinciales. D'autre part, l'argent versé par la province provenait aussi du fonds consolidé, c'est-à-dire de la fiscalité générale de la province. Les sommes versées à l'AP à partir du fonds consolidé représentaient le déficit entre les sommes recueillies dans le fonds spécial et les dépenses de l'AP effectivement encourues par la province.
c) Les sommes versées par les municipalités devaient représenter le tiers des frais consacrés à l'entretien d'indigents provenant de leur territoire et assistés par des institutions. La loi de l'AP prévoyait que ces sommes devaient provenir de 50% des revenus recueillis par les municipalités en vertu des droits du pauvre, soit une source fiscale qui appartenait exclusivement aux municipalités . Ces sommes n'étaient pas versées directement par les municipalités aux institutions de l'AP concernées. Elles étaient versées à la province qui les entreposait dans son fonds de l'AP avant de les remettre aux institutions.

2) Quelques données générales. Ici nous partirons du tableau 2 construit à partir des chiffres des Comptes publics de la province de Québec concernant l'évolution des coûts généraux de l'AP, l'évolution de la participation financière de la province, des municipalités et du gouvernement fédéral .
Les données de ce tableau nous invitent d'abord à faire un commentaire d'ordre général sur l'évolution des coûts au cours de la période. Les coûts globaux de l'AP ont augmenté au rythme de 15% par année dans la période de la guerre et de l'immédiate après-guerre, soit de 1940 à 1947. Mais, à partir de l'année fiscale 1947-1948 en allant jusqu'à la fin des années 1950, ils ont augmenté à un rythme vertigineux, soit de 55% par année. Si nous ajoutons la participation cachée des institutions de l'AP que nous estimons à environ 250 millions de dollars pendant la période, nous pouvons avancer que le coût total de l'AP, pendant les années 1940 et 1950, s'est situé autour d'1 milliard de dollars .

[233]
TABLEAU 2
Contributions financières de la province, des municipalités et du fédéral
à l'assistance publique de l'année fiscale 1940-1941 à l'année fiscale 1959-1960,
en millions de dollars
Années	Fonds de l'AP	Province Fonds
consolidés	Total	Municipalités	Fédéral	Total	
1940-1941	4,1	0,7	4,7	1,9			6,6	
1941-1942	3,3	2,9	6,0	2,2	—	8,2	
1942-1943	3,7	2,7	6,4	2,0	—	8,4	
1943-1944	4,2	2,9	7,2	1,7	—	8,9	
1944-1945	4,5	4,2	8,6	2,8	—	11,4	
1945-1946	4,1	4,3	8,4	2,2	—	10,6	
1946-1947	5,2	4,7	9,9	2,5	—	12,4	
1947-1948	5,9	4,9	10,9	2,7	—	13,6	
1948-1949	6,6	7,8	14,5	3,4	0,3	18,2	
1949-1950	7,2	12,1	19,4	3,9	0,1	23,4	
1950-1951	7,5	21,7	29,2	4,6	—	33,8	
1951-1952	8,9	19,3	28,1	5,4	2,1	35,6	
1952-1953	9,6	24,9	34,4	5,5	2,0	41,9	
1953-1954	10,6	28,5	39,1	7,3	2,5	48,9	
1954-1955	10,6	33,1	43,6	9,8	3,0	56,4	
1955-1956	11,1	43,7	54,8	11,5	3,4	69,7	
1956-1957	11,8	39,4	51,1	12,4	3,4	66,9	
1957-1958	13,1	49,2	62,3	13,0	9,7	85,0	
1958-1959	13,4	49,5	63,0	11,8	5,2	80,0	
1959-1960	14,7	61,4	76,1	11,3	8,6	96,0	
1940-1960	160,0	418,0	578,0	118,0	40,0	736,0	
Source : Comptes publics de la province de Québec, années 1940 à 1960.

Arrêtons-nous maintenant, de façon plus particulière, sur la participation financière de chacun des quatre partenaires impliqués.

3) La participation financière de l'État provincial. Pendant l'ensemble de la période, le gouvernement du Québec a consacré approximativement 11% de ses dépenses budgétaires au financement de l'AP, ce qui représentait un investissement assez important. Le tableau 2 permet de voir que la courbe de l'implication financière du Québec a suivi assez fidèlement la courbe générale des coûts : augmentation plus lente de 1940 à 1947 et de plus en plus accélérée de 1947 à 1959. Cela n'est guère surprenant, puisque la participation de l'État provincial [234] constituait, de loin, la principale contribution à l'AP en représentant 71,2% des coûts en 1940, 86,4% en 1950 et 79,3% en 1959.
Mais si la participation financière de la province demeure soutenue, cela ne veut pas dire qu'elle fut de même nature pendant toute la période. Deux observations peuvent être faites à ce sujet.
D'une part, l'origine des fonds changea considérablement au cours de la période. Graduellement, au cours des années, les ressources financières consacrées par la province à l'AP provinrent de moins en moins du fonds spécial et de plus en plus du fonds consolidé. Alors qu'il contribuait à financer 87,2% des dépenses de l'AP du gouvernement du Québec en 1940, le fonds spécial de l'AP n'y contribuait plus que pour 48,8% en 1945, 25,7% en 1950, 20,2% en 1955 et 19,3% en 1959. Plus on avançait dans la période, plus les revenus du fonds spécial devenaient déficitaires, ce qui obligeait le gouvernement du Québec à prendre des crédits supplémentaires de plus en plus considérables, à même les revenus fiscaux généraux de la province, pour combler les déficits. Si bien que, pour l'ensemble de la période, le gouvernement finança l'AP en s'appuyant à 72,3% sur le fonds consolidé et à 27,7% sur le fonds spécial.
D'autre part, la destination des dépenses de l'AP effectuées par la province se modifia au cours de la période. Au début des années 1940, les dépenses provinciales au chapitre de l'AP étaient faites substantiellement au poste de l'entretien des gens et une faible partie des dépenses était consacrée aux subventions spéciales aux institutions. Mais, à mesure qu'on avance dans la période, notamment au cours des années 1950, on s'aperçoit que les subventions spéciales prenaient de plus en plus d'importance. Le tableau 3 nous permet de réfléchir sur cette question, même si les données fournies ne concernent pas exclusivement les dépenses effectuées par le gouvernement provincial mais également celles faites par les municipalités et par le gouvernement fédéral.

TABLEAU 3
Partage entre les deux formes de dépenses effectuées par la province,
les municipalités et le fédéral au chapitre de l'assistance publique
en 1940, 1945, 1950, 1955 et 1959, en millions de dollars
Années	1940-1941	1945-1946	1950-1951	1955-1956	1959-1960	1940-1960	
Entretien des indigents	5,5	8,9	18,3	47,4	60,1	500,0	
Subventions spéciales	1,1	1,4	15,0	22,0	45,0	232,0	
Total	6,6	10,7	33,9	70,3	97,1	737,0	
Source : Les Comptes publics de la province de Québec de 1940 à 1960.

Dans la mesure où nous savons que les fonds dépensés par les municipalités étaient exclusivement consacrés a l'entretien des indigents [235] et que les montants dépensés par le fédéral demeuraient relativement faibles, nous pouvons en déduire que l'augmentation des montants globaux consacrés à des subventions spéciales était attribuable d'abord aux initiatives du gouvernement provincial dans ce domaine. Les données du tableau 3 révèlent que les subventions spéciales représentaient 16,6% des dépenses en 1940, 13,1% en 1945, 44,2% en 1950, 31,3% en 1955 et 46,3% en 1959. La part grandissante des subventions spéciales attire notre attention à la fois sur les difficultés financières des institutions privées de l'AP, de moins en moins capables dans les années 1950 de s'autofinancer avec les ressources insuffisantes de la charité privée, et sur la politique duplessiste des octrois dans le sociosanitaire, tout comme dans l'éducation. Cette politique se moquait de la planification et s'accommodait de l'absence de critères précis. Elle avait un penchant pour les subventions non statutaires consenties d'année en année de façon arbitraire et improvisée aux représentants d'institutions qui se montraient les plus « débrouillards » dans l'art du lobbying politique et qui n'avaient pas de mauvaise note dans le fichier de l'UN ou dans la mémoire de Duplessis .

4) La participation financière des municipalités. Pendant l'ensemble de la période, les dépenses faites par les municipalités au chapitre de l'AP ont représenté 16% de l'ensemble des frais et 23,6% des frais liés à l'entretien des indigents. Certes, ces contributions étaient beaucoup moins volumineuses que celles assumées par la province. Elles n'en demeuraient pas moins considérables, compte tenu de la fragilité des finances municipales pendant ces années .
Resituées dans une perspective évolutive, ces dépenses, en chiffres absolus, sont demeurées plutôt stables de 1940 à 1947, ont augmenté considérablement, soit de 40% par année, de 1947 à 1956 et se sont affaissées légèrement de 1956 à 1959, à un moment où les dépenses globales continuaient à augmenter pourtant à un rythme effréné. Cet affaissement, à la fin des années 1950, était attribuable aux modifications de la législation au chapitre de la quote-part assumée par les municipalités (cf. section III). Ainsi, à la fin de la période considérée, les municipalités n'assumaient plus que 11,8% du fardeau financier de l'AP, comparativement à 21,8% au début de la période.
[236]

5) La participation financière du gouvernement fédéral. Quant à l'implication financière du gouvernement fédéral, elle représenta seulement 5,4% de l'ensemble des coûts pendant toute la période. Toutefois, si nous tenons compte du fait que cette implication était pratiquement inexistante pendant les années 1940, qu'elle avait commencé à apparaître timidement à la fin des années 1940 avec l'entrée en vigueur des programmes de subventions conditionnelles pour la santé nationale  et qu'elle tendait à s'amplifier substantiellement à la fin des années 1950, nous pouvons affirmer qu'elle constituait, politiquement, un phénomène important qui avait pour effet de bouleverser significativement l'économie du régime provincial de l'AP. En effet, la courbe de la participation financière du fédéral nous invite à reconnaître que le mode de financement de l'AP était, dans les faits, devenu quadripartite pendant les années 1950. Ce constat deviendrait encore plus clair, si les chiffres comptabilisés dans le tableau 2 prenaient en considération les déboursés effectués au Québec par le gouvernement central au chapitre de l'assistance-chômage à partir de 1959 .

6) La participation financière des institutions d'assistance. Tel que nous l'avons mentionné plus haut, les données du tableau 2 laissent malheureusement dans l'ombre la participation des institutions privées de l'AP au financement du régime, participation que nous avons évaluée, de façon approximative et conservatrice, à 250 millions de dollars pour l'ensemble de la période. Ce « trou » ne constitue pas une invitation à passer sous silence la situation financière des institutions privées reconnues par le gouvernement comme institutions de l'AP, même si les chiffres globaux à ce sujet s'avèrent plus rares et difficiles à établir.
Pendant l'ensemble de la période étudiée et de plus en plus intensément à mesure qu'on avançait dans les années 1950, les institutions d'assistance avec ou sans murs se sont plaintes de leurs difficultés financières et de l'insuffisance du soutien de la province et des municipalités. Deux facteurs peuvent être invoqués pour expliquer ces difficultés financières :
a) D'abord, les institutions privées éprouvaient de plus en plus de difficultés a trouver, année après année, les revenus leur permettant d'assumer leur propre tiers des coûts de l'entretien des indigents. D'une part, les coûts de fonctionnement des institutions augmentèrent de façon considérable au cours de la période, à mesure que les institutions consentaient, quoique souvent avec lenteur et réticence, à recourir à un personnel plus nombreux, plus spécialisé, et, surtout [237] davantage salarié et intéressé à se syndiquer. Ces coûts de main-d'œuvre additionnels, dans les hôpitaux principalement, avec les coûts générés par les progrès de la technologie médicale, avaient un impact à la hausse sur les dépenses budgétaires des établissements. D'autre part, les sources de revenus liées aux possibilités de la charité privée et à la philanthropie étaient en stagnation, sinon en régression. Les sommes recueillies annuellement dans le cadre des campagnes de financement, menées soit par les établissements eux-mêmes, soit par les fédérations de charité, soit par certains conseils des œuvres comme celui de Québec, pouvaient signifier des entrées appréciables pour dépanner un certain nombre d'institutions ; mais, au total, ces diverses campagnes demeuraient un palliatif boiteux, dans un contexte historique où les sollicitations accrues de la fiscalité étatique faisaient que les individus et les compagnies avaient moins de latitude pour répondre avec empressement aux sollicitations de la charité ou de la fiscalité privée.
b) Ensuite, les sommes versées par la province et les municipalités pour couvrir théoriquement les deux tiers des frais d'entretien des indigents à la charge des institutions demeuraient, dans les faits, systématiquement inférieures aux coûts réels représentés par ces deux tiers. Dans notre chapitre sur la santé, nous avons vu comment la Commission Lessard avait vigoureusement dénoncé cette situation en 1943. Nous avons vu également comment l'absence de suites données aux recommandations du Rapport Lessard, par le gouvernement Duplessis, se trouvait, pendant les années 1950, à causer des problèmes de déficits aux hôpitaux qui acceptaient le plus d'indigents. Ces constats et considérations peuvent être élargis ici : les taux de remboursement fixés par le service de l'AP demeurèrent systématiquement inférieurs aux coûts réels encourus par les institutions pour l'entretien des indigents. Par exemple, en 1941, les barèmes de per diem établis par le gouvernement étaient de 45 sous dans les centres d'accueil pour « filles mères », de 60 sous dans les crèches ; selon les catégories, ils oscillaient entre 1,50 et 4,50 $ dans les hôpitaux généraux et entre 1,05 et 1,50 $ dans les hôpitaux spécialisés . Au cours de la période, ces taux furent remontés à intervalles réguliers. Mais vus à travers la fenêtre des institutions, ils demeurèrent toujours insuffisants. En conséquence, plus la clientèle de l'AP était forte dans une institution, plus cette dernière se trouvait confrontée à un déficit et obligée de presser le citron de la charité privée et de solliciter des octrois spéciaux pour lutter contre ce déficit.
[238]
Dans le contexte des années 1950, la situation financière des institutions d'assistance était devenue si précaire, les dispositions législatives et réglementaires qui encadraient le régime de l'AP étaient devenues si complexes et confuses, que seules les institutions passées maîtres, dans la chasse aux octrois spéciaux de toute sorte, pouvaient s'en sortir.

VI. Analyse critique des problèmes
et des enjeux

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Dans les pages qui précèdent, nous nous sommes efforcés de développer une analyse d'abord factuelle et descriptive de l'évolution de la législation et du régime de l'AP au cours des années 1940 et 1950. Le moment est venu d'essayer, en nous appuyant sur les faits colligés, de prendre plus de recul pour présenter des pistes d'analyse critique en rapport avec les problèmes, les enjeux et les luttes liés à l'évolution de l'AP au cours de la période étudiée. Le fil conducteur sous-jacent aux pistes d'analyse que nous avancerons est le suivant : même si le dossier de l'AP concernait éminemment les classes populaires, les débats et les luttes concernant ce dossier ont été, pendant les vingt années considérées, tout comme pendant les vingt années antérieures, médiatisés par les petites bourgeoisies. Comme nous le savons (cf. chap. 1er et 3), les affrontements qui se déployaient à l'avant-scène entre les représentants des élites de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale et les représentants des élites de la nouvelle petite bourgeoisie salariée se greffaient sur des affrontements plus fondamentaux qui opposaient, derrière la scène, le capital et les classes populaires.
En somme, de 1940 à 1960, le régime concret de l'AP évolua considérablement, même si la législation connut peu de changements majeurs. Cette évolution concrète du régime fut improvisée au jour le jour plus que planifiée. Pendant les deux dernières années du gouvernement Godbout, suite aux travaux d'enquête de la Commission Lessard, une réorganisation profonde de l'AP semblait poindre à l'horizon. Avec le retour, pour plus de quinze ans, de Duplessis au gouvernement, ces perspectives de réforme s'estompèrent et le vieux régime de l'AP, colmaté de toute part, fut reconduit jusqu'à la révolution tranquille . Ainsi, l'évolution du régime de l'AP s'apparente à une addition d'excroissances apportées par le biais de mesures réglementaires, de décisions administratives et de la politique budgétaire. Ces excroissances permirent au régime de s'ajuster minimalement aux contradictions les plus criantes. Toutefois, elles ne parvinrent pas à empêcher qu'un fossé de plus en plus profond se creuse entre la politique gouvernementale de l'AP, d'une part, et, d'autre part, les [239]besoins des classes populaires et même ceux de la bourgeoisie. À mesure que le gouvernement Duplessis s'obstinait à maintenir le carcan de l'AP, ce dernier devenait de plus en plus désuet en regard des problèmes sociaux auxquels il devait répondre . Plusieurs lacunes en résultaient.

1) Une subordination du social au sanitaire. Officiellement, le régime de l'AP offrait aux personnes indigentes des services sociaux autant que sanitaires. Mais dans la réalité, l'assistance offerte était d'abord sanitaire et secondairement sociale. L'indigent type auquel se référait la loi était la personne malade. L'institution d'assistance type était l'hôpital. La méthode d'intervention type était l'hospitalisation. La législation faisait bien quelques références à la dimension bien-être, mais ces références demeuraient marginales, ce qui laissait supposer que les indigents non malades constituaient une population cible de second ordre pour l'AP.
L'application concrète de la loi confirmait d'ailleurs le déséquilibre entre le volet sanitaire et le volet bien-être social. Il est significatif à ce sujet de rappeler que, de 1946 à 1957, le ministère de la Santé exerçait sa juridiction sur la totalité du régime de l'AP. Il fallut attendre jusqu'en 1957 pour que le volet bien-être de l'AP soit rapatrié au ministère de la Jeunesse et du Bien-Être social. Dans un tel contexte, il n'est pas surprenant d'apprendre que la construction de nouveaux édifices, l'introduction d'équipements modernes, l'embauche de salariés compétents et même le développement de la syndicalisation se poursuivaient à un rythme plus accéléré, et avec un impact plus grand sur les budgets, dans le domaine de la santé que dans le domaine du bien-être. Le processus de professionnalisation de l'intervention sociale s'est déployé beaucoup plus tardivement que celui de l'intervention médicale et il a fallu attendre jusqu'au début des années 1940 pour que les premiers travailleurs sociaux soient formés dans des universités francophones au Québec. Suite à un séjour qu'il avait fait au Québec, durant l'été 1942, pour enquêter sur les services sociosanitaires, Harry Cassidy, ce grand spécialiste canadien de la sécurité sociale, avait été frappé par le contraste entre le développement du secteur sanitaire et le sous-développement du secteur bien-être. Après avoir noté que le ministère de la Santé disposait d'un personnel qualifié formé souvent dans les grandes universités américaines spécialisées en santé publique, Cassidy avait ajouté : « Mais on ne peut pas en dire autant de ce qui se passe du coté des services de bien-être. Le gouvernement [240] provincial n'a fait aucun effort pour recruter du personnel spécialement formé pour les programmes de l'AP qu'il opère . » Même s'ils enjolivaient les efforts du gouvernement provincial dans le domaine de la santé, ces propos de Cassidy demeuraient lucides sur la politique du gouvernement en matière de bien-être social. Ils devaient rester d'actualité longtemps après la fin de la guerre sous le gouvernement Duplessis.

2) Un fort penchant pour l'institutionnalisation. Une deuxième lacune importante du système de l'AP tenait au fait que la pente du système conduisait à l'internement des indigents dans des institutions. Certes, pendant la période considérée, l'AP fut concrètement élargie de façon que puissent être reconnues des activités d'assistance à domicile déployées par les nouvelles agences de service social. Mais le développement de ces nouvelles agences, tout en prenant un essor pendant les années 1940 et surtout 1950, ne signifiait pas que le régime de l'AP se trouvait audacieusement réorganisé, de façon à privilégier l'intervention en milieu ouvert autant qu'en milieu fermé.
En surgissant sur le tard et en étant timidement soutenues par le gouvernement, les nouvelles institutions de l'AP « sans murs » ne constituaient guère plus qu'un appendice greffé au réseau institutionnel principal d'assistance à l'intérieur des murs, lequel pouvait miser sur le poids de la tradition et sur l'esprit et la lettre de la loi jusqu'en 1960. Peu nombreuses et équipées, inégalement distribuées selon les régions, accaparées par les tâches administratives occasionnées par l'assistance financière, entravées par la pénurie de personnel compétent, obligées d'intervenir à contre-courant par rapport à la loi de l'AP, les agences constituaient un petit ruisseau comparativement au fleuve représenté par les institutions d'assistance avec murs. Pendant toute la période étudiée, les agences demandaient à diverses reprises, mais en vain, au gouvernement provincial de modifier la définition juridique de l'indigence et de l'assistance, de façon que les services sociaux à domicile soient reconnus par la législation . Mais le gouvernement faisait la sourde oreille. En conséquence, la proportion des personnes indigentes traitées en institutions demeurait plus élevée au Québec qu'ailleurs au Canada. Au début de la guerre, comme le rapportait Cassidy, avec moins de 30% de la population, le Québec [241] avait plus de 60% des délinquants juvéniles en institution au Canada . Ce constat valait pour d'autres catégories d'indigents assistés :

... la politique encourage l'aide institutionnelle. Le nombre des pensionnaires dans les hospices, les orphelinats et les autres institutions d'assistance est beaucoup plus élevé au Québec, en rapport avec la population, qu'en Ontario et dans les provinces de l'Ouest .

Dans ce contexte, en dépit du développement des agences et de l'assistance à domicile, un grand nombre de personnes indigentes à l'époque se trouvaient inutilement forcées d'aller dans les institutions pour obtenir des services de l'AP. Cette lacune jouait clairement dans le domaine sanitaire puisque l'hôpital était le seul lieu où les indigents pouvaient recevoir gratuitement des services médicaux et hospitaliers. Cela causait des préjudices évidents aux classes populaires aux prises avec l'indigence. Cela causait également des problèmes à l'ensemble des contribuables puisque l'entassement des indigents dans les institutions avait un impact sur les coûts de l'AP. Ces coûts auraient pu être amoindris, si le soutien à domicile avait été une approche davantage valorisée et encouragée par l'État. Enfin, cette situation finissait par heurter également les valeurs de la petite bourgeoisie traditionnelle qui considérait que la primauté et l'unité de la famille étaient inutilement malmenées lorsque des enfants qui auraient pu être assistés à domicile étaient obligés de prendre le chemin des crèches et des orphelinats .

3) Un refus de reconnaître les problèmes des aptes. Une autre lacune du dispositif de l'AP de l'époque tenait au fait qu'il ne s'occupait que des inaptes au travail (enfants, personnes âgées, handicapées) ou des personnes considérées comme autorisées, momentanément ou durablement, à ne pas travailler (malades, mères nécessiteuses). Jusqu'à l'entrée en vigueur du programme d'assistance-chômage au Québec, à la fin des années 1950, l'AP n'avait rien à offrir aux aptes au travail, avec ou sans emploi, aux prises avec des problèmes d'insuffisance de revenus (cf. chap. 10).
Pourtant, les pratiques des agences sociales confrontaient quotidiennement ces dernières à des problèmes sociaux dont les causes économiques étaient le chômage et l'insuffisance des salaires . En [242] présence de ces formes fréquentes d'indigence, les intervenants sociaux qui relevaient du réseau gouvernemental de l'AP ne pouvaient rien faire, si ce n'est référer les individus et les familles concernées à des œuvres privées d'assistance relevant du réseau parallèle de l'Église catholique, telles les sociétés Saint-Vincent-de-Paul, les « œuvres de la soupe », les refuges, etc.
Ajoutée aux deux précédentes, cette lacune signifiait, pour les classes populaires, soit les principales victimes des problèmes sociaux, que le régime concret de l'AP demeurait pour elles un carcan étroit fort mal ajusté aux principaux problèmes d'indigence qu'elles vivaient. Souvent, pour arracher au système d'assistance en place un minimum d'attention, les personnes indigentes, avec la connivence occasionnelle des intervenantes sociales, devaient en quelque sorte, déguiser leur cas. C'est ainsi que des indigents socio-économiques se retrouvaient classifiés comme malades mentaux, que des aptes au travail étaient traités comme inaptes, que des enfants à problèmes pourvus de parents étaient considérés comme orphelins, etc. . Mais, pour un grand nombre d'individus et de familles dans le besoin, l'AP demeurait tout simplement d'aucun secours. C'est ainsi que pendant les années 1940 et 1950, en dépit de l'augmentation accélérée des budgets de l'assistance, le régime laissait à découvert des problèmes sanitaires et sociaux vécus par une large portion des classes populaires.
Cette détérioration de l'état de bien-être et de santé ne faisait pas que causer des problèmes aux classes populaires. À mesure qu'on avançait dans les années 1950, les déficiences des régimes de l'AP devenaient également nocives pour les intérêts bien compris de la bourgeoisie, puisque cette classe, dans une société où l'industrialisation capitaliste progressait à grands pas, avait besoin d'une main-d'œuvre en santé et de classes populaires bien encadrées socialement pour rentabiliser ses investissements et asseoir sa domination. C'est ce que le gouvernement Duplessis avait de la difficulté à comprendre.

4) Un indice de la désuétude du partage des tâches entre l'Église et l'État. Déjà, dans le bilan des politiques sociales et sanitaires québécoises qu'il avait produit à la fin de la guerre, Harry Cassidy avait lucidement observé que le système « unique au Canada » qui existait au Québec, dans le domaine de l'organisation de la santé et du bien-être, relevait de « deux éléments », soit la charité privée, principalement [243] sous les auspices de l'Église catholique, et la responsabilité étatique, qui cohabitaient de plus en plus difficilement ensemble .
Dans la conclusion de son bilan, Cassidy affirmait :

La loi de l'assistance publique représente un effort pour réconcilier ces deux éléments qui a réussi seulement partiellement et cette formule exige une révision. De façon croissante, le nouvel élément [l'intervention de l'État] a grandi en importance... L'acceptation du nouvel élément a été plus lent dans le champ du bien-être [que dans celui de la santé]. Des services publiques indispensables tels que l'assistance générale et la protection de la jeunesse ont manqué et il y a une sérieuse confusion administrative. Il y a un besoin urgent pour l'intégration des services de bien-être social du gouvernement provincial et pour un leadership dans le domaine du bien-être social public comparable à celui qui a été fourni dans le domaine de la santé publique .

Une fois de plus, tout en surestimant l'ampleur des efforts étatiques déployés dans le champ de la santé sous le gouvernement Godbout, Cassidy dévoilait, dès la fin de la guerre, des contradictions qui ne feront que s'aiguiser au cours des années ultérieures. Ces contradictions traversaient l'organisation de la santé, tout autant que celle du bien-être, sous le gouvernement Duplessis.
À la fin de la guerre, il n'y avait pas que des étrangers qui critiquaient le régime québécois de l'AP. Les positions de Cassidy, représentatives du point de vue des intellectuels réformistes des nouvelles petites bourgeoisies sensibles aux aspirations des classes populaires, mais d'abord alliées au capital, avaient été véhiculées au Québec, en 1943, à partir de la publication du Rapport Lessard sur les problèmes hospitaliers. Ce Rapport, comme nous le savons (cf. chap. 4, section III), avait pris la forme d'une critique systématique et radicale du régime de l'AP évalué à partir de son volet sanitaire. La Commission Lessard avait recommandé le remplacement du régime de l'AP par un régime d'assurance maladie. Les positions de la Commission Lessard, convergentes avec celles de Cassidy, avaient reçu l'appui du mouvement syndical et même d'une partie du pouvoir hospitalier. Mais en heurtant les intérêts de l'Église catholique dans le champ de la santé et du bien-être, elles avaient rencontré un accueil beaucoup moins chaleureux dans les rangs des élites cléricales appartenant aux hauteurs de la petite bourgeoisie traditionnelle. Ces élites intellectuelles traditionnelles, appuyées solidement par la direction de l'Église catholique, voyaient dans le régime de l'AP l'un des symboles du pacte [244] établi entre l'Église catholique et les pouvoirs civils dans la société québécoise, soit un pacte dans lequel l'Église héritait de responsabilités importantes dans le domaine de la santé et du bien-être. Donc, on comprend que la montée d'un vent de réforme au Québec, de 1943 à 1944, avait semé l'inquiétude dans les milieux petits-bourgeois traditionnels cléricaux. Mais le retour de Duplessis au pouvoir ne tarda pas à dissiper l'inquiétude des élites cléricales et à décevoir les espoirs de changements entretenus par les forces progressistes de la nouvelle petite bourgeoisie et des classes populaires. C'est ainsi que le vieux régime de l'AP bénéficia d'une respiration artificielle et fut maintenu pendant les années ultérieures non sans avoir à subir régulièrement des opérations de rapiéçage.
Mais les problèmes qu'avaient dévoilés Cassidy et la Commission Lessard ne s'envolèrent pas pour autant. Ils ne firent que s'amplifier au cours des années, même si les ministres du gouvernement Duplessis et les élites cléricales s'employaient par leur discours à les camoufler. Pendant les années 1950, ils furent à nouveau dévoilés au grand jour, suite aux interventions critiques faites explicitement par les réformistes de la nouvelle petite bourgeoisie spécialisée dans le domaine de la santé et du bien-être (v.g. les critiques de Jean-Marie Martin, Claude Morin et Guy Rocher) et, plus implicitement, par le mouvement syndical. Pour le courant d'opposition réformiste et anti-duplessiste qui montait dans la société québécoise depuis la fin des années 1940 dans les rangs du mouvement syndical et de la nouvelle petite bourgeoisie salariée, le partage des pouvoirs entre l'Église et l'État sous-jacent au maintien du régime de l'AP devenait de plus en plus boiteux et désuet à mesure que les phénomènes de l'industrialisation, de l'urbanisation et de la prolétarisation devenaient irréversibles et généraient, au sein des classes populaires, une panoplie de nouveaux problèmes sociaux inadéquatement gérés par le dispositif de l'AP.
Pour les forces réformistes auxquelles nous faisons allusion, le régime de l'AP devenait de plus en plus désuet, dans la mesure où les faits concrets contredisaient substantiellement le supposé partage entre le privé et le public officiellement proclamé par le discours petit-bourgeois traditionnel clérical. Ce constat peut être étayé à l'aide de plusieurs données colligées dans nos développements antérieurs sur l'organisation concrète de l'AP et sur son financement. En dépit du discours traditionnel constamment réitéré sur le caractère privé des institutions de l'AP, il y avait du public dans le privé et du privé dans le public à un point tel que la frontière entre le public et le privé devenait de plus en plus une véritable passoire. D'un côté, le discours petit-bourgeois traditionnel clérical, tel que repris, par exemple, dans le [245] Rapport Tremblay et plusieurs de ses annexes, répétait à satiété que le rôle de l'État demeurait supplétif, que l'autonomie des institutions confessionnelles d'assistance constituait un principe sacro-saint et intouchable . De l'autre côte, les dirigeants des institutions privées et confessionnelles concernées demandaient au gouvernement des fonds de plus en plus larges pour suppléer aux déficiences de la charité privée en réclamant des hausses des per diem et des octrois spéciaux. Pour les critiques de la nouvelle petite bourgeoisie, l'interventionnisme politique et administratif, autant que financier, accru de l'État dans l'assistance, devenait une nécessité inéluctable contre laquelle on ne pouvait mener que des combats d'arrière-garde . Cet accroissement du rôle de l'État était vu comme nécessaire pour remédier à l'anarchie, à l'absence d'uniformité et de coordination, à l'absence de planification qui entravaient la rentabilité de l'AP à l'époque où chaque institution était reine et maîtresse des critères d'embauche de son personnel, des formes d'intervention mises en priorité, etc., ce qui entraînait des trous, des dédoublements inutiles, du gaspillage de ressources et beaucoup de confusion administrative.
Évidemment, ces critiques de l'AP véhiculées par les réformistes de la nouvelle petite bourgeoisie et appuyées par le mouvement syndical et même, à la fin des années 1950, par une partie des représentants du monde patronal (Chambre de commerce de la province de Québec par exemple), déplaisaient souverainement aux élites petites-bourgeoises cléricales. C'est ainsi qu'un François-Albert Angers, au milieu des années 1950, semblait contenir avec difficulté sa mauvaise humeur à l'endroit du Mémoire de Jean-Marie Martin  et s'employait à démontrer que le régime de l'AP avait quelques petits défauts mais, surtout, beaucoup de qualités :
[246]
Le problème [...] de l'indigence est à peu près réglé dans la province de Québec, puisque l'assistance publique et les unités sanitaires fournissent aux pauvres tous les soins qu'ils peuvent désirer .

Ces propos d'Angers, avec le recul du temps, peuvent paraître bizarres. À l'époque, ils ne pouvaient pas cependant être pris à la légère parce qu'ils étaient diffusés par une cohorte impressionnante d'intellectuels et de communicateurs qui disposaient d'un grand nombre de tribunes et de médias. Néanmoins, ces propos étaient lourdement hypothéqués, dans la mesure où ils étaient nettement contredits par les faits sociaux objectifs.

5) Des travailleuses sociales coincées. Il est intéressant de pousser notre réflexion critique sur le régime de l'AP en examinant de façon plus spécifique la réalité des pratiques vécues par les intervenants sociaux rattachés aux institutions. Et ici, pour être plus fidèle à la réalité de ces pratiques, il importe de parler au féminin, puisque la très grande majorité des intervenants dans les hôpitaux, les hospices, les crèches, les orphelinats, les centres de maternité pour « filles mères », les agences de service social, était des femmes. Ces intervenantes sociales qui exécutaient des tâches de première ligne dans les services sanitaires et sociaux étaient tantôt non salariées, lorsqu'elles appartenaient à des communautés religieuses et tantôt salariées, lorsqu'elles étaient des laïques employées par les institutions. Au cours de la période considérée, le salariat s'était beaucoup développé. Quant à la syndicalisation, elle avait beaucoup progressé dans les institutions hospitalières mais, à la fin des années 1950, elle était encore peu étendue dans les autres types d'institutions d'assistance .
Pour limiter notre objet de réflexion, nous nous référerons, dans les lignes qui suivent, seulement aux pratiques des travailleuses sociales des agences catholiques francophones qui étaient majoritairement salariées et non syndiquées à l'époque.
L'hypothèse qui nous apparaît la plus pertinente pour expliquer les pratiques et le vécu de ces travailleuses sociales est la suivante : les idées, les attitudes et les pratiques de ces travailleuses sociales, au cours des années 1945 à 1960, étaient empreintes d'une certaine ambivalence, alimentée par le fait que les travailleuses sociales, sur le terrain des agences sociales en milieu catholique francophone, se trouvaient [247] en même temps soumises à l'influence du courant réformiste de la nouvelle petite bourgeoisie et à celle du courant conformiste de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale. Les travailleuses sociales étaient en quelque sorte coincées, comme bien d'autres intervenants dans le réseau sociosanitaire, entre les réflexions qu'elles pouvaient dégager d'elles-mêmes à partir de leurs pratiques qui les plaçaient en contact quotidien avec les problèmes sociaux vécus par leur clientèle qui appartenait massivement aux classes populaires et le double message qui les atteignait en provenance des deux petites bourgeoisies qui s'affrontaient dans la lutte idéologique .
De par la place objective qu'elles occupaient dans les agences sociales, les travailleuses sociales salariées et exécutantes appartenaient de fait aux couches moyennes des nouvelles petites bourgeoisies salariées. Cette donnée objective, à mesure qu'on avançait dans les années 1950, tendait à amener les travailleuses sociales à s'identifier de plus en plus aux intérêts et au point de vue de cette classe, c'est-à-dire à voir et à critiquer de plus en plus ouvertement les déficiences majeures du régime de l'AP, traversé tout entier par l'empreinte des intérêts et des visions de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale.
Par contre, nous pouvons comprendre que les travailleuses sociales, de par les influences qu'elles avaient subies dans leurs lieux de formation à l'Université de Montréal ou à l'Université Laval et qu'elles subissaient encore quotidiennement dans leurs milieux de travail, se trouvaient particulièrement exposées à l'encadrement moral et idéologique du courant petit-bourgeois traditionnel clérical. Il faut rappeler ici que l'apparition et le développement du travail social professionnel dans le Québec francophone s'étaient accomplis sous la tutelle de la hiérarchie de l'Église catholique et que l'emprise du courant petit-bourgeois traditionnel clérical demeura prépondérante dans les Écoles de service social jusqu'à la fin des années 1950, même si une minorité de ressources professorales avaient commencé, vers 1957, à véhiculer le point de vue réformiste des nouvelles petites bourgeoisies . Il faut rappeler également que dans leurs lieux de travail, les travailleuses salariées étaient surveillées, dirigées et encadrées par des directions qui [248] étaient elles-mêmes hégémonisées par des hommes et des prêtres qui logeaient à l'enseigne du courant petit-bourgeois traditionnel clérical.
La conception dominante du travail social professionnel véhiculée à l'époque, à la fois dans les universités, dans les institutions de l'AP, dans les conseils des œuvres et dans le réseau parallèle d'assistance contrôlé par l'Église, s'apparentait à un amalgame résultant de la combinaison entre le sens chrétien et le sens professionnel, entre la charité et la technique. Les « apôtres sociaux », qui théorisaient sur la profession de travail social, identifiaient cette dernière au « samaritanisme moderne » . Le Père Gonzalve Poulin, directeur de l'École de service social de l'Université Laval, s'exprimait dans les termes suivants en 1952 :

Le service social catholique avec le sens social qui l'inspire, avec la charité surnaturelle qui le sous-tend, avec les techniques éprouvées qui le conditionnent, apparaît comme un auxiliaire dévoué et désintéressé de l'institution qu'il veut aider puissamment à remplir dans la province sa fonction historique de charité sociale, d'assistance préventive et de charité humaine .

Ce type de propos était monnaie courante à l'époque dans les lieux francophones de formation et d'intervention en service social. Les travailleuses sociales des agences les entendaient fréquemment et se trouvaient incitées, sous l'influence de ce discours petit-bourgeois traditionnel clérical, à défendre le caractère privé et confessionnel des institutions, à se méfier de l'interventionnisme d'État et, en conséquence, à ne pas remettre sérieusement en question le régime de l'AP hérité de la tradition catholique et canadienne-française de la charité privée au Québec.
Par contre, en même temps qu'elles étaient fréquemment exposées à ces propos du discours clérical dominant, ces mêmes travailleuses sociales entendaient à l'occasion les propos plus critiques et réformistes des intellectuels et des intervenants sociaux de la nouvelle petite bourgeoisie. En plus, de par leurs pratiques sociales quotidiennes, elles étaient amenées à se buter à des problèmes sociaux concrets qui s'intégraient mal dans le cadre d'explication offert par le discours dominant. C'est ainsi qu'un nombre croissant de travailleuses sociales, [249] dans les années 1950, étaient amenées, à partir de leurs pratiques, à déceler les déficiences du régime de l'AP et à remettre ce régime en question à partir du constat de l'écart entre les moyens institutionnels d'intervention et l'ampleur des problèmes sociaux auxquels l'AP ne leur permettait pas d'apporter des réponses adéquates. En particulier, elles pouvaient difficilement ne pas voir que les pauvres qui constituaient leur clientèle n'étaient pas individuellement responsables des situations d'insécurité économique dans lesquelles ils étaient plongés en raison du chômage et de l'insuffisance des salaires. Dans ce contexte, les travailleuses sociales étaient confrontées à un vécu qui les rendaient sceptiques devant le discours clérical traditionnel et plus accueillantes au discours explicatif de la nouvelle petite bourgeoisie et même à certaines revendications du mouvement ouvrier.
Il arrivait même à l'occasion que certaines travailleuses sociales ayant un poste de direction dans une agence puissent développer des pratiques plus convergentes avec la vision laïque de la nouvelle petite bourgeoisie qu'avec celle des élites cléricales. C'est l'expérience que semble avoir vécue Mme Françoise Marchand qui fut directrice du Bureau d'assistance sociale aux familles à Montréal de 1946 à 1953. Mme Marchand fut la troisième et dernière femme à être directrice de cette agence qui constituait la racine principale à partir de laquelle devait être créé plus tard le CSSMM. Or, Mme Marchand fut amenée, en réfléchissant sur les pratiques dispensées par son agence, à remettre en question les limites de la charité privée et à voir d'un bon œil l'étatisation de l'assistance dans une conjoncture où le soutien des fonds publics devenait de plus en plus stratégique. Cette prise de conscience et les actions déployées en cohérence avec cette dernière ne tardèrent pas à la placer dans une situation délicate et inconfortable. Les élites cléricales auxquelles elle devait rendre des comptes au conseil d'administration ne partageaient pas sa vision et lui retirèrent leur appui. En 1953, Mme Marchand dut démissionner. Elle fut remplacée par M. Choquette, un homme qui semblait plus docile et réceptif aux attentes et suggestions des élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales. Ce dernier conserva son poste pendant dix ans  !
[250]
Lié aux éléments d'analyse qui précèdent, ce dernier exemple nous aide à soupçonner sur quel terrain glissant et dangereux s'aventuraient les travailleuses sociales qui, pendant les années 1940 et 1950, montraient leur dissidence vis-à-vis des canons de l'orthodoxie petite-bourgeoise traditionnelle cléricale, dans le domaine de la pensée et de l'action sociales. La dissidence devenait le chemin de l'isolement, de la marginalisation et de la répression. D'où, souvent, les ambivalences, oscillations et peurs des travailleuses sociales, des intervenants sociaux et des intellectuels qui osaient faire le procès du régime de l'AP pourtant devenu si désuet par rapport aux besoins sociaux des classes populaires. Critiquer l'organisation sociale traditionnelle qui prévalait, tout comme critiquer le régime Duplessis qui la soutenait, c'était prendre un risque. Il était plus sécuritaire de faire comme l'abbé C. Édouard Bourgeois, directeur des services sociaux de Trois-Rivières et ami personnel de Duplessis, c'est-à-dire de vanter les mérites du gouvernement de l'UN dans le domaine social :

La sociologie nous apprend que l'État doit suppléer aux insuffisances des individus et des familles. Il ne doit pas se substituer ou remplacer ces individus [sic] mais plutôt les aider dans leurs difficultés. On ne saurait trop craindre la mainmise de l'État sur les œuvres de charité, lesquelles perdraient ainsi l'autonomie si nécessaire à leur rendement maximum. Toutefois, dans les limites d'une saine sociologie, l'État peut et doit faire sa part afin d'alléger le fardeau des misères humaines [...] D'une façon générale il faut féliciter nos chefs civils responsables de la chose publique, d'avoir mis à la disposition des classes souffrantes des lois et des services qui dans l'ensemble répondent à la plupart des besoins et correspondent aux principes de la charité chrétienne .

Et Duplessis, sans être totalement dupe, aimait bien entendre des paroles semblables dans la bouche des élites qui s'activaient sur le terrain de l'AP. Ensuite, lorsque ces personnes ou d'autres recommandées par elles venaient à son bureau pour demander des octrois spéciaux, il était capable de se montrer reconnaissant et compréhensif.

CONCLUSION
Le mouvement syndical
et l'assistance publique

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Dans le présent chapitre, nous avons fait peu de références aux analyses et revendications du mouvement syndical par rapport au dossier de l'AP. La raison en est simple : les organisations syndicales ont pris part aux débats et aux luttes concernant l'AP, mais elles l'ont fait, le plus souvent, de façon indirecte et implicite. Curieusement, même lorsqu'il s'est investi explicitement dans le dossier de l'AP, le [251] mouvement syndical, tout comme le gouvernement, a privilégié le volet sanitaire plutôt que le volet bien-être social. Ce biais renvoie au fait que la première percée de la syndicalisation auprès des travailleuses et des travailleurs de l'AP s'était faite dans le secteur hospitalier. Ainsi, en suivant la pente des intérêts immédiats de leurs membres, les syndicats et, notamment, la CTCC, soit la centrale la plus concernée, ont pris position sur les services sanitaires plus que sur les services sociaux dispensés dans le cadre de l'AP.
C'est ainsi que le mouvement syndical, pendant les deux dernières années du gouvernement Godbout (1943,1944), a fortement appuyé les analyses et les recommandations de la Commission Lessard sur les problèmes hospitaliers et a demandé le remplacement du régime de l'AP par un régime complet d'assurance-maladie . Par la suite, même sous le gouvernement Duplessis, la CTCC, la FPTQ et la FUIQ sont revenues à la charge à plusieurs reprises avec la demande de l'assurance-maladie. De plus, la CTCC, par le biais de ses milliers de membres qui travaillaient dans les hôpitaux, s'est spécialement impliquée dans les problèmes hospitaliers en refusant que les travailleurs d'hôpitaux deviennent les boucs émissaires du pouvoir hospitalier, sous prétexte que le mode de financement privilégié par l'AP ne permettait pas aux directions hospitalières de payer convenablement leurs employé(e)s.
D'une façon indirecte les syndicats se sont occupés aussi du volet bien-être social du dossier de l'AP par le biais des luttes menées contre le chômage et pour l'augmentation des salaires, puisque les problèmes sociaux dont s'occupaient les institutions d'assistance étaient souvent des problèmes dont les causes étaient économiques.
Mais nous pourrions ajouter, sans complaisance, que le mouvement syndical a eu de la difficulté à l'époque à développer, sur ses propres bases, une analyse originale et autonome de l'AP. Les centrales syndicales ne parvenaient pas aisément à se sentir directement concernées par l'AP, dans la mesure où la clientèle de l'AP était indigente, tandis que les membres des organisations syndicales n'étaient pas considérés et n'étaient pas portés à se considérer comme indigents. Pourtant, si une telle perception existait dans les milieux [252] syndicaux, elle reposait sur des fondements étroitement corporatistes et artificiels. Indigents ou pas, les usagers de l'AP et les membres des organisations syndicales se rejoignaient au niveau de leur appartenance aux classes populaires. Après tout, une portion significative des usagers de l'AP n'étaient-ils pas d'anciens syndiqués ?
En ne poussant pas une réflexion originale et systématique sur le dossier de l'AP, le mouvement syndical s'exposait de plus à un autre danger : celui de se mettre à la remorque des analyses, des positions et des stratégies petites-bourgeoises. De fait, c'est ce qui se préparait dans les années 1950, à l'aube de la révolution tranquille. Si les syndicats s'étaient impliqués de façon plus autonome dans le dossier de l'AP, sans doute auraient-ils pu appuyer certaines réformes revendiquées par les nouvelles petites bourgeoisies, notamment l'étatisation et la démocratisation de l'assistance sociale, sans pour autant appuyer la nouvelle petite bourgeoisie montante dans son projet stratégique de supplanter tout simplement la petite bourgeoisie traditionnelle afin de la remplacer dans une alliance nouvelle avec la bourgeoisie.

[253]

DEUXIÈME PARTIE :
Les programmes
Chapitre 6
L’ASSISTANCE
AUX MÈRES NÉCESSITEUSES

Introduction.

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Hier comme aujourd'hui, le traitement humain réservé aux femmes responsables de familles monoparentales, constituait l'un des indices les plus fiables pour prendre la mesure du degré de justice sociale dans une société. Or, dans la société québécoise des années 1940 et 1950, le vécu de ces femmes, appelées communément « mères nécessiteuses » et, plus largement, les jugements de valeur fréquemment « plaqués » sur ce vécu exprimaient de toutes parts les rapports sociaux profondément inégalitaires, sexistes et capitalistes dans lesquels ils s'enracinaient. Être mère nécessiteuse — ou enfant de mère nécessiteuse — à l'époque, c'était être exposée à la pauvreté économique, être pointée du doigt socialement et devoir rendre des comptes à des notables mâles et cléricaux au niveau de sa vie sexuelle et de sa conduite morale.
À la différence des programmes examinés dans les autres chapitres, le programme d'assistance aux mères nécessiteuses relevait exclusivement de l'État provincial. En ce sens, examiner et expliquer la gestion de ce programme d'assistance sociale pratiquée par les gouvernements du Québec qui exercèrent le pouvoir au cours des années 1940 et 1950, s'est s'adonner à un exercice fort éclairant pour prendre le pouls de la société québécoise de l'époque. Avec le dossier de l'assistance publique, celui des mères nécessiteuses constitue un précieux révélateur de la stratégie des politiques sociales déployée sous les [254] gouvernements Godbout et Duplessis dans le Québec d'avant la révolution tranquille.
La législation provinciale qui avait donné naissance au programme d'assistance aux mères nécessiteuses était apparue avant la période directement couverte par cet ouvrage, sous le premier gouvernement de Duplessis, à la fin de l'année 1937 , et avait commencé à être appliquée à partir du 15 décembre 1938. En conséquence, l'objectif du présent chapitre consiste moins à expliquer l'apparition d'un programme nouveau qu'à cerner l'évolution du programme, de 1940 à 1960. À cet effet, nous emprunterons un ordre d'exposition comprenant quatre parties : dans une première, nous présenterons quelques dimensions du problème social vécu par les mères nécessiteuses au cours de la période considérée ; dans une seconde, nous rappellerons les racines historiques du programme étudié ; dans une troisième, nous examinerons les principales caractéristiques du programme tel qu'il existait en 1940 pour ensuite suivre l'évolution de ce programme de 1940 à 1960 ; enfin, dans une quatrième partie, nous en ferons l'évaluation.

I. Quelques données du problème social
vécu par les mères nécessiteuses
et leur dépendants

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En conformité avec notre méthode, il importe de nous demander quelle était, pendant les années 1940 et 1950, la population cible concrètement concernée par le programme et quelles étaient, dans le contexte économique et idéologique de l'époque, les principales dimensions des situations problématiques vécues par les personnes appartenant à cette population. En faisant référence à la population cible concrètement concernée, nous voulons désigner une population plus large que celle effectivement couverte par le programme, puisque la définition juridique du concept de mères nécessiteuses était fort restrictive.

1) Quelle était la population cible concernée par le programme ?
L'expression mères nécessiteuses avait été popularisée, dans l'ensemble de l'Amérique du Nord, depuis la Première Guerre mondiale . Cette expression, dans le langage de l'époque, était communément utilisée pour désigner les femmes chefs de familles monoparentales, particulièrement exposées à la pauvreté et à la marginalisation sociale.
Dans le contexte québécois des années 1940 et 1950, la définition du concept de mère nécessiteuse impliquait la réunion de trois éléments indissociables.
[255]
a) Premier élément : la maternité. Pour être mère nécessiteuse, il ne suffisait pas d'être femme et même épouse. Il fallait avoir un ou plusieurs enfants. Il fallait, avoir contribué à la reproduction de l'espèce, soit à l'intérieur des liens du mariage en tant qu'épouse légitime, soit en dehors des liens du mariage en tant que mère célibataire (ou « fille mère »).
b) Deuxième élément : l'absence d'un « époux protecteur ». Ce deuxième trait, quoique non explicitement mis en relief par l'expression mère nécessiteuse, jouait néanmoins un rôle clé dans la définition du concept. Par la négative, être mère nécessiteuse, c'était, pour une femme et pour une mère, ne pas appartenir à une famille « normale », dans laquelle, selon les canons de l'époque, l'adulte mâle devait, tout « naturellement », assumer le rôle de gagne-pain unique ou principal. Cela signifiait que le mari, dans la famille « normale » ou « naturelle », était le « protecteur », le « soutien », de la femme épouse, confinée « naturellement » au travail domestique, c'est-à-dire à cette forme de travail gratuit et dépourvu de visibilité dans l'économie marchande. Ainsi, être mère nécessiteuse, c'était, pour une femme, faire partie d'une famille « anormale », dans laquelle, en vertu de l'absence du mari protecteur, elle devait, par suppléance, jouer le rôle de chef de famille, pour une période de courte ou de longue durée.
Plus précisément, l'absence du mari protecteur pouvait être attribuable à divers facteurs. Conséquemment, une variété de situations pouvait conduire une femme au statut de mère nécessiteuse. Ainsi la mère nécessiteuse pouvait être veuve avec charge d'enfants, être divorcée ou séparée avec charge d'enfants, être mère célibataire avec charge d'enfants ; elle pouvait avoir un mari absent, suite à une hospitalisation ou à un emprisonnement ; elle pouvait avoir un mari invalide, suite à une maladie (physique ou mentale), ou à un accident de travail, ou à une blessure de guerre.
c) Troisième élément : la pauvreté. Être mère nécessiteuse, c'était plus qu'être une femme, avoir charge d'un ou de plusieurs enfants et être privée d'un mari protecteur. C'était être nécessiteuse, c'est-à-dire avoir besoin d'une assistance privée ou publique pour échapper, elle et ses dépendants, à la pauvreté.
Donc, l'expression mères nécessiteuses renvoyait à des familles pauvres dans lesquelles on retrouvait toujours une femme mère, en position de responsabilité, au minimum un enfant (lequel, dans certains cas pouvait avoir été adopté) et, parfois, un homme, mari légitime ou pas, incapable, pour une raison ou une autre, d'assumer son rôle de protecteur. Donc, la population cible de fait concernée par le programme [256] renvoyait à des familles pauvres qui, dans la plupart des cas, étaient monoparentales, mais qui, dans certains cas, pouvaient être biparentales. Ces familles avaient une caractéristique commune : elles étaient sous la responsabilité d'une femme.

2) Quelques éléments de contexte pour cerner les problèmes des familles de mères nécessiteuses. Cette définition large du concept constitue un précieux paramètre, auquel nous pourrons nous référer, dans les sections ultérieures, pour mesurer jusqu'à quel point le traitement politique, juridique et administratif, réservé aux mères nécessiteuses en chair et en os, au Québec, demeurait en deçà des problèmes concrets vécus par ces femmes et leurs familles. Cette définition nous permet, dès maintenant, d'entrevoir les diverses catégories de familles de mères nécessiteuses qui existaient de fait à l'époque. Mais il importe de mettre cette définition en interaction avec quelques dimensions du contexte social québécois et canadien des années 1940 et 1950, pour saisir certaines composantes du vécu problématique des familles de mères nécessiteuses. Les éléments de contexte plus généraux dégagés dans les trois premiers chapitres nous permettent de faire deux hypothèses : les problèmes des familles de mères nécessiteuses, dans l'ensemble du Canada, étaient marqués en profondeur par les avancées spectaculaires de l'industrialisation capitaliste pendant et après la guerre et par l'impact de ce phénomène sur l'urbanisation, la prolétarisation, l'entrée des femmes sur le marché du travail salarié, la vie et la structure des familles et, surtout, les nouveaux problèmes sociaux vécus par les familles populaires en milieu urbain ; le développement différencié des idées, des valeurs et des attitudes, au Québec et dans le reste du Canada, étant donné le poids spécifique des élites petites- bourgeoises cléricales au niveau des idéologies dans la société québécoise, nous invite à entrevoir que les familles de mères nécessiteuses québécoises se trouvaient plus fortement stigmatisées, moralement et socialement, que leurs semblables dans le reste du Canada. Afin de conférer plus de crédibilité à ces hypothèses, il importe d'être plus explicites, en rapport avec certains éléments additionnels de contexte qui affectaient profondément les femmes et les enfants appartenant à des familles de mères nécessiteuses au Québec.
a) Les femmes entrent de plus en plus sur le marché du travail salarié. La possibilité pour les familles de mères nécessiteuses de s'arracher à la pauvreté se trouvait hautement conditionnée par la question de l'accessibilité des femmes en général et des mères nécessiteuses en particulier au marché du travail. Par définition, les familles de mères nécessiteuses étaient privées au départ du revenu salarial du mari pourvoyeur. Alors, sur quels revenus pouvaient-elles compter pour faire face à leurs besoins essentiels à cette époque où peu de femmes, après la mort de [257] leur mari, pouvaient miser sur des rentes d'assurance-vie ou des prestations de plans de pensions privés ? Il ne restait qu'un recours : le travail salarié.
Or, si nous nous en tenons, dans un premier temps, à l'évolution globale du nombre de femmes sur le marché du travail, nous constatons que, de 1941 à 1961, ce nombre passa de 833 000 à 1 763 862 dans l'ensemble du Canada (augmentation de 112%) et de 260 191 à 833 000 au Québec (augmentation de 84%) . Ces chiffres globaux permettent de noter que, pendant les deux décennies considérées, les femmes entrèrent massivement sur le marché du travail, mais à un rythme plus accéléré dans l'ensemble du Canada qu'au Québec. Pour cerner de plus près cette évolution, d'autres chiffres, concernant l'évolution du taux d'activité  des femmes, au Québec et au Canada, de 1941 à 1959, s'avèrent utiles.

TABLEAU 1
Taux d'activité des femmes *, de 1941 à 1959 au Québec et au Canada
Années	Au Québec	Au Canada	
1941	19,8	24,7	
1944	28,2	33,5	
1947	21,7	24,4	
1950	23,5	23,7	
1953	24,6	23,8	
1956	22,9	25,1	
1959	25,9	26,9	
* Le taux d'activité est défini ici comme le % de femmes sur le marché du travail par rapport à la population féminine de 14 ans et plus.
Source : Francine Descarries-Bélanger, l'École Rose... et les cols roses, Montréal, Albert Saint-Martin, 1980, pp. 44-45.

Les données du tableau 1 permettent de faire les constats suivants :
Au début de la période, soit en 1941, le taux d'activité des femmes canadiennes était beaucoup plus élevé que celui des femmes québécoises, soit de 24,7% comparativement à 19,8%. Mais à la fin de la période, soit en 1959, suite à une croissance marquée du taux québécois [258] (de 19,8% à 25,9%) et à une croissance faible du taux canadien (de 24,7% à 26,9%), l'écart entre les deux taux s'amenuisait, soit de 1%.
À la faveur de la guerre, le nombre des femmes sur le marché du travail connut une ascension fulgurante, de 1941 à 1944, tant au Québec, où le taux d'activité passa de 19,8% à 28,2%, qu'au Canada, où il passa de 24,7% à 33,5%. Après la guerre, on assista à un reflux assez marqué au Québec autant qu'au Canada. Ce reflux est illustré par les chiffres de l'année 1947. Toutefois, il ne se prolongea pas : en dépit de certaines fluctuations au Québec, le taux d'activité des femmes continua à monter lentement, au cours des années 1950.
Pour éclairer davantage la situation particulière des mères nécessiteuses, il est nécessaire de décomposer les statistiques globales présentées ci-dessus. À cet effet, il est intéressant d'examiner l'évolution de la participation des femmes au travail salarié en tenant compte de leur état civil. Les données disponibles ne nous autorisent pas à comparer, autant que nous le souhaiterions, les situations québécoises et canadiennes. Elles nous permettent cependant de relever certaines différences significatives.

TABLEAU 2
Évolution de la main-d'œuvre féminine selon l'état civil,
au Québec, 1941-1961
Années	Total	Célibataires	Mariées	Veuves	Divorcées	
1941	260 187	223 399	19 650	12 532	4 606	
1951	341 646	265 268	59 035	16 303	1040	
1961	478 694	300 694	152 073	24 032	2173	
Source : Francine Barry, le Travail de la femme au Québec : l'évolution de 1940 à 1970, Montréal, PUQ, 1977, p.77.

Les chiffres du tableau 2 permettent de constater que les femmes québécoises, pendant la période considérée, ne participaient pas au travail salarié avec la même intensité, selon qu'elles étaient célibataires, mariées, veuves ou divorcées.
Les femmes célibataires qui représentaient l'immense majorité des femmes québécoises sur le marché du travail en 1941 (85,9% de la main-d'œuvre féminine), tout en demeurant numériquement fort nombreuses pendant l'ensemble de la période, virent leur importance proportionnelle diminuer significativement en 1951 (77,6%) et en 1961 (62,8%).
Les femmes mariées, qui représentaient un très faible pourcentage de la main-d'œuvre féminine en 1941 (7,6%), virent leur nombre et leur importance proportionnelle s'accroître substantiellement au cours [259] de la période, si bien qu'elles représentaient 17,3% de la main-d'œuvre féminine en 1951 et 31,8% en 1961.
Les veuves virent leur importance numérique s'accroître sensiblement au cours de la période. Cependant, par rapport à l'ensemble de la main-d'œuvre féminine, leur importance demeurait stationnaire : elles représentaient toujours autour de 5% de la main-d'œuvre féminine totale, à chacune des années considérées.
Les femmes divorcées étaient peu nombreuses sur le marché du travail et virent même leur importance proportionnelle diminuer de 1941 à 1951 (en passant de 1,8% à 0,8% de la main-d'œuvre féminine).
Les chiffres du tableau 2 attirent l'attention sur ce que Francine Barry a appelé « la montée foudroyante de l'importance relative des femmes mariées » pendant et après la Deuxième Guerre . Ils demeurent néanmoins délicats à interpréter, aussi longtemps que nous ne les avons pas complétés par d'autres sur les taux d'activité différenciés des femmes selon leur statut civil. Ces chiffres permettent d'apprécier plus précisément le pourcentage des femmes célibataires, mariées, veuves, divorcées en âge de travailler qui se trouvaient effectivement sur le marché du travail. Le tableau 3 permet de se faire une idée sur cette question.

TABLEAU 3
Taux d'activité des femmes célibataires, mariées, veuves et divorcées,
en 1941 et en 1951
Années	Célibataires%	Mariées%	Veuves et divorcées	
1941	45,5	3,3	17,9	
1951	54,5	7,3	15,7	
Source : Nicolas Zay, dans Michèle Jean, Québécoises du 20e siècle, Montréal, Quinze, 1977, p. 132.

Les données de ce tableau permettent de faire trois constats au sujet de l'évolution de la main-d'œuvre féminine, au Québec, entre le début de la Deuxième Guerre et le début des années 1950.
D’abord, le taux d'activité des femmes célibataires, comme nous pouvions déjà l'entrevoir à partir des données du tableau 2, était effectivement très élevé et connut une croissance appréciable de 1941 à 1951.
[260]
Ensuite, le taux d'activité des femmes mariées, tout en connaissant une croissance marquée en pourcentage, demeura très bas, à l'encontre de ce que pouvait suggérer la croissance en chiffres absolus du tableau 2. Cela signifie qu'un très faible pourcentage des femmes mariées québécoises en âge de travailler se trouvaient effectivement sur le marché du travail, c'est-à-dire seulement 3,3% d'entre elles en 1941 et 7,3% en 1951. Sur une base comparative, au début des années 1950, ce taux d'activité des femmes mariées au Québec était supérieur à celui de trois autres provinces canadiennes, soit Terre-Neuve (4,6%), le Manitoba (5,9%), et l'Île-du-Prince-Édouard (7%). Cependant, il était nettement inférieur à celui qui prévalait dans l'ensemble du Canada (11,1%) et, en particulier, à ceux qu'on retrouvait en Colombie-Britannique (13,3%) et en Ontario (15%). À la même époque, le taux d'activité des femmes mariées était de 15,5% en France et de 26,6% aux États-Unis .
Enfin, le taux d'activité des veuves et divorcées, tout en étant plus élevé que celui des femmes mariées, demeurait étonnement bas et connut même une baisse, de 1941 à 1951. Ce taux révèle que moins d'une veuve ou divorcée sur cinq se retrouvait sur le marché du travail, au Québec, à cette époque. Cela veut dire, par exemple, que sur 108 194 veuves recensées dans la province de Québec, en 1951, seulement 16 300 se retrouvaient sur le marché du travail .
Les chiffres que nous venons d'examiner invitent à prendre conscience d'une façon saisissante du phénomène de l'accessibilité différenciée des femmes sur le marché du travail, selon qu'elles étaient mères ou pas. Or, en appartenant à la catégorie des femmes avec enfants, les mères nécessiteuses se trouvaient, tout comme d'autres mères, à vivre les séquelles négatives du phénomène de l'accessibilité différenciée ci-haut mentionnée. En conséquence, les mères nécessiteuses, dans le contexte de l'époque, avaient « une côte à remonter » pour entrer sur le marché du travail et pouvoir compter sur un salaire pour sortir de la pauvreté. Celles qui osaient travailler à l'extérieur du foyer, tout en ayant un avantage financier par rapport à celles qui ne travaillaient pas à l'extérieur, n'étaient pas pour autant rendues au bout de leurs peines : tout en conservant le plein fardeau de leur travail domestique, elles devaient s'épuiser pendant de longues journées et semaines de travail en retour de salaires inférieurs à ceux des hommes.
b) Le travail salarié des mères était mal vu, notamment au Québec. En tant que mères, les mères nécessiteuses accédaient difficilement au marché du travail salarié. Si elles y parvenaient, elles se retrouvaient [261] dans des conditions matérielles fort pénibles, avec l'obligation d'accomplir une double charge de travail. En plus, elles étaient mal vues, dans la mesure où la société ne les autorisait pas facilement à travailler à l'extérieur du foyer. Elles devenaient rapidement exposées à la vindicte des normes morales de l'époque qui voyaient d'un mauvais œil la présence de femmes avec charge d'enfants sur le marché du travail. Ici, il y a lieu de différencier la période de guerre de celle de l'après-guerre et de distinguer le contexte québécois du contexte canadien. Notre développement précédent a déjà commencé à nous sensibiliser à ces nuances. Mais, pour prendre la pleine mesure de ces dernières, il faut établir le lien entre les phénomènes objectifs observés et le poids culturel et moral des courants idéologiques qui imprégnaient ces phénomènes.
Pendant la guerre, au Québec comme dans le reste du Canada, le taux d'activité des femmes avait connu un prodigieux bond en avant. Parmi les femmes impliquées dans le travail salarié, les célibataires constituaient la très grande majorité, mais il y avait aussi un nombre croissant de mariées, veuves et divorcées. Le taux d'activité des femmes mariées — et probablement aussi celui des veuves et divorcées — était cependant beaucoup plus faible que celui qui prévalait dans le reste du Canada. C'est ainsi que la variable idéologique interférait différemment au Québec que dans le reste du Canada. Même si tous les définisseurs de situation, au Canada anglais autant qu'au Québec, s'entendaient pour privilégier d'abord et avant tout la mobilisation des femmes célibataires, pour répondre aux nouveaux besoins du marché du travail stimulés par l'industrie de guerre, les idées dominantes concernant la nécessité de favoriser aussi l'implication sur le marché du travail de femmes ayant des enfants n'étaient pas les mêmes au Canada anglais qu'au Québec.
Au Canada anglais, le gouvernement fédéral s'était lancé, notamment depuis le printemps 1942, dans une campagne active pour favoriser l'entrée massive des femmes mariées sur le marché du travail et, par là, combler les besoins de main-d'œuvre auxquels ne pouvaient plus satisfaire les travailleurs masculins et les travailleuses célibataires. Ainsi, le gouvernement de Mackenzie King avait annoncé en Chambre, le 24 mars 1942, une nouvelle politique comprenant dix mesures visant à susciter l'entrée massive sur le marché du travail de nouvelles femmes et, notamment, de femmes mariées. La cinquième mesure renvoyait à un programme spécial de garderies capable, entre six heures le matin et neuf heures le soir, d'accueillir les enfants en bas âge des femmes au travail .
[262]
Au Québec, au plus fort de l'effort de guerre, la propagande orchestrée d'Ottawa pour inciter les mères à s'insérer sur le marché du travail pouvait compter sur un nombre important de relais, notamment dans les médias contrôlés par la bourgeoisie canadienne (la Gazette et le Montreal Star) et le gouvernement central (médias radiophoniques dont Radio Canada). Mais cette propagande se butait à la résistance d'une contre-propagande déployée par les élites religieuses et intellectuelles du courant petit-bourgeois traditionnel clérical qui disposait de plusieurs leviers prestigieux et influents (cf. chap. 3). Cette contre-propagande véhiculait une vision très négative de l'incorporation sur le marché du travail des femmes mariées avec enfants. Elle faisait flèche de tout bois, en dénonçant à la fois les formes d'exploitation auxquelles étaient soumises les femmes, mariées ou pas, mobilisées dans l'industrie de guerre (journée de travail de 9 à 12 heures, semaine de 60 heures), mauvaises conditions d'hygiène et de sécurité au travail, travail de nuit, harcèlement sexuel, etc.) et les dangers moraux inhérents au travail salarié des femmes (abandon du foyer et des enfants, possibilités d'attitudes frivoles liées à la proximité d'autres hommes que leur mari, possibilités de prendre de la boisson, de fréquenter des lieux de loisir « douteux », etc.) .
Dans ce contexte, les élites cléricales, au Québec, ne manquèrent pas de s'opposer farouchement à l'instauration des garderies préconisée par le gouvernement fédéral. Voici, à ce sujet, un extrait savoureux d'un éditorial produit par la revue Relations, en mars 1942 :

Le travail des femmes en usine comporte des répercussions beaucoup plus graves, quand il s'agit de mères de famille, chargées d'enfants [...] Pour parer aux inconvénients du travail des mères, d'aucuns proposent l'organisation sur une vaste échelle de garderies auxquelles les enfants seraient confiés durant l'absence maternelle. Ce n'est que lorsque la production industrielle de guerre exigera d'une façon indiscutable le travail en usine des mères de famille (nous croyons ce jour encore éloigné) qu'il faudra faire appel à la solution généralisée des garderies. Leur multiplication indue risquerait de faire une espèce de mauvaise propagande en faveur de la désertion des foyers... 

[263]
Les propos semblables n'amenèrent pas toutes les mères québécoises à rester au foyer. Cependant, dans la mesure où ils s'inscrivaient dans une campagne déployée par une élite prestigieuse, ils contribuèrent à dissuader un grand nombre de mères à rejoindre les rangs de la main-d'œuvre salariée. Ils culpabilisèrent plusieurs femmes qui, tout en étant mères, avaient choisi d'aller quand même sur le marché du travail. La campagne menée au Québec contre le travail des femmes mariées et contre les garderies fut suffisamment efficace pour faire en sorte que, à la fin de la guerre, il y eut une trentaine de garderies en Ontario, comparativement à cinq seulement au Québec, sans compter que les rares garderies québécoises étaient établies dans la communauté anglophone plutôt que dans la communauté francophone .
Dans l'après-guerre, nous assistons au rétrécissement du fossé qui s'était développé pendant la guerre, entre la position des élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales québécoises et celle des élites pan-canadiennes de la bourgeoisie et de la nouvelle petite bourgeoisie, sur la question des femmes mariées et/ou mères sur le marché du travail. Ce rétrécissement du fossé provenait de deux facteurs.
D'une part, dans l'ensemble du Canada, les principaux porte-parole idéologiques de la bourgeoisie et de la nouvelle petite bourgeoisie, disposant d'une bonne cote d'écoute auprès du gouvernement fédéral, réaffirmèrent avec force leur vision patriarcale du rôle de la femme mariée et mère comme gardienne du foyer. Pour les représentants de ce courant idéologique dominant au Canada, l'opération de propagande menée pendant la guerre, pour encourager des femmes mariées à s'impliquer activement dans l'industrie de guerre, n'avait été qu'une opération conjoncturelle et temporaire. Dès 1943, Marsh n'avait-il pas d'ailleurs prévu, dans son Rapport, que :

dans le monde d'après-guerre en particulier, les femmes ont à jouer un rôle vital comme gardiennes des foyers et éducatrices des enfants de la nation, quel que soit le lot qui leur revienne alors comme ouvrières rémunérées dans les cadres du travail .

Pour Marsh et ses semblables au Canada, il était possible d'envisager qu'un certain nombre de femmes mariées et, notamment, de [264] femmes divorcées conserveraient leur place sur le marché du travail dans l'après-guerre . Cependant, pour des raisons économiques plus que morales, soit des raisons liées à la capacité d'évaluer les coûts cachés du travail domestique effectué par les femmes, il fallait, une fois la guerre terminée, encourager les femmes à demeurer à la maison, de façon à rendre possible une stratégie de plein emploi dans laquelle les places privilégiées seraient occupées par les travailleurs mâles et par les femmes qui n'avaient pas ou plus la charge de jeunes enfants.
D'autre part, dans le Québec de l'après-guerre, les élites traditionnelles s'empressèrent de relancer l'offensive idéologique dans le but de ramener les femmes mariées au foyer . Comme certains chiffres ci-haut présentés l'ont suggéré, ces efforts connurent un succès relatif. À la suite de l'expérience de la guerre, les attitudes et comportements des femmes québécoises se transformèrent peu à peu et cessèrent d'être aussi perméables qu'avant aux messages des élites cléricales. Ainsi, un grand nombre de mères refusèrent de quitter le marché du travail, en dépit des incitations à rester au foyer. Cela ne voulait pas dire cependant que la culpabilité générée par les diktats de la morale petite-bourgeoise traditionnelle avait disparu pour autant.
Donc, à partir de rationalités fort différentes, dans la période de l'après-guerre, les idéologues de la petite bourgeoisie traditionnelle au Québec et ceux de la bourgeoisie et de la nouvelle petite bourgeoisie technocratique au Canada firent cause commune pour inciter les femmes-mères à demeurer au foyer et pour culpabiliser celles qui s'obstinaient à demeurer dans la main-d'œuvre salariée.
Revenons maintenant à la situation spécifique des mères nécessiteuses québécoises : celles qui s'obstinèrent à entrer sur le marché du travail se faisaient souvent reprocher d'abandonner leurs enfants à la maison par les élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales pendant la guerre et par l'ensemble des élites québécoises et canadiennes après la guerre. Pour elles, travailler à l'extérieur du foyer, c'était s'exposer socialement à être considérées comme « anormales » et déviantes.
c) « Anormalité » des familles de mères nécessiteuses. D'un autre côté, les mères nécessiteuses, en tant que femmes privées d'un mari « pourvoyeur », [265] se trouvaient marginalisées puisqu'elles n'appartenaient pas à une famille « normale ». Cette dimension du vécu des mères nécessiteuses était le propre de l'ensemble des mères nécessiteuses canadiennes ; mais elle jouait un rôle encore plus cruel dans le vécu des mères nécessiteuses québécoises.
La morale petite-bourgeoise traditionnelle, par rapport à laquelle les mères nécessiteuses québécoises se voyaient jaugées et étiquetées, ajoutait un élément de rigidité à la morale bourgeoise pourtant déjà fort sévère. À l'intérieur de l'orthodoxie morale définie par les élites culturelles au Québec, l'appartenance d'une femme à une famille se réduisait à son rôle d'épouse du mari et de mère reproductrice et éducatrice des enfants. Dans cette famille, le « mari protecteur » devait travailler à l'extérieur et l'épouse devait s'adonner au travail domestique, gratuitement. Ce travail impliquait, entre autres, la disponibilité à répondre aux besoins sexuels légitimes du mari et à lui donner le support affectif. Le mariage était « indissoluble » et, conséquemment, ne pouvait se terminer qu'avec la mort de l'un des conjoints. Le divorce était interdit et, dans ces années-là, il y en avait peu au Canada et encore moins au Québec . Si le mari « désertait » (i.e. optait pour « le divorce des pauvres »), l'épouse n'avait pas le droit de « recommencer sa vie ». Si elle avait des enfants, elle se retrouvait avec des fonctions et une existence réduites à l'entretien et à l'éducation de ces derniers. À l'intérieur d'une telle conception de la famille, la monoparentalité volontaire était inconcevable. Cela n'empêchait cependant pas la naissance de 3 000 « enfants illégitimes », année après année, dans le Québec des années 1940 . Les enfants nés hors mariage étaient victimes d'ostracisme. Leurs mères, sévèrement pointées du doigt, étaient fortement incitées à les abandonner à des crèches et à des orphelinats ou à les confier à des services d'adoption qui, à l'époque, trouvaient difficilement des parents adoptifs disponibles, en raison du phénomène des familles nombreuses.
Pourchassées dans les moindres recoins de leur vie intime par les canons rigides et impitoyables de cette conception morale et sociale de la famille, les mères nécessiteuses — et leurs enfants — pouvaient difficilement s'en sortir sans être écorchées vives. La société exigeait beaucoup d'elles, tout en leur refusant le droit d'appartenir à une « famille normale ».

[266]

II. Rappel des racines historiques
du programme québécois d'assistance
aux mères nécessiteuses

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Au moment de l'adoption du programme provincial d'assistance aux mères nécessiteuses, au Québec, en 1937, et pendant de nombreuses années par la suite, le gouvernement de Maurice Duplessis ne manqua aucune occasion de s'encenser pour avoir adopté une mesure sociale aussi généreuse, comme si cette mesure avait constitué à l'époque une œuvre originale unique dans l'ensemble du continent.
Mais ces discours redondants ne peuvent quand même pas nous faire oublier une chose : en mettant sur pied son programme d'aide aux mères nécessiteuses à la fin des années 1930, le gouvernement du Québec suivait l'exemple de sept autres gouvernements provinciaux qui l'avaient précédé longtemps auparavant. En d'autres termes, historiquement, le programme, instauré au Québec, peu avant la Deuxième Guerre, n'avait pas que des racines québécoises. Il avait aussi des racines nord-américaines.

1) Les racines nord-américaines . Aux États-Unis, certains États régionaux avaient commencé à mettre sur pied des programmes publics d'assistance aux mères nécessiteuses, à partir de 1911 . En agissant de la sorte, les gouvernements de ces États s'étaient montrés sensibles à une vigoureuse campagne nationale menée par un mouvement appelé Mouvement des pensions aux mères (Mothers’ Pension Movement), une coalition de groupes de pressions. Cette campagne, entreprise pendant la première décennie du siècle, dénonçait le phénomène de l'éclatement des familles intensifié, en contexte d'industrialisation accélérée, par la propension des services sociaux du temps à arracher les enfants des familles pour les placer dans des institutions de toutes sortes, dès que ces familles rencontraient des difficultés financières, suite notamment à l'absence du père. En 1909, le Mouvement avait pris suffisamment d'ampleur pour forcer le président T. Roosevelt à organiser une conférence nationale sur l'enfance en difficulté. La première recommandation fut qu'un enfant ne devait pas être arraché de sa famille seulement pour des raisons de pauvreté. Au cours des années ultérieures et pendant la Première Guerre, ce mouvement prit encore plus d'ampleur .
Dès le début des années 1910, le mouvement des pensions aux mères avait traversé les frontières canado-américaines, notamment au [267] Manitoba, où des groupes de femmes (dont le Mothers'Association of Winnipeg) et de travailleurs sociaux s'intéressèrent à la formule du salaire au travail ménager (State salaries for Mothers) et la diffusèrent . Pendant la Première Guerre, le mouvement trouva vraiment des conditions d'expansion propices dans les cinq provinces situées à l'ouest du Québec. Entre 1916 et 1920, dans ces cinq provinces, les gouvernements provinciaux mirent sur pied des programmes qui étaient soit des programmes de pensions, soit des programmes d'assistance aux mères nécessiteuses . Les premiers gouvernements à légiférer sur le dossier des mères nécessiteuses furent le Manitoba (1916), la Saskatchewan (1917), l'Alberta (1919), la Colombie-Britannique (1920) et l'Ontario (1920) .
Deux facteurs permettent de comprendre l'émergence rapide des cinq programmes provinciaux de 1916 à 1920.
D'une part, pendant la Première Guerre, le nombre des familles de mères nécessiteuses et l'acuité de leurs problèmes avaient augmenté considérablement au Canada. La guerre et la grippe espagnole eurent un effet déstabilisateur sur plusieurs familles dans lesquelles les mères se retrouvaient soudainement et brutalement seules avec la pleine responsabilité des enfants. Les services sociaux privés et publics, inégalement organisés d'une province à l'autre, se retrouvaient débordés, du jour au lendemain.
D'autre part, pendant et après la guerre, dans l'ensemble du Canada, mais plus significativement dans les quatre provinces de l'Ouest, les forces socialement et politiquement progressistes, influencées souvent par les courants marxistes et social-démocrates européens, connaissaient un essor remarquable et menaçaient les privilèges des establishments de toutes sortes. Le syndicalisme de classe marquait des gains importants à la veille de la fondation de la One Big Union et de la grève générale de Winnipeg (1919). Des organisations populaires de défense des droits des fermiers, des retraités et des anciens combattants se développaient. Des groupes féministes nombreux et vigoureux défendaient les droits des femmes. C'était l'époque où des représentants [268] du mouvement ouvrier et d'organisations de fermiers se faisaient élire en nombre significatif au parlement fédéral et dans les législatures des provinces de l'Ouest .
Dans ce contexte de forte ébullition sociale et politique qu'on retrouvait dans l'ensemble du Canada mais avec plus d'intensité dans les provinces de l'Ouest et en Ontario, même les porte-parole des petites bourgeoisies dans les milieux professionnels et religieux se trouvaient incités, en dépit de leur méfiance de l'État, à pencher en faveur de réformes pouvant avantager les mères nécessiteuses. Comme le rapporte Veronica Strong-Boag en analysant les témoignages livrés devant la Commission ontarienne des allocations aux mères en 1919 :

The testimony of ivitnesses before the Ontario inquiry into the value of allowances recalled the precise concerns which motivated the measure's supporters in every province. Ministers, social workers, feminists, patriotic fund workers and doctors were unanimous in condemning the infant mortality and juvénile delinquency which so often shipwrecked mother-led families .

En somme, les origines des premiers programmes canadiens concernant le problème des mères nécessiteuses renvoient à un vaste mouvement de pression dans lequel on retrouve la présence et l'apport à la fois de groupes de femmes, d'organisations syndicales, de professionnels et de pasteurs impliqués dans l'action sociosanitaire, etc. C'est l'addition de ces diverses forces sociales, les unes plus progressistes, les autres plus libérales, qui obligea cinq gouvernements provinciaux à bouger rapidement dans les régions canadiennes les plus fortement touchées par la montée des idées et des luttes progressistes. À la même époque, le Québec et les Provinces maritimes étaient touchés par la dynamique sociale évoquée ci-dessus, mais à un moindre degré .
Pour mieux saisir le contour de la dynamique sociale qui amena les premiers programmes étatiques d'aide aux mères nécessiteuses au Canada, examinons de plus près, ce qui se passa à ce sujet, dans l'une des provinces concernées, soit la Colombie-Britannique.
La Loi des pensions aux mères (Mothers' Pension Act) fut adoptée par le gouvernement de la Colombie-Britannique en avril 1920 . Au [269] cours des années antérieures, plusieurs groupes de femmes avaient uni leurs forces pour inciter le gouvernement à agir . En 1918, une large délégation s'était rendue à Victoria pour exiger du Premier ministre John Oliver l'établissement d'un système de pensions pour les mères. Le concept de « pensions » utilisé par les groupes de revendication qui se mobilisaient était préféré au concept d'« assistance », pour bien marquer que les allocations demandées pour les mères, chefs de familles, étaient un droit, une sorte de salaire versé par l'État en retour de leur apport de mères et d'éducatrices d'enfants, et non pas une charité ou une faveur. La délégation qui s'était présentée au Parlement de Victoria comprenait des représentants d'une grande variété de groupes de femmes et des maires de plusieurs villes importantes dont Vancouver. Impressionné par l'ampleur du mouvement revendicatif en plein essor, le gouvernement forma, en 1919, une Commission d'enquête chargée d'étudier la question. Dans ses audiences publiques, cette commission fut littéralement envahie par une quantité incroyable de groupes de toutes sortes qui réclamaient une action énergique du gouvernement provincial. La Commission dut se montrer sympathique à ces revendications portées par un large mouvement populaire. Voici ce qu'elle devait écrire à ce sujet dans son rapport :

Le besoin des pensions aux mères a été imposé avec force à l'attention de la Commission par une variété de personnes qui, en provenance de toutes les parties de la province, ont témoigné pendant les audiences de la Commission. L'assistance de l'État pour des mères nécessiteuses ayant de jeunes enfants a été demandée par soixante-dix-sept organisations de femmes, vingt-quatre sociétés d entraide (fraternal societies), trente-quatre organisations ouvrières, six autres organisations, dix ministres du culte, treize médecins, quatre agents d'assurance et quarante-six individus privés. Les témoins de tous les milieux ont accueilli positivement l'idée d'accorder des pensions à ces mères qui, sans que ça soit de leur faute, se trouvent incapables de voir à l'entretien de leurs enfants et de les éduquer pour qu'ils deviennent des citoyens utiles. Aucun témoin d'où que cela soit ne s'est opposé devant la Commission au principe des pensions aux mères. De toutes parts, des regrets furent exprimés parce qu'on avait attendu si longtemps avant de soumettre à l'étude la question des pensions aux mères. Une demande très large fut exprimée pour que les recommandations allant dans le sens de celles de ce rapport soient immédiatement transformées en législation. Une conviction profonde fut déployée par des citoyens éclairés en faveur d'une législation progressiste qui serait en harmonie avec l'esprit des temps actuels .

[270]
Dans le prolongement de ces revendications et de ces luttes qui relevaient, en premier lieu, d'un large mouvement populaire et féministe, la législation adoptée en Colombie-Britannique, au début des années 1920, était relativement progressiste, si nous la comparons aux législations et aux programmes en vigueur dans les provinces voisines à la même époque et, surtout, à la législation et au programme que nous retrouverons au Québec une vingtaine d'années plus tard. Sans analyser le programme de la Colombie-Britannique au cours des années 1920, mentionnons au passage que tout en ayant les limites propres aux programmes d'assistance catégorielle, il avait néanmoins l'immense avantage d'offrir une allocation minimale, non seulement à des mères dans le besoin qui étaient veuves ou épouses d'un mari invalide, mais également à d'autres qui étaient divorcées et mères célibataires , ce qui constituait un élément d'ouverture rare dans les programmes semblables de cette époque !
Une étude plus détaillée des programmes d'assistance aux mères nécessiteuses en vigueur en Colombie-Britannique et dans les autres provinces, pendant les années 1920 et 1930, permettrait de prendre conscience de plusieurs limites qui entraînaient la stigmatisation et le contrôle social des femmes et des familles . Elle donnerait également l'occasion de voir que certains acquis du programme appliqué depuis 1920 en Colombie-Britannique furent fortement remis en question et exposés à l'érosion au début des années 1930 ; cela se passait à une époque où les représentants les plus prestigieux des services sociaux volontaires au Canada, telle Charlotte Whitton , directrice du Canadian Welfare Council, critiquaient les programmes d'assistance en vigueur : ces critiques, s'apparentaient beaucoup à celles véhiculées au Québec à la même époque par les défenseurs traditionnels de la charité privée et des services sociaux non gouvernementaux . Elles s'en prenaient [271] aux programmes publics d'assistance et aux programmes d'assistance aux mères nécessiteuses en particulier, sous prétexte qu'ils encourageaient l'irresponsabilité et la dépendance des bénéficiaires. En Colombie-Britannique, des critiques semblables rencontrèrent des oreilles attentives dans les milieux patronaux et gouvernementaux, au début des années 1930 .
En somme, les premiers programmes canadiens d'assistance aux mères nécessiteuses trouvèrent leurs origines dans un terreau social travaillé entre autres par l'apport d'organismes sociaux progressistes, dont certains groupes de femmes. Cela laissa des traces dans la nature et l'histoire des premiers programmes mis sur pied. Cela explique aussi certaines différences entre ces programmes et le programme québécois de 1937.

2) Les racines québécoises. Si pas moins d'une vingtaine d'années s'intercalèrent entre l'apparition des premiers programmes d'assistance aux mères nécessiteuses au Canada anglais et celle d'un programme semblable au Québec, ce n'est pas parce qu'il y avait moins de mères nécessiteuses au Québec à la fin de la Première Guerre, ni parce qu'elles vivaient des problèmes moins aigus que leurs semblables dans le reste du Canada. C'est parce que les forces progressistes, notamment les groupes de femmes, qui talonnèrent certains gouvernements provinciaux dans le reste du Canada, tout en étant présentes dans la société québécoise, y occupaient cependant moins de place et de poids que dans les provinces de l'Ouest, notamment à partir des années 1920. Cette place qu'elles avaient en moins, c'était l'envers de la médaille de celle qu'avaient en plus, les forces sociales influencées par les élites culturelles appartenant au courant petit-bourgeois traditionnel clérical.
Nous faisons l'hypothèse que l'inaction du gouvernement du Québec, par rapport au dossier des mères nécessiteuses, pendant si longtemps, provenait de ce que ce gouvernement ne se trouvait pas aussi talonné que ceux de l'Ontario et des provinces de l'Ouest ou de certaines régions des États-Unis par des luttes et des revendications qui auraient pu avoir l'ampleur du Mouvement de pensions des mères qui se déployait avec force dans certaines parties de l'Amérique du Nord. Les luttes et les revendications pour l'obtention d'un programme d'assistance aux mères nécessiteuses, au Québec, se développèrent surtout à partir des années 1930 et furent le propre, avant tout, de personnalités, d'organismes et de mouvements sociaux influencés par [272] la vision propre aux élites de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale, lesquelles, à l'époque, avaient beaucoup d'ascendant idéologique sur les femmes et les classes populaires, tout en faisant bon ménage avec les élites économiques .
Pour vérifier cette hypothèse, arrêtons-nous un moment sur les recommandations de la Commission Montpetit et leurs suites.

a) Les recommandations de la Commission Montpetit (1932). Dans ses travaux et ses recommandations, la Commission royale d'enquête sur les assurances sociales (Commission Montpetit), formée au début des années 1930 par le gouvernement libéral de Taschereau, accorda beaucoup d'importance au problème des mères nécessiteuses, un problème qu'elle reliait étroitement à ceux de la famille et de l'enfance en difficulté. Dans son approche du dossier, la Commission Montpetit se montra impressionnée et influencée, pendant les audiences de la Commission, par le témoignage de sœur Marie-Justine Gérin-Lajoie, fille de Marie Lacoste-Gérin-Lajoie et fondatrice, au début des années 1920, de l'Institut de Notre-Dame-du-Bon-Conseil . En s'appuyant sur l'expérience de sa communauté dans le service social auprès des familles de quartiers populaires montréalais, sœur Gérin-Lajoie avait présenté devant la Commission un vigoureux plaidoyer en faveur des familles désunies par la misère, en considérant que l'éclatement de plusieurs de ces familles, dont celles des mères nécessiteuses, pouvait être évité, si la société leur offrait un plus grand support, notamment sous forme de services sociaux à domicile.
Dans son rapport, la Commission Montpetit fit siennes plusieurs des idées présentées par sœur Gérin-Lajoie. Constatant que le penchant institutionnel de l'assistance publique faisait que plusieurs enfants de familles en difficulté financière étaient prématurément sortis de ces familles pour être placés dans des institutions, elle préconisait une extension des services sociaux auprès des familles et un soutien financier accru de l'État pour ces services sociaux. Par cette recommandation, la Commission voulait prévenir le démantèlement hâtif et [273] inutile de ces familles, notamment de celles où il y avait une « mère nécessiteuse, chargée d'enfants en bas âge » .
Dans son traitement du problème de l'enfance, la Commission Montpetit basait son approche sur deux principes : « 1. L'enfant a droit à une protection. 2. Cette protection doit lui être donnée par sa famille et dans sa famille . » En référence au problème des familles de mères nécessiteuses en particulier et sur la lancée de ses principes de base, la Commission affirmait que tout devait être mis en œuvre pour permettre aux mères concernées d'élever leurs enfants dans leur foyer. Pour elle, « garder les enfants à la maison avec leur mère », c'était faire un bon « placement », dans la mesure où « il est préférable de laisser les enfants avec leur mère, plutôt que de les placer en institution  ».
En cohérence avec ces affirmations de principe, la Commission, pour sauver les familles de mères nécessiteuses menacées d'éclatement n'avait plus de choix : en dépit de sa philosophie petite-bourgeoise traditionnelle de laisser-faire et de sa méfiance de l'interventionnisme de l'État dans le domaine des politiques sociales, elle recommandait néanmoins la mise sur pied par le gouvernement provincial d'un « régime d'assistance aux mères nécessiteuses » du type de ceux qui existaient déjà dans sept autres provinces canadiennes .
Cependant, la Commission recommandait au gouvernement de conférer au programme d'assistance des modalités particulières qui signifieraient, dans le concret, un traitement différencié des mères nécessiteuses selon la catégorie à laquelle elles appartenaient. En distinguant cinq catégories et en suggérant que le programme soit ouvert aux unes et fermé aux autres, elle faisait des jugements de valeur marqués par l'idéologie petite-bourgeoise traditionnelle cléricale à laquelle elle souscrivait :
À l'endroit des mères nécessiteuses appartenant à la catégorie des veuves chargées d'au moins deux enfants, ou à la catégorie des femmes dont le mari était aliéné ou frappé d'incapacité totale de travailler, la Commission faisait preuve de compréhensioet souhaitait que le programme soit très ouvert à ces deux catégories .
À l'endroit des mères nécessiteuses appartenant, soit à la catégorie des femmes abandonnées par leur mari, soit à la catégorie des femmes divorcées, soit à la catégorie des femmes dont le mari était prisonnier, [274] la Commission faisait preuve d'une moins grande ouverture. Face aux cas de femmes abandonnées par leur mari, elle suggérait la « prudence » même en reconnaissant que ces femmes avaient droit à des allocations en Ontario, en Colombie-Britannique et en Saskatchewan ; cette prudence signifiait qu'il valait mieux ne pas admettre ces femmes dans le programme, « pour ne pas encourager la désertion  ». Face aux cas de femmes divorcées et de femmes dont le mari était emprisonné, la Commission recommandait qu'ils ne soient pas admissibles à l'intérieur du programme en prétextant que les divorcées pouvaient toujours s'arranger avec les tribunaux et que le fait de prendre en charge les femmes de prisonniers représentait un « danger » ; de toute façon, pour les unes et les autres, le recours au dispositif de la charité privé, aux yeux de la Commission, demeurait toujours possible .
Ensuite, pour délimiter davantage les conditions d'admissibilité du programme suggéré, la Commission faisait les recommandations suivantes :
Toute mère qui réclame une allocation devra :

1.	Être sujet britannique de naissance, par mariage ou par suite de naturalisation.
2.	Résider dans la province de Québec depuis trois ans.
3.	Être de bonnes mœurs et capable d'élever ses enfants dans de bonnes conditions de moralité.
4.	Prouver qu'elle n'a pas les ressources voulues pour faire face à cette tâche.
5.	Faire une demande aux autorités constituées .

Quant au montant suggéré pour le taux des prestations, il était de 40 $ par mois, pour une mère avec deux enfants à charge .

b) Les suites des recommandations de la Commission Montpetit. Nous avons déjà eu l'occasion d'expliquer ailleurs comment, à partir de l'année 1933, s'articula et se déploya, au Québec, un vaste mouvement de masse réformiste, conduit par les élites du courant petit-bourgeois traditionnel clérical . Or, dans les premiers programmes de « restauration sociale » produits par les intellectuels de ce mouvement, en 1933, [275] on retrouvait la revendication d'un programme québécois d'assistance aux mères nécessiteuses, soit une revendication empruntée aux recommandations du Rapport Montpetit rendues publiques une année auparavant.
Nous connaissons la suite. Sur la lancée de l'ébullition intellectuelle de 1933 qui trouvait des résonnances dans divers milieux et organismes, dont le milieu syndical (CTCC) et le milieu agricole (UCC), une nouvelle formation politique, l'Action libérale nationale (ALN) fut mise sur pied, en 1934. L'ALN était dirigée par des intellectuels du courant petit-bourgeois traditionnel clérical (Gouin, Chaloulx, Grégoire, Hamel, etc.). Dans le programme réformiste de l'ALN, il y avait certaines revendications plus subversives, dont la nationalisation de l'électricité et d'autres, moins subversives, dont celle concernant l'assistance aux mères nécessiteuses. En l'espace de quelque mois, l'ALN connut un développement considérable. Cela signifiait, en 1934-1935, la montée d'un puissant mouvement de masse réformiste anti-Taschereau. Prenant note de l'immense popularité du programme réformiste de l'ALN, Duplessis, élu en 1933 chef du Parti conservateur provincial, s'appliqua à faire une politique d'alliance avec l'ALN. A cet effet, il s'employa, spécialement en 1935, à courtiser quelques dirigeants de l'ALN, tout en prenant soin de rénover le visage de son propre parti appelé dorénavant l'Union nationale (UN). Il s'appliqua en particulier à intégrer dans son propre discours plusieurs thèmes empruntés au programme de l'ALN. C'est ainsi que l'ALN et l'UN formèrent une coalition lors des campagnes électorales de 1935 et de 1936. Cette coalition favorisa la défaite des libéraux durant l'été 1936 et devait profiter historiquement à l'UN plus qu'à l'ALN.
Une fois au pouvoir, à partir de la fin de 1936, Duplessis s'empressa de prendre ses distances par rapport aux dirigeants et aux thèmes les plus compromettants de l'ALN. Les thèmes de la libération sociale et économique qui avaient eu beaucoup d'écho dans les deux campagnes électorales de 1935 et 1936 furent rapidement oubliés ou édulcorés par les dirigeants du nouveau gouvernement. Les projets de réforme les plus subversifs par rapport aux intérêts des monopoles étrangers furent relégués aux tablettes. Mais d'autres projets de réformes, plus inoffensifs, tel celui concernant les allocations aux mères nécessiteuses, pouvaient être réalisés.
En somme, le gouvernement de Duplessis, avant comme après la Deuxième Guerre, tout en ayant beaucoup de facilité à reprendre à son compte les thèmes à la mode du discours petit-bourgeois traditionnel clérical, était d'abord et avant tout un gouvernement au service de la bourgeoisie par ses politiques économiques et sociales concrètes. Ce [276] gouvernement cherchait à favoriser une alliance de classes entre la bourgeoisie et la petite bourgeoisie traditionnelle, mais en subordonnant toujours les intérêts de la deuxième à ceux de la première. Ainsi, il donnait suite aux attentes des élites petites-bourgeoises traditionnelles qui étaient harmonisables avec le seuil de tolérance du capital. Mais il ne le faisait plus lorsque ces attentes risquaient d'avantager trop les intérêts des classes populaires en milieu urbain et agricole au détriment des intérêts des capitalistes.
Ainsi, en présentant un projet de législation concernant les mères nécessiteuses, au printemps 1937, le Premier ministre Duplessis s'employait avec d'autant plus d'empressement à jouer sur les cordes sensibles des élites du courant petit-bourgeois traditionnel clérical qu'il le faisait sans risquer de déplaire aux élites de la bourgeoisie :

Ce n'est pas une loi d'assistance [...] mais une chose due aux mères pour le travail accompli et l'enrichissement de la province. Nous voulons payer des allocations maternelles pour conserver notre capital humain, pour conserver dans les familles où le chef est parti le lien familial si essentiel pour l'éducation, pour la formation morale et spirituelle. Nous voulons que la mère reste au foyer pour garder et élever ses enfants au lieu de les disperser aux quatre coins de la province .

En s'exprimant de la sorte, Maurice Duplessis donnait des suites à certaines attentes petites-bourgeoises bien enracinées au Québec qui lui plaisaient et dont la bourgeoisie était susceptible de s'accommoder aisément.

III. Les caractéristiques du programme
en vigueur au Québec de 1940 à 1960

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Dans cette section plutôt factuelle, nous tenterons de répondre à trois questions distinctes : Quelles étaient les principales caractéristiques du programme en vigueur en 1940 ? Quelles furent les principales modifications apportées au programme entre 1940 et 1960 ? Quelles furent les principaux traits saillants de l'application concrète du programme de 1940 à 1960 ?

1) Les caractéristiques du programme de 1940. Les caractéristiques étaient définies principalement par la législation, mais également par des mesures réglementaires et administratives. En rapport avec l'aspect juridique, précisons que la Loi de l'assistance aux mères nécessiteuses en vigueur en 1940 se retrouve dans les Statuts refondus de 1941 . [277] C'était substantiellement la même législation que celle de 1937, même si des amendements mineurs avaient été apportés à deux reprises, en 1939 et en 1940 .
Le programme en vigueur au début des années 1940 avait les traits suivants.
a) C'était un programme d'assistance sociale destiné à une catégorie très spécifique et délimitée de personnes admissibles et financé en totalité par le gouvernement provincial, à même les fonds du revenu consolidé .
b) Les conditions d'admissibilité du programme étaient du même type que celles suggérées par la Rapport Montpetit en 1932. La définition juridique du concept de mère nécessiteuse faite par la loi impliquait la réunion des éléments suivants :
Être mère, ou dans certains cas, grand-mère, d'au moins un enfant légitime de moins de 16 ans. Cette condition n'incluait pas les mères d'enfants adoptés. Elle était moins exigeante que celle contenue dans la loi de 1937 où il était question d'un minimum de « deux enfants de moins de seize ans ».
Être veuve, ou épouse d'un mari, interné dans un asile d'aliénés ou hospitalisé depuis au moins un an, ou épouse d'un mari totalement invalide, ou épouse d'un mari absent depuis au moins cinq ans. Par la négative, ces précisions avaient pour effet d'exclure de la définition juridique de la mère nécessiteuse les mères divorcées, les mères séparées depuis moins de cinq ans, les mères célibataires et les mères dont le mari était emprisonné. Nous constatons ici que les suggestions faites par la Commission Montpetit en 1932 avaient été prises en haute considération, mais pas complètement.
Être sujet britannique depuis au moins 15 ans et avoir résidé dans la province de Québec depuis au moins 7 ans pendant la période immédiatement antérieure à la demande. Sur ce point, le programme comprenait des dispositions encore plus sévères que celles proposées par la Commission Montpetit qui avait suggéré un minimum de trois années de résidence.
[278]
Ne pas posséder « les moyens nécessaires à l'entretien de ses enfants », ce qui voulait dire, entre autres, ne pas avoir de biens équivalents à une valeur de plus de 1 000 $, ni avoir de gains salariaux de plus de 300 $ par année. Sinon, les allocations commençaient à être coupées.
Offrir, « à la satisfaction de l'Office (gouvernemental chargé de l'application de la loi) des garanties raisonnables d'habileté à donner à ses enfants les soins d'une bonne mère » (art. 3). Ici encore le programme tenait compte des suggestions de la Commission Montpetit.
c) L'administration du programme était confiée à l'Office de l'assistance aux mères nécessiteuses, un service qui relevait au début des années 1940 du ministère du Travail. Cet office vérifiait les conditions d'admissibilité en faisant passer aux mères qui voulaient bénéficier du programme un test sur l'état de leurs ressources, appelé couramment Means Test et en faisant par la suite des visites à domicile pour vérifier si les mères répondaient toujours à l'ensemble des conditions d'admissibilité. Les agents de bien-être engagés par l'office pour accomplir ce travail étaient en grande majorité des hommes plutôt que des femmes, sauf quelques exceptions dans des villes comme Montréal et Québec. Le critère d'embauche de ces hommes était moins la compétence que la partisannerie politique . Nous y reviendrons dans la section IV.
d) Les taux des prestations versées en vertu du programme variaient selon la taille de la famille. Ils variaient également selon que la famille était géographiquement située dans une municipalité de plus ou moins de 5 000 âmes. À partir du 1er août 1940, suite à une modification des règlements, les taux avaient été diminués par rapport à ceux en vigueur depuis 1938. Dans une municipalité de 5 000 personnes et plus, les taux mensuels étaient désormais de 25 $ pour une mère d'un enfant. Pour chaque enfant additionnel, le gouvernement ajoutait 2,50 $. La présence au foyer d'un père invalide signifiait l'ajout de 5$ par mois. Le montant total maximum des prestations était de 50 $ par mois. Notons qu'avant le 1er août 1940, le barème était de 40 $ par mois pour une mère de deux enfants auquel s'ajoutait 5 $ par mois pour chaque enfant additionnel .
e) Pour encaisser leur chèque d'allocations, les mères nécessiteuses, en vertu de l'article 14 de la loi en vigueur au début des années 1940, devaient faire des démarches additionnelles pour que « l'endossement [279] soit certifié par un ministre du culte, le secrétaire ou le trésorier d'un conseil municipal ou d'une commission scolaire, un commissaire de la cour supérieure, un juge de paix ou un gérant de banque ».
Il n'y avait pas de droit d'appel pour les requérantes insatisfaites des décisions de l'Office en 1940 et par la suite. L'Office pouvait, sur sa propre initiative, reconsidérer ses décisions.

2) Les modifications apportées au programme de 1940 à 1960. De 1940 à 1960, le programme connut certaines modifications, notamment via des amendements apportés à la législation à sept reprises . Ces changements portèrent principalement sur les conditions d'admissibilité et sur les taux de prestations. Ils eurent un impact sur le nombre des bénéficiaires et sur les coûts du programme.

a) L'évolution des conditions d'admissibilité. Pendant toute la période considérée, aucun changement ne fut introduit pour inclure, dans la définition juridique des mères nécessiteuses, soit les mères célibataires, soit les mères divorcées. Par la positive, les principaux changements apportés aux conditions d'admissibilité furent les suivants :
Les conditions liées à l'absence du père des enfants s'adoucirent modérément de façon à rendre le programme moins fermé aux mères qui n'étaient pas veuves : à partir de 1947, le mari invalide à la maison, hospitalisé ou incarcéré pour au moins un an (au lieu de depuis un an), était considéré comme absent, ce qui rendait les épouses de prisonniers admissibles et permettait aux mères nécessiteuses concernées d'attendre moins longtemps avant de devenir éligibles au programme ; à partir de 1958, la durée de l'absence d'un mari parti sans donner de nouvelles (en référence aux « déserteurs ») fut réduite de 5 ans à un an, ce qui permettait aux femmes abandonnées depuis un an de devenir éligibles ; de plus, à partir de cette même année, la notion d'invalidité pour un an fut remplacée par celle d'incapacité de travailler pour une période d'environ 12 mois et les femmes dont le mari était détenu dans une prison pour une période de 6 mois devenaient éligibles.
Les conditions liées au statut et à l'âge des enfants furent également élargies : à partir de 1947, un enfant de moins de 19 ans qui ne pouvait pas travailler à cause d'une incapacité physique ou mentale [280] était considéré comme un enfant au sens de la loi ; à partir de 1947 également, l'enfant adopté légalement était admissible au programme ; à partir de 1958, une allocation était payée pour les enfants de 16 à 18 ans inclus, si ces derniers poursuivaient leurs études.
Les conditions liées à la citoyenneté et à la résidence furent allégées, quoique modérément et tardivement : à partir de 1947, pour les femmes ayant acquis la citoyenneté par le mariage, le nombre des années de domicile dans la province exigées fut abaissé de 7 à 5 ans, et, pendant ces cinq ans, la mère nécessiteuse devait avoir résidé effectivement au Québec pendant un minimum de 1 095 jours.
Les conditions liées au maximum des gains que les mères nécessiteuses pouvaient aller chercher via le travail rémunéré, furent modifiées à quelques reprises : en 1947, le montant des gains admissibles était haussé de 300 à 400 $ ; à la fin des années 1950, il était de 600$.
Les conditions liées au maximum des biens admissibles évoluèrent lentement : le maximum de valeur totale des biens immeubles ou en argent possédés ou acquis, soit par la mère, soit par un enfant ou soit, le cas échéant, par le père, fut haussé de 1 000 à 2 000 $ à la fin des années 1940 et de 2 000 à 5 000 $ à la fin des années 1950.
Les conditions liées au comportement moral de la mère furent modifiées, mais dans le sens d'un resserrement plutôt que d'un adoucissement : à partir de 1947, suite à un amendement de l'article 3 de la loi, les mères, en plus de devoir offrir des garanties de bonnes mères à l'endroit des enfants, devaient dorénavant offrir des garanties raisonnables de « bonne conduite », sans que les critères d'évaluation de celle-ci soient le moindrement précisés. Les juges de cette « bonne conduite » devaient être les agents de bien-être, habituellement masculins, de l'Office. Nous y reviendrons.

b) L'évolution des montants des allocations. Pour accéder d'emblée à une vue d'ensemble de l'évolution des barèmes concernant les familles de mères nécessiteuses au cours de la période considérée, partons du tableau 4.
Même s'il ne tient pas compte de certaines hausses légères introduites pendant la guerre ni de certaines variantes possibles, ce tableau demeure fort « parlant » et permet de faire certains constats .
La modification des barèmes introduite en août 1940, tout en avantageant les mères d'un enfant auparavant exclues du programme, [281] causait de graves préjudices aux autres mères qui voyaient leurs allocations coupées de 31,3% si elles avaient 2 enfants, de 33,3% si elles en avaient 3 et de 35% si elles en avaient 4.

TABLEAU 4
Allocations mensuelles aux mères nécessiteuses,
selon la taille de leurs familles, dans les municipalités
de 5 000 âmes et plus, entre 1938 et 1960, en $
Années	Montants selon le nombre d'enfants	Prestations
moyennes	
	1	2	3	4		
1939	0	40,00	45,00	50,00	41,09	
1940	25,00	27,50	30,00	32,50	26,04	
1945	35,00	36,00	37,00	38,00	33,32	
1952	40,00	41,00	42,00	43,00	N.D.	
1956	60,00	63,00	66,00	69,00	39,49	
1957	60,00	70,00	80,00	90,00	61,51	
1960	60,00	70,00	80,00	90,00	76,94	
Source : Annuaire statistique du Québec, années 1939 à 1961.

Il fallut attendre jusqu'en 1952 pour que les baisses introduites en 1940 soient récupérées en dollars courants et encore, cette remarque ne tient pas compte d'une hausse du coût de la vie de l'ordre de 4,2% en moyenne par année entre 1940 et 1952  !
Les hausses de 1945 avaient été introduites pour tenir compte à la fois de l'inflation pendant la guerre et de l'introduction du programme fédéral d'allocations familiales dont les prestations étaient versées à partir de juillet 1945 (cf. chap. 8). En 1948 encore, le gouvernement du Québec se vantait d'avoir introduit ces hausses de façon à réparer « en faveur des mères nécessiteuses de notre province les injustices du système fédéral décroissant des allocations familiales » . C'était là une allusion au fait que chaque enfant supplémentaire représentait une hausse de 1 $ entre le 1er et le 5e enfant, de 2 $ entre le 5e et le 7e, et de 3 $ entre le 7e et le 14e .
En 1956-1957, soit à l'aube de la pire récession de l'après-guerre, les montants des allocations furent haussés assez substantiellement par rapport aux barèmes appliqués de 1952 à 1955, soit de 50% pour les mères d'un enfant, de 71% pour les mères de 2 enfants, de 90% pour les mères de 3 enfants et de 109% pour les mères de 4 enfants.
[282]
En rapport avec le montant moyen des prestations versées, le tableau permet d'observer que le niveau d'avant 1940 ne fut rattrapé et dépassé qu'à partir de l'année 1957.

c) Modification de la juridiction du programme. La responsabilité administrative du programme releva pendant l'ensemble de la période de l'Office des mères nécessiteuses qui était sous la juridiction du ministère du Travail jusqu'en 1947, puis, sous celle du ministère du Bien-Être social et de la Jeunesse, à partir de 1948.
Cependant, au niveau de la surveillance de l'application du programme, les inspecteurs de l'Office furent graduellement amenés, au cours de la période étudiée, notamment à partir des années 1950, à partager leurs responsabilités avec les travailleuses sociales des agences de service social, impliquées dans les services aux familles. En effet, comme le remarquait le Rapport Tremblay, l'insuffisance des taux d'allocations offerts dans le cadre du programme d'assistance aux mères nécessiteuses avait amené un nombre croissant de ces dernières à obtenir des agences qui relevaient du régime de l'assistance publique (cf. chap. 5), des suppléments d'allocations versés à même les fonds de l'assistance publique. Si bien que, en 1953, les bénéficiaires du programme d'assistance aux mères nécessiteuses recevaient des suppléments de l'assistance publique dans 28% des cas dans la ville de Québec et dans 35% des cas dans la région de Montréal. Tout cela entraînait des surcharges de travail et des dédoublements administratifs coûteux dénoncés par plusieurs témoins, lors des audiences de la Commission Tremblay. Ces témoins, appuyés par la suite par la Commission Tremblay, considéraient que les problèmes administratifs liés à ces dédoublements seraient considérablement allégés si les taux des prestations des mères nécessiteuses étaient augmentées . Ces recommandations faites par la Commission Tremblay en 1956, ne furent pas étrangères aux augmentations des barèmes octroyées par le gouvernement en 1956 et en 1957.
Quant aux autres modifications apportées au programme, elles ressortiront dans le développement suivant.

3) Quelques aspects de l'application du programme. Pour saisir de façon plus concrète l'évolution du programme au cours des années considérées, examinons quelques données additionnelles sur l'évolution des coûts et du nombre de bénéficiaires ainsi que sur le profil de la clientèle.

a) L'évolution des coûts et du nombre des bénéficiaires. Pour cerner, année après année, au cours de la période étudiée, l'évolution des [283] coûts globaux et du nombre des bénéficiaires, partons des chiffres du tableau 5.

TABLEAU 5
Évolution des coûts globaux et du nombre de bénéficiaires
du programme de 1940 à 1960 au Québec
Années	Coût global en millions
de dollars	Nombre
de bénéficiaires	
1940	2,1	6 282	
1941	2,6	8459	
1942	2,6	N.D.	
1943	3,2	9 088	
1944	3,8	10283	
1945	4,2	11080	
1946	4,5	11647	
1947	4,8	12 009	
1948	5,2	12 987	
1949	5,4	13 318	
1950	5,6	13 688	
1951	5,5	N.D.	
1952	7,5	15 144	
1953	7,9	15 744	
1954	7,9	N.D.	
1955	7,9	N.D.	
1956	7,8	16147	
1957	13,2	17997	
1958	17,9	19 989	
1959	19,0	21 288	
1960	19,8	20311	
TOTAL	140,00		
Source : Annuaire statistique du Québec, années 1940 à 1960 ; ministère de la Famille et du BES, Rapport annuel, 1964-1965, Québec, 1965, tableau 7, p. 91.

En référence aux données du tableau 5, nous pouvons formuler les remarques suivantes:
Le nombre des bénéficiaires couverts par le programme augmenta de façon significative au cours des vingt années considérées. Ce constat ressort davantage si nous tenons compte du fait que les bénéficiaires comptabilisés dans le tableau sont toujours les seules récipiendaires de chèque, c'est-à-dire les femmes. Si nous ajoutons les dépendants (hommes et enfants) à ces femmes chefs de familles, nous arrivons à un volume de bénéficiaires plus considérable. C'est ainsi que François-Albert Angers, pour l'année 1952, comptabilisait 17 619 familles de mères nécessiteuses couvertes par le programme, dans lesquelles s'ajoutaient aux femmes 50 038 enfants et 10 162 hommes invalides, ou incapables de travailler ou hospitalisés . Cela faisait donc un total de [284] 77 819 bénéficiaires couverts par le programme cette année-là, en comptant les femmes, les enfants et les hommes appartenant aux familles concernées. Si les proportions de ces chiffres sont applicables aux autres années , le nombre total des bénéficiaires concernés par le programme aurait été approximativement de 28 000 personnes en 1940 et de 95 000 en 1959. Pour un programme québécois d'assistance catégorielle, à l'époque, cela faisait beaucoup de monde !
L'évolution du nombre de bénéficiaires semble avoir progressé lentement, d'année en année, pendant l'ensemble de la période, sauf à certaines années. Les années qui attirent l'attention sont : l'année 1941, où le nombre de bénéficiaires augmenta de 34,6%, une forte augmentation attribuable principalement à l'admissibilité au programme des mères d'un enfant à partir du 1er août 1940 ; les années 1958 et 1959, au cours desquelles l'augmentation du nombre des bénéficiaires fut plus marquée qu'au cours des années antérieures (soit une augmentation de 18,3% en deux ans), en raison probablement du jeu combiné de deux facteurs, soit l'impact de la récession sur les problèmes financiers des familles et le changement des conditions d'admissibilité au programme avec la réduction, de 5 ans à un an, de la période minimale d'absence du mari ; l'année 1960, au cours de laquelle le nombre de bénéficiaires baissa de 4,6%, baisse attribuable principalement à l'impact sur le programme de l'entrée en vigueur au Québec, à partir de l'automne 1959, du programme d'assistance-chômage (cf. chap. 10).
Quant à l'évolution des coûts, suivie année après année, elle semble correspondre à l'évolution du volume des bénéficiaires, à quelques années près : pendant la guerre, les coûts augmentèrent à un rythme se situant entre 18 et 24% par année — sauf de 1941 à 1942 où ils ne bougèrent pas — et ces augmentations consistantes étaient attribuables à deux facteurs, l'augmentation des bénéficiaires et les hausses de barèmes  ; puis, de 1945 à 1951, les hausses de coûts demeurèrent faibles, soit de 4,4% en moyenne par année, au moment où les barèmes étaient gelés aux niveaux de 1945 et où le nombre des bénéficiaires augmentait très lentement ; en 1952, les coûts augmentèrent de façon considérable, soit de 36,3%, suite à la hausse des barèmes introduite le 1er mars de cette année ; en 1957 et en 1958, les coûts augmentèrent coup sur coup de 69,2% et de 35,6% et ces augmentations spectaculaires étaient causées par deux facteurs, soit [285] l'augmentation des bénéficiaires et les hausses significatives des taux de prestations concédées en 1956 et en 1957 ; en I960, en raison de la baisse des bénéficiaires enregistrée cette année-là, suite à l'entrée en vigueur du nouveau programme d'assistance-chômage, les coûts demeurèrent plutôt stationnaires.

b) Le profil de la clientèle du programme. À partir des données disponibles, nous pouvons formuler trois remarques au sujet des caractéristiques ou du profil de la clientèle du programme.
Premièrement, cette clientèle était hautement sélectionnée, voire filtrée, par l'Office des mères nécessiteuses. Par exemple, entre 1938 et le 31 décembre 1945, 200 345 dossiers de demandes furent examinés par l'Office, dont 52 487 pendant la seule année 1945. Cela représentait un taux d'acceptation de 21,1% et signifiait qu'un nombre incroyable de demandes étaient refusées . Cet écart entre les demandes et les admissions au programme invite à penser qu'un grand nombre de mères nécessiteuses dans la réalité s'adressaient à un programme dont la porte d'entrée leur était fermée, en raison de la sévérité des conditions d'admissibilité définies par la loi. Ainsi, une portion considérable des demandes d'aide exprimées ne pouvait tout simplement pas trouver de réponse à l'intérieur du programme existant, soit en raison des contraintes juridiques et administratives du programme, soit en raison de l'étroitesse et des préjugés des fonctionnaires chargés de son application.
Deuxièmement, cette clientèle était assez fluctuante, une fois qu'elle avait été admise à l'intérieur du programme. Voici ce que rapportait indirectement, à ce sujet, la Commission Tremblay :

Une enquête sur la mise en institutions des enfants de mères nécessiteuses de 1948 à 1953 révèle que, dans le seul diocèse de Québec, 20% des enfants placés en institutions étaient des enfants de mères bénéficiaires d'allocations à titre de mères nécessiteuses. Dans cette seule région, 1 000 enfants auraient pu rester dans leur famille et ont été placés dans des institutions à cause de l'insuffisance de revenus de la mère. C'est dire que dans la seule région de Québec, il y aurait eu 1 000 enfants de moins en institutions si la mère nécessiteuse avait reçu une allocation suffisante pour les garder à la maison .

Si des enfants de mères nécessiteuses devaient, en dépit des allocations reçues par ces dernières, être placés en institution en grand [286] nombre au cours de ces années, cela signifiait que les mères de ces enfants devaient, également en grand nombre, quitter le programme après l'avoir expérimenté un certain temps. Ainsi, plusieurs femmes sortaient du programme peu de temps après y être entrées. D'ailleurs, une enquête menée par le Conseil des œuvres de Québec, en 1951, avait révélé, toujours à partir de données empiriques propres à la région de Québec, que plusieurs mères nécessiteuses entraient dans le programme pour une période temporaire et que, chaque année, 10% des bénéficiaires cessaient de toucher les allocations .
Troisièmement, la composition de la clientèle semble avoir changé légèrement au cours des années. En 1960, sur 20 311 familles de mères nécessiteuses, 7 991 (39,3%) étaient des familles de veuves, 7 830 (38,5%) des familles de mères avec époux invalides, 2 224 (11%) des familles de mères abandonnées et 2 226 (11%) étaient classifiées dans la catégorie « autres » . Sans avoir de chiffres correspondant exactement à ces catégories pour les années antérieures, nous disposons de certaines données qui permettent de cerner, de façon approximative, l'évolution de la composition de la clientèle, au cours de la période 1945-1960. Ces chiffres laissent entrevoir que la catégorie des veuves qui demeurait numériquement importante en 1960 (38,5%) l'était encore plus pendant les années 1940, en représentant près de 50% de la clientèle. Quant à la catégorie des femmes avec époux invalide à la maison, elle semble avoir vu son importance numérique s'accroître au cours de la période, en représentant 26,8% des familles en 1945-1946, 32,3% en 1952 et 38,5% en 1960. Quant à la catégorie des mères abandonnées par leurs maris, c'est-à-dire des femmes séparées et non divorcées, elles représentaient seulement 3 à 4% de l'ensemble des familles dans la deuxième moitié des années 1940 ; cela signifie que le chiffre de 11% en 1960 représentait un accroissement appréciable de l'importance de cette catégorie, depuis la fin des années 1940 .

[287]

IV. La signification du programme :
quelques pistes d'analyse critique

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Le moment est venu de dégager notre propre interprétation du programme, en nous appuyant sur notre cadre d'analyse qui nous rend particulièrement sensible à l'impact de chaque programme spécifique sur le vécu des classes populaires et sur l'oppression des femmes, en nous référant aux données et aux paramètres dégagés dans les sections antérieures et en n'hésitant pas, au besoin, à introduire certaines données empiriques additionnelles. Notre jugement sera sévère. Mais nous n'avons pas le choix : s'efforcer de trouver les « beaux côtés » d'un tel programme, ce serait faire preuve de mauvaise foi ou se fermer carrément les yeux sur ce qu'il signifia concrètement dans la vie quotidienne des femmes et des enfants qui le vécurent à l'époque.

1) Un programme québécois d'assistance sociale d'une importance non négligeable. À première vue, nous pourrions penser que l'importance du programme d'assistance aux mères nécessiteuses, dans le Québec des années 1940 et 1950, était fort négligeable, dans la mesure où, par exemple, les déboursés impliqués, à la fin des années 1950, demeuraient minimes comparativement à ceux du programme québécois d'assistance publique et dérisoires comparativement à ceux des programmes fédéraux telles l'assurance-chômage, la sécurité de vieillesse et les allocations familiales. Toutefois, sans nier que l'importance financière du programme d'assistance aux mères nécessiteuses était moindre que celle d'autres programmes ci-haut mentionnés, il serait boiteux de procéder à l'évaluation d'un programme d'assistance financière aux familles contrôlé exclusivement par le gouvernement québécois, par le biais de comparaisons avec des programmes de politiques sociales d'une autre nature. Par exemple, le programme d'assistance publique, quoique sous le contrôle du gouvernement du Québec, était, comme nous l'avons vu dans le chapitre précédent, un ensemble de programmes, plutôt qu'un programme homogène. En outre, ces programmes étaient principalement des programmes d'assistance en nature, sous forme de services sociaux fournis en institution ou à domicile, plutôt que des programmes d'assistance financière impliquant le versement de chèques aux bénéficiaires. Quant aux programmes fédéraux mentionnés, ils avaient, certes, une importance économique et politique énorme. Cependant, ils ne constituaient pas des programmes sélectifs d'assistance sociale mais plutôt des programmes universels d'assurance sociale et des programmes universels de démo-subventions (cf. chap. 7, 8 et 9).
Donc, pour évaluer avec rigueur l'importance plus ou moins grande du programme d'assistance aux mères nécessiteuses, il importe de comparer ce programme avec d'autres programmes d'assistance [288] sociale. Et, à ce moment-là, nous pouvons affirmer que l'importance du programme analysé n'était pas négligeable. Il nous reste à démontrer cette affirmation.
Nous l'avons vu dans les sections antérieures, notamment dans la troisième, le programme d'assistance aux mères nécessiteuses était un programme d'assistance sociale de type catégoriel. En tant que programme d'assistance sociale, il était financé à même la fiscalité générale de l'État concerné et il visait des bénéficiaires qui devaient se soumettre à une enquête de ressources (Means Test). En tant que programme d'assistance catégorielle, il était destiné à une catégorie de personne définie juridiquement et administrativement, soit la catégorie des mères nécessiteuses. En tant que tel, ce programme se distinguait d'autres programmes d'assistance sociale catégoriels qui existaient à l'époque. Au début des années 1940, au Québec, les autres programmes d'assistance catégoriels étaient peu nombreux : il y avait un programme d'assistance sociale aux personnes âgées de 70 ans et plus et un programme d'assistance aux aveugles (cf. chap. 9). Mais, au fil des années considérées, d'autres programmes concernant d'autres catégories de personnes dans le besoin apparurent. Si bien, que, à la fin des années 1950, il y avait plusieurs programme d'assistance catégoriels en plus du programme d'assistance aux mères nécessiteuses. Il y avait :

i)	un programme d'assistance aux aveugles (cf. chap. 9) ;
ii)	un programme d'assistance aux personnes âgées de 65 à 70 ans, depuis une restructuration opérée en 1952 (cf. chap. 9) ;
iii)	un programme d'assistance aux invalides depuis 1956 (cf. chap. 10) ;
iv)	un programme d'assistance aux chômeurs introduit par le fédéral en 1956, mais appliqué au Québec seulement à partir de l'automne 1959 (cf. chap. 10).

Comparé à ces quatre autres programmes d'assistance catégorielle, le programme d'assistance aux mères nécessiteuses avait une originalité : il constituait le seul programme d'assistance catégorielle qui relevait exclusivement du gouvernement du Québec, puisque les quatre autres étaient des programmes à frais partagés contrôlés politiquement par le gouvernement fédéral, administrés par les provinces et financés conjointement par le fédéral et par le provincial. À partir de ces clarifications, nous commençons à comprendre certains enjeux politiques. En étant le seul programme d'assistance catégorielle contrôlé exclusivement par le gouvernement du Québec à l'intérieur d'un ensemble de cinq programmes d'assistance catégorielle en vigueur au Québec, à la fin des années 1950, le programme d'assistance aux mères nécessiteuses représentait, pour le gouvernement provincial, une sorte [289] de point d'appui à partir duquel, pour le mieux et pour le pire, il pouvait peser sur le développement de l'ensemble du dossier de l'aide sociale au Québec.
L'importance non négligeable du programme québécois d'assistance aux mères nécessiteuses provient justement de ce que, à l'intérieur du champ de l'assistance sociale catégorielle, à l'époque, il rejoignait une population cible relativement large et représentait des coûts financiers relativement considérables. Cette importance, cependant, était en perte de vitesse à la fin des années 1950, en raison de l'entrée en vigueur au Québec du programme d'assistance-chômage qui avait tendance à empiéter sérieusement sur les clientèles d'autres programmes d'assistance catégorielle (cf. chap. 10). Pour mieux saisir les rapports qui se développaient dans la deuxième moitié des années 1950, entre l'assistance aux mères nécessiteuses et d'autres programmes d'assistance catégorielle, examinons quelques chiffres empruntés cette fois au volume V du Rapport de la Commission Castonguay-Nepveu .
En 1954, soit avant l'apparition de l'assistance aux invalides et de l'assistance-chômage, le programme québécois d'assistance aux mères nécessiteuses conservait, dans l'ensemble des programmes d'assistance catégorielle au Québec, une importance stratégique considérable. Avec ses 16 377 bénéficiaires (les dépendants exclus) et son coût global de 10,6 millions de dollars, il représentait 31,4% de l'ensemble des bénéficiaires  et 33,1% de l'ensemble des dépenses effectuées par le gouvernement du Québec, dans le domaine de l'assistance sociale de type catégoriel .
Mais à la fin des années 1950 et au début des années 1960, l'importance relative du programme d'assistance aux mères nécessiteuses tendait à diminuer. Suite à l'impact au Québec de l'assistance-chômage, le poids relatif du programme diminuait dans l'ensemble des programmes, au niveau des coûts et du nombre des bénéficiaires, comme le suggèrent les données du tableau 6.

[290]

Tableau 6.
Évolution des déboursés effectués par le gouvernement du Québec pour l'ensemble des programmes d'assistance catégorielle, pour l'assistance aux mères nécessiteuses et pour l'assistance chômage, de 1957 à 1961, en millions de dollars
Années	Coûts globaux
de l'assistance	Coûts de l'assistance
aux mères nécessiteuse	Coûts de
l'assistance-chômage	
1957	50,6	16,8	—	
1958	72,3	22,2	—	
1959	73,7	24,4	—	
1960	93,5	24,0	18,5	
1961	130,2	22,7	49,1	
Source : Rapport Castonguay-Nepveu, vol. V, t. 1, Québec, 1972, pp. 153, 160 et 166.

Ces données permettent de constater que le programme d'assistance aux mères nécessiteuses qui représentait 33,2% de l'ensemble des coûts des programmes d'assistance catégorielle en 1957, ne représentait plus que 25,6% de ces coûts en 1960 et 17,4% en 1961. Elles permettent même de noter une baisse des coûts en chiffres absolus à partir de 1960, suite à une hausse, de 1957 à 1959, attribuable à l'impact de la récession sur les demandes d'admission au programme. L'apparition des coûts du programme d'assistance-chômage, à partir de 1960, et la hausse phénoménale des coûts de ce programme, de 1960 à 1961 (augmentation de 165%), nous aident à comprendre ce qui se passait au tournant des années 1950 et 1960 : le programme d'assistance aux mères nécessiteuses, tout en conservant un poids de premier plan, perdait relativement du terrain, suite à l'impact sur la dynamique d'ensemble de l'entrée en vigueur au Québec du nouveau programme d'assistance-chômage initié par le gouvernement fédéral (cf. chap. 10).
Ces données sur l'évolution des coûts s'harmonisent avec d'autres sur l'évolution du nombre des bénéficiaires. Le phénomène qui se passait, à la fin des années 1950, était le suivant : l'apparition de l'assistance-chômage provoquait des déplacements de clientèles d'un programme à l'autre, notamment du programme d'assistance aux mères nécessiteuses vers les programmes d'assistance aux invalides et d'assistance-chômage. Ces mouvements migratoires ressortent dans le tableau 7.
En effet, les constats suivants peuvent être faits à partir des données de ce tableau :
D'une façon générale, pendant la deuxième moitié des années 1950, la clientèle de l'ensemble des programmes d'assistance sociale augmenta à un rythme impressionnant (augmentation de 92,7%), dans une conjoncture marquée par la récession de la fin des années 1950.
Les programmes spécifiques d'assistance, de 1955 à 1960, virent tous le nombre de leurs bénéficiaires augmenter, mais selon des [291] rythmes fort différenciés. Tandis que les bénéficiaires de l'assistance aux aveugles et aux personnes âgées augmentaient lentement (augmentations de 2,5% et de 10,9%), les bénéficiaires de l'assistance aux invalides augmentèrent de 133,2% et ceux de l'assistance-chômage, fraîchement arrivés en 1960, ne tardèrent pas à se multiplier puisqu'ils étaient déjà 35 147, cette année-là. De leur côté, un grand nombre de bénéficiaires de l'assistance aux mères nécessiteuses décidaient d'adresser leurs demandes, à la fin des années 1950, aux deux programmes d'assistance sociale catégorielle nouvellement créés, soit les programmes d'assistance aux invalides et d'assistance-chômage, susceptibles d'attirer les familles de mères nécessiteuses comprenant un époux invalide ou incapable de travailler.
Ces chiffres confirment la perte de vitesse du programme d'assistance aux mères nécessiteuses vers la fin des années 1950. Ce déclin ne doit pas faire oublier que ce programme avait été très important pendant les années 1940 et la première moitié des années 1950 et qu'il conservait encore une importance non négligeable à la fin des années 1950.

Tableau 7
Nombre de bénéficiaires (dépendants exclus) des programmes
d'assistance catégorielle en 1955 et en 1960, au Québec
Les programmes
spécifiques	1955	1960	
	Nombre	% du total	Nombre	% du total	
Assistance aux aveugles	2 889	4,7	2 961	2,5	
Assistance aux invalides	10 411	17,0	24 281	20,5	
Assistance-vieillesse	32 042	52,2	35 563	30,1	
Assistance-chômage	—	—	35 563	30,1	
Assistance aux mères					
nécessiteuses	16 045	26,1	20311	17,2	
Total	61 387	100,0	118 263	100,0	
Source : Rapport Castonguay-Nepveu, vol. V, t. I, Québec 1972, pp. 140-147.

2) Un programme qui condamnait les familles bénéficiaires à la pauvreté économique. Les données recueillies dans les sections antérieures nous en ont déjà communiqué un avant-goût saisissant : la situation socio-économique des femmes et des enfants des familles nécessiteuses couvertes par le programme d'assistance était des plus précaires, du début à la fin de la période étudiée. Certes, nous reconnaissons que les allocations aux mères nécessiteuses, pour les familles qui les recevaient, pouvaient constituer un moindre mal. Toutefois, nous n'avons pas le goût de nous évertuer à mettre en relief les quelques avantages que pouvaient comporter ce programme, tellement les miettes concédées demeuraient minces et empoisonnées.
[292]
À partir des barèmes du tableau 4 (cf. section III), nous avons vu que les montants des allocations, drastiquement coupés en août 1940, n'étaient pas très élevés au départ. Par la suite, ils furent rarement et faiblement augmentés, sauf en 1952, en 1956 et en 1957. De 1938 à 1960, alors que le coût de la vie avait augmenté de 101% au Canada , les barèmes du programme pour une famille comprenant trois enfants n'augmentèrent que de 77,8%. À la fin de 1940, alors que le salaire industriel moyen au Canada se situait à 24,94$ par semaine , une mère nécessiteuse de trois enfants, au Québec, recevait des allocations qui équivalaient à 27,8% de ce revenu salarial. Vingt années plus tard, soit en 1960, alors que le salaire industriel moyen se situait à 75,83 $ par semaine , les revenus d'une mère nécessiteuse de trois enfants, en tenant compte des allocations familiales, ne représentaient toujours que 28,3% des revenus d'une famille de trois enfants pouvant compter sur le salaire moyen et les allocations familiales.
Pendant la période considérée, plusieurs personnes et organismes spécialisés dans le domaine des services sociaux aux familles ou intéressés à la question revinrent à la charge fréquemment pour souligner et, parfois, dénoncer l'insuffisance des montants d'allocations accordés aux familles de mères nécessiteuses. Rappelons quelques-unes de ces interventions.
En février 1941, la Fédération provinciale des travailleurs du Québec (FPTQ), dans un mémoire présenté au gouvernement Godbout, avait protesté vigoureusement contre les coupures des barèmes introduites depuis le 1er août 1940 .
Suite à son séjour à Québec à l'été 1942, Harry Cassidy avait observé que les allocations aux mères nécessiteuses, « tout en constituant un grand pas en avant, offraient des montants trop faibles aux familles nombreuses en besoin d'assistance, puisque plus du tiers de ces familles nécessiteuses avaient quatre enfants ou plus pendant l'année fiscale 1940-1941. Cassidy avait déjà observé, à la même époque, [293] que la pratique d'octroyer à ces familles des suppléments d'assistance publique constituait un indice révélateur au sujet de l'insuffisance des allocations versées par le programme d'assistance catégorielle .
Dans son rapport, L.C. Marsh avait constaté que les femmes chefs de familles monoparentales qui bénéficiaient des allocations des programmes canadiens d'assistance aux mères nécessiteuses, ce qui incluait le programme québécois, étaient moins avantagées que celles couvertes par les programmes d'assistance aux femmes d'anciens combattants et même par les programmes provinciaux d'accidents du travail . En effet, en 1943, une mère d'un enfant recevait 67 $ par mois, si elle était couverte par le programme des anciens combattants, tandis qu'elle ne recevait, à l'intérieur des programmes provinciaux d'assistance aux mères nécessiteuses, que 47,50 $ en Alberta, 42,50 $ en Colombie-Britannique, 35 $ en Ontario, 33 $ au Manitoba, 25 $ au Québec et 15 $ en Nouvelle Écosse . Nous constatons au passage que les barèmes québécois étaient maigres à comparer à ceux de la majorité des autres provinces.
Au milieu des années 1950, les audiences de la Commission Tremblay amenèrent plusieurs groupes, tels le Montreal Council of Social Agencies, le Conseil central des œuvres de Québec et même la Société Saint-Jean-Baptiste de Montréal, à mettre en relief plusieurs limites du programme et, en particulier, l'insuffisance des allocations octroyées aux mères . Ces témoignages influencèrent la Commission et l'amenèrent à suggérer au gouvernement de hausser les taux, avec une certaine mollesse cependant .
Dans l'annexe qu'il produisit pour la Commission, le père Gonzalve Poulin, directeur de l'École de service social de l'Université Laval, en s'appuyant sur les données d'une enquête menée dans la ville de Québec, en 1953, avait transmis des chiffres éloquents sur l'écart entre les revenus et les dépenses d'une mère nécessiteuse de trois enfants. Nous reprenons ces données dans le tableau 8.
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Tableau 8
Budget mensuel d'une mère nécessiteuse avec trois enfants,
à Québec, en 1953, en $
Dépenses		Revenus		
Loyer non chauffé	25,00	Allocations aux mères nécessiteuses	42,00	
Électricité	1,20			
Combustible	10,00	Allocations familiales	16,00	
Transport	1,00			
Nourriture	60,00			
Vêtements	6,00			
Assurances	2,25			
Total	105,45		58,00	
Source : Gonzalve Poulin, Ibid., p. 114, note 17.

Les données de ce tableau parlent avec éloquence : avec des revenus d'assistance et d'allocations familiales combinés, une mère nécessiteuse avec trois enfants disposait de revenus lui permettant de couvrir seulement 55% de ses dépenses ordinaires.
En somme, les mères nécessiteuses québécoises, pendant l'ensemble des années 1940 et 1950, ne pouvaient pas s'arracher à la pauvreté avec les seuls revenus du programme d'assistance. À partir de 1945, les allocations familiales auraient pu modifier cette situation, si les montants octroyés par le gouvernement fédéral avaient tenu compte des coûts réels des charges d'enfants. Mais tel n'était pas le cas (cf. chap. 8). Alors, pour s'en sortir, les familles de mères nécessiteuses n'avaient plus que deux recours : obtenir un supplément d'allocation du régime de l'assistance publique ou aller sur le marché du travail. Le premier recours, comme nous l'avons vu, fut utilisé par plusieurs familles, sans pour autant entraîner l'élimination de la pauvreté. Le deuxième recours était accessible seulement à une minorité, attendu le contexte culturel de l'époque (cf. section I). Ainsi, la Commission Tremblay acceptait avec hésitation le principe du travail rémunéré des mères nécessiteuses, mais « pourvu que ce travail ne nuise pas aux soins et à l'éducation des enfants  ». En vertu de cette formulation, les mères nécessiteuses pouvaient travailler, mais à temps partiel et à la maison, si possible. De toute façon, les dispositions du programme d'assistance limitaient le plafond des revenus salariaux admissibles à 300 $ au début des années 1940 et à 600 $ à la fin des années 1950. Ajoutées à la pénurie des garderies, ces restrictions freinaient considérablement, chez les mères nécessiteuses québécoises, le désir de travailler à l'extérieur.
[295]
Alors, les familles de mères nécessiteuses couvertes par le programme parvenaient difficilement à échapper à la pauvreté. Plusieurs de ces familles éclatèrent quand même pendant la période. Comme le notèrent la Commission d'assurance-maladie de Québec en 1944 et la Commission Tremblay en 1956, les lacunes du programme d'assistance aux mères nécessiteuses faisaient, qu'en dépit de l'existence de ce programme, plusieurs enfants ne pouvaient pas être maintenus dans leurs familles et devaient être placés dans des institutions déjà fort encombrées . En dépit des objectifs proclamés en 1937, la loi d'assistance aux mères nécessiteuses ne contribuait que faiblement à enrayer le penchant pour l'institutionnalisation cultivé par la philosophie de l'AP et le sous-développement des services sociaux à domicile (cf. chap. 5). Ce contexte éclaire également les efforts déployés par plusieurs mères nécessiteuses, au tournant des années 1950 et 1960, pour entrer dans le programme d'assistance-chômage dont les prestations étaient plus généreuses .

3) Un programme hautement stigmatisant et sexiste. En tant que programme d'assistance sociale dans lequel les bénéficiaires avaient droit à des prestations à condition d'accepter constamment de se soumettre à des enquêtes sur leurs ressources, soit à des enquêtes qui impliquaient l'intrusion d'agents de bien-être dans les moindres recoins de leur vie personnelle, le programme d'assistance aux mères nécessiteuses, comme tous les autres programmes d'assistance sociale catégorielle, stigmatisait toutes les personnes qui s'en prévalaient. Cet héritage de la tradition anglaise du Poor Law avait été expérimenté intensivement et critiqué fortement au Canada, pendant la crise des années 1930, avec les programmes de secours directs. Il constituait également une composante du programme d'assistance-vieillesse, introduit au Canada depuis 1927. En ce sens, les pratiques administratives contrôlantes et humiliantes, auxquelles était soumise la clientèle du programme d'assistance aux mères nécessiteuses, constituaient une dimension qui appartenait à tous les programmes d'assistance en vigueur au Canada.
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Cependant, sur une base comparative, le programme d'assistance aux mères nécessiteuses avait la triste originalité d'être, parmi tous les programmes d'assistance, l'un des plus mesquins, voire des plus sexistes, au chapitre du contrôle social et de la stigmatisation. Ce programme harcelait et traquait ses bénéficiaires, soit les femmes chefs de familles monoparentales et leurs enfants, d'une façon inouïe . Pour avoir droit aux allocations et les conserver, les mères nécessiteuses devaient répondre à un ensemble impressionnant de conditions d'admissibilité ; elles devaient réussir une épuisante et « écorchante » course à obstacles. Pour s'en rendre compte, il suffit de replacer dans une perspective féministe les éléments d'information colligés dans la section III.
a) À la satisfaction des inspecteurs de l'Office, massivement masculins et rarement formés en travail social, les candidates devaient d'abord répondre à une série de critères d'ordre objectif concernant la citoyenneté, la résidence, le nombre et l'âge de leurs enfants, leur état civil, l'état de leurs biens et ressources, etc. Jusqu'ici, rien de particulier par rapport aux procédures propres aux programmes d'assistance catégorielle impliquant l'usage du means test. Sauf que, dans le cas présent, la relation agent-client se trouve gommée à une relation inégalitaire homme-femme.
b) Les candidates à l'assistance devaient aussi répondre à des critères d'ordre subjectif, vaguement définis, en rapport avec leur capacité d'être de bonnes mères et d'avoir une bonne conduite. C'est ici que les critères devenaient fort perméables à la mesquinerie et à l'arbitraire. Dans le contexte culturel et moral du temps (cf. section I et chap. 1er et 3), le critère de la « bonne conduite » des mères nécessiteuses, incitait les inspecteurs masculins à traquer ces femmes dans leur vie privée pour statuer à la fois sur leurs comportements d'éducatrices et sur leurs attitudes et comportements affectifs et sexuels par rapport aux hommes. Si, par exemple, les inspecteurs soupçonnaient que ces femmes veuves, ou épouses de prisonniers, ou abandonnées par leurs maris depuis longtemps, avaient des rapports d'un type ou de l'autre avec un homme autre que leur mari, ils avaient droit de vie ou de mort sur ces femmes.
c) La candidate devait en plus, pour présenter une demande en bonne et due forme aux fonctionnaires de l'Office, avoir obtenu un [297] « certificat du secrétaire-trésorier, trésorier ou comptable de la municipalité où la requérante est domiciliée ». Cette exigence additionnelle, il est aisé de le comprendre, plaçait, une fois de plus, la requérante, en tant que femme, dans une situation de dépendance, par rapport à un homme associé au pouvoir municipal.
d) Cependant, les candidates qui avaient franchi tous ces obstacles n'étaient pas encore rendues au bout de leurs peines. Elles avaient droit aux allocations, mais, pour toucher le chèque, elles devaient le faire endosser par l'un ou l'autre des notables, le plus souvent masculins, de la municipalité ou de la paroisse où elles se trouvaient domiciliées. Ces notables, pouvaient être le curé, le gérant de banque, un juge, un commissaire d'école, soit les garants de la moralité petite-bourgeoise traditionnelle, si dure à l'endroit des femmes.

Voilà le labyrinthe de contraintes et de normes que devaient traverser les mères nécessiteuses pour avoir accès à leurs maigres prestations. Parmi l'ensemble des assistés sociaux, les mères nécessiteuses se trouvaient discriminées et coincées au plus haut degré. Sans embellir la situation concrète des familles québécoises soutenues, pendant les années 1950, par les autres programmes d'assistance, il est possible d'avancer que les familles soutenues par ces programmes conservaient un avantage par rapport aux familles de mères nécessiteuses : elles n'avaient pas à rendre des comptes aussi fastidieux et quotidiens au niveau de leur bonne conduite morale ; elles subissaient les affres du means test, mais elles n'étaient quand même pas obligées d'ouvrir aux inspecteurs, chargés de l'application des programmes d'assistance, les filières de leurs vies affectives et sexuelles.
En somme, dans la société québécoise de l'époque, le programme d'assistance aux mères nécessiteuses constituait le symbole particulièrement révélateur des rapports sociaux patriarcaux et sexistes qui traversaient et marquaient cette société de part en part. C'est là sans doute un autre facteur qui explique la tendance qui amenait plusieurs familles d'assistés sociaux, à la fin des années 1950, à quitter le programme d'assistance aux mères nécessiteuses, pour passer sous les programmes d'assistance aux invalides et d'assistance-chômage, où certaines zones de la vie privée pouvaient davantage demeurer à l'abri des regards inquisiteurs des agents de bien-être. Sur une base comparative, les mères nécessiteuses devaient accepter, dans leur quotidienneté, d'être épiées par des hommes dans les zones les plus intimes de leur vie privée. Elles se trouvaient prises en otage par une morale patriarcale rigide et sévère qui les obligeait à montrer à l'ensemble de la société, et plus particulièrement à l'ensemble des femmes, qu'il y avait une division sexuelle des rôles et du travail définie, en quelque sorte, [298] par la « nature ». Selon cette division sexuelle, la place et le rôle des femmes mères se résumaient à demeurer au foyer, à résister à l'attraction du marché du travail, à s'adonner à la reproduction de l'espèce, à prendre en charge l'éducation des enfants, à assumer gratuitement le travail domestique et à être des épouse fidèles. Ces dernières acceptaient, suite à la mort ou à l'absence du mari, de ne plus avoir de vie sexuelle normale jusqu'à ce qu'elles se soient remariées légitimement devant l'Église, éventualité dont seules les femmes dûment veuves pouvaient se prévaloir . Ainsi, les conditions d'existence infernales réservées aux mères nécessiteuses constituaient, pour les autres femmes, notamment pour celles qui étaient mariées, une sorte de repoussoir qui les incitait à se soumettre aux normes morales dictées par les élites de l'époque.
Tout cela signifiait, pour les mères nécessiteuses — et pour leurs enfants — assistées par l'État, une existence privée et publique exposée quotidiennement à l'insécurité, à la peur et à la culpabilisation. Ces femmes étaient pourchassées et pointées du doigt parce qu'elles n'appartenaient pas à une famille « normale ». L'État, qui remplaçait le mari « pourvoyeur », acceptait de les « aider », mais à condition qu'elles se soumettent à une vie rangée définie et surveillée par des mâles et qu'elles renoncent, somme toute, à la possibilité d'avoir une existence propre.

4) L'injuste exclusion du programme des mères célibataires, des femmes divorcées et séparées. Le caractère hautement discriminatoire et sexiste du programme ne ressortait pas seulement dans le traitement dont étaient l'objet les familles de mères nécessiteuses admises au programme d'assistance. Il ressortait également dans le traitement de ces milliers de mères qui, tout en étant effectivement « nécessiteuses », n'étaient pas admissibles ou admises au sein du programme.
L'analyse des principales caractéristiques du programme en vigueur (cf. section III), nous a permis de constater que ce programme détenait le triste record, du moins pendant la guerre, de refuser plus de 90% des demandes acheminées par des requérantes. Certes, certaines [299] de ces demandes pouvaient être injustifiées. Mais la grande majorité de ces dernières provenait de femmes qui étaient pauvres mais ne répondaient pas soit à la définition juridique des mères nécessiteuses, soit aux innombrables et parcimonieuses conditions d'admissibilité définies par la législation et la réglementation. Parmi ces femmes qui étaient de fait nécessiteuses mais ne pouvaient pas recevoir les prestations du programme, il y avait :

-	les veuves pauvres mais sans enfants ;
-	les mères célibataires ;
-	les femmes divorcées ;
-	les femmes séparées depuis moins de cinq ans jusqu'en 1958 et depuis moins de 12 mois à partir de 1958 ;
-	les mères nécessiteuses qui, en milieu rural notamment, avaient des biens évalués à plus de 1 000 $ pendant les années 1940, et à plus de 2 000 $ plus tard.

Sans évaluer la signification de ces divers cas d'exclusion, soulignons que la discrimination subie par les mères célibataires, les femmes divorcées, ainsi que les épouses séparées constituait une manifestation additionnelle de l'impact, sur l'administration du programme, du poids de l'orthodoxie morale petite-bourgeoise traditionnelle au Québec. Il est significatif, à ce sujet, de rappeler que, dans d'autres programmes provinciaux, notamment en Colombie-Britannique et en Saskatchewan, les mères célibataires et les femmes divorcées étaient admissibles .
Pour illustrer le traitement réservé au Québec aux mères célibataires et aux divorcées, par exemple, partons de deux citations révélatrices, empruntées, à douze ans d'intervalle, aux propos tenus par deux représentants prestigieux de la morale petite-bourgeoise traditionnelle cléricale. La première date de 1943 et provient du père Émile Bouvier, un économiste jésuite :

Prenons le cas de la fille mère et de l'enfant illégitime. Personne ne niera à l'enfant illégitime le droit à la vie. Mais il faut surveiller ici la manière avec laquelle on pourvoira à ses besoins. Que, grâce à une loi sociale, on accorde publiquement les allocations aux illégitimes, [300] voilà une sanction publique du concubinage qu'un esprit chrétien refusera d'admettre. Autre exemple, au sujet du mariage. Le plan Marsh accorderait une allocation à une divorcée qu'il compare à une veuve. Voici encore une reconnaissance publique de la dissolubilité du mariage. Relativement au travail, le plan Marsh inclut certaines clauses qui entraîneront la femme mariée à retourner à l'usine après son mariage .

L'autre citation date de 1955 et provient de François-Albert Angers, un économiste laïc, mais pas moins clérical que le père Bouvier :

La situation faite à l'enfant illégitime, entassé dans des locaux trop petits et mal organisés pour aider à son développement, est en partie le résultat d'une mentalité excessivement prude. Une société qui, avec raison, protège le mariage et réprouve la maternité en dehors du mariage comme une déchéance morale, exagère la vertu en pénalisant l'enfant, alors que les parents s'en tirent le plus souvent sans même de flétrissure sociale. Comme si la situation déplorable des enfants pouvait constituer un moyen de stimuler la vertu ! Et comme si la facilité pour les parents de se dissimuler en disposant de leurs enfants dans le secret n'était pas en soi une sorte d'encouragement : Inconséquences  !

Ces citations sont éloquentes et n'appellent pas de longs commentaires. Dans les deux cas, la volonté de faire preuve de compassion à l'endroit des enfants en difficulté et donc de leur permettre d'éviter, si possible, l'institutionnalisation, se trouvait néanmoins court-circuitée par la nécessité de stigmatiser moralement ces femmes qui avaient transgressé les normes de la bonne conduite et, conséquemment, ébranlé les fondements de la famille, soit en ayant des enfants en dehors du mariage, soit en ayant des relations sexuelles en dehors du mariage indissoluble. Coincés dans leurs contradictions, les deux idéologues ne pouvaient pas, même en s'efforçant de ne pas faire preuve « d'une mentalité excessivement prude », s'empêcher d'interdire l'accessibilité à l'assistance aux mères nécessiteuses, à ces femmes « amorales » qu'il fallait traiter en pestiférées sociales. Ce faisant, les deux intellectuels se démarquaient de la morale plus libérale véhiculée par les idéologues de la bourgeoisie et de la nouvelle petite bourgeoisie au Canada anglais du type de Marsh, dont Bouvier se distançait avec un agacement mal dissimulé .
[301]
Contrairement à ce que laissait entendre François-Albert Angers, les femmes mères, injustement exclues du programme d'assistance aux mères nécessiteuses, notamment celles qu'on appelait les « filles mères », ne pouvaient pas s'en sortir sans subir d'énormes « flétrissures sociales ». Elles étaient « tatouées » pour le reste de leur existence, pour avoir osé déroger aux normes impitoyables de la morale établie du temps. Traquées par des préjugés qu'elles avaient souvent intériorisés avec leur entourage, elles devaient, avec la complicité désapprobatrice de leurs proches, tout mettre en œuvre pour déguiser leurs expériences de femmes enceintes « illégitimement » et se débarrasser de leurs enfants. Elles devaient abandonner ces derniers à des crèches et à des orphelinats, en espérant qu'ils pourraient trouver des parents adoptifs adéquats dans des délais rapprochés. La charge émotive qui devait accompagner, quelques décennies plus tard, le développement du Mouvement retrouvailles allait constituer, rétroactivement, un révélateur du vécu déchirant des mères célibataires des années 1940 et 1950, ainsi que celui de leurs enfants .
Heureusement, l'inexorable et froide fermeture du programme d'assistance aux mères nécessiteuses à l'endroit des demandes d'aide provenant de mères célibataires et de femmes divorcées ou séparées fut, en partie, compensée à l'époque par les attitudes et les pratiques plus ouvertes des travailleuses sociales des agences de service social. Ces travailleuses sociales rusées, tout en étant coincées par les interdits de la morale petite-bourgeoise traditionnelle et par les contraintes du régime d'assistance publique, firent souvent des acrobaties pour offrir une aide minimale à ces femmes dans le besoin qui ne pouvaient pas profiter de l'assistance aux mères nécessiteuses et entraient dans les agences par la porte de côté. Ayant dans leurs pratiques la possibilité d'entrer en contact régulier et de femmes à femmes avec ces mères célibataires, divorcées ou séparées, si décriées et caricaturées par l'orthodoxie morale de l'époque, les travailleuses sociales des agences pouvaient difficilement ne pas se sentir interpellées par leurs problèmes, [302] tout en demeurant tiraillées, comme nous l'avons expliqué dans le chapitre précédent . Ces expériences et prises de conscience des travailleuses sociales des agences expliquent comment, dans leurs mémoires acheminés à la Commission Tremblay, dans les années 1950, le Conseil central des œuvres de Québec et le Council of Montreal Agencies, insistèrent pour que le programme d'assistance aux mères nécessiteuses soit modifié de façon à mieux prendre en considération les problèmes des familles de ces femmes exclues du programme d'assistance pour des raisons morales. Ils insistèrent notamment pour que la période de cinq années d'attente pour assister les mères abandonnées par leur mari soit ramenée à un an, ce qui fut fait quelques années plus tard . Ces mémoires n'osèrent cependant pas demander carrément l'incorporation, à l'intérieur du programme, des mères célibataires et divorcées.

CONCLUSION
Utilisation politique et électoraliste du programme
par le gouvernement de Duplessis

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Le 15 mai 1957, en réponse au cardinal Paul-Émile Léger qui lui avait écrit pour plaider en faveur d'une augmentation des allocations aux mères nécessiteuses, le Premier ministre, Maurice Duplessis, en avait profité pour reprendre certains de ses thèmes familiers. Après avoir rappelé les difficultés rencontrées par son gouvernement dans les relations fédérales-provinciales, il terminait sa lettre en disant :

Pour ne mentionner que le cas des veuves et des orphelins, que Vous signalez dans Votre lettre, il est certain que c'est l'Union nationale qui, dès la première année de son arrivée au pouvoir, c'est-à-dire en 1937, après quarante ans consécutifs d'un autre régime politique, a établi les allocations aux mères nécessiteuses et aux orphelins [...],
C'est vous dire, Éminence, que c'est notre intime désir et [sic] conforme à nos réalisations d'accomplir toutes les saines et fécondes améliorations possibles à mesure que diminueront les empiètements du fédéral dans le domaine provincial .

En s'exprimant de la sorte, Duplessis reprenait, une fois de plus, un refrain familier. Le programme d'assistance aux mères nécessiteuses, en dépit des nombreuses limites signalées dans notre analyse, constituait, entre les mains de Duplessis et de son gouvernement, une arme politique et électorale d'une exceptionnelle importance. C'était la réalisation symbolique par excellence, à laquelle le gouvernement [303] Duplessis se référait, pour faire la preuve de sa compassion à l'endroit des « faibles » dans la société représentés par la veuve et l'orphelin. C'était le programme social sur lequel l'UN s'appuyait pour démontrer sa volonté politique d'assumer ses responsabilités constitutionnelles dans le champ des politiques sociales. C'était le programme social auquel les ministres des Finances Onézime Gagnon et Johnny Bourque conféraient une attention prioritaire dans leurs discours sur le budget, année après année . C'était le programme utilisé par le gouvernement de Duplessis, dans les conférences fédérales-provinciales, pour démontrer qu'il était avant-gardiste dans le domaine social. C'était, surtout, le programme utilisé à toutes les sauces dans les campagnes électorales de 1944, de 1948 et, principalement, de 1952 et de 1956, pour faire la preuve que le gouvernement avait à cœur les problèmes des gens ordinaires et la défense de la famille. Cette dimension électoraliste du programme était ressortie principalement lors des campagnes électorales de 1952 et de 1956 qui s'étaient déployées, comme par hasard, peu de temps après l'entrée en vigueur de hausses des prestations .
N'est-il pas paradoxal de constater que le gouvernement de l'UN ait pu, pendant de si longues années, avec tant d'aisance et de démagogie, se faire du capital politique avec un programme si discriminatoire et mesquin ? Le point le plus étonnant, c'est que ce gouvernement ait eu le champ libre pour agir de la sorte sans être davantage talonné par l'opposition politique et sociale. Comment se fait-il que les nombreuses injustices inhérentes à la structure et à l'administration de ce programme, après tout moins généreux que les programmes analogues dans d'autres provinces telles la Saskatchewan et la Colombie-Britannique, n'aient pas été soulignées avec plus de force et de vigueur par les groupes sociaux concernés ?
La réponse à ces questions renvoie à certaines faiblesses du mouvement syndical et du mouvement des femmes à cette époque au Québec. Sur les positions syndicales dans ce dossier, disons qu'elles étaient analogues à celles adoptées en référence au dossier de l'assistance publique . Parce que leurs membres ne semblaient pas concernés directement par ce dossier, les syndicats n'éprouvaient pas le besoin de s'en mêler, même pendant les années 1950, au moment où ils faisaient preuve d'une combativité accrue sur d'autres terrains. Quant au mouvement des femmes, il vivait pratiquement une longue [304] parenthèse pendant les années 1940 ; plusieurs de ses composantes qui avaient fait preuve de vitalité dans les décennies antérieures, avaient dû renoncer à une portion importante de leur autonomie pour ne pas heurter de front les élites culturelles et religieuses . En conséquence, en dépit de l'action tenace de certains collectifs féministes sur la question du vote des femmes et des allocations familiales, il y avait peu de possibilités, pour les groupes de femmes, pris de façon plus large, d'agir de façon revendicatrice sur le dossier des mères nécessiteuses, dans le Québec des années 1940 et 1950. Cela faisait un contraste avec ce qui s'était passé, après la Première Guerre, dans certaines provinces de l'Ouest. De leur côté, les intellectuels des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques qui s’exprimaient dans des revues comme Cité libre et même Service social, à la fin des années 1950 et critiquaient l'action du gouvernement de Duplessis dans plusieurs dossiers s'avéraient incapables d'investir de façon critique le dossier des mères nécessiteuses. Conséquemment, la défense des droits des mères nécessiteuses québécoises en souffrait. Le champ était libre pour que les élites cléricales continuent, à leur manière, d'occuper le terrain sur la question, ce dont s'accommodait fort bien le gouvernement Duplessis.
Malgré tout, la gestion du programme d'assistance aux mères nécessiteuses constituait une brèche par rapport à l'idéologie petite-bourgeoise traditionnelle de la charité privée et par rapport à l'idéologie bourgeoise du laisser-faire : en effet, à travers ce programme, l'État provincial intervenait tout de même pour assister des personnes dans le besoin. Cette brèche, tout comme celle des personnes âgées et des aveugles depuis les années 1930 et comme celle des invalides à partir de 1955, était néanmoins légitimée par le fait que les femmes étaient dispensées de l'obligation de travailler, tout comme les aveugles, les personnes âgées et les invalides. Cette brèche n'était pas du même type que celle introduite à la fin des années 1950 avec l'entrée en vigueur du programme d'assistance-chômage, puisqu'il s'agira, cette fois, d'une assistance étatique à des personnes considérées comme aptes au travail et tenues à travailler (cf. chap. 10).

[305]

DEUXIÈME PARTIE :
Les programmes
Chapitre 7
L’ASSURANCE-CHÔMAGE

Introduction.

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Curieusement, il fallut attendre jusqu'au début des années 1940, pour assister à l'instauration d'un programme national d'assurance-chômage (AC) au Canada. En juillet 1940, suite à une demande du gouvernement libéral de Mackenzie King appuyée par les gouvernements des neuf provinces, l'Acte de l'Amérique du Nord britannique (AANB) était amendé afin de permettre à l'article 91 d'inclure l'AC parmi les sujets relevant de la compétence exclusive du Parlement du Canada . Le 7 août 1940, la Loi sur l'AC était sanctionnée . En vertu de cette législation, un programme national de l'AC, relevant administrativement du gouvernement fédéral, entrait en vigueur à partir du 1er juillet 1941 et les premières prestations devaient être versées à des chômeurs assurés à partir de janvier 1942. Cela se passait pendant la Deuxième Guerre, lorsque le taux de chômage était très faible.
Pourtant, en juin 1935, lorsque le taux de chômage se maintenait autour de 20% au Canada, le gouvernement conservateur de Bennett, sur ses derniers milles, avait adopté une loi de l'AC fort semblable à celle de 1940 . Mais cette législation était demeurée sur les tablettes, [306] suite à un certain nombre d'accidents de parcours. En octobre 1935, Bennett perdit le pouvoir aux mains du PLC de Mackenzie King. Le nouveau gouvernement référa la loi de l'AC aux tribunaux. En juin 1936, la Cour suprême statuait que la loi était inconstitutionnelle ; en janvier 1937, cette décision était entérinée par le Conseil privé à Londres. De 1937 à 1940, Mackenzie King s'efforça, d'obtenir l'appui des neuf provinces afin de pouvoir acheminer à Londres une demande de modification de l'AANB permettant au gouvernement du Canada d'intervenir de façon constitutionnelle dans le domaine de l'AC. Mais, jusqu'à la guerre, trois gouvernements provinciaux, dont celui du Québec dirigé par Duplessis, firent obstacle à cette démarche de Mackenzie King .
Certes, les péripéties qui s'intercalèrent entre 1935 et 1940 révèlent l'importance du facteur constitutionnel, pour expliquer l'échec de la tentative de 1935 et le succès de celle de 1940. Mais elles invitent à prendre en considération d'autres dimensions. A ce titre, la nette volonté politique de Mackenzie King d'introduire l'AC, à partir de novembre 1937, représentait un point tournant fort significatif . Nous y reviendrons.
Pour expliquer l'apparition de l'AC en 1940 et l'évolution du programme de 1940 à 1960, nous procéderons en cinq étapes. Nous tenterons successivement de rappeler quelques aspects du problème du chômage auquel prétendait répondre le nouveau programme ; de faire le point sur les racines historiques de l'intervention du gouvernement fédéral en 1940 ; de cerner l'évolution du programme pendant les années 1940 et 1950 ; de développer quelques pistes d'analyse critique en rapport avec la signification de l'AC pendant la période étudiée.

I. Rappel du problème du chômage

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Faisons d'abord une remarque sur le rapport entre le problème du chômage et un programme d'AC : tout programme d'AC, aussi universel [307] et généreux qu'il puisse être, constitue une réponse partielle au problème du chômage. Comme nous aurons l'occasion de le voir ci-dessous, il protège certains chômeurs, à certaines conditions et pour une durée limitée. En conséquence, il ne saurait, à lui seul, constituer un dispositif complet, entre les mains d'un gouvernement soucieux de s'attaquer au problème du chômage. C'est la raison pour laquelle l'introduction d'un programme d'AC ne dispense pas un gouvernement de développer des programmes complémentaires d'assistance-chômage, de création d'emplois, de formation de la main-d'œuvre, etc.
Pour mieux saisir les origines, les caractéristiques et le sens de l'apparition et du développement d'un programme national d'AC au Canada dans les années 1940 et 1950, il est indispensable de se référer aux passages du chapitre 1, en rapport avec l'évolution de la croissance économique et du problème du chômage (cf. chap. 1er, sections IV et VI, 3). Avec ces paramètres en mémoire, nous pouvons remettre en relief les éléments suivants concernant l'évolution du taux de chômage au cours des années 1940 et 1950. Pour la période de guerre, nous ne disposons pas de statistiques officielles comme pour la période d'après-guerre. Nous savons néanmoins, que le taux de chômage descendit à un niveau très bas, soit à moins de 2%, voire à moins de 1,5% pendant les années 1942, 1943 et 1944 . Pour les années d'après-guerre, il est utile de se référer au tableau 1.

TABLEAU 1
Évolution du taux de chômage au Canada, de 1947 à 1960
Années	Taux de chômage	
1947	2,2	
1948	2,3	
1949	2,8	
1950	3,6	
1951	2,4	
1952	2,9	
1953	3,0	
1954	4,6	
1955	4,4	
1956	3,4	
1957	4,6	
1958	7,0	
1959	6,0	
Source : Diane Bellemare et Lise Poulin Simon, le Plein emploi : pourquoi ?, Montréal, PUQ/LABREV/IRAT, 1983, pp. 170-171.

[308]
Après la guerre, le taux de chômage tend à remonter ; mais il se maintient à un niveau relativement bas, jusqu'à la fin de la guerre de Corée (1953) ; à partir de 1954, il remonte au-dessus de 4% ; à la fin des années 1950, avec la récession qui frappe l'ensemble de l'Amérique du Nord, il se maintient à un niveau très élevé.
Voilà pour la courbe générale du taux de chômage au Canada. Mais cette courbe tend à masquer deux phénomènes importants pour le reste de nos propos, soit les phénomènes de l'inégalité du chômage d'une région à l'autre et d'une saison à l'autre. Or, pendant la période étudiée, le taux de chômage québécois est régulièrement plus fort que la moyenne canadienne ; en outre, le chômage est plus élevé pendant la saison hivernale que pendant les autres. Quoique se limitant à la période 1955 à 1960, le tableau 2 constitue un point de référence fort éclairant sur ces deux questions.

TABLEAU 2
Personnes sans emploi, taux de chômage, au Québec et au Canada,
de 1955 à 1960, en milliers
	Québec	Canada	% Québec /Canada	
Année	Mois	Nombre	Taux	Nombre	Taux		
1955	mars	176	11,3	421	7,7	41,8	
	septembre	54	3,4	149	2,6	36,2	
	décembre	80	5,0	218	3,9	36,7	
1956	mars	140	8,9	321	5,7	43,6	
	septembre	41	2,5	116	2,0	35,3	
	décembre	78	4,8	211	3,6	37,0	
1957	mars	148	9,0	378	6,5	39,1	
	septembre	68	4,0	214	3,5	31,8	
	décembre	149	8,8	422	7.5	35.3	
1958	mars	232	13,7	637	10,6	36,4	
	septembre	102	5,9	285	4,6	35.8	
	décembre	160	9,2	467	7,6	34,3	
1959	mars	220	12,7	554	9,1	39,7	
	septembre	75	4,2	225	3,6	33,3	
	décembre	143	8,2	406	6,5	35,2	
1960	mars	244	13,9	609	9,8	40,1	
	septembre	116	6,4	327	5,0	35,5	
	décembre	183	10,1	528	8,2	34,6	
Source : Jean Lesage, Discours sur le budget, Québec, 1961, pp. 29-30.

Ces chiffres permettent effectivement de faire deux constats en référence à la deuxième moitié des années 1950, soit pendant la période [309] où le problème du chômage tendait à redevenir aigu. D'une part, les personnes sans emploi au Québec, en représentant entre 32% et 44% des personnes sans emploi au Canada, étaient surreprésentées à une époque où la main-d'œuvre québécoise constituait 29% de la main-d'œuvre canadienne ; d'autre part, au Québec comme dans l'ensemble du Canada, le problème du chômage frappait les classes populaires plus durement en mars et en décembre qu'en septembre. Des données mensuelles plus exhaustives à ce sujet permettraient de constater que la période du chômage saisonnier se situait habituellement entre décembre et avril, année après année.

II. Retour sur les racines historiques
de l'assurance-chômage

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Même si le programme canadien de l'AC ne fut instauré qu'en 1940, voire 1941, ses origines renvoyaient loin en arrière. . Depuis la veille de la Première Guerre, un grand nombre de personnes et d'organismes avaient, d'une manière ou d'une autre, pris position en faveur de l'AC. Mais curieusement, au cours des années 1914 à 1940, on peut remarquer que la question de l'AC prenait plus de place dans l'agenda gouvernemental à Ottawa dans les périodes d'intensification de la lutte des classes comme la période 1918 à 1921 et la crise des années 1930 et moins de place dans le même agenda pendant les périodes plus calmes.
D est difficile de faire l'histoire de l'AC sans rappeler que, Mackenzie King, dès 1918, dans son livre Industry and Humanity, avait montré de la sympathie vis-à-vis de la nécessité d'introduire de nouvelles mesures sociales dont l'AC , et que le PLC, dans le cadre de son Congrès de 1919, avait adopté une importante position de principe en faveur de programmes d'assurance sociale dont l'AC :
Dans la mesure permise par la situation financière du Canada, qu'un système pratique d'assurance contre le chômage, la maladie, l’indigence, la vieillesse et autres formes d'invalidité soit établi par le gouvernement fédéral de concert avec les différents gouvernements provinciaux .
On pourrait ajouter également qu'en 1919, une Commission royale d'enquête sur les relations de travail, « avait proposé l'adoption d'un [310] régime étatisé d'assurance sociale pour venir en aide aux chômeurs involontaires  ».
Mais le défi, à l'intérieur d'une relecture plus critique des racines historiques, consiste à remettre ces données et d'autres semblables en perspective, en tenant compte, dans une conjoncture donnée, de la configuration des luttes sociales, des relations fédérales-provinciales, des tensions Québec/Ottawa, etc. Cela permet d'opérer un discernement entre les variables plus légères et les variables plus lourdes. Par exemple, le plus important en référence à la période qui suit immédiatement la Première Guerre, c'est moins de savoir que Mackenzie King et le PLC prirent position pour l'AC et davantage de savoir que, pendant ces années, au Canada, le chômage sévissait sévèrement et le mouvement ouvrier s'exprimait avec force sur la scène sociale et politique. Et dans cette conjoncture, comme l'a bien montré l'historien Struthers, certains hommes politiques dans le gouvernement de l'Union (dont Newton Rowell), certains grands commis de l'État qui organisaient avec enthousiasme le nouveau Service fédéral de l'emploi (dont Bryce Stewart et W.C. Clark) s'intéressaient vivement à l'expérience de l'AC en cours en Angleterre depuis 1911 et considéraient que l'idée d'un programme semblable représentait une hypothèse intéressante pour le Canada. Mais à la même époque, Mackenzie King et le PLC n'étaient pas si gagnés à l'AC qu'ils semblaient le suggérer dans certains de leurs textes. Ils devaient d'ailleurs manifester ce peu d'intérêt concret, à partir de décembre 1921, lorsqu'ils prirent le pouvoir à Ottawa et le conservèrent jusqu'en 1930. Pendant ces années, l'AC ne fut jamais une priorité du gouvernement libéral à Ottawa. Avec la vision libéraliste de l'économie et des politiques sociales qu'il avait à l'époque, Mackenzie King n'avait pas de problème à reconnaître que constitutionnellement, l'AC relevait des provinces car son inaction, dans le dossier de l'AC, ne dépendait pas uniquement de considérations constitutionnelles .
En somme, pendant de nombreuses années, soit de la fin de la Première Guerre jusqu'en 1937, Mackenzie King, au pouvoir ou dans [311] l'opposition, pouvait très bien avoir une certaine ouverture d'esprit à l'idée de l'AC sans pour autant avoir une ferme volonté politique de réaliser à tout prix cette idée. À nos yeux , la volonté politique gouvernementale ferme de procéder à la réforme de l'AC s'est exprimée en 1934-1935 à l'intérieur du Parti conservateur de Bennett et, plus tardivement, soit à partir de 1937, à l'intérieur du Parti libéral de Mackenzie King. Le gouvernement de Mackenzie King à partir de 1935, tout comme celui de Bennett jusqu'en 1935, étaient, l'un comme l'autre, d'abord sensibilisés aux intérêts du capital. La différence, cependant, entre Mackenzie King et Bennett semblait tenir au fait que le premier a mis plus de temps que le second à comprendre que le service lucide et efficace des intérêts de la bourgeoisie invitait les partis au pouvoir, en pleine conjoncture de crise structurelle du capitalisme mondial, à prendre leurs distances avec certains préceptes du libéralisme économique, à entrer résolument dans la perspective keynésienne, à favoriser une intervention régulatrice accrue de l'État dans l'économie et, en quelque sorte, à comprendre que des réformes sociales telles l'AC, tout en impliquant des coûts financiers, pouvaient rendre service aux capitalistes autant qu'aux classes populaires.
D'ailleurs, il faut comprendre que l'évolution politique de Bennett et de Mackenzie King ne s'est pas accomplie en vase clos. Si Bennett en 1935 et Mackenzie King à partir de 1937 se montrèrent à tour de rôle impatients d'instaurer un programme national de l'AC, c'est que l'un et l'autre, en plus d'être bousculés par les revendications du mouvement ouvrier faisant pression de façon de plus en plus insistante pour obtenir un régime de l'AC non contributoire, se trouvaient également talonnés par une fraction de la bourgeoisie qui, de son côté, du moins pendant la crise, demandait un régime contributoire de l'AC. C'est précisément la rencontre conflictuelle de ces deux mouvements de revendication, dans une période historique marquée par un niveau très élevé de chômage, qui fit que Bennett en premier et Mackenzie King plus tardivement comprirent la nécessité de passer des idées aux actes en matière d'AC. Ici, nous avons l'occasion de saisir que les racines historiques de l'AC, contrairement à ce que certaines analyses suggèrent parfois, ne renvoient exclusivement ni aux seules revendications du mouvement ouvrier et populaire, ni aux seules revendications des organisations patronales. Plus correctement, les racines historiques de l'AC renvoient à un compromis entre les revendications du camp populaire et celles d'une partie du camp du capital, un compromis qui dans une société capitaliste penche du côté du capital. Dans ce cadre d'explication, l'apparition de l'AC, en 1935 d'abord, puis en 1940, ne [312] saurait être interprétée exclusivement ni comme une conquête des syndicats et des organisation de chômeurs, ni comme une intervention récupératrice de la bourgeoisie. Elle doit plutôt être vue comme une conquête du mouvement ouvrier et populaire filtrée par les revendications du capital.
Pour conférer un contour plus concret aux affirmations ci-haut avancées, il importe de revenir sur le cheminement, pendant la crise des années 1930, des positions et des luttes du camp des classes populaires, du camp de la bourgeoisie et du camp de la petite bourgeoisie traditionnelle québécoise en rapport avec la question de l'AC.

a) Quant aux positions du camp populaire, nous pouvons les évoquer plus rapidement dans la mesure où elles sont davantage connues et dans la mesure où nous les avons analysées ailleurs de façon détaillée . Qu'il suffise de rappeler que les organisations syndicales et politiques du mouvement ouvrier et populaire canadien avaient commencé à revendiquer l'AC bien longtemps avant l'éclatement de la crise de 1929 ; que pendant la première moitié des années 1930, le PCC, le CCF, une large portion du mouvement syndical, un nombre significatif d'organisations populaires et progressistes dont un réseau national de Comités de chômeurs avaient uni leurs forces pour réclamer entre autres un programme non contributoire d'AC ; que ces luttes ont connu leur apogée en 1935 à l'occasion de la marche des chômeurs vers Ottawa  et de la pétition de la Workers Unity League signée par 94 000 personnes qui réclamaient un programme non contributoire d'AC financé à partir d'une taxe sur les profits des employeurs plutôt qu'à partir de cotisations des travailleurs . Indéniablement, ces luttes ouvrières et populaires constituent un point de référence important pour expliquer les gestes du gouvernement de Bennett en 1935 et ceux du gouvernement de Mackenzie King de 1935 à 1940. Toutefois, il faut également tenir compte d'autres facteurs, sinon l'explication risque de devenir réductrice. Il faut ajouter cependant que le mouvement ouvrier et populaire était divisé et qu'une partie de ce dernier, moins radicale, se contentait de revendiquer un programme contributoire d'AC financé par les employeurs, les employés et l'État .
[313]

b) Au sujet des positions du camp de la bourgeoisie, moins fréquemment analysées, il importe d'être plus explicite : au début de la crise des années 1930, le camp du capital était assez unanimement opposé à l'AC : les capitalistes et leurs alliés, accrochés à l'idéologie du laisser-faire et à une compréhension trop superficielle de leurs intérêts de classe, furent pris par surprise par la crise des années 1930 et, pendant les premières années de cette crise, ils espéraient pouvoir s'en sortir en restant fidèles aux recettes et aux attitudes d'antan ; dans ce contexte, ils résistaient à des mesures comme l'AC dans lesquelles ils ne voyaient que l'aspect augmentation des coûts de production et réduction des marges de profits. Mais, à mesure que la crise se prolongeait, que les luttes sociales s'intensifiaient, une partie du camp du capital commençait à réfléchir sur les leçons de la crise et, conséquemment, à remettre en question certains points fondamentaux du credo libéraliste. Cette fraction du capital commençait à voir d'un œil plus positif les effets avantageux, pour la sauvegarde à long terme de ses intérêts de classe, d'un interventionnisme accru de l'État dans l'économie. Ainsi, certains projets de réformes sociales comme l'AC apparaissaient sous un jour plus positif. C'est ainsi que, de 1932 à 1940, une fraction croissante du camp du capital, alimentée par les analyses et les propositions de certains intellectuels réformistes des nouvelles petites bourgeoisies, tel Harry M. Cassidy , entrevoyait la nécessité de mesures comme l'AC et faisait pression sur le gouvernement fédéral pour que ce dernier agisse en conséquence. Pendant les mêmes années, toutefois, une autre fraction du capital, continuait à voir les choses avec les lunettes du libéralisme économique et, conséquemment, à s'opposer à l'AC.
Rappelons quelques faits :
En 1932, les représentants du capital qui s'exprimaient favorablement par rapport à l'AC au Canada se comptaient sur les doigts de [314] la main, mais ils existaient. Il y avait par exemple le Financial Times un journal Tory qui voyait « un plan obligatoire de l'AC, comme un moyen de forcer les travailleurs d'épargner de l'argent et de se construire une haie pour se protéger du risque de chômage » .
En 1934, les porte-parole du camp du capital favorables à l'AC étaient plus nombreux et influents en dépit de l'opposition maintenue de l'Association canadienne des manufacturiers . Ainsi, dans une lettre au Premier ministre Bennett, le 6 janvier 1934, Sir Charles Gordon, président de la Bank of Montreal et de Dominion Textiles, insistait sur « l'urgente désirabilité » d'un programme de l'AC inspiré du modèle anglais et protégeant 80% de la main-d'œuvre ; il concluait cette lettre en disant : « ...pour notre autopréservation générale, certains arrangements du type de l'AC devront être mis au point au Canada et, le plus vite ce sera fait, le mieux ce sera » . Dans la revue Canadian Machinery and Manufacturing News, plusieurs représentants du monde des affaires écrivirent des articles favorables à l'AC. Nous pensons aux dirigeants de Massey-Harris et de Gutta Percha Rubber, à John D. Mansfield, président de Chrysler of Canada, à Arthur Purvis, président de CIL et de Dunlop, à A.E. Dawson, président de la Canadian Cottons, au financier Ward Pitfield . En janvier 1934, Raoul Dandurand, homme d'affaires canadien-français et leader libéral au sénat, avait déclaré : « ...si notre système capitaliste est pour survivre, nous aurons à établir un système d'assurance-chômage contributoire pour permettre à notre peuple de passer à travers la période de dépression économique . »
En 1935, au moment du « New Deal » de Bennett dont l'AC constituait la pièce centrale, le camp du patronat était divisé en deux. Une partie du monde des affaires reçut les propositions de réforme de Bennett avec enthousiasme et l'autre s'y opposa farouchement .
Au cours des années 1936 et 1939, pendant les séances publiques de la Commission Purvis sur l'emploi national et de la Commission Rowell-Sirois, des représentants du milieu des affaires présentèrent des vues favorables à l'AC contributoire. Les rapports de la Commission Purvis et de la Commission Rowell-Sirois publiés respectivement en 1938 et en 1940 reprirent à leur compte les positions de la fraction réformiste de la bourgeoisie. Dans ces années, des organisations patronales [315] comme l'Association canadienne des manufacturiers, la Retail Merchants Association, l'Ontario Association of Real Estate Boards, le Montreal Board of Trade, l'Ontario Associated Boards of Trade se rangèrent à tour de rôle, du moins pour un temps, avec la fraction de la bourgeoisie qui encourageait le gouvernement de Mackenzie King à tout mettre en œuvre pour accélérer l'implantation d'un régime contributoire d'AC .
Si nous tenons compte des critiques des thèses de Finkel développées par Cuneo, il faut ajouter quelques nuances importantes : pendant la crise des années 1930, les représentants de la bourgeoisie et les organisations patronales favorables à l'AC demeurèrent toujours minoritaires ; les prises de positions favorables à l'assurance-chômage issues du camp de la bourgeoisie tendaient à augmenter avec l'augmentation du taux de chômage et à baisser avec la remontée de la croissance économique ; en outre, elles provenaient souvent d'individus plutôt que d'organisations. D'ailleurs, lors des audiences publiques devant la Commission parlementaire de la Chambre des communes sur l'AC en 1940, une nette majorité d'associations patronales, dont l'Association canadienne des manufacturiers et la Chambre de commerce, se prononcèrent contre l'AC .

c) Quant aux positions du camp de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale au Québec, elles étaient traversées par une certaine ambivalence . D'une part, la Commission Montpetit s'était prononcée, non sans quelques réticences, en faveur d'un programme de l'AC contrôlé par le gouvernement fédéral . D'autre part, dans la deuxième moitié des années 1930, la majorité des porte-parole du courant petit-bourgeois traditionnel, à l'intérieur de leurs propositions de réforme corporatistes et nationalistes dont on trouve des échos dans des publications comme l'Action nationale et l'Actualité économique, était favorable à un programme contributoire d'AC qui devait relever administrativement du gouvernement provincial et non pas du gouvernement fédéral . Mais, depuis la montée de l'Action libérale nationale en 1934, [316] ce courant était devenu beaucoup plus sensible à la question de l'autonomie provinciale. C'est ainsi que le gouvernement Duplessis, lors de son premier mandat de 1936 à 1939, pour ne pas heurter les vues du courant petit-bourgeois traditionnel clérical très influent au Québec, s'opposait à l'idée d'un programme de l'AC contrôlé par le gouvernement fédéral, tout en donnant peu d'indices d'une éventuelle volonté politique de réaliser un programme québécois d'AC .
Si nous prenons en compte l'impact sur le gouvernement de Mackenzie King de l'évolution des trois courants de classes identifiés plus haut, nous pouvons saisir la dynamique des racines historiques de l'AC. Le gouvernement de Mackenzie King, comme l'avait fait le gouvernement de Bennett vers 1934, est passé, à partir de la fin de 1937, d'une molle ouverture à l'idée de l'AC à une forte impatience politique de réaliser une réforme. Sur le dossier de l'AC comme sur quelques autres, le gouvernement de King, à partir de la fin de 1937 et, surtout de 1938, amorçait un important virage stratégique (cf. chap. 2) . C'est à l'intérieur de ce virage, qu'il se trouvait dorénavant déterminé à instaurer un programme d'AC et à dépasser les obstacles constitutionnels. La détermination du gouvernement fédéral de réaliser l'AC fut exprimée à diverses reprises entre novembre 1937 et le début de 1940. Mais tant que le gouvernement de Duplessis était au pouvoir à Québec, la nouvelle volonté réformiste et centralisatrice du gouvernement de Mackenzie King se butait à des obstacles de taille. Ceux-ci ne furent levés qu'avec la nouvelle conjoncture politique et idéologique générée par l'entrée du Canada en guerre.

III. Les caractéristiques du programme
d'assurance-chômage de 1940

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À la veille de la Deuxième Guerre, le gouvernement de Mackenzie King, bénéficiant au Parlement de l'appui ferme du CCF et, à l'extérieur du Parlement, de l'appui d'une large portion du mouvement ouvrier et d'une partie des milieux patronaux, était politiquement impatient de mettre de l'avant, dans les plus brefs délais, un régime national d'AC. Pour passer à l'action il ne lui restait qu'à surmonter la résistance de trois provinces, soit le Québec, le Nouveau Brunswick et l'Alberta, et à tenir compte des réticences du Parti conservateur, d'une portion importante de la bourgeoisie et d'une partie significative du courant petit-bourgeois traditionnel au Québec. L'avènement de la [317] guerre provoqua en peu de temps un changement profond de la conjoncture économique et politique, un changement dont pouvait profiter grandement le gouvernement de Mackenzie King pour travailler à la levée des obstacles mentionnés plus haut. Depuis la fin de l'année 1939, avec le remplacement d'un gouvernement Duplessis par un gouvernement Godbout au Québec, un important foyer de résistance était éliminé. Suite à quelques efforts de persuasion rendus plus efficaces dans le climat idéologique de « l'effort de guerre », le gouvernement fédéral réussit à convaincre le Nouveau Brunswick et l'Alberta d'appuyer son projet de réforme . En janvier 1940, le momentum devenait propice et Mackenzie King le savait. C'est alors qu'il fit parvenir à son ministre du Travail, McLarty, un mémo de quatre pages pour l'inciter à introduire l'AC dans les plus brefs délais . Au lendemain des élections générales de mars 1940, le gouvernement de King se trouvait reporté au pouvoir avec un mandat clair et des conditions conjoncturelles excellentes pour procéder à la mise en œuvre rapide de l'AC.
Le 16 mai 1940, dans le Discours du trône, le gouvernement de Mackenzie King, tout en rendant publique la parution du Rapport Rowell-Sirois, s'engageait de la façon suivante en rapport avec le dossier de l'AC :

Afin de contribuer à la stabilité industrielle en temps de guerre comme à la sécurité et à la justice sociale en temps de paix, des projets de résolution seront déposés visant à une modification de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique dont l'objet serait de conférer au parlement du Canada le pouvoir d'adopter au cour [sic] de la présente session une loi destinée à établir l’assurance-chômage sur un pied [sic] national .

Par la suite, les événements ne traînèrent pas, en dépit des réticences du Parti conservateur :
À la fin de juin 1940, avec l'appui des neuf provinces, le gouvernement fédéral acheminait à Londres une demande pour modifier la Constitution. Cette demande fut agréée en un temps record : dès le 10 juillet, l'article 91 de l'AANB était modifié.
À partir du 15 juillet, le projet de loi sur l'AC était présenté et débattu en première lecture.
Le 7 août, la loi était sanctionnée et le programme de l'AC devait démarrer le 1er juillet 1941.
[318]
Les principales caractéristiques du programme d'AC de 1940 étaient les suivantes :
1) Même si la nouvelle législation s'appelait Loi de 1940 sur l'AC , elle permettait non seulement l'instauration d'un programme de l'AC obligatoire, mais également l'établissement d'un service national de placement qui fonctionnerait de concert avec les services de l'AC. Ainsi, le nouveau programme généré par la loi de 1940 avait un double volet, soit un volet assurance et un volet service de gestion de la main-d'œuvre . Pour le gouvernement fédéral fraîchement lancé dans son « effort de guerre », ce deuxième volet avait une importance stratégique sur laquelle nous reviendrons.
2) L'application de la loi de 1940 était confiée à une Commission d'assurance-chômage responsable devant le ministre du Travail (art. 2). Cette Commission était composée de trois membres nommés par le gouvernement, soit le commissaire en chef, un représentant des employeurs et un représentant des employés (art. 4). Dès 1942, elle devait coordonner le travail effectué par 1 570 fonctionnaires répartis entre le bureau chef, les cinq bureaux régionaux et les quatre bureaux de district et plus d'une centaine de bureaux locaux . Dans son travail de coordination et de planification, la Commission était aidée par deux comités également tripartites, soit le Comité consultatif d'assurance-chômage, chargé de présenter un rapport annuel sur des questions ayant trait à la solvabilité de la caisse et à la gestion des placements et le Comité national de placement chargé de conseiller la Commission sur les questions reliées au Service de placement .
3) Le champ d'application du programme était défini de façon telle que 42% de la main-d'œuvre salariée au Canada étaient admissibles en 1941-1942. De façon plus précise, pendant la première année d'application, 2 465 000 employés et 159 441 employeurs étaient inscrits . [319] Étaient exclus du régime les travailleurs et travailleuses qui gagnaient plus de 2 000 $ par année ou qui appartenaient à l'un ou l'autre des 21 types d'emplois non assurables dont les emplois dans l'agriculture, les pêcheries, l'exploitation forestière, le transport par eau ou par air, les hôpitaux et les institutions de charité, les écoles, les Forces armées, les Forces policières publiques, la Fonction publique fédérale et provinciale . En vertu de l'article 42 de la loi, une porte était légèrement entrouverte pour permettre à la Commission d'établir des réglementations spéciales pour les travailleurs saisonniers. Mais, en conformité avec une logique rigoureusement actuarielle, les travailleurs saisonniers, à l'époque, ne pouvaient pas toucher de prestations pour du chômage encouru pendant la « morte saison » ; ils étaient protégés seulement pour du chômage encouru pendant la « saison active » .
4) En vertu de la loi de 1940, la Commission gérait les fonds d'une caisse d'assurance-chômage ; ces fonds étaient nettement distingués des fonds du revenu consolidé et provenaient de trois sources : à 40% des cotisations des employeurs assurés ; à 40% des cotisations des employés assurés ; à 20% d'une contribution du gouvernement fédéral. Les frais d'administration du régime (2,3 millions de dollars en 1941-1942 et 4,7 millions de dollars en 1942-1943) étaient calculés à part et financés également par le gouvernement fédéral (art. 17 et annexes 2 et 3).
5) Les cotisations des employés et des employeurs assurés étaient versés à partir du 1er juillet 1941 et établies en tenant compte de la place de l'employé dans la hiérarchie des salaires. Huit catégories de places et de cotisations étaient prévues dans les annexes de la loi de 1940, comme le révèle le tableau 3.

TABLEAU 3
Les taux de cotisation appliqués de 1941 à 1948 en $
N° de catégorie	Classe de gains	Taux hebdomadaire	
		Patrons	Employés	
0	0,00	5,40	0,27	0,00	
1	5,40	7,50	0,21	0,12	
2	7,50	9,60	0,25	0,15	
3	9,60	12,00	0,25	0,18	
4	12,00	15,00	0,25	0,21	
5	15,00	20,00	0,27	0,24	
6	20,00	26,00	0,27	0,30	
7	26,00	38,50	0,27	0,36	
Source : G. Dingledine, ibid., p. 12.

[320]
Un examen rapide du tableau 3 pourrait laisser l'impression que la participation financière des patrons était supérieure à celle des employés étant donné que dans six catégories sur huit, le montant de leurs cotisations était plus élevé que celui de leurs employés. Cette impression est trompeuse si nous tenons compte du fait que, dès 1943- 1944, les catégories nos 6 et 7 comprenaient, à elles seules, 71,1% des travailleurs et travailleuses assuré(e)s et que, dans ces catégories, les patrons payaient moins cher que les employés .
6) Les taux des prestations, tout comme les taux de cotisations étaient établis en fonction de la place occupée dans l'échelle des salaires . En plus, ils étaient différenciés selon que les prestataires avaient ou n'avaient pas de dépendants à charge. Aux huit catégories de travailleurs et de travailleuses cotisé(e)s correspondaient huit catégories de prestataires, comme l'indique le tableau 4.

TABLEAU 4
Échelle des taux hebdomadaire de prestations de 1940 à 1948
Catégorie	Prestations
sans personnes à charge	Prestations
avec personne à charge	
	en $	En % du salaire	en $	En % du salaire	
0	0,00	00,0%	0,00	0%	
1	4,08	entre 54,4 et 75,5%	4,80	entre 64,0 et 88,8%	
2	5,10	entre 53,1 et 68,0%	6,00	entre 62,5 et 80,0%	
3	6,12	entre 51,0 et 63,7%	7,20	entre 60,0 et 75,0%	
4	7,14	entre 47,6 et 59,5%	8,40	entre 56,0 et 70,0%	
5	8,16	entre 40,8 et 54,4%	9,60	entre 48,0 et 64,0%	
6	10,20	entre 39,2 et 51,0%	12,00	entre 46,2 et 60,0%	
7	12,24	entre 31,8 et 47,1%	14,40	entre 37,4 et 55,4%	
Source : G. Dingledine, ibid., pp. 15-16 et Statuts du Canada, 1940, chap. 44, 2e et 3e annexes.

À ces revenus de prestations qui n'étaient pas imposables, les personnes assurées pouvaient ajouter des revenus de travail à condition que ces derniers ne représentent pas plus de 1 $ par jour. Si ce montant maximum était dépassé, le droit aux prestations était perdu .
7) Les conditions d'admissibilité aux prestations fixées par l'article 28, étaient les quatre suivantes, pour la personne assurée :

a) s'être adonnée « à un emploi assurable au moins cent quatre-vingt jours durant les deux années qui précèdent la date à laquelle est [321] faite une revendication de prestations » ; comme le régime entrait en vigueur à partir du 1er juillet 1941 et comme la semaine normale de travail à l'époque était de six jours, cette cotisation des 180 jours ou des 30 semaines de cotisations versées impliquait que les premières prestations ne pouvaient pas être touchées avant la fin de janvier 1942 ;
b) prouver son état de chômage pour chaque jour où elle prétendait avoir été sans travail ;
c) être capable de travailler, mais incapable d'obtenir un emploi approprié ; cette condition excluait des prestations les personnes assurées qui tout en ayant versé des cotisations pendant 30 semaines et plus et en ayant perdu ou quitté leur emploi se trouvaient malades ou à la retraite ; elle devait permettre d'exclure également, surtout dans la période d'après-guerre, une grande proportion des femmes qui se mariaient ;
d) faire la preuve de leur disponibilité à suivre des cours de formation approuvés par la Commission.

Ajoutons que pour les personnes qui avaient déjà touché des prestations de l'AC dans les deux années antérieures, un nouvel accès aux prestations supposait qu'à l'intérieur de 180 jours de cotisations, un minimum de 60 jours puissent être comptabilisés depuis le dernier jour où elles avaient touché des prestations .
L'accès aux prestations était en outre fermé aux personnes qui participaient à une grève ou à un lock-out ou même, tout simplement, qui « finançaient un arrêt de travail attribuable à un différend ouvrier ou y étaient directement intéressées » . Des pénalités de six semaines pouvaient être imposées à des personnes assurées qui avaient « refusé une offre d'emploi sans cause valable » ou « perdu leur emploi par inconduite » ou « abandonné leur emploi sans cause valable » (art. 43).
Pour les personnes admissibles aux prestations, il y avait un délai de carence de 9 jours pendant lequel elles ne pouvaient pas toucher de prestations. À l'époque, ces neuf premiers jours de chômage constituaient ce qu'on appelait la « période d'attente  ».
8) La durée maximale des prestations était d'un an, à condition qu'une personne assurée ait cotisé pendant cinq ans sans interruption. La base de calcul à partir de laquelle était établie la durée des prestations était la suivante : chaque cinq jours de cotisations donnaient droit à un jour de prestations .
[322]
9) En vertu de l'article 73 de la loi, la Commission avait à son service des inspecteurs munis de tous les pouvoirs « pour pénétrer à toutes heures raisonnables dans les lieux de travail, faire enquête pour vérifier si les dispositions de la loi sont appliquées » et « interroger verbalement... toute personne »...
10) La loi prévoyait en outre la création de tribunaux arbitraux, composés de représentants des employeurs et des employés, et la mise sur pied d'un mécanisme ultime d'appel afin que les personnes assurées insatisfaites des décisions rendues sur leur dossier par les fonctionnaires de la Commission puissent demander une réévaluation de leur cas. En 1942, il y avait une trentaine de tribunaux arbitraux répartis dans l'ensemble du Canada .

IV. Évolution du programme
d'assurance-chômage de 1940 à 1960

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Pour dégager l'évolution du programme d'AC au cours des années 1940 et 1950, nous procéderons en deux temps. Dans un premier temps, en suivant un ordre plutôt chronologique, nous rappellerons les principales modifications légales et réglementaires apportées à l'AC. Dans un deuxième temps, en suivant un ordre plutôt thématique, nous présenterons quelques compléments d'information.

1) L'évolution de la loi et des règlements 

a) en 1942. « La Commission est devenue, par arrêté en conseil, une direction du ministère du Travail. Cette décision a été prise pour que la Commission puisse administrer la réglementation du Service sélectif national jusqu'à la fin de la guerre  », c'est-à-dire le système de conscription pour les membres des Forces armées qui n'étaient pas envoyés outre-mer.
b) en 1943. La loi de 1940 était amendée  de façon que les modifications suivantes soient apportées au programme à partir du 1er septembre 1943 :
Le plafond des gains assurables était porté de 2 000 à 2 400 $ par année.
Le champ d'application du programme était élargi de façon à étendre la couverture à tous les employés non permanents du gouvernement [323] fédéral, aux emplois rattachés à un service public et, au gré de l'employeur, aux personnes employées dans un hôpital ou un établissement de charité .
Les réitérants devaient avoir accumulé 60 jours de cotisations non plus depuis le dernier jour où ils avaient touché des prestations, mais depuis « le commencement de l'année de prestations précédente » .
c) En 1944. « Par arrêté en conseil, il a été jugé opportun et souhaitable d'assujettir à l'AC les emplois suivants : l'exploitation forestière, l'abattage, certains emplois en agriculture et en horticulture ; d'autres dans les hôpitaux et les institutions de charité ; emplois d'infirmières professionnelles, du service public du Canada ou dans les municipalités . » Mais il s'agissait d'un souhait et non pas d'un élargissement obligatoire du champ d'application de la loi.
d) En 1945. Le programme d'AC était modifié par le biais de certaines dispositions de la Loi sur la réadaptation des anciens combattants, sanctionnée le 18 décembre 1945 . Cette législation avait pour effet d'élargir le champ d'application d'AC de manière que les anciens combattants puissent en bénéficier à un titre spécial. De façon plus précise, ces modifications impliquaient :
Que les anciens combattants ayant effectué un travail assurable pendant un minimum de 15 semaines au cours d'une période de 12 mois étaient traités par la Commission comme s'ils avaient cotisé à l'AC pendant toute la période où ils avaient été dans les Forces armées après le 30 juin 1941.
Que les cotisations de ces anciens combattants et de leur employeur, le gouvernement du Canada, pour la période où ils étaient actifs dans les Forces armées, devaient être acquittées par le gouvernement fédéral à même les revenus du fonds consolidé.
e) En 1946. La loi de 1940 fut à nouveau amendée . À partir de 1er octobre 1946, les changements suivants étaient apportés :
Le champ d'application du programme était élargi de façon que soient couvertes les personnes employées dans la navigation intérieure [324] et les anciens combattants, en incluant les membres de la marine marchande ayant été en service depuis 1941.
Le plafond des gains assurables était relevé à 3 120 $ par année, pour certaines personnes assurées.
Le plafond des revenus du travail que les prestataires pouvaient toucher sans perdre leurs prestations était relevé de 1,00 à 1,50$ par jour.
f) En 1948. Le programme était modifié d'abord suite à des changements de la réglementation, puis suite à des changements de la législation entrés en vigueur à partir du 4 octobre 1948 . Suite à ces modifications :
Le plafond des gains assurables était relevé pour tous les assurés à 3 120 $ par année.
Une nouvelle catégorie de cotisants s'ajoutait à l'échelle antérieure, soit celle de cotisants dont les revenus hebdomadaires se situaient entre 34 $ et 60 $. Pour ces nouveaux cotisants, le taux de cotisation était de 42 cents par semaine et le maximum des prestations devenait de 18,30 $ ou de 14,40 $ par semaine selon qu'ils avaient ou n'avaient pas de personne à charge.
Les anciens combattants ayant servi après le 31 septembre 1947 ne pouvaient plus recevoir de prestations.
g) En 1949. Par le biais de certaines dispositions de la Loi modifiant le droit statutaire (Terre-Neuve) , les employés et les employeurs de la nouvelle province de Terre-Neuve furent intégrés dans le régime canadien de l'AC.
h) En 1950. Au début de l'année 1950, la loi de 1940 fut amendée de façon plus significative . Certains changements apportés, notamment ceux concernant le chômage saisonnier, entraient en vigueur le 28 février 1950 et les autres le 3 juillet 1950. En vertu de ces changements :

Certaines catégories de chômeurs saisonniers assurés pouvaient, à certaines conditions, toucher pendant la « saison morte », soit du 1er janvier au 30 mars, des prestations supplémentaires dont le taux correspondait à 80% du taux des prestations ordinaires.
Les réitérants pouvaient devenir éligibles aux prestations après avoir versé 45 jours de cotisations soit pendant les six mois précédant [325] leur nouvelle demande, soit pendant la période écoulée depuis le début de l'année de prestations précédente.
La grille des catégories de cotisants était restructurée et simplifiée en étant ramenée de 9 à 7 catégories de cotisants et en faisant en sorte que les employeurs et les employés versent le même montant dans chaque catégorie.
Les taux de cotisation étaient augmentés de la façon suivante pour permettre à la caisse de financer les prestations supplémentaires des chômeurs saisonniers : les employés et employeurs versaient 1 cent de plus ; le gouvernement ajoutait un montant supplémentaire établi à 20% des contributions additionnelles versées par les employeurs et les employés ; la loi prévoyait que si les prestations supplémentaires coûtaient plus cher que les augmentations de cotisations, le gouvernement fédéral assumait le déficit ;
Le plafond des gains assurables était remonté à 4 800 $ par année et, en concordance, la catégorie des cotisants dont le salaire se situait entre 48 $ et 92,31 $ par semaine versaient des primes de 54 cents par semaine et avaient droit à des prestations maximum de 21 $ ou 16,20 $ par semaine, selon qu'ils avaient ou n'avaient pas de dépendants.
Le plafond des gains autorisés était augmenté à 2$ par jour.
Le délai de carence était porté de 9 à 8 jours.
La Commission obtenait l'autorisation de faire des règlements spéciaux pour les femmes mariées ; ce qu'elle fit d'ailleurs sans tarder. C'est ainsi que, de novembre 1950 au 31 mars 1951, sur 8 884 femmes mariées se retrouvant sans emploi, 77% laissèrent périmer leur demande d'emploi et perdirent le droit de toucher des prestations .
Le champ d'application du programme était élargi de façon à inclure, à partir du 1er avril 1950, les travailleurs de l'exploitation forestière dans tout le pays .
i) En 1952. D'autres changements furent introduits en 1952, suite à des modifications réglementaires :
Le taux de prestations maximum pour bénéficiaires avec personnes à charge fut augmenté de 21 $ à 24 $.
Le délai de carence fut réduit de 8 à 5 jours.
[326]
j) En 1953. La loi de 1940 fut amendée à nouveau de façon que, à partir du 3 août 1953, aucune personne apte à recevoir des prestations ne soit privée de son droit en vertu de la maladie, d'une blessure ou de la mise en quarantaine .
k) En 1954. En vertu de certaines dispositions de la Loi concernant les avantages destinés aux membres des Forces canadiennes , les membres des Forces armées canadiennes enrôlés depuis le 5 juillet 1950 pour servir en Corée devinrent admissibles au régime de l'AC.
l) En 1955. Deux mesures législatives vinrent modifier le programme de l'AC.
La première mesure apportait des changements mineurs à la loi de 1940  dès le début de l'année 1955 :

-	en haussant les taux des prestations supplémentaires de façon qu'ils deviennent égaux aux taux des prestations ordinaires ;
-	en prolongeant la période de prestations supplémentaires de façon qu'elle se termine le 15 avril et non plus le 31 mars. Ce changement était appliqué à partir du 1er janvier 1950.

La deuxième mesure apportait des changements plus substantiels en abrogeant la loi de 1940 dorénavant remplacée par la Loi sur l'assurance-chômage de 1955 . Cette nouvelle loi entrait en vigueur le 2 octobre 1955. Elle prévoyait, entre autres :

-	le maintien du service national de placement sous la responsabilité de la Commission ;
-	le versement de cotisations calculées sur une base hebdomadaire et non plus quotidienne, à une époque où la semaine normale de travail devenait de plus en plus de cinq et non plus de six jours ;
-	l'admissibilité aux prestations pour les personnes assurées ayant versé des cotisations hebdomadaires pendant 30 semaines au cours des deux années précédant la demande de prestations et dont 8 semaines devaient se trouver dans l'année précédant la réclamation ;
-	une modification de la base de calcul des prestations de façon que chaque deux semaines de cotisations versées pendant les deux années antérieures donne droit à une semaine de prestations ; les cotisations ne pouvaient s'appliquer une deuxième fois si elles dataient de plus d'un an ;
[327]
-	une modulation des gains admissibles en fonction de la catégorie d'appartenance du prestataire ;
-	une réduction de la durée maximale des prestations de 51 à 36 semaines et une augmentation de la durée minimale de six à 15 semaines ;
-	un ajout de trois catégories supérieures de revenus afin que les employés assurés de ces catégories aient droit à des prestations plus élevées ;
-	une nouvelle échelle des prestations allant de 6 à 23 $ pour les prestataires sans personne à charge et de 8 à 30 $ pour les prestataires avec une ou plusieurs personnes à charge ; la nouvelle échelle des prestations était établie de façon que ces dernières représentent environ 50% des revenus antérieurs ;
-	le remplacement des prestations supplémentaires par les prestations saisonnières payables pour la période s'étendant entre le 1er janvier et le 15 avril aux personnes ayant versé des cotisations pendant au moins 15 semaines avant le 31 mars ou dont la période de prestations régulière s'était terminée après le 15 avril qui précédait la date de la réclamation pour les prestations saisonnières ;
-	l'augmentation du délai de carence de 5 à 6 jours ; l'élargissement des champs d'application du programme à des emplois dans l'agriculture, l'horticulture, la sylviculture et les corps de police municipaux ; d'après Dingledine, avec la nouvelle loi de 1955, la couverture de l'AC s'étendait à 75% de la main-d'œuvre salariée au Canada .

m) En 1956. La loi de 1955 était amendée  de façon que, à partir du 30 septembre 1956 :
-	le champ d'application soit élargi aux pêcheurs ;
-	les conditions d'admissibilité des réitérants aux prestations soient rendues moins sévères en réduisant la période de cotisations de 30 à 24 semaines au cours des 52 semaines précédant la nouvelle réclamation.

n) En 1957. La loi était amendée  pour que les changements suivants soient apportés à partir du 1er décembre 1957 :
-	prolongation de la période de prestations saisonnières du 1er décembre au 15 mai ;
[328]
-	augmentation de la durée minimale des prestations saisonnières de 10 à 13 semaines et de leur durée maximale de 16 à 24 semaines. De plus, à la fin de l'année 1957, la réglementation spéciale concernant les femmes mariées (soumises à des conditions d'admissibilité plus sévères depuis le début des années 1950) était abrogée.

o) En 1958. La loi fut amendée de façon que la période des prestations saisonnières soit prolongée, pour l'année 1958 seulement, du 15 mai au 28 juin .

p) En 1959. La loi fut amendée à nouveau , de façon que, à partir du 27 septembre 1959 :
-	le plafond des gains admissibles soit relevé de 4 800 $ à 5 460 $ par année ;
-	les cotisations soient augmentées de 30% ;
-	deux autres catégories de revenus supérieurs soient ajoutées, ce qui faisait que la prestation maximale devenait de 27 $ pour un prestataire sans personne à charge et de 30 $ pour un prestataire avec personne à charge ;
-	la durée maximale des prestations soit augmentée de 36 à 52 semaines.

2) Quelques compléments d'information sur l'évolution du régime. Il est utile d'apporter quelques compléments d'information sur l'évolution de la population assurable et sur celle des finances de la caisse de l'AC.
a) L'élargissement du champ d'application du programme. En 1941, au moment où 42% de la population active étaient couvertes par le programme d'AC, il y avait pas moins de 21 types d'emplois exclus. Au fil des ans, plus de la moitié de ces types d'emploi durent graduellement être considérés comme assurables. Le tableau 5 permet de saisir l'évolution du champ d'application du programme au cours de la période considérée.

Le tableau 5 met en perspective plus dynamique les informations sur les emplois assurables présentées dans notre développement antérieur : l'élargissement du champ d'application s'est produit de façon plus marquée dans l'immédiate après-guerre et suite aux modifications apportées au régime en 1948, en 1950 et en 1955. Notons au passage que les pourcentages du tableau 5 seraient plus élevés si les calculs étaient effectués en tenant compte seulement de la main-d'œuvre [329] salariée à l'intérieur de la population active. Par exemple, la Commission de l'AC, dans un rapport annuel de 1953, affirmait que déjà, à cette époque, 79% de la main-d'œuvre salariée était protégée par le régime .

TABLEAU 5
Évolution du pourcentage de la population assurée
par rapport à la main-d'œuvre canadienne de 1942 à 1960
Années	Main-d'œuvre
en millions	Population assurée
en millions	%	
1941	N.D.	N.D.	42,0	
1946	4,8	2,1	44,0	
1947	4,9	2,3	47,0	
1948	5,0	2,3	45,6	
1949	5,1	2,6	50,9	
1951	5,3	3,0	56,4	
1953	5,4	3,1	58,5	
1954	5,5	3,2	59,1	
1955	5,5	3,3	58,8	
1956	5,7	3,7	65,8	
1957	5,9	3,8	64,7	
1958	6,0	4,1	67,2	
1959	6,2	4,1	65,8	
1960	6,4	4,1	64,3	
Source : Pour l'année 1941 : G. Dingledine, ibid., p. 11 ; pour les années 1946 à 1960 : J. Boivin et B. Solasse, L’Assurance-chômage et les services aux travailleurs, Annexe 21 au Rapport de la Commission Castonguay/Nepveu, Québec, 1970, p. 249.

b) Les finances du régime. Au sujet de la situation financière de la caisse de l'AC au cours de la période considérée, il est intéressant de se reporter aux données du tableau 6.
Nous avons l'intention de nous référer fréquemment aux données du tableau 6 dans la section suivante. Pour le moment, prenons note de la possibilité de distinguer nettement deux périodes dans l'évolution des finances de la caisse J : d'abord, pendant les quinze premières années du régime, soit du début de la Deuxième Guerre jusqu'à la fin de la guerre de Corée, la caisse se remplit, d'année en année ; puis, pendant la deuxième moitié des années 1950, la caisse se vide à un rythme accéléré. Quant aux frais des coûts administratifs du régime, ils représentaient 5,2% des recettes en 1941-1942, 9,2% en 1945-1946, 12,8% en 1950-1951, 13% en 1955-1956 et 12,8% en 1959-1960.
[330]

TABLEAU 6
États financiers en millions de dollars
de la caisse d'assurance-chômage de 1941 à 1960
Années	Recette totales	Prestations totales	Solde de l'année	Solde cumulatif	Frais d'administration assumés par le fédéral comptabilisés à part	
1941-1942	44,0	0,03	44,0	44,0	2,3	
1942-1943	70,8	0,7	70,0	114,0	4,7	
1943-1944	78,0	1,7	76,3	190,3	5,2	
1944-1945	82,7	5,0	77,7	268,0	6,1	
1945-1946	81,2	32,0	49,2	317,2	7,5	
1946-1947	98,8	43,1	55,6	372,8	ND	
1947-1948	109,8	34,9	74,9	447,7	17,6	
1948-1949	131,6	49,8	81,8	529,5	19,0	
1949-1950	138,9	85,7	53,1	582,6	20,4	
1950-1951	170,2	88,3	81,9	664,5	21,9	
1951-1952	203,8	90,1	113,6	778,1	23,5	
1952-1953	209,2	135,8	73,4	851,5	24,9	
1953-1954	216,5	186,9	29,7	881,2	26,1	
1954-1955	217,0	257,1	-40,6	840,6	28,3	
1955-1956	228,7	215,2	13,5	854,1	26,6	
1956-1957	251,7	231,3	20,4	874,5	29,0	
1957-1958	254,7	385,1	-130,4	744,1	32,4	
1958-1959	234,2	478,6	-244,4	499,7	35,3	
1959-1960	281,3	415,2	-133,9	365,8	35,9	
Source : Rapport Gill, Ottawa, 1962, tabl. 21, p. 102.

V. Quelques pistes d'analyse critique
concernant le programme de 1940
et son évolution jusqu'en 1960

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Dans trois des quatre sections antérieures, nous avons tenté, en demeurant à un niveau descriptif, de présenter de façon synthétique des données de base sur le contour du problème du chômage pendant la période étudiée (section I), sur les principales caractéristiques du programme d'AC de 1940 (section III) et sur les principaux aspects de l'évolution des programmes de 1940 à 1960 (section IV). Il nous reste maintenant, à l'intérieur d'une analyse critique et en nous appuyant au besoin sur les éléments de contexte général des trois premiers chapitres, de dégager la signification de ces données. Déjà, dans la section II de ce chapitre, en présentant notre relecture des racines historiques de la loi de 1940, nous avons dévoilé les couleurs de notre cadre d'analyse conférant une place privilégiée aux luttes sociales et aux rapports de forces sous-jacents aux interventions et aux modalités concrètes d'intervention des acteurs gouvernementaux concernés. Nous avons vu que l'intervention du gouvernement fédéral, en 1940, constituait une réponse de l'État central, dans une conjoncture marquée économiquement et politiquement par la guerre, aux rapports de forces qui s'étaient développés pendant la crise des années 1930, sur l'ensemble [331] du territoire canadien, entre les demandes du camp des classes populaires et celles de la fraction réformiste du camp de la bourgeoisie ; ces rapports de force, dans l'espace québécois, avaient une coloration particulière en raison de l'influence du courant petit-bourgeois traditionnel clérical .
Notre explication des racines historiques de la loi de l'AC de l'été 1940 fournit des clés précieuses pour interpréter les caractéristiques du programme de 1940 et de son évolution pendant les années 1940 et 1950, à condition, bien entendu, que nous prenions en considération l'évolution de la conjoncture et de la lutte des classes pendant et après la Deuxième Guerre. De même que les origines de la loi de 1940 étaient marquées principalement du sceau des intérêts de la bourgeoisie (plus particulièrement de la fraction réformiste et keynésienne de la bourgeoisie) et, secondairement, du sceau des intérêts des classes populaires et de la petite bourgeoisie traditionnelle québécoise, nous pouvons nous attendre que les modalités concrètes du programme d'AC de 1940 et l'évolution de ce programme de 1940 à 1960 aient été marquées d'abord par l'influence du camp bourgeois et ensuite seulement par l'influence du camp populaire.
Voici maintenant quelques pistes d'analyse spécifiques prenant leur sens en référence aux hypothèses plus larges que nous venons de rappeler.

1) Un indice de Ventrée du gouvernement fédéral dans la stratégie de la sécurité sociale.
La mise en place d'un programme national d'AC en 1940 manifestait avec éclat le passage d'une période à une autre dans l'histoire des politiques sociales au Canada. En effet, en instaurant sous sa responsabilité législative et administrative un programme d'assurance sociale de l'envergure de l'AC, le gouvernement de Mackenzie King montrait sa volonté de faire la transition entre la stratégie du bien-être et la stratégie de la sécurité sociale. Cette transition se préparait depuis plusieurs années déjà et avait passé bien près d'être amorcée sous le gouvernement de Bennett en 1935. Depuis la fin des années 1930, le cabinet de Mackenzie King avait manifesté son impatience de voir l'État fédéral assumer un rôle de type nouveau dans le champ des politiques sociales au Canada.
L'instauration d'un programme d'AC constituait un précédent significatif dans l'évolution des politiques sociales au Canada. C'était la [332] première fois que le gouvernement fédéral mettait sur pied un programme de sécurité sociale dont il conservait le contrôle administratif au lieu de le confier aux provinces et cela dans un domaine spécifique autre que ceux dans lesquels la Constitution de 1867 l'autorisait à agir (tels les domaines des affaires indiennes et des anciens combattants). En intervenant seul dans le domaine de l'AC, le gouvernement de Mackenzie King posait un geste tout à fait différent de ceux posés en 1927 avec l'instauration des pensions de vieillesse et pendant la crise des années 1930 avec la création de programmes de secours directs. Lors de ces interventions antérieures, le gouvernement fédéral avait favorisé la formule des programmes à frais partagés.
Si Mackenzie King, habituellement si prudent politiquement, avait décidé, coûte que coûte, en 1940, de surmonter les obstacles constitutionnels et la résistance de quelques provinces récalcitrantes, c'est que lui et son gouvernement avaient commencé à saisir le rôle économique capital que pouvait jouer un programme d'AC intégré à la manière d'une pièce centrale dans une stratégie plus globale et intégrée de sécurité sociale impulsée et contrôlée principalement par l'État central. Même si le plan général devait être articulé seulement en 1943 avec le Rapport Marsh, et même si d'autres mesures stratégiques devaient venir plus tard, l'introduction de l'AC, dès 1940, constituait un indice et un avant-goût de la nouvelle stratégie keynésienne en gestation (cf. chap. 2).

2) Un progrès social avantageux pour les classes populaires. Conquêtes, du moins partielles, des luttes du mouvement ouvrier et populaire, l'implantation de l'AC en 1940 et son évolution par la suite représentaient un progrès social indéniable pour la partie des classes populaires susceptibles de bénéficier du nouveau programme. L'obtention de l'AC demeurait pour les classes populaires un gain appréciable, une assurance limitée mais réelle par rapport au risque du chômage. Les personnes assurées par le programme de l'AC et leurs dépendants, au cours des années 1940 et 1950, se trouvaient, indéniablement, dans une situation moins inconfortable qu'avant 1940, pour faire face au problème du chômage. En retour des primes versées, ces personnes, qui constituaient la majorité des classes populaires dans les années 1950, savaient qu'elles disposeraient d'un minimum de revenus, si elles perdaient leur emploi. De plus, les prestations de l'AC, à la différence de celles du secours directs des années 1930, étaient davantage perçues par les récipiendaires et la société environnante comme un droit et non pas comme un cadeau. À la différence d'autres programmes financés totalement par les contribuables, l'AC, financée surtout à partir des cotisations des assurés, donnait moins de prise à la stigmatisation des bénéficiaires. L'existence des mécanismes d'arbitrage et d'appel permettait [333] aux personnes qui pensaient avoir été lésées dans leurs droits de demander une révision de leur dossier .
Comme nous l'avons vu dans l'analyse du programme et de son évolution, l'AC offrait une protection partielle, pour un temps limité, à une partie seulement des chômeurs et des chômeuses au Canada. La protection offerte, en dépit de ses limites, constituait une avancée sociale et c'est pour cette raison que l'ensemble des syndicats canadiens et québécois accueillirent favorablement l'intervention du gouvernement fédéral tout en revendiquant, en 1940 et par la suite, des améliorations de la loi et des règlements visant à rendre la couverture plus universelle, les conditions d'admissibilité moins restrictives, les prestations plus substantielles, les cotisations moins lourdes, la durée des prestations plus longue et les cas d'exclusion moins nombreux .
La CTCC, encore influencée pendant la guerre par la vision corporatiste, accueillit l'AC avec certaines réticences, comme le suggèrent fort bien ces propos tirés du rapport moral du président au congrès de 1941 :

Pour la CTCC qui vise à l'institution de corporations professionnelles, l'actuelle loi d'assurance-chômage n'est qu'un palliatif urgent et qu'une mesure transitoire. En principe la CTCC a toujours été pour l'institution de caisses d'assurance-chômage, au sein de chaque industrie, assistées par l'État. Ce qui manque toutefois dans chaque industrie, c'est un degré assez développé d'organisation professionnelle. Ce dont nous sommes encore très loin en notre pays. L'étendue du chômage au Canada, depuis dix ans, la prévision de ce qu'elle sera à l'après-guerre ont justifié la CTCC de hâter la parution de cette législation. Sans compter que les provinces étaient impuissantes financièrement à faire quoi que ce soit, sous ce rapport .

Cette réaction de la CTCC révélait une certaine ambivalence. Idéalement, la CTCC, à l'époque, aurait préféré un programme québécois et corporatiste de l'AC, soit un programme qui aurait impliqué une participation moins grande de l'État central et même, éventuellement, de l'État provincial. Mais, dans la pratique, la CTCC savait que les [334] conditions d'implantation d'un tel programme corporatiste n'existaient tout simplement pas. En conséquence, elle se rabattait sur le programme fédéral qu'elle acceptait à la façon d'un pis-aller temporaire. Au cours des années ultérieures, la CTCC devait s'affranchir de la tutelle de la petite bourgeoisie corporatiste et se rallier à l'idée que le temporaire devenait permanent. Ainsi, en dépit de ses réticences, la CTCC était amenée, avec les autres organisations syndicales au Québec et au Canada, à appuyer l'intervention du gouvernement fédéral.

3) Une assurance avantageuse pour les patrons aussi. Souvent, les analyses de l'AC mettent l'accent sur le fait que cette mesure constitue une assurance pour les travailleurs et oublient de mettre en relief le fait qu'elle constitue aussi une assurance pour les patrons. Il importe de souligner cette dimension importante. Si une fraction du capital réclamait un programme contributoire de l'AC, à la fin des années 1930, ce n'était pas uniquement parce que les patrons étaient devenus subitement habités par une forte compassion humanitaire à l'endroit de leurs employés exposés au risque du chômage. C'était surtout parce que l'éventualité du chômage était perçue comme un risque qui les concernait eux-mêmes et par rapport auquel ils désiraient, eux aussi, être protégés. Ce risque était double. C'était d'abord celui, pour les employeurs pris individuellement, de ne pas avoir à leur disposition, suite à une période plus intense de chômage, une main-d'œuvre formée et disponible ; c'était aussi celui, pour les employeurs pris collectivement, comme classe, de subir les conséquences négatives de la disparition du pouvoir d'achat des travailleurs et travailleuses sans emploi.
Conséquemment, en versant leurs cotisations à la caisse de l'AC pendant les années 1940 et 1950, les employeurs assurés, loin de faire un cadeau aux travailleurs, ne faisaient que défrayer le coût de l'assurance contre un risque auquel ils étaient exposés. Ainsi, pour eux, le paiement des primes de l'AC constituait un facteur qui entrait dans les coûts de production. Cette dimension ressortira encore plus clairement avec les développements qui suivent.

4) Une contribution à l'effort de guerre. À première vue, l'instauration d'un régime de l'AC au début d'une période de guerre semble étrange puisque le problème du chômage ne sévissait pas ou très peu à ce moment-là. Toutefois, à la réflexion, nous constatons que le choix de ce moment précis pour lancer le régime n'était pas fortuit. En effet, au cours des années ultérieures, la politique de l'AC et la politique de guerre entretenaient, l'une avec l'autre, des liens étroits.
Dans les débats parlementaires de juillet 1940 sur la loi de l'AC, Paul Martin, futur ministre de la Santé et du Bien-Etre, avait fait des observations perspicaces à ce sujet. En réponse à ceux qui s'opposaient [335] à l'instauration immédiate de l'AC sous prétexte que cette mesure nuirait à l'effort de guerre, il avait répondu :

Mais les chefs de l'industrie qui croient que la suppression du chômage ne fait pas partie intégrante de notre effort de guerre s'abusent singulièrement. Ils ont certainement tort de fermer les yeux du (sic) problème que posera pour nous l'après-guerre, si nous n'avons pas su prendre les mesures énergiques que la Chambre propose aujourd'hui .

McLarty, le ministre du Travail, tout en ajoutant un argument politique, s'était exprimé dans le même sens, quelques jours auparavant, en se réclamant de l'autorité de l'économiste anglais Beveridge qui conseillait aux gouvernements d'établir un régime de l'AC en dehors d'une période de chômage :

À mon avis, la mise en vigueur dès à présent de la loi projetée aurait pour effet d'accroître notre production de guerre, en raison de la plus grande tranquillité d'esprit qui en résulterait pour les travailleurs [...] et contribuerait au maintien de la paix dans l'industrie... Bref il est nécessaire d'adopter la mesure projetée dès à présent afin de prévenir et jusqu'à un certain point neutraliser la désorganisation qui pourrait suivre la démobilisation des troupes et la cessation des travaux de guerre .

Donc, instaurer le programme d'AC dès le début de la guerre, c'était, pour le gouvernement de Mackenzie King, avantageux à la fois pour intensifier l'effort de guerre (en favorisant la « paix sociale » et le goût de travailler des travailleurs et travailleuses dans l'industrie de guerre) et pour préparer l'après-guerre, pour des raisons que nous expliciterons plus loin. D'ailleurs il est intéressant à ce sujet de prendre note avec Marsh que sur les 2,5 millions de personnes assurées en 1942, 1 250 000 travaillaient dans la transformation manufacturière et, sur ce nombre, environ 825 000 étaient employées dans l'industrie de guerre .
Mais trois facteurs additionnels rendaient les liens entre l'AC et la guerre encore plus étroits.

a) D'abord, les réserves de la caisse de l’AC contribuaient à financer directement l'effort de guerre. Le premier Rapport de la Commission de l’AC s'exprimait avec clarté sur le sujet :
[336]

L'assurance-chômage arrive à un moment particulièrement opportun. L'embauchage atteint son plus haut niveau dans notre histoire et tant que cette situation durera, les demandes de prestations seront peu nombreuses. La caisse d'assurance-chômage pourra ainsi constituer un fonds de réserve. Ces fonds sont placés dans des obligations du Dominion, aidant ainsi le gouvernement canadien à financer la guerre. En outre, les fortes réserves qui s'accumulent actuellement constitueront un élément stabilisateur bienfaisant durant la période d'après-guerre .

C'est ainsi, effectivement, que les choses se passèrent pendant la guerre. Un retour aux données du tableau 6 permet de voir que les réserves accumulées dans la caisse et disponibles pour être transformées en obligations du Canada se situèrent autour de 300 millions de dollars pendant les années de guerre. C'était une contribution appréciable à l'effort de guerre !
b) Ensuite, par le biais de la création d'un Service national de placement, la Commission de l'AC devenait un outil sur lequel pouvait compter le ministère de la Défense pour favoriser le bon fonctionnement du service sélectif national mis en branle dès 1940 pour activer et encadrer la conscription de la main-d'œuvre des Forces armées qui n'allait pas outre-mer. Nous ne disposons pas d'informations abondantes à ce sujet. Mais nous avons vu (cf. section IV) que le gouvernement, en 1942, avait favorisé une meilleure harmonisation entre le service de placement et le service sélectif national.
c) Finalement, nous avons également vu (cf. section IV) que pendant et après la Deuxième Guerre et la guerre de Corée, les membres des Forces armées jouissaient d'un statut particulier à l'intérieur du régime de l'AC. Ici encore, nous voyons que le programme de l'AC était utilisé pour soutenir l'effort de guerre.

5) Un instrument de stabilisation économique de type keynésien à la disposition de l'État. La raison pour laquelle le gouvernement de Mackenzie King, appuyé par la fraction réformiste de la bourgeoisie, était si impatient, à la fin des années 1930, de mettre en œuvre un plan national de l'AC, c'est qu'il avait compris, après avoir dégagé les leçons de la crise, que la sécurité du système capitaliste exigeait que l'État central se dote d'outils d'intervention, tel l'AC, pour régulariser l'économie. Il importe ici d'attirer l'attention sur le caractère keynésien d'un programme comme l'AC, en nous référant aux précieuses données du [337] tableau 6 (cf. section IV) et en conservant en mémoire la courbe du chômage pendant les années 1940 et 1950 (cf. tableau 1). Cela permet de faire deux constats :
a) Pendant les périodes de forte croissance économique et de faible taux de chômage, comme ce fut le cas notamment pendant la Deuxième Guerre, l'argent entrait abondamment dans la caisse sous forme de cotisations et en sortait plus faiblement sous forme de prestations. Cela signifie que l'AC, dans les cycles de croissance, faisait automatiquement une ponction sur les revenus des travailleurs et des employeurs cotisants en amenant ces derniers à faire de l'épargne forcée. Cette épargne stabilisait la demande solvable de biens et de services et réduisait artificiellement le pouvoir d'achat et la consommation. C'est pendant ces périodes de croissance que le fonds de réserve se constituait.
b) Pendant les périodes de faible croissance ou de récession économique et de taux élevé de chômage, comme ce fut le cas à la fin des années 1950, l'argent entrait moins dans la caisse sous forme de cotisations et en sortait davantage sous forme de prestations. Dans ces cycles d'essoufflement de la croissance, la caisse, entre les mains de l'État central, injectait artificiellement de l'argent dans l'économie, soutenait le pouvoir d'achat et le taux de consommation des prestataires. Ainsi, la caisse stabilisait l'économie en soutenant la demande solvable à un moment où, elle risquait de s'affaisser .
À l'origine, la Commission et la caisse de l'AC devaient conserver une certaine autonomie par rapport à l'État fédéral. À cet effet, les dispositions de la loi et de la réglementation reflétaient la prise en considération de calculs actuariels favorisant à long terme l'autofinancement de la caisse. La couverture du programme, les taux de cotisations et de prestations, les conditions d'admissibilité et la durée des prestations étaient établis de façon à empêcher que la caisse ne puisse devenir déficitaire. Au début des années 1940, à un moment où l'après-guerre inspirait beaucoup de craintes, les calculs actuariels avaient été faits de façon plutôt conservatrice . Pour cette raison, les [338] travailleurs saisonniers étaient traités avec beaucoup de prudence dans les années 1940 : ils n'avaient pas le droit de recevoir des prestations pendant la « saison morte », saison où le risque de chômage était considéré comme non assurable.
Cependant, la période de l'après-guerre fut moins dramatique que prévu. Une fois rassuré, le gouvernement commença à faire preuve de plus d'optimisme. Ainsi, pendant les années 1950, on décida d'admettre les travailleurs saisonniers, dans un premier temps en 1950, avec des prestations spéciales dont le taux était établi à 80% du taux ordinaire et, dans un second temps, lors de la refonte de 1955, avec des prestations dont le taux était le même que ceux des prestations ordinaires.
L'ouverture du régime de l'AC aux travailleurs saisonniers amena plusieurs personnes, surtout à partir de la récession de 1957-1961, à soulever des questions sur l'autonomie de la caisse et, surtout, sur la fidélité du programme aux principes actuariels et à l'esprit de l'assurance . Ces questions furent alimentées par le fait que les prestations aux travailleurs saisonniers coûtèrent 57 $ sur 385,1 millions de dollars en 1957-1958, 116,5 $ sur 478,6 millions de dollars en 1958-1959 et 94,3 $ sur 415,2 millions de dollars en 1959-1960 . Cette croissance des coûts des prestations aux chômeurs saisonniers pendant la récession de la fin des années 1950 semblait entrer en contradiction avec les principes de l'assurance sociale tels que compris par le Rapport Gill en particulier. Est-ce que l'élargissement généreux du régime de l'AC ne constituait pas une entorse par rapport à l'esprit du programme de 1940 ? Est-ce que cet élargissement ne signifiait pas que des personnes assurées qui avaient cotisé pendant 15 ans au régime ne se trouvaient pas à financer un régime spécifique de soutien du revenu ou d'assistance-chômage pour travailleurs saisonniers lesquels auraient dû, normalement, être aidés non pas à partir des fonds de la caisse de l'AC mais à partir des [339] fonds du revenu consolidé, c'est-à-dire avec les contributions fiscales de tous les contribuables  ?
Ces questions ont amené certains analystes de l'évolution historique de l'AC à attirer l'attention sur le rôle manipulateur de l'État qui, par voie législative ou réglementaire, a utilisé la possibilité de réduire à bien peu de chose l'autonomie de l'AC par rapport à l'État central. L'État fédéral, pendant la deuxième moitié des années 1950, n'aurait-il pas manipulé la caisse de l'AC de façon à lui faire jouer un rôle économique beaucoup plus large de celui qui était prévu aux origines ? Cette manipulation n'aurait-elle pas favorisé un transfert de revenus accumulés pendant 15 ans dans le fonds de réserve, des goussets des travailleurs réguliers vers ceux des travailleurs saisonniers  ?
D'ailleurs, quand on sait que le même gouvernement fédéral instaura en 1956 un programme à frais partagés d'assistance-chômage, on peut se demander pourquoi il avait décidé, l'année précédente, de protéger les travailleurs saisonniers via la réforme du programme de l'AC plutôt que via l'introduction du nouveau programme d'assistance . N'y avait-il pas un risque, dans les faits, de placer dans le programme de l'AC un compartiment déguisé d'assistance sociale ? La nuance n'est pas uniquement formelle quand on sait que les prestations aux chômeurs saisonniers ont coûté 333 millions de dollars entre 1955 et 1960, et que ces 333 millions de dollars furent financés par les cotisants de la caisse de l'AC et non pas par l'ensemble des contribuables !

6) Un outil de gestion de la main-d'œuvre. Le programme de l'AC de l'époque constituait aussi un important mécanisme régulateur du marché du travail afin de resserrer la discipline du travail. Pour s'en convaincre, il suffit d'analyser, dans une perspective critique, certaines données colligées dans les sections antérieures.

a) Le volet service de placement national mis en place à partir de la loi de 1940 permettait à l'État fédéral de créer et de gérer une sorte de fichier central concernant les allées et venues de la main-d'œuvre, [340] avec ou sans emploi, dans l'ensemble du territoire canadien. Dès 1943, Marsh avait insisté sur le rôle clé d'un service de placement moderne, tel celui que le programme de l'AC permettait de mettre en place :
On ne saurait trop insister sur l'importance du rôle que joue le service fédéral de placement dans la mise au point et la coordination de ces tâches de placement et de recyclage de la main-d'œuvre. La réorganisation de ce service sur un pied national a constitué un grand pas en avant... Par suite des lourdes exigences que la guerre impose à l'application des ordonnances concernant le service sélectif national et la mobilisation du capital humain, nous avons acquis une précieuse expérience. Aussi bien les bureaux de placement devraient-ils être mieux outillés que jamais auparavant pour jouer un rôle prépondérant dans l'orientation des ouvriers qui doivent trouver de nouveaux emplois en temps de paix. Il n'en est pas moins nécessaire, cependant, de ne pas perdre de vue le fait que l'organisation du marché de la main-d'œuvre au cours de la période a après-guerre devra être confiée à un personnel de la plus haute compétence, tant dans les bureaux fédéraux que dans les bureaux régionaux .
Lors de la Conférence fédérale-provinciale de la reconstruction à la fin de la guerre, des considérations semblables étaient reprises dans le document de base présenté par le gouvernement fédéral . Avec le rodage du service de placement effectué pendant la guerre, le gouvernement était devenu convaincu de la nécessité de tenir à jour un service moderne de renseignement sur la main-d'œuvre. Par là, l'État pouvait coordonner à la fois l'application de la loi de l'AC, la relocalisation des anciens combattants, les politiques de main-d'œuvre et, éventuellement, la gestion d'un programme d'assistance-chômage.

b) La dimension gestion de la main-d'œuvre ressortait aussi de plusieurs caractéristiques du volet assurance du programme. Qu'il suffise d'en rappeler deux.
Nous l'avons vu plus haut, les travailleuses et travailleurs couverts par le régime de l'AC, de 1940 à 1960, occupaient des places diverses dans l'échelle des cotisations et l'échelle des prestations, places qui étaient déterminées à partir de la place occupée par ces mêmes personnes dans l'échelle des salaires. La hiérarchie des cotisants et des prestataires s'harmonisait rigoureusement à la hiérarchie des travailleurs et des travailleuses sur le marché du travail. Le système des places, à l'intérieur du programme de l'AC, se trouvait à légitimer le système des places et la hiérarchie des salaires à l'intérieur de l'organisation [341] capitaliste du travail. Les personnes qui occupaient les places les moins enviables sur le marché du travail occupaient en concordance les places les moins enviables à l'intérieur du régime de l'AC au niveau de l'admissibilité, de la durée et du montant des prestations et vice versa.
Si nous examinons de plus près le système des prestations, notamment les règles de calcul utilisées pour établir les montants des prestataires, nous pouvons faire quelques observations significatives concernant les rapports entre l'AC et le marché de la main-d'œuvre. D'une part, en revenant aux données présentées dans les troisième et quatrième sections, nous constatons que l'échelle des prestations demeura substantiellement la même de 1941 à 1955 et fut restructurée à l'occasion de la refonte de la loi en 1955. En effet, les seuls changements apportés, pendant les quinze premières années, se réduisaient à l'ajout de nouvelles catégories supérieures de prestations suite au relèvement du montant maximum des revenus assurables. Pour le reste, les personnes pouvaient monter dans l'échelle des prestations dans la mesure où les salaires montaient de façon à suivre ou à dépasser l'évolution du coût de la vie. Ainsi, à mesure qu'on s'approchait de 1955, un grand nombre de personnes qui étaient dans les catégories inférieures au début des années 1940 pouvaient se retrouver dans les catégories supérieures de l'échelle pendant les années 1950. A travers toutes ces années, une constante demeura : les montants des prestations étaient toujours établis à partir d'une méthode de calcul qui faisait que ces montants demeuraient systématiquement inférieurs aux revenus du travail gagnés antérieurement par les prestataires. Cela traduisait la prise en considération du principe de l'incitation au travail. Au début de l'application du programme, les taux de prestations représentaient entre 32 et 89% du salaire antérieur et, dans la majorité des cas, autour de 50% du salaire antérieur, en fonction de la question des dépendants et de la catégorie de la personne prestataire (cf. tableau 4 de la section III). Marsh, en 1943, avait estimé, tout en souscrivant au principe de l'incitation au travail, que ces taux étaient inutilement trop bas et ne permettaient pas aux personnes concernées de rencontrer leurs besoins ; en conséquence, il avait recommandé un relèvement des taux, recommandation qui ne fut pas appliquée dans les années ultérieures .
Après la restructuration de l'échelle des prestations, en 1955, la situation des prestataires ne fut guère améliorée comme le suggèrent les tableaux 7 et 8.

[342]

TABLEAU 7.
Les taux de prestation avant la refonte de 1955
Catégories	Pourcentage des prestations
par rapport aux gains moyens	
	Personnes seules	Personnes ayant
une personne à charge	
1	75,0	85,7	
2	46,9	58,6	
3	48,7	67,2	
4	45,6	63,3	
5	42,7	59,6	
6	36,6	51,2	
7	29,7	41,7	
Source : G. Dingledine, ibid., p. 42.

TABLEAU 8
Les taux de prestations après la refonte de 1955
Catégories	Pourcentages des prestations
par rapport aux gains moyens	
	Personnes seules	Personnes ayant
une personne à charge	
1	50,8	67.8	
2	50,4	67,8	
3	46,4	63,3	
4	43,8	60,7	
5	42,1	59,0	
6	40,9	57,7	
7	40,0	54,7	
8	39,3	52,3	
9	38,5	50,3	
Source : G. Dingledine, ibid., p. 42.

En comparant ces tableaux, nous constatons que la refonte de 1955 eut pour effet d'uniformiser la situation des prestataires des diverses catégories en réduisant les écarts entre la situation des uns et des autres par rapport à l'incitation au travail. À partir de 1955, les prestataires sans dépendant avaient des prestations équivalant à un montant entre 40 et 50% de leurs revenus de travail, tandis que les prestataires avec dépendants avaient des prestations variant de 50 à 68% de leurs revenus de travail. Par la suite, une personne sur l'AC ne pourrait plus toucher des revenus équivalant à 75 ou 85% de ses revenus antérieurs. Peu importe leur catégorie d'appartenance, les prestataires se trouvaient hautement incités à tout faire pour se tailler une place sur le marché du travail .
[343]

7) Des conditions d'admissibilité discriminatoires pour les femmes. Le programme de l'AC fut également utilisé pour gérer de façon discriminatoire la main-d'œuvre féminine. Pendant la guerre, le problème ne se posa pas, ou tant soit peu, puisque le gouvernement fédéral, en recourant à divers moyens, dont les garderies, favorisait l'entrée massive des femmes, mariées ou pas, sur le marché du travail. Mais dans la conjoncture d'après guerre, il modifia ses attitudes et ses politiques en incitant par divers moyens certaines catégories de femmes à demeurer ou à retourner au foyer (cf. chap. 6). L'un des moyens utilisés à cet effet fut le programme de l'AC.
Dès 1946, la Commission de l'AC commença à manifester ses préoccupations à ce sujet en faisant des enquêtes spéciales sur le comportement des femmes couvertes par le programme .
En 1950, année où le taux de chômage était remonté à 3,6%, la Commission décida de s'attaquer au problème des femmes. Après avoir obtenu l'autorisation gouvernementale suite à un amendement de la loi, elle adopta une réglementation spéciale au sujet des femmes mariées. Cette nouvelle réglementation avait pour effet d'imposer aux femmes mariées des conditions d'admissibilité supplémentaires à respecter pour avoir accès aux prestations de l'AC. En vertu de ces conditions spéciales d'admissibilité, les femmes mariées qui « réclamaient des prestations dans les deux ans de leur mariage » devaient « démontrer par leurs antécédents de travail qu'elles n'avaient pas quitté la population active suite à leur mariage ». Seules les femmes mariées, dont le mari était malade ou mort, ou qui se trouvaient séparées ou divorcées, pouvaient bénéficier d'une certaine bienveillance de la part de la Commission .
De 1950 à 1957, en dépit des protestations de groupes syndicaux et autres, la réglementation spéciale à l'endroit des femmes mariées fut appliquée. Ceci désincita la majorité des femmes mariées concernées à réclamer leurs prestations. Pendant ces années, d'après les estimés de la Commission, entre 12 000 et 14 000 femmes mariées perdirent l'accès aux prestations en vertu des règlements discriminatoires qui les concernaient .
[344]
Ce n'est qu'à partir de la fin de l'année 1957 que la réglementation spéciale fut abrogée, suite à des pressions de plus en plus vives exercées par des organisations féminines et syndicales. En attendant le retour aux conditions d'admissibilité régulières, la Commission avait néanmoins réussi, pendant sept années de pratiques discriminatoires à l'endroit des femmes, à économiser 25 millions de dollars par année, soit un total de 175 millions de dollars sur le dos de ces dernières .

8) La marginalité du Québec dans le dossier. Contrairement à notre façon de procéder dans d'autres dossiers, nous avons fait preuve, dans le présent chapitre, d'une grande sobriété dans nos références aux positions québécoises, pour expliquer l'apparition et le développement de la politique sociale considérée. La raison de cette sobriété est simple : même si le mouvement nationaliste et corporatiste s'est fréquemment exprimé sur le dossier de l'AC et même si le gouvernement Duplessis reprenait occasionnellement à son compte le discours de ce courant, cela n'eut qu'un faible impact sur le développement du programme fédéral de l'AC. Autant dans la période 1937-1939, les revendications du courant petit-bourgeois traditionnel avaient encouragé le gouvernement de Duplessis à faire obstacle au projet du gouvernement de Mackenzie King d'instaurer l'AC (cf. section II), autant, à partir de 1940, une fois que le gouvernement fédéral eut pris l'initiative d'occuper le terrain en misant sur la conjoncture de guerre et l'arrivée du gouvernement Godbout à Québec, le discours réformiste du courant petit-bourgeois traditionnel au Québec, sur la question de l'AC, demeura cantonné dans l'impuissance.
Pourtant, dès 1940, au moment de l'instauration de l’assurance-chômage, le courant petit-bourgeois traditionnel avait exprimé de très fortes réticences. Par exemple, la revue l'Action nationale, dans sa livraison de juin, avait reproché aux provinces et, en particulier, au gouvernement de Godbout, leur manque de combativité dans la défense des prérogatives constitutionnelles des provinces en matière de législation sociale :

En abandonnant le droit de légiférer en matière de chômage, les provinces s'exposent à perdre le contrôle de la législation ouvrière et finalement, le principe d'organiser leur vie sociale selon la conception que s'en font leurs habitants .

Dans la revue l'Actualité économique, en août-septembre 1940, François-Albert Angers avait tenté d'exprimer les réticences du courant petit-bourgeois traditionnel en se livrant à un effort d'argumentation [345] minutieux et détaillé . Il s'était attardé à dénoncer l'impact d'un programme comme l'AC sur l'accélération du phénomène de l'urbanisation, dans la mesure où les agriculteurs, attirés vers la ville par les prestations de l'AC, risquaient d'être incités à abandonner leur terre. Il s'en était pris de façon virulente aux dispositions du programme concernant les taux de prestations des bénéficiaires avec personnes à charge puisqu'à ses yeux, la maigreur de ces dernières manifestait « les inconvénients des législations sociales votées à Ottawa par une majorité anglo-saxonne animée de concepts moraux et sociaux différents de ceux qui ont cours au Québec ». Il continuait en précisant :

Mais plusieurs enfants chez un Anglo-Saxon, c'est deux ou trois enfants. Pour des familles aussi petites, on peut à la rigueur se contenter d'une échelle unique ; mais cela est-il raisonnable quant on en vient à parler de 7, 8, 10, 12 enfants ? Évidemment on a oublié, comme on pouvait s'y attendre, la situation particulière du Québec avec ses familles nombreuses... 

De son côté, dans une série de trois articles publiés en 1943 dans la revue Relations sur le Rapport Marsh, le père Émile Bouvier, jésuite, avait repris une argumentation semblable en l'imprégnant d'une saveur corporatiste encore de mise pendant la guerre.
Mais il n'est pas nécessaire ici de reprendre de façon exhaustive l'évolution de la position petite bourgeoisie traditionnelle au fil des années 1940 et 1950 en rapport avec l'AC. Cette position se caractérisait principalement par une double réticence, l'une par rapport à l'intervention de l'État fédéral et l'autre par rapport à l'intervention de l'État tout court. Le courant petit-bourgeois traditionnel rêvait d'un type d'AC qui aurait tenu hors jeu et l'État fédéral et l'État provincial. Cette double réticence se fraya un chemin jusque dans le Rapport Tremblay en 1956. En 1941, elle avait laissé des traces dans la réaction de la CTCC au programme de l'AC.
Quant au gouvernement Duplessis, fort habile dans l'art de tenir compte à la fois des intérêts du capital dans sa pratique et des attentes du courant petit-bourgeois traditionnel clérical dans son discours, il se contenta, dans le dossier de l'AC, de faire un baroud d'honneur. Certes, du temps ou ils étaient dans l'opposition, Duplessis et l'Union nationale ne ratèrent aucune occasion de reprocher au gouvernement Godbout sa capitulation tranquille devant l'intrusion du gouvernement fédéral . Mais à partir du moment où il revint au pouvoir, en 1944, [346] Duplessis, tout en utilisant fréquemment l'exemple de l'AC pour illustrer les ingérences indues du gouvernement fédéral dans les domaines qui relevaient des prérogatives provinciales, se montrait plutôt conciliant avec Ottawa sur l'AC. Lors de la Conférence fédérale-provinciale de la reconstruction, par exemple, il ne fit aucune mention de la question de l'AC dans le mémoire présenté par son gouvernement, au printemps 1946 et, à notre connaissance, il ne glissa aucun mot à ce sujet au cours des délibérations. Il garda cette ligne de conduite de 1945 à 1959.
En somme, les interventions du courant petit-bourgeois traditionnel dans le débat sur l'AC eurent peu d'impact sur le cours des événements et le gouvernement fédéral pouvait se permettre de les ignorer sans s'exposer à de grands risques politiques. Pourtant, ces interventions, en dépit de leurs éléments rétrogrades, avaient un mérite : elles dénonçaient, du moins implicitement, l'accroissement de l'oppression nationale du peuple québécois favorisé par l'apparition et le maintien, de 1940 à 1960, d'un programme de l'AC pancanadien contrôlé exclusivement par le gouvernement central. Elles voyaient dans l'AC fédérale une brèche sur laquelle l'État central pourrait miser dans l'avenir pour poser d'autres gestes ayant pour effet de déposséder l'État québécois de ses prérogatives en matière de sécurité sociale.

CONCLUSION

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À l'occasion des débats sur l'AC en juillet 1940, exaspéré par les députés conservateurs qui s'opposaient à l'adoption du programme, Neill, un député indépendant de la Colombie-Britannique, avait lâché la réflexion suivante :
Veulent-ils qu'une sanglante révolution éclate après la guerre ?... L'Association des manufacturiers canadiens et votre Chambre de commerce canadienne feraient mieux d'appuyer cette mesure, de peur d'en voir adopter une pire .
C'était là, à partir d'un raccourci parlant, une façon de résumer l'intérêt politique que le capital avait de consentir à appuyer une mesure comme l'AC. Cet argument avait d'ailleurs été repris sous de multiples variantes par des membres du cabinet fédéral qui avaient fait ressortir dans le même débat la précieuse contribution qu'un régime de l'AC pouvait fournir pour maintenir la paix sociale et industrielle.
Nous n'irions pas jusqu'à affirmer que l'AC a permis d'éviter une révolution au Canada après la guerre : mais les pistes de réflexion que [347] nous avons articulées dans la dernière section aident à entrevoir jusqu'à quel point le régime de l'AC a pu contribuer, à huiler les rapports sociaux et à intégrer les classes populaires canadiennes à l'intérieur de l'organisation capitaliste du travail et de la société. Pendant les années 1940 et 1950, le programme de l'AC, en retour de concessions économiques et sociales réelles octroyées aux travailleurs et aux travailleuses, obligeait ces derniers à subir individuellement, sur le terrain étatique et ses prolongements institutionnels (le réseau des bureaux de l'AC), un encadrement idéologique et politique qui incitait à la soumission.
En somme, le programme de l'AC représente une pièce importante dans l'aménagement du nouveau compromis institutionnel de type fordiste aménagé par l'État fédéral pendant et après la guerre et appelé à toucher l'ensemble des relations de travail. À l'image de ce compromis, le programme de l'AC porte la marque du tamisage effectué par l'État central entre les attentes du capital et celles du travail. En instaurant un régime de l'AC, l'État fédéral va à l'encontre de la majorité de la bourgeoisie qui s'opposait à ce nouveau programme coûteux qui freinait l'accumulation du capital ; mais en instaurant un programme de type contributoire plutôt que non contributoire, l'État fédéral donnait raison à la demande de la portion réformiste de la bourgeoisie contre celle de la frange la plus radicale du mouvement ouvrier.
[348]

[349]

DEUXIÈME PARTIE :
Les programmes
Chapitre 8
LES ALLOCATIONS
FAMILIALES

Introduction.

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Dans le Discours du trône du 27 janvier 1944, le gouvernement de Mackenzie King avait dévoilé son intention de favoriser énergiquement la mise en œuvre de « certains plans visant à établir un minimum national de sécurité sociale et de bien-être humain », dans le but non seulement de « gagner la guerre », mais « d'assurer une paix durable » . Parmi ces plans, il y en avait un que le gouvernement s'engageait à instaurer dans les plus brefs délais. Il s'agissait du programme d'allocations familiales présenté de la façon suivante dans le Discours du trône :

La famille et le foyer constituent les assises de la vie nationale. Afin d'aider à assurer aux enfants de la Nation un minimum de bien-être ainsi qu'à leur procurer autant que possible des avantages égaux dans la bataille de la vie, vous serez appelés à approuver une mesure établissant des allocations familiales .

Cette promesse ne demeura pas lettre morte. Le premier août 1944, la Loi sur les allocations familiales était votée au Parlement . En vertu de cette législation, le programme d'allocations familiales devait entrer en vigueur seulement à partir du 1er juillet 1945, soit près d'un an plus tard.
[350]
Pendant la campagne qui précéda les élections fédérales du 11 juin 1945, le PLC se référa fréquemment aux bienfaits du nouveau programme qui, grâce à lui, devait entrer en vigueur trois semaines après les élections. Par exemple, c'est en songeant à un tel programme que le Premier ministre Mackenzie King, au début de la campagne électorale, terminait une causerie radiophonique en disant :

Mes intérêts, pendant toute ma vie, je n'ai pas besoin de vous le dire, ont été avec la cause de la paix et avec la promotion du bien-être humain et de la réforme sociale .

À prendre à la lettre les explications officielles servies par Mackenzie King dans le Discours du trône de janvier 1944 et pendant la campagne électorale de 1945, on finirait par croire qu'il favorisa l'instauration des allocations familiales, à la fin de la guerre, principalement par compassion humanitaire et par goût des réformes sociales. De tels sentiments pouvaient être présents parmi les mobiles qui incitèrent Mackenzie King et son gouvernement à octroyer les allocations familiales. Mais notre connaissance du contexte économique et politique qui prévalait à l'époque nous amène à faire l'hypothèse que la générosité réformiste du gouvernement de Mackenzie King, à la fin de la guerre, n'était pas dynamisée principalement par le souci d'« assurer aux enfants de la nation un minimum de bien-être » et de « leur procurer autant que possible des avantages égaux dans la bataille de la vie ». Les hautes sphères du PLC et du gouvernement libéral avaient été envahies, depuis la fin de 1943, par une certaine « double peur » qui avait nourri l'intérêt pour les réformes sociales (cf. chap. 2). L'empressement à faire adopter la loi sur les allocations familiales, en 1944, n'était pas étrangère à cette conjoncture.
Pour mettre de l'ordre dans tout cela et faire le partage entre les objectifs proclamés et les objectifs réels de l'instauration par le gouvernement fédéral d'un programme universel d'allocations familiales, à la fin de la guerre, nous articulerons l'analyse qui suit autour de cinq sections. Nous tenterons successivement de cerner le contour du problème auquel prétendait répondre l'intervention gouvernementale de 1944 ; de dégager les racines historiques de cette intervention ; de synthétiser les principales caractéristiques du programme mis en place en 1945 ; de faire le point sur l'application du programme de 1945 à 1960 et, finalement, d'analyser la signification de l'apparition du programme en 1945 et de son évolution jusqu'en 1960.
[351]

I. Le problème :
l'insuffisance des revenus des familles

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Maintenant, essayons, en nous reportant au début des années 1940, de suggérer quelques éléments du problème tel qu'il se vivait à l'intérieur des familles des classes populaires, soit les familles pour lesquelles la présence et l'entretien des enfants représentaient, en milieu rural comme en milieu urbain, un risque social et économique.
Pour la compréhension de la question traitée ici, il est important d'avoir en mémoire les considérations faites dans notre chapitre premier sur l'urbanisation, la prolétarisation et les nouveaux problèmes sociaux vécus par les familles populaires dans les villes, suite à la poussée d'industrialisation favorisée par la guerre. C'est dans ce cadre général qu'il faut situer le problème des familles populaires pendant la guerre en rappelant quelques données disponibles sur la situation des familles, sur le coût de la vie pour les familles et sur les revenus des familles, à la veille de l'adoption de la législation fédérale sur les allocations familiales.

1) La situation des familles. En 1941, le Canada comptait 3 642 377 enfants de moins de 16 ans répartis dans un peu plus de 1,5 millions de familles . De ces enfants, 1205 619, soit 33,1%  étaient domiciliés dans la province de Québec. Le Québec, à l'époque, était renommé pour ses familles nombreuses en ayant 49,7% des familles de 5 enfants et plus .

2) Le coût de la vie pour les familles. En 1944, Émile Bouvier estimait que « pour faire face à la vie », une famille de 5, comprenant 2 adultes et 3 enfants, devait disposer de revenus de 2 500 $ par année, à condition que le « chef de famille », c'est-à-dire le père, soit dégrevé d'impôts « en proportion de ses charges familiales » .
De son côté, le Rapport Marsh, en s'appuyant sur les résultats d'une enquête menée par le Welfare Council de Toronto, en 1939, avait proposé des barèmes concernant le budget minimum dont devait disposer une famille de 5, en 1940-1941, pour échapper à la pauvreté. Marsh, tout comme l'organisme torontois, distinguait le budget minimum strict, établi de façon plus conservatrice, du budget minimum désirable, établi de façon plus libérale. D'après ses estimés, le budget minimum strict était de 1 134,48 $ et le budget minimum désirable de [352] 1 577,40 $ . Comme le coût de la vie avait augmenté d'environ 12% de 1941 à 1944 , il est possible d'avancer que ce dernier, à la fin de la guerre, pour une famille de 5, se situait minimalement entre 1 270 $ et 1 770 $ par année et que le coût moyen de la charge d'un enfant variait dans les différentes provinces entre 14 et 20 $ par mois .
Ces chiffres fragmentaires constituent un précieux point de référence, même s'ils ne peuvent pas aisément être généralisés pour l'ensemble des régions canadiennes et nous laissent dans l'imprécision au sujet du Québec.

3) Les revenus des familles. En 1944, dans l'article cité plus haut, Émile Bouvier avait fait des constats alarmants au sujet du degré de pauvreté des familles canadiennes. Après avoir établi qu'une famille de 5 devait disposer de 2 500 $ pour demeurer au-dessus du seuil de pauvreté, il notait que 97,2% des chefs de familles rurales au Canada gagnaient moins de 2 500 $ par année et 93% d'entre eux moins de 1 500 $ par année. Il notait également que 93% des chefs de familles urbaines gagnaient moins de 2 500 $ par année. Au Québec, la situation économique des familles était plus dramatique encore, puisqu'en 1941, près de 50% des chefs de famille disposaient de moins de 1 200 $ par année et, conséquemment, ne bénéficiaient même pas des exemptions d'impôts pour enfants à charge .
De son coté, L.C. Marsh, dans son Rapport, fournissait des données fort intéressantes sur la situation de la main-d'œuvre salariée au Canada en 1941. Au total, cette année-là, 2 882 600 personnes étaient considérées comme salariés. Ces salariés se décomposaient en trois grandes catégories, soit les femmes, les hommes non « chefs de famille » et les hommes « chefs de famille ». En référence à ces trois catégories, il y avait 699 900 femmes représentant 24,3% des salariés, 882 500 hommes qui n'étaient pas chefs de famille représentant 30,6% des salariés et 1 300 200 hommes chefs de famille représentant 45,1 des salariés . Puis, Marsh ventilait ces trois catégories à partir de la variable des revenus salariaux. Pour les fins de la question retenue ici, soit les revenus familiaux, il est spécialement éclairant d'examiner la décomposition des salariés masculins, chefs de famille, à partir de la [353] place occupée dans l'échelle des salaires. Les données sur les hommes non chefs de famille nous intéressent moins ici, dans la mesure où elles concernent très marginalement les revenus des familles avec enfants. Les données sur les femmes salariées retiennent peu notre attention, dans la mesure ou un très faible pourcentage de ces femmes étaient mariées (moins de 10%) et, conséquemment, représentaient un deuxième salaire à l'intérieur de revenus familiaux .
Or, sur les 1 300 200 hommes salariés comptabilisés comme chefs de famille par Marsh, 896 200, soit 69%, disposaient d'un revenu annuel de moins de 1 500 $ par année, tandis que 81 700, soit seulement 6,3%, disposaient d'un revenu de 2 500$ et plus par année .

4) Diagnostic sur les conditions socio-économiques des familles. Si nous établissons des corrélations entre les trois ordres de données présentées ci-haut, nous sommes à même de poser un diagnostic : pour la majorité des familles canadiennes, soit pour les familles de classes populaires en particulier, le fait d'avoir des enfants et, spécialement, un grand nombre d'enfants, était synonyme d'insécurité économique et de pauvreté, pendant la première moitié des années 1940. Les revenus des familles populaires et, entre autres, leurs revenus salariaux étaient insuffisants pour leur permettre, dans la majorité des cas, de rencontrer les coûts d'entretien liés à la charge d'enfants. Certes, la faiblesse du taux de chômage pendant la guerre faisait que la situation socio-économique des familles de classes populaires était moins grave qu'elle ne l'avait été pendant la crise des années 1930 ; mais cela ne signifiait pas que les familles populaires étaient à l'abri de la pauvreté. Pour s'en sortir, les parents de familles nombreuses devaient forcément sacrifier l'un ou l'autre des besoins essentiels de leurs enfants en rapport avec l'alimentation, l'habitation, le vêtement, l'éducation, les soins médicaux et dentaires. Au Québec, les problèmes des familles populaires étaient rendus encore plus dramatiques en raison du sous-développement des services sociosanitaires publics (cf. chap. 4 et 5). Souvent les familles populaires parvenaient à s'en sortir, mais non sans avoir dû, douloureusement, couper quelque part.
[354]

II. Les racines historiques

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En 1944, au moment où le gouvernement du Canada adoptait sa propre législation, les allocations familiales, sous une forme ou sous une autre, existaient dans 35 autres pays . Il est difficile d'évaluer avec précision l'impact, à l'intérieur du Canada, pendant les années 1930 et au début des années 1940, des initiatives des gouvernements étrangers par rapport aux charges familiales.
Chose certaine, la tradition française d'allocations familiales était fort connue au Québec, dès les années 1930, et constituait un point de référence pour plusieurs groupes sociaux. Paradoxalement, l'expérience française avait démarré dès la fin de la Première Guerre à la manière d'une initiative patronale. En effet, les patrons français, sans attendre l'intervention de l'État, avaient, dans certaines entreprises et dans certains secteurs, commencé à alimenter, à partir de leurs propres cotisations, des caisses avec lesquelles ils versaient un « sursalaire » à leurs employés obligés de supporter des charges de famille. De cette façon, les employeurs français cherchaient à tenir compte des besoins familiaux les plus criants d'une partie de leurs employés, afin de se retrouver en meilleure position pour maintenir à un bas niveau, calculé soit disant en fonction de la productivité, les salaires de leurs autres employés. À partir de 1932, le gouvernement français rendit obligatoire cette formule contributoire d'allocations familiales pour tous les employeurs de l'industrie et du commerce. En 1938 et en 1939, ce régime était à nouveau élargi de façon à rendre les prestations d'allocations familiales accessibles à des familles de non salariés, soit à des familles d'agriculteurs indépendants, de professionnels et de patrons .
Au Canada, le débat public sur les allocations familiales a été initié d'abord au Québec, principalement à partir de 1927, et s'est étendu au Canada anglais, seulement plusieurs années plus tard. L'explication de cette donnée tient peut-être au fait que des pays, tels les États-Unis et l'Angleterre, qui constituaient des points de référence importants pour le Canada anglais, avaient manifesté peu d'intérêt pour la question des allocations familiales, du moins jusqu'à la Deuxième Guerre, tandis que d'autres pays, mieux connus au Québec, telles la France, la Belgique, l'Italie et l'Espagne s'y intéressaient vivement.
[355]
D'ailleurs, l'écart entre l'approche québécoise et l'approche canadienne-anglaise dans le dossier s'était manifesté une première fois, lors des audiences d'une Commission parlementaire fédérale qui avait examiné l'hypothèse des allocations familiales en 1929. Lors de ces audiences, le père Léon Lebel, jésuite relié à l'ESP, avait argumenté pour les allocations familiales, tandis que Charlotte Whitton, directrice générale du CWC, avait argumenté contre . Or, la Commission parlementaire rejeta dans son Rapport l'hypothèse des allocations familiales. Par la suite, la question ne revint pas à l'agenda du gouvernement fédéral jusqu'en 1942 ; au Québec, par contre, elle continua, pendant les années 1930, à occuper une place importante dans les débats sociaux et politiques.

1) Au Québec : le poids de la tradition petite-bourgeoise traditionnelle. En 1932, au moment de la publication du troisième Rapport de la Commission Montpetit consacré au dossier des allocations familiales, les intervenants et les organismes du courant petit-bourgeois traditionnel clérical étaient divisés sur la question, même si le père Léon Lebel, jésuite, avait mis en branle, depuis 1927, une vigoureuse campagne en faveur d'un programme québécois d'allocations familiales inspiré de la tradition française . En lisant les nombreuses pages de la Commission Montpetit sur les allocations familiales, on constate une ambivalence . D'une part, la Commission semblait sensible aux arguments déployés dans la campagne dirigée par le père Lebel en faveur d'un programme contributoire, voire corporatiste, d'allocations familiales . D'autre part, elle hésitait à appuyer le principe des allocations familiales qui risquait de court-circuiter les chances d'application d'un autre principe plus fondamental, soit le principe du « salaire familial », sur lequel nous [356] aurons l'occasion de revenir. Cependant, en bout de piste, après avoir examiné le pour et le contre, la Commission, au niveau de ses recommandations, se prononçait contre les allocations familiales à partir de six arguments de poids.
Le premier argument utilisé par la Commission était le plus important :

La Commission est unanimement d'avis qu'il n'y a pas lieu, pour le moment, de prendre une action légale instituant officiellement les allocations familiales dans cette province. Nous sommes ici en présence d'un régime exclusivement européen, adapté à des salaires peu élevés et il est bien difficile de prévoir quelles seraient chez nous les conséquences de son application [...] Il faut considérer que dans nombre d'industries, les salaires, même au Canada, sont peu élevés et qu'il y a lieu de préconiser leur augmentation plutôt que de risquer, en créant un régime d'allocations familiales, de les laisser pour longtemps à leur niveau actuel .

Ce passage n'est pas dépourvu de contradiction : d'un côté les salaires canadiens sont considérés comme trop élevés pour qu'un régime d'allocations familiales inspiré du modèle français, c'est-à-dire ajusté à des salaires peu élevés, soit pertinent au Canada ; de l'autre côté, il y a trop de bas salaires au Canada et, dans un tel contexte, les allocations familiales désamorceraient des revendications pour augmenter ces bas salaires. Cette contradiction témoigne de l'ambivalence évoquée ci-dessus.
Toujours est-il que la Commission ajoutait cinq arguments additionnels, comme pour consolider l'argument principal qui, pris isolément, risquait de paraître boiteux : l'ajout d'un nouveau programme d'assurance contributoire suite à la restructuration de la loi des accidents de travail faite en 1931 risquait de placer les employeurs québécois dans une position désavantageuse pour concurrencer ceux des autres provinces ; la crise économique rendait difficile l'instauration d'une nouvelle réforme ; les allocations familiales risquaient d'accélérer la « désertion des campagnes » ; « il serait impossible et dangereux d'étendre les allocations familiales à toute la population en en faisant une institution d'État » ; mieux vaut une « politique intensive de colonisation » .
Cependant, à partir de 1933, dans la conjoncture de crise du capitalisme, le courant petit-bourgeois traditionnel clérical, inquiété par la montée d'un fort courant de lutte anticapitaliste dans le mouvement ouvrier et populaire canadien, avait articulé un projet social et politique [357] réformiste susceptible de lui permettre de garder son hégémonie sur les classes populaires au Québec. Il y eut les deux manifestes de l'École sociale populaire qui provoquèrent une agglutination de divers intervenants et organismes appartenant à la fois au courant petit-bourgeois traditionnel clérical (SSJB, AN, HEC) et lui-même au mouvement populaire (CTCC, UCC, JOC). Tout cela favorisa la naissance, en 1934, d'une nouvelle formation politique, l'ALN, qui attisa la montée d'un vaste mouvement de masse réformiste auquel devait se coller Duplessis jusqu'à sa victoire de 1936 avant de s'en distancer par la suite. Nous n'avons pas à reprendre ici des analyses que nous avons évoquées (cf. chap. 6, section II) et faites ailleurs . L'important, ici, c'est d'indiquer, que suite au virage réformiste de 1933, le courant petit-bourgeois traditionnel clérical a véhiculé, de façon assez unanime et consistante, et cela jusqu'en 1944-1945, la revendication d'un certain régime d'allocations familiales marqué par l'apport du père Lebel.
Aux élections provinciales de 1944, l'UN, de façon plus timide, et le Bloc populaire, de façon résolue, assumèrent l'héritage petit-bourgeois traditionnel et promirent de réaliser un programme d'allocations familiales .
Pour retrouver cette conception petite-bourgeoise traditionnelle cléricale des allocations familiales, il suffit de relire les nombreux articles consacrés à ce sujet, pendant la première moitié des années 1940, dans des revues telles Relations, l'Action nationale, l'Actualité économique par les Léon Lebel, Émile Bouvier, François-Albert Angers . Nous pouvons caractériser brièvement la position véhiculée à l'intérieur de ce courant sur les allocations familiales de la façon suivante.
a) Les allocations familiales étaient vues comme un complément au « salaire familial », afin de permettre aux pères de famille, responsables d'une famille de plus de 4 (2 adultes et 2 enfants) ou de 5 (2 adultes et 3 enfants) d'avoir des revenus additionnels au salaire familial pour voir à l'entretien des enfants qui s'ajoutaient aux 2 ou 3 premiers, spécialement dans les familles nombreuses .
[358]
b) Les allocations familiales étaient revendiquées, surtout pendant la Deuxième Guerre mondiale, à l'intérieur d'une stratégie générale visant à favoriser le maintien ou le retour de la femme au foyer et, par là, à empêcher la désagrégation de la famille. Dans cette optique, il importait que le salaire familial soit gagné par le père considéré comme le « chef de la famille » et que les allocations familiales soient versées au père et non pas à la mère pour que l'autorité du père soit maintenue . Alfred Charpentier président de la CTCC, dans le cadre de la Semaine nationale de la famille de janvier 1945, avait repris à son compte cette perspective dans une causerie sur l'habitation familiale :

Que l'habitation convenable soit une propriété ou simplement un logement salubre, çà ne peut être une vraie habitation familiale où tous les membres de la famille aiment à vivre, si la mère, gardienne du foyer, en est absente aussi souvent que le père, pour, comme lui, travailler dans l'industrie..., dans l'industrie de guerre, surtout de nos jours. Évidemment on a obéi en ces dernières années à une force majeure. La guerre tirant à sa fin, il faut dès maintenant tout faire pour faciliter le retour de la mère au foyer. Le soin, l'éducation, l'affection des enfants l'y réclament. La femme chrétienne est la première à le savoir. Que le mari ait la sécurité de son emploi, qu'il reçoive un salaire vital, des allocations familiales... l'on aura plus alors à déplorer, du moins sérieusement, la présence de la mère dans les usines. Plus que cela, le travail [359] féminin en général dans l'industrie cessera de devenir menaçant à divers points de vue .

c) Les allocations familiales devaient favoriser les familles nombreuses et permettre l'entretien des enfants d'une même famille à partir du troisième et du quatrième. Ainsi, le père Bouvier, proposait de verser les allocations familiales seulement à partir du troisième enfant, puisque le premier et le deuxième enfant devaient normalement être protégés par le salaire familial .
d) Le programme idéal d'allocations familiales devait être contributoire et corporatiste ; il devait être organisé dans des secteurs spécifiques de l'activité économique et impliquer l'intervention de l'État, le moins possible .
e) Dans la mesure où l'instauration d'un programme d'allocations familiales devait entraîner une intervention étatique, même minimale, cette dernière devait être assumée principalement par l'État provincial et secondairement par l'État fédéral, puisque les politiques sociales, constitutionnellement, relevaient de la juridiction provinciale. À la limite, le courant petit-bourgeois traditionnel pouvait s'accommoder d'un quelconque rôle assumé par le gouvernement fédéral dans les allocations familiales, mais à la condition que le contrôle administratif appartienne clairement à l'État québécois, comme dans les programmes d'assistance à frais partagés . Mais l'idéal demeurait que les allocations familiales relèvent exclusivement du gouvernement du Québec. C'est ainsi que la LOC, en 1943, dans une campagne menée de concert avec d'autres mouvements d'Action catholique et la SSJB, avait pressé le gouvernement Godbout de favoriser l'instauration immédiate des allocations familiales . De son coté, le Bloc populaire, dans la campagne [360] électorale de l'été 1944, s'était engagé à instaurer des allocations familiales québécoises.
Ce point de vue sur les allocations familiales, grâce aux moyens de diffusion impressionnants dont disposait la petite bourgeoisie traditionnelle au Québec, était celui qui était représenté le plus bruyamment ; si bien, qu'à l'extérieur du Québec, il était facile de penser que tout le Québec faisait sienne la perspective des élites cléricales sur les allocations familiales. Dans les faits, même si les gouvernements Godbout et Duplessis, et bien des organismes s'accommodaient mal de certains aspects du point de vue de la petite bourgeoisie traditionnelle, il demeurait difficile et délicat, pour eux, de s'en démarquer publiquement. Quant aux syndicats, nous avons vu que la CTCC véhiculait à l'époque une position très proche de celle des élites petites-bourgeoises traditionnelles. De son coté la FPTQ, dans un mémoire présenté au gouvernement provincial en novembre 1943, s'était prononcée pour les allocations familiales, mais à condition que le programme ne soit pas contributoire .
Le seul groupe qui, à notre connaissance, osa exprimer publiquement à l'époque son opposition à la perspective petite-bourgeoise traditionnelle dans le débat sur les allocations familiales fut un groupe de femmes coordonné par Thérèse Casgrain. Ce groupe comprenait Jeanne Langlois, directrice du Bureau de l'assistance aux familles de Montréal, Constance Garneau, Jean Desprez, Florence Martel ; il avait l'appui du père André M. Guillemette, dominicain et professeur à l'École de service social de l'Université de Montréal. Il mena une lutte fructueuse en 1944, 1945, pour que les chèques d'allocations familiales soient adressés aux mères et non pas aux hommes « chefs de famille », tels que l'exigeaient les élites petites-bourgeoises traditionnelles cléricales .

2) Au Canada anglais, le poids de la nouvelle petite bourgeoisie. La question des allocations familiales, jusqu'au début de la Deuxième Guerre, avait laissé plutôt indifférents les différents groupes sociaux, professionnels, syndicaux et politiques susceptibles de s'y intéresser au Canada anglais. Certes, le PLC en avait parlé pendant la campagne électorale de 1940, mais dans des termes vagues. De son côté, le CCF allait attendre jusqu'en 1942 avant de s'en faire le défenseur. Les syndicats canadiens acceptaient bien d'en discuter en Congrès, à la fin [361] des années 1930, mais si des propositions étaient avancées sur le plancher, elles ne tardaient pas à être déposées, comme ce fut le cas aux Congrès du CMTC de 1938 et de 1939 .
Toutefois, à partir de l'automne 1942, la question devint davantage d'actualité à Ottawa. George Davidson, dans une conférence sur la sécurité sociale au Canada, faite durant l'été 1942, soit avant la publication des rapports de Beveridge et de Marsh, avait lancé l'idée que les allocations familiales devaient être la pierre angulaire de la réforme . C'était dans une conjoncture marquée, au Canada, par le gel des salaires, la montée des grèves et la résistance québécoise à la conscription. La « double peur » commençait à monter à Ottawa (cf. chap. 1 et 2). Dans l'entourage de Mackenzie King, on se demandait comment il serait possible, sitôt la guerre terminée, de freiner les travailleurs syndiqués désireux de faire du rattrapage au niveau des salaires . C'est alors que des hommes politiques et des hauts fonctionnaires, en lien étroit avec certains intellectuels tels Davidson et Marsh, commencèrent à entrevoir, avec un vif intérêt, certains avantages liés à l'instauration d'un programme fédéral d'allocations familiales.
Curieusement, vers 1943 et 1944, une brochure de 90 pages, intitulée How to Pay the War et produite en Angleterre en 1940 par Keynes, devint un point de repère théorique connu auprès des architectes fédéraux de la stratégie d'après guerre . Dans son texte, Keynes décrivait l'économie de guerre à la faveur de laquelle la production nationale était portée à son maximum et consommée presque entièrement [362] par l'État, ce qui conférait à ce dernier un rôle clé dans la gestion de l'économie. Pour freiner l'inflation pendant la guerre, Keynes préconisait un blocage des salaires, un système d'épargne obligatoire instauré grâce à une alliance avec les syndicats, une surveillance des prix de consommation courante et l'introduction d'un système d'allocations familiales. Ces mesures devaient, après la guerre, permettre de relancer la consommation civile, de manière à favoriser la reconversion de la production de guerre à une production de paix. Au sujet des allocations familiales, Keynes ajoutait :

De prime abord, il semble paradoxal de proposer en temps de guerre une réforme sociale coûteuse que nous n'avons pas cru pouvoir adopter en temps de paix. Mais, à la vérité, le besoin de cette réforme est tellement plus grand alors que c'est l'occasion la plus appropriée de l'effectuer... .

Ces idées sur l'avantage d'instaurer avant la fin de la guerre un programme d'allocations familiales susceptible de constituer, entre les mains de l'État, après la guerre, un instrument précieux pour désamorcer les luttes syndicales pour des augmentations de salaires, étaient bien comprises, vers 1943 et 1944, par certains intellectuels des nouvelles petites bourgeoisies (universitaires et bureaucrates) qui avaient l'oreille de la direction du gouvernement libéral et des cercles éclairés des milieux patronaux . Leonard Marsh, une fois de plus, était de ceux-là. La position qu'il articula en 1943 dans son Rapport, en référence au dossier des allocations familiales, était représentative du point de vue majoritaire des nouvelles petites bourgeoisies . D'où l'intérêt de les examiner.
[363]
Au point de départ, Marsh, tout comme les élites culturelles québécoises, était fort conscient du lien étroit entre les salaires et les allocations familiales. Il n'avait pas de difficulté à reconnaître que l'insuffisance des salaires, pour « les pauvres qui travaillent », était à la source des problèmes économiques générés dans un grand nombre de familles par l'apparition des enfants. Il était d'accord pour considérer que la protection socio-économique des enfants dans les familles passait d'abord par le relèvement des salaires. Mais pour le reste, les vues de Marsh ne correspondaient nullement à celles des intellectuels et des organismes québécois qui se référaient au concept de « salaire familial » de l'encyclique Quadragesimo Anno. Marsh distinguait nettement politique sociale et politique salariale. Il reconnaissait d'emblée que des salaires insuffisants empêchaient plusieurs chefs de famille de faire face aux besoins sociaux liés à l'entretien des enfants. Cependant, comme Davidson , il n'était pas d'accord pour encourager des hausses salariales à partir de considérations sociales. À ses yeux, il importait de ne pas perdre de vue que, dans notre société, « les salaires sont en premier lieu le paiement des services ou de la productivité ; leur relation avec les besoins familiaux, si relation il y a, n'est qu'indirecte » .
D'une façon plus directe encore, Marsh ajoutait, comme pour se démarquer de la théorie du « salaire familial » tant véhiculée au Québec :

En principe, il est illogique de soutenir que le taux du salaire doit être en rapport avec les besoins de la famille. Il n'existe aucune raison pour que le chef d'une famille nombreuse reçoive un salaire ou des gages plus élevés que quiconque accomplit le même travail, tout en étant célibataire ou en n'ayant aucun enfant. Dans la catégorie des salaires les plus modestes, il est également injustifiable — [364] au point de vue industriel par opposition au point de vue social — de hausser le maigre salaire de l'ouvrier non spécialisé parce qu'il ne suffit pas à assurer la subsistance d'une famille. La façon appropriée, et de beaucoup la plus pratique en définitive, de s'attaquer au problème de salaires intolérablement bas est d'accroître l'efficacité du travailleur, soit en perfectionnant sa formation professionnelle, son instruction ou son habileté au travail, ou — moyen dont on oublie souvent l'importance — en le plaçant dans un milieu où son efficacité sera accrue .

Après avoir court-circuité la revendication du « salaire familial » en affirmant que les salaires étaient fixés en fonction de la productivité et non des besoins des travailleurs et des travailleuses, Marsh abordait « méthodiquement », le défi « de pourvoir comme il convient aux besoins de l'enfance  ». Cette approche « méthodique », consistait à séparer nettement la question des salaires de celle de l'entretien des enfants. Tout en admettant que le salaire du chef de famille devait normalement lui permettre d'assurer « la subsistance d'une épouse et peut-être d'un ou deux enfants  », Marsh considérait que l'entretien des enfants, surtout dans les familles de plus d'un ou de deux enfants, constituait un « risque social », un « besoin continu », par rapport auquel l'État avait une responsabilité, tout comme face aux risques de la vieillesse, du chômage et de l'invalidité. En insistant sur le caractère continu du besoin représenté par la charge des enfants, il argumentait, pour que la protection sociale déployée envers les familles soit la même en période de prospérité et de crise .
Pour Marsh, il était capital que les allocations familiales soient un volet spécifique, à l'intérieur d'un système global de sécurité sociale. Par là, il exprimait le souci, une fois instauré un programme méthodique d'allocations familiales, de « déresponsabiliser » de l'entretien des enfants, la politique salariale (établie à partir de la productivité) et les autres programmes spécifiques de sécurité sociale. Dans ces autres programmes sociaux, les besoins pris en considération seraient ceux des adultes (en chômage, ou malades, ou accidentés), mais pas ceux des enfants . Ainsi, les allocations familiales devait s'apparenter à un [365] instrument permanent de lutte contre la pauvreté liée spécifiquement au risque de l'entretien des enfants dans une famille .
Pour le reste, les traits principaux du programme d'allocations familiales proposé par Marsh étaient les suivants :

a) Les taux d'allocations devaient être fixés à l'intérieur des limites établies par « le revenu national global et les réactions de l'opinion publique », en tenant compte d'un « calcul précis du minimum des besoins propres à chaque âge ou à chaque stade de l'enfance ». Plus concrètement, Marsh suggérait de commencer le programme avec « des taux d'environ 8 $, 9 $ par mois », en tenant compte du fait que « l'aide intégrale s'établirait en moyenne à la somme de 14,50 $ par mois  ». En somme, il voulait des allocations familiales autres que symboliques ; mais, en même temps, par prudence en voulant tenir compte de l'impact des allocations familiales sur l'incitation au travail, il préférait commencer avec des taux plus bas, qu'il serait possible de rehausser par la suite.
b) Le programme devait être universel et financé à même le fonds du revenu consolidé. Les taux d'allocations devaient être uniformes dans toutes les régions du Canada et versés à tous les enfants jusqu'à l'âge limite de 16 ans, avec de possibles variations de taux selon l'âge des enfants. Les allocations devaient être imposables, de façon que les familles plus aisées soient obligées par le biais de la fiscalité d'en retourner une partie au fonds consolidé .
c) Le programme devait évidemment être sous le contrôle politique et administratif exclusif du gouvernement fédéral, afin que des normes uniformes prévalent dans l'ensemble du territoire canadien .
d) Les allocations devaient être versées à la mère . Sans souscrire aux considérations moralistes des élites québécoises sur la place des femmes mariées au foyer, Marsh envisageait néanmoins que lors de la transition de l'économie de guerre à l'économie de paix, les femmes auraient « à jouer un rôle vital comme gardiennes des foyers et éducatrices des enfants de la nation, quel que soit le lot qui leur revienne alors comme ouvrières rémunérées dans les cadres du travail  ». Pour [366] lui, cela voulait dire qu'une portion significative des femmes mariées auraient, après la guerre, à se retirer du marché du travail. À ce moment-là, un programme d'allocations familiales apporterait aux mères, présentes ou pas sur le marché du travail, mais toujours « gardiennes du foyer », « la tranquillité d'esprit et la suffisance du budget familial », tout en concrétisant une reconnaissance de leurs « droits individuels » 
La position de Marsh, en plus d'être représentative de celle de la nouvelle petite bourgeoisie technocratique, voire de celle d'une fraction du capital, eut une certaine influence sur les syndicats canadiens, même si ces derniers demeurèrent hésitants et divisés jusqu'à la fin de la guerre . De plus elle s'avéra attrayante pour le CCF qui, depuis 1938, exprimait un grand attachement au principe de l'universalité dans le domaine de la sécurité sociale . D'une certaine façon, en ayant été actif dans la League for Social Reconstruction pendant les années 1930 et en ayant été amené depuis 1941 à s'impliquer dans l'articulation de la stratégie de la reconstruction dans l'entourage de Cyril James à Ottawa, Marsh, avec Cassidy et Underhill, appartenait à ce petit groupe d'intellectuels qui faisaient le pont entre le CCF et le PLC et, plus fondamentalement, entre une portion des organisations syndicales et professionnelles et la fraction réformiste du milieu patronal. Pratiquement, au Canada anglais, les vues de Marsh rallièrent l'appui de divers groupes, tout en heurtant de front le Parti conservateur, la fraction conservatrice du capital et la minorité des professionnels influencés par Charlotte Whitton dans le champ du bien-être social.
Donc, vers 1943 et 1944, les allocations familiales étaient revendiquées depuis peu par des intellectuels des nouvelles petites bourgeoisies au Canada anglais et, depuis longtemps, par des intellectuels des petites bourgeoisies traditionnelles. Mais curieusement, les intellectuels de ces deux camps ne se parlaient pas et, dans leurs textes sur les allocations familiales, ils se citaient très peu .
[367]

III. Le programme de 1945

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La législation fédérale sur les allocations familiales fut adoptée le 1er août et sanctionnée le 15 août 1944 . Cependant, le programme ne devait entrer en vigueur seulement à partir du 1er juillet 1945 .
Les principales caractéristiques du programme de 1945  étaient les suivantes :
1) Le programme relevait exclusivement du gouvernement fédéral et se trouvait financé à partir du fonds du revenu consolidé (art. 3). Il relevait du nouveau ministère de la Santé nationale et du Bien-Être social, créé à l'automne 1944. Il ne s'agissait ni d'un programme d'assurance sociale ni d'un programme d'assistance sociale, mais d'un programme universel de démo-subvention .
2) Les conditions générales d'admissibilité faisaient que le programme était destiné aux enfants de moins de 16 ans, entretenus par au moins un parent et « dont le domicile du père ou de la mère, lors de la naissance de cette personne (l'enfant) et pendant trois ans auparavant, était au Canada et a continué d'être au Canada jusqu'à la date d'enregistrement  » (art. 2). Ces conditions excluaient les enfants d'immigrants de fraîche date (moins de 3 ans) et les enfants placés en institutions . Pour recevoir les allocations, les enfants admissibles devaient être enregistrés (art. 4). La situation des Indiens et des Esquimaux devait être éclaircie par règlement (art. 11).
[368]
3) L'échelle des taux d'allocations variait en fonction de l'âge et du rang de l'enfant dans la famille ; à partir du cinquième enfant, les taux étaient décroissants : ils étaient inférieurs de 1 $ au taux ordinaire (c'est-à-dire des quatre premiers enfants) pour le cinquième, de 2 $ pour le sixième et le septième et de 3 $ pour le huitième et ceux qui suivaient. Le tableau 1 nous aide à nous y retrouver.

TABLEAU 1
Les taux d'allocations en tenant compte de l'âge
et du rang des enfants, par mois
Âge	4 premiers
$	5e
$	6e
$	7e
$	8e et autres
$	
0 à 5 ans	5	4	3	3	2	
6 à 9 ans	6	5	4	4	3	
10 à 12 ans	7	6	5	5	4	
13 à 15 ans	8	7	6	6	5	
Source : Article 3 de la loi de 1944 sur les allocations familiales.

4) Les allocations pouvaient être coupées si elles n'étaient pas affectées « exclusivement » à l'entretien, aux soins, à la formation, à l'instruction et à l'avancement de l'enfant » (art. 5), ou si l'enfant de plus de six ans auquel l'allocation était destinée n'allait pas à l'école tout en étant apte à y aller (art. 4).
5) Les allocations familiales devaient normalement être versées à la mère (cf. art. 11). Dans le Québec, la décision d'adresser le chèque à la mère ne fut prise qu'en juin 1945, suite à une lutte tenace menée par Thérèse Casgrain et d'autres femmes contre les élites petites-bourgeoises traditionnelles qui tenaient mordicus que les allocations soient versées au père.
6) Les allocations n'étaient pas imposables (art. 7). Par contre, suite à la modification de la loi de l'impôt de guerre sur le revenu, les contribuables ayant droit à une exemption pour un enfant admissible aux allocations familiales devaient payer, à l'égard de cet enfant, un impôt représentant une somme égale au pourcentage de l'allocation familiale reçue. Ainsi, un chef de famille marié dont le revenu était supérieur à 1 200 $ devait déclarer une somme égale à 10% des allocations familiales reçues, celui dont le revenu était de 2 000 $ devait déclarer une somme égale à 50% des allocations reçues et celui dont le revenu était de 3 000 $ devait déclarer une somme égale à 100% des allocations reçues .
[369]
7) Les personnes insatisfaites des décisions administratives rendues avaient un droit d'appel devant un tribunal fédéral établi en vertu de la loi et dont les décisions ne pouvaient pas être révisées (art. 6).
8) L'organisation administrative du programme était de pointe, pour l'époque. Profitant de l'expérience administrative tirée pendant la guerre, le ministre Brooke Claxton, secondé par Davidson, mit tout en œuvre pour que les allocations familiales relèvent d'un système administratif moderne et efficace fondé sur l'expertise du Bureau fédéral de la statistique. Neuf bureaux régionaux d'allocations familiales furent créés. On utilisa l'adressographe, un système de fiches mécanographiques et un appareil pour mettre les chèques sous enveloppes. En juin 1946, Claxton était fier de pouvoir dire au Parlement que les chèques étaient « établis sur du papier assez épais, perforé de trous en vue du calcul automatique des appareils de l'International Business Machine  ».

IV. L'évolution et l'application du programme
de 1945 à 1960

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Avant d'attirer l'attention sur quelques aspects de la mise en application, examinons les principales modifications apportées au programme de 1945 à 1960.

1) Les modifications apportées au programme. a) En 1946, la loi de 1944 était amendée, pour autoriser le versement d'allocations aux enfants indiens et esquimaux, à partir du 1er février 1947 .
b) En 1947, la loi de l'impôt de guerre sur le revenu était modifiée de façon que, à partir de l'année d'imposition 1947, des exemptions d'impôts différentes soient octroyées pour un enfant ayant droit aux allocations familiales (exemption de 100 $) et pour un enfant n'y ayant pas droit (exemption de 300 $).
c) En 1949, la loi était amendée pour introduire deux changements à partir du 1er avril 1949. D'une part, la clause de résidence était réduite de 3 ans à un an ; d'autre part la réduction des taux à partir du cinquième enfant était abolie . Cette même année, les montants des exemptions fiscales étaient relevés à 150 $ pour les enfants ayant droit aux allocations et à 400 $ pour ceux qui n'y avaient pas droit .
d) En 1951, la Loi concernant les Forces canadiennes établit qu'aucune réduction de l'allocation familiale payable ne sera opérée en [370] raison d'une indemnité accordée à un enfant à la charge d'un membre des Forces armées au Canada .
e) À partir du 1er septembre 1957, en vertu d'une législation adoptée sous le gouvernement Saint-Laurent, l'échelle des taux d'allocations était légèrement relevée . Le tableau 2 permet de saisir la portée de ce changement préélectoral.

TABLEAU 2
Les changements de taux des A.F. en 1957
Âge de l'enfant	Ancien taux $	Nouveau taux $	
0 à 5 ans	5	6	
6 à 9 ans	6	6 (idem)	
10 à 12 ans	7	8	
13 à 15 ans	8	8 (idem)	
Source : Loi des subsides, n° 4, 1957, Statuts du Canada, 1957, chap. 14, art. 10.

f) À partir de l'année d'imposition 1958 et en vertu d'un amendement à la loi de l'impôt sur le revenu en 1957, les exemptions étaient portées à 250 $ si l'enfant avait droit aux allocations et à 500 $ s'il n'y avait pas droit .

2) L'application du programme. Pour suivre l'évolution de la gestion du programme de 1945 à 1960, examinons la question des bénéficiaires et des coûts, en essayant de cerner la situation spécifique du Québec.

a) Les bénéficiaires. En 1946, 92% des enfants canadiens de moins de 16 ans touchaient des allocations familiales  On peut supposer que les enfants d'immigrants constituaient la majorité des exclus. À partir de 1949, avec la réduction de la clause de résidence de trois à une année, le pourcentage des bénéficiaires, par rapport au total des enfants de moins de 16 ans, augmenta encore. Au sujet de l'évolution du nombre de bénéficiaires au Canada et au Québec, les observations suivantes peuvent être faites.
Dans l'ensemble du Canada, de 1951 à 1961, le nombre de familles bénéficiaires des allocations familiales augmenta de 1,9 à 2,6 millions, soit de 3,6% par année. Pendant ce temps, les familles bénéficiaires au Québec, qui représentaient autour de 27,5% du total des familles bénéficiaires augmentaient de 3,8% par année. Mais, comme les familles [371] québécoises étaient plus nombreuses, cela signifiait que les enfants bénéficiaires au Québec étaient également nombreux. En effet, ils représentaient 31,8% du total des bénéficiaires en 1951 et 30,2% en 1961 . Si bien que la clientèle du programme au Québec représentait 34,6% de la population totale en 1951 et 36,8% en 1961 .
L'impact du phénomène québécois des familles nombreuses à l'intérieur du programme se répercutait de la façon suivante en 1951 : alors que les familles de 3 enfants et moins, bénéficiaires du programme, représentaient 83,4% de l'ensemble des familles bénéficiaires au Canada, elles ne représentaient que 74,8% des familles bénéficiaires au Québec. Par contre, les familles de 4 enfants et plus représentaient 16,6% du total des familles bénéficiaires au Canada et 25,2% au Québec. Les familles de 6 enfants et plus représentaient 4,8% du total des familles bénéficiaires au Canada et 9,1% au Québec. De 1951 à 1961, ces écarts diminuèrent, mais légèrement . Ces données constitueront un précieux point de repère, dans la cinquième section, pour apprécier les répercussions au Québec des taux décroissants en 1945 et de leur abolition en 1949.
b) Les coûts. Pour cerner et apprécier l'évolution des coûts du programme, il est utile de se référer aux chiffres du tableau 3.

À partir de ce tableau, il est possible de faire les constats suivants :

a) Le coût global du programme était élevé, en comparaison de ceux des autres programmes à l'époque. D'ailleurs, jusqu'à la deuxième moitié des années 1950, ce programme demeura le plus coûteux dans l'ensemble des programmes sociaux fédéraux.
b) L'augmentation des coûts du programme fut assez stable, d'une année à l'autre, sauf en 1949-1950, lorsqu'elle fut de 10% et en 1957- 1958 et 1958-1959, lorsqu'elle fut de 12,9% et de 8,4%. Ces deux moments de hausses plus élevées s'expliquent aisément : celui de 1949-1950 par l'abandon de l'échelle des taux décroissant et la réduction de la clause de résidence de trois à une année ; celui de 1957-1958 et de 1958-1959 par la légère augmentation des taux appliquée à partir de septembre 1957. Pour les autres années, l'augmentation en chiffres absolus demeurait fort légère, compte tenu de l'augmentation du nombre des enfants bénéficiaires au rythme de 4,6% par année en moyenne, de 1951 à 1961.

[372]

TABLEAU 3
Coûts globaux du programme, pourcentage de ces coûts par rapport au PNB et coût moyen des prestations en dollars courants et constants, de 1945-1946 à 1959-1960
Années	Coût total en millions de dollars	% d'augmentation	coûts/PNB	Moyenne des AF par enfant en $ courant	Moyenne des AF par enfant en $ constant	
1945-1946-	172,6	—	1,5	N.D.	N.D.	
1946-1947	245,1	6,8	2,1	N.D.	N.D.	
1947-1948	263,2	7,3	2,0	5,95	N.D.	
1948-1949	270,9	2,6	1,7	5,92	N.D.	
1949-1950	297,5	10,0	1,8	5,89	5,89	
1950-1951	309,5	4,0	1,7	6,01	5,84	
1951-1952	320,5	3,5	1,5	6,00	5,28	
1952-1953	334,2	4,3	1,4	6,00	5,15	
1953-1954	350,1	4,7	1,4	6,02	5,21	
1954-1955	366,5	4,5	1,4	6,03	5,19	
1955-1956	382,5	4,3	1,3	6,03	5,18	
1956-1957	398,8	4,1	1,2	6,04	5,11	
1957-1958	440,9	12,9	1,3	6,05	4,96	
1958-1959	477,3	8,4	1,4	6,67	5,34	
1959-1960	492,7	3,1	1,3	6,67	5,21	
a 9 mois.
Source : Statistique Canada, Sécurité sociale, programmes nationaux, 1976, Ottawa, 1976, pp. 246-249

c) La moyenne des allocations par enfant en dollars courants est très stationnaire, sauf en 1958-1959, au moment où elle connut une légère hausse, suite à l'augmentation légère des taux survenue en 1957. Par contre, la colonne des allocations moyennes en dollars constants ainsi que celle du pourcentage des coûts totaux par rapport au PNB montrent que les allocations familiales perdirent de leur pouvoir d'achat de 1945 a 1960, sauf en 1958, suite à la hausse légère de 1957. Ainsi, malgré la hausse de 1957, les allocations familiales, pour les familles qui les recevaient, avaient moins de valeur en 1960 qu'en 1945. Cette perte de pouvoir d'achat des allocations familiales ressortirait avec encore plus de netteté, si la colonne des allocations moyennes en dollars constants avait été établie en dollars de 1945 et non en dollars de 1949, puisque l'indice des prix à la consommation, de 1946 à 1948, avait augmenté de 27%.
Ainsi, nous pouvons affirmer que, même si le budget des allocations familiales augmenta pour le gouvernement fédéral, au cours de la période considérée, les allocations familiales baissèrent pour les familles qui les recevaient. Si bien qu'en 1960, elles constituaient un montant symbolique par rapport au coût réel de l'entretien des enfants.
Quant au total des paiements effectués au Québec dans le cadre du programme, il connut une baisse relative au cours des quinze [373] années considérées. En effet, les 82,4 millions de dollars versés au Québec en 1946-1947 représentaient 33,6% des déboursés totaux, tandis que les 102,9 millions de dollars de 1951-1952 représentaient 32,1% et les 157,7 millions de dollars de 1961-1962 représentaient 30,2% . L'évolution de cette courbe rappelle que le phénomène du Baby Boum de l'après-guerre fut plus marqué au Canada anglais qu'au Québec, où le taux de fécondité n'avait pas attendu la fin de la guerre pour évoluer à la hausse et devenir un trait sociologique de la société québécoise. Ainsi, de 1951 à 1961, le nombre d'enfants admissibles par famille à l'intérieur du programme augmenta de 2,29 à 2,46 dans l'ensemble du Canada, tandis qu'il demeurait stationnaire au Québec en passant de 2,67 à 2,68 seulement .

V. Quelques pistes d'analyse critique

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À la fin de juillet 1944, à l'occasion du débat sur les allocations familiales à la Chambre des communes, les porte-parole du gouvernement libéral avaient multiplié les interventions pour chanter sur tous les tons les effets bienfaisants du futur programme. Ils avaient souligné, Mackenzie King en tête, que les allocations familiales constituaient « le moyen le plus simple et le moins coûteux de fournir un revenu familial supplémentaire » ; qu'elles représentaient un « droit » et non pas une « charité » ; qu'elles devaient protéger les enfants même en période de chômage ; qu'elles pouvaient même aider les travailleurs en période de grève ; qu'elles auraient un impact sur la santé de la nation et favoriseraient la justice sociale ; qu'elles auraient un impact économique et démographique positif en favorisant à la fois la consommation, l'emploi et, du même coup, des hausses de salaires ; qu'elles faciliteraient la reconstruction, c'est-à-dire la transition d'une économie de guerre à une économie de paix .
Les porte-parole du Parti progressiste conservateur, dans le même débat, en reprenant à leur compte les arguments contre les allocations familiales développés par Charlotte Whitton dans The Dawn of Ampler Life, avaient introduit quelques notes discordantes dans le concert de louanges, en dénonçant le caractère douteux du soudain empressement réformiste des libéraux, en répétant que les allocations familiales, à elles seules, ne pouvaient pas « remplacer la hausse des salaires et l'emploi ininterrompu », en évoquant la saveur électoraliste de la [374] mesure, en questionnant la validité constitutionnelle de la législation et en insinuant qu'il s'agissait là d'un cadeau fait au Québec pour l'aider à avaler la « pilule » de la conscription . Ces critiques rencontraient des oreilles de sourds dans un Parlement où la vaste majorité libérale pouvait miser sur l'appui embarrassé des députés CCF et de Fred Rose, le seul représentant du PCC en Chambre .
Mais, les débats en Chambre peuvent difficilement tenir lieu d'explication adéquate de l'apparition et de l'évolution des allocations familiales fédérales de 1944 à 1960. Nous avons appris à nous méfier des objectifs proclamés officiellement par les hommes politiques et, dans ce chapitre comme dans les autres, nous n'avons pas l'intention de présenter une analyse qui demeurerait à la remorque de ces derniers. Le moment est venu, en nous appuyant sur les données des sections antérieures, d'articuler nos propres pistes d'analyse critique.

1) Une réforme sociale aux avantages mitigés. Il n'est pas question de rejeter du revers de la main les avantages sociaux liés à l'instauration des allocations familiales au Canada, à la fin de la guerre. Cependant, tout en reconnaissant ces avantages, il importe de souligner leurs limites, en tenant compte des dimensions réelles des problèmes des familles de classes populaires tels que décrits dans la première section de ce chapitre.
L'avènement des allocations familiales au Canada, en 1945, signifiait effectivement que l'État reconnaissait publiquement qu'il avait une certaine responsabilité sociale par rapport à l'entretien des enfants. Avec ce geste, le gouvernement fédéral rompait partiellement avec l'idéologie voulant que les enfants dans une société soient uniquement à la charge des parents qui les avaient engendrés. La nouvelle intervention étatique exprimait, même incohativement, un aveu de solidarité sociale à l'endroit des familles. Ce geste de solidarité sociale n'allait peut-être pas loin. Il tranchait néanmoins avec l'immobilisme antérieur et pouvait représenter un premier pas dans une direction intéressante.
[375]
Pour les familles de classes populaires en particulier, la possibilité de toucher des allocations familiales représentait effectivement un supplément de revenu familial non négligeable à l'époque. Ce supplément pouvait contribuer à rendre moins lourdes, économiquement, les charges liées à l'entretien des enfants. Il avait l'immense avantage de s'apparenter à un droit plutôt qu'à une aumône et il n'était pas associé aux avatars stigmatisants du means test des programmes d'assistance.
Pour les femmes, notamment pour celles qui n'étaient pas sur le marché du travail, les chèques d'allocations familiales, adressés à leur nom, constituèrent, à l'époque et longtemps par la suite, un commencement de reconnaissance symbolique de l'indépendance économique à laquelle elles avaient droit, mais qui demeurait souvent bafouée par le reste de leurs conditions d'existence. Pour plusieurs femmes, le chèque d'allocations familiales, avant le chèque des pensions de vieillesse, constitua une certaine reconnaissance matérielle, bien mitigée encore une fois, mais réelle quand même, de leur travail social.
Ces avantages, malheureusement, étaient assaisonnés de plusieurs limites qui ressortiront dans les autres pistes d'analyse qui suivent. Commençons par attirer l'attention sur quelques lacunes graves du programme de 1945 au plan social.

a) En vertu des barèmes retenus en 1945, les allocations familiales ne représentaient qu'environ 25% des coûts réels liés à l'entretien des enfants. C'était bien en deçà des barèmes, pourtant insuffisants, suggérés par Marsh en 1943. Pire encore, l'absence de clause d'indexation dans le programme de l'époque, en dépit des revendications syndicales , favorisa la dégradation constante, entre 1945 et 1960, du pouvoir d'achat des allocations familiales et, cela, en dépit de la hausse symbolique concédée à la veille des élections de 1957. Ainsi, à la fin des années 1950, les allocations familiales dévaluées ne représentaient plus que 10% des coûts réels de l'entretien des enfants. Cela signifiait, au fil des ans, une érosion rapide du geste de responsabilité sociale assumé par l'État en 1945 et une dénaturation de la conception des allocations familiales véhiculée par Marsh dans son Rapport .
b) La clause des trois années de résidence, réduite à une en 1949, faisait que le programme à l'origine était discriminatoire à l'endroit des familles d'immigrants. Heureusement, suite à des pressions nombreuses et insistantes, cette discrimination fut considérablement atténuée, à la fin des années 1940.
[376]
c) Les taux décroissants du programme de 1945, en plus d'impliquer des coûts administratifs additionnels, représentaient un autre élément important de discrimination et d'injustice à l'endroit des familles de plus de 4 enfants, qu'on retrouvait en plus grand nombre au Québec. Heureusement, ces dispositions discriminatoires pour les familles nombreuses furent modifiées à partir de 1949, suite à un tollé de protestations provenant principalement du Québec.

2) Une façon de désamorcer les luttes pour les hausses de salaires prévues dès la fin de la guerre . Malgré les craintes exprimées au Québec par le courant petit-bourgeois traditionnel clérical et par la CTCC et, au Canada anglais, par Charlotte Whitton, le gouvernement Mackenzie King, en introduisant les allocations familiales à la fin de la guerre, visait, par-delà le bien-être des enfants, à neutraliser le mouvement syndical qui se promettait de profiter de la fin de la guerre pour demander des hausses de salaires. En effet, pendant les trois dernières années de la guerre, le mouvement syndical, pour collaborer à l'effort de guerre, avait accepté le gel des salaires. Mais il était clair que ce gel devait être levé à la fin du conflit.
Pour convaincre Mackenzie King d'instaurer rapidement les allocations familiales, J. Pickersgill, son secrétaire, dans un mémo qu'il lui avait adressé en 1943, avait argumenté que les allocations familiales auraient pour effet de désamorcer les 3/4 des plaintes du « mouvement ouvrier en matière de salaires  ». Mackenzie King s'était montré fort sensible à ce type d'arguments qui devait d'ailleurs peser lourd dans sa motivation à introduire les allocations familiales dès 1944. En somme, les allocations familiales n'étaient pas étrangères à la restructuration des relations de travail opérée en 1943-1944 .
Dans la section II, nous avons vu comment Marsh et Davidson, en se démarquant de l'idée du « salaire familial », voyaient dans les allocations familiales une façon« méthodique » d'empêcher que les politiques salariales ne se transforment en politiques sociales et de contrer les demandes pour que les salaires et les assurances sociales soient fixés en tenant compte des besoins familiaux. En argumentant [377] de la sorte, Marsh et Davidson préconisaient une position proche de celles de Beveridge et Keynes. D'ailleurs, ce dernier avait déjà dit :

Dès que le pouvoir d'achat menacé fait craindre des revendications de salaires, c'est aux allocations familiales qu'on pense d'abord pour y parer. Car les conséquences d'un coût de la vie croissant dépendent largement de la taille de la famille. À première vue il est paradoxal de proposer en temps de guerre une réforme sociale coûteuse qu'on n a pas cru pouvoir réaliser en temps de paix. Mais en vérité la nécessité de cette réforme est alors bien plus grande ; c'est vraiment l'occasion de la réaliser [...] La charge fiscale ou le gain différé ne pourront être supportés que si les titulaires des revenus les plus bas n'exercent pas une pression revendicatrice telle que tout l'édifice puisse craquer .

Ces vues de Keynes influencèrent le gouvernement de Mackenzie King. Ainsi, les allocations familiales apparaissaient comme pouvant constituer, dans les années d'après-guerre, un salaire indirect auquel l'État et le patronat pourraient se référer pour inciter les travailleurs et les travailleuses ayant des enfants à leur charge à se contenter de leurs salaires directs jugés trop bas. En ce sens, les allocations familiales devaient donner des armes nouvelles et précieuses aux employeurs. Désormais, ces derniers auraient plus de facilité, grâce à l'existence d'un programme d'allocations familiales, à faire la sourde oreille au discours sur les besoins des travailleurs syndiqués et à tout ramener à la productivité.
Certes, si les taux des allocations familiales avaient été établis, dès le départ, à un niveau plus élevé, les patrons et l'État capitaliste auraient pu craindre les effets négatifs du nouveau programme sur le maintien de l'incitation au travail. Mais, avec la formule des taux décroissants pendant les années 1940 et la baisse du pouvoir d'achat des allocations pendant les années 1950, ce danger demeurait fictif : le supplément de revenu représenté par les allocations familiales demeurait insuffisant pour inciter le « gagne-pain » dans une famille nombreuse à préférer le chômage au travail.

3) Un instrument de stabilisation de l'économie. La mise sur pied d'un programme d'allocations familiales, dès 1944, dénotait, de la part du gouvernement fédéral à la fin de la guerre, une nette volonté de souscrire résolument, dans le domaine des politiques sociales, à la stratégie moderne de la sécurité sociale caractérisée, entre autres, par la compréhension et l'utilisation de la fonction économique des politiques sociales (cf. chap. 2). Dans le prolongement de la mise en œuvre de [378] l'assurance-chômage dès 1940, l'instauration des allocations familiales prenait place dans un momentum non fortuit, soit à la veille de la Conférence de la reconstruction, au moment où le gouvernement fédéral s'apprêtait a faire la transition entre l'interventionnisme temporaire de l'économie de guerre et l'interventionnisme permanent de l'économie de paix.
Dans le budget adopté au printemps de 1944, le gouvernement prévoyait, pour l'année 1944-1945, des dépenses ordinaires de 700 millions de dollars et des dépenses de guerre de 3,6 milliards de dollars . Comme la fin de la guerre pointait à l'horizon, il savait que, dans un avenir prochain, pour conserver un rôle clé dans la stabilisation de l'économie canadienne, il aurait à réduire considérablement les dépenses de guerre et à augmenter ses dépenses ordinaires. Dans ce contexte, la mise sur pied, d'un programme d'allocations familiales dont le coût annuel était estimé à 320 millions de dollars, constituait un moyen parmi d'autres d'amorcer la transition entre la guerre et la paix. De même que les dépenses publiques liées à la guerre avaient stimulé, de 1939 à 1945, la consommation, la production et l'emploi, de même, de nouvelles dépenses publiques devaient, dans l'après-guerre, permettre à l'État fédéral de continuer à assurer un rôle central dans la régulation de l'économie.
Tout comme le futur programme de sécurité de la vieillesse, le programme universel d'allocations familiales contrôlé par l'État fédéral était appelé à stabiliser l'économie, mais pas de la même façon que le programme d'assurance-chômage. En effet, à la différence de ce dernier, le programme d'allocations familiales (comme celui de sécurité de la vieillesse) soutenait de façon stable le pouvoir d'achat d'une population cible. Ses dépenses, contrairement à celles de l'assurance-chômage, ne variaient pas en fonction des cycles économiques. Certes, les coûts généraux des allocations familiales augmentèrent de 1945 à 1960 ; mais cela n'était pas attribuable aux variations cycliques de l'économie ; cela dépendait plutôt de l'augmentation de la clientèle du programme et de la mince augmentation des taux octroyée en 1957. Donc, les allocations familiales soutenaient la consommation de biens et services de commodité courante, en période de croissance comme en période de récession. George Davidson, à la veille de devenir sous-ministre fédéral, avait bien saisi cette fonction économique des allocations familiales :

D'abord, examinons la proposition fédérale [concernant les AF] en tenant compte de ses implications fiscales et économiques. Il est [379] probablement correct d'assumer que cette proposition a été conçue pour servir de mesure de reconstruction économique tout autant que comme une mesure de progrès social. Ces allocations familiales [...] accompliront aussi une importante fonction économique en permettant le maintien d'un haut degré de pouvoir d'achat domestique et en créant alors une demande pour les biens de consommation qui d'elle-même contribuera au maintien d'un haut niveau d'emploi .

Toutefois, même si les dépenses de démo-subventions comme les allocations familiales demeuraient stables, indépendamment des cycles économiques, cela ne voulait pas dire que le rôle du programme demeurait exactement le même en tout temps, indépendamment de la conjoncture économique. En période de croissance, le programme avait tendance à freiner les hausses salariales, tout en soutenant la consommation. Or, en période de ralentissement économique, l'existence d'un tel programme signifiait que, contrairement à ce qui s'était passé pendant la crise des années 1930, des dépenses de consommation de l'ordre de 300 à 500 millions de dollars étaient maintenues, en dépit des pertes d'emplois nombreuses qui affectaient le pouvoir d'achat des familles de classes populaires. Couplé avec d'autres instruments de stabilisation de l'économie sensibles aux cycles — tel l'assurance-chômage —, un programme universel, tel celui des allocations familiales, permettait à l'État fédéral qui le contrôlait, de soutenir un appréciable pouvoir d'achat des travailleurs dans des moments où, autrement, la consommation, la production et l'embauche auraient eu tendance à s'affaisser comme en 1929 .

4) Un coup de maître du gouvernement fédéral dans les relations fédérales-provinciales. Resituées dans un cadre d'explication plus large, comprenant entre autres le dossier des relations fédérales-provinciales sur l'épineuse question du partage des ressources fiscales, les données et les considérations qui précèdent constituent un point d'appui pour dégager une autre dimension capitale de la signification de l'instauration des allocations familiales à la fin de la guerre : en intervenant de la sorte, à ce moment précis, le gouvernement Mackenzie King s'appliquait à faire évoluer à son avantage les relations fédérales-provinciales [380] en général et, d'une façon particulière, la lutte qu'il livrait aux provinces et au Québec, au sujet du partage des ressources fiscales et du partage des compétences en matière de politiques sociales.
Nous savons que les ententes fiscales négociées en 1942 en conjoncture de guerre avaient permis au gouvernement fédéral de contrôler à son avantage, pour la durée de la guerre, les sources fiscales les plus importantes, et en particulier, le champ de l'impôt direct constitutionnellement dévolu aux provinces. Or, la renégociation de ces ententes fiscales avantageuses pour le fédéral étaient due pour la fin de la guerre. À ce moment-là, le gouvernement fédéral, fortement endetté (dette nationale de 13 milliards de dollars en 1945), envisageait de tout faire pour empêcher le retour aux ententes fiscales d'avant la guerre. Encouragé par le Rapport Rowell-Sirois, l'État fédéral se trouvait à la recherche de nouvelles occasions de dépenser, entre autres dans le domaine des politiques sociales.
En décidant de procéder, dès 1944, à la mise sur pied d'un programme coûteux d'allocations familiales, le gouvernement se montrait astucieux. Au lieu d'attendre la fin du conflit mondial pour amorcer dans une position de faiblesse des négociations qui s'annonçaient délicates, surtout avec le gouvernement du Québec, il posait unilatéralement un geste qui le plaçait en position de force. En effet, en adoptant, dès 1944, une législation sur les allocations familiales, il ajoutait à ses dépenses prévisibles pour l'après-guerre des obligations annuelles de l'ordre de 300 millions de dollars. En plus, il occupait le terrain en intervenant par rapport à un problème social auquel l'opinion publique était fort sensibilisée au Québec. En agissant de la sorte, il coupait l'herbe sous le pied aux provinces en général et au Québec en particulier. Une fois concrètement engagé à financer un programme d'allocations familiales, il aurait l'avantage de dire aux provinces intéressées à rapatrier leurs sources fiscales traditionnelles que pour financer des réformes sociales coûteuses, il avait besoin de conserver les pouvoirs fiscaux octroyés pour la durée de la guerre. De plus, il se mettait en position de répondre au Québec tourmenté par la tempête de la conscription : « Vous demandez des allocations familiales depuis plus de 10 ans, nous vous les donnons ; en retour laissez-nous les ressources fiscales dont nous avons besoin pour agir de la sorte. »
Contrairement à ce qui s'était passé lors de l'instauration d'un programme national d'assurance-chômage, le gouvernement fédéral, pour réaliser un programme national d'allocations familiales, ne jugea pas nécessaire de solliciter l'appui des provinces pour demander à Londres d'amender la Constitution canadienne. Sur l'aspect constitutionnel, le gouvernement Mackenzie King se contenta d'appliquer les [381] suggestions de Louis Saint-Laurent, ministre de la Justice à l'époque : en vertu des paragraphes 1 et 3 de l'article 91 de l'AANB, le gouvernement fédéral a un « pouvoir de dépenser » qu'il peut utiliser pour verser aux contribuables des allocations familiales qu'ils ont d'ailleurs le loisir d'accepter ou de refuser, puisque les familles qui veulent recevoir des allocations familiales doivent le signifier en enregistrant leurs enfants admissibles .
En agissant à la hâte, dès 1944, le gouvernement fédéral prenait par surprise les provinces et, en particulier, le Québec. En effet, dès que les premiers chèques fédéraux avaient commencé a être versés à plus de 1,6 millions de familles canadiennes, toute province intéressée à contester le caractère constitutionnel d'une telle initiative fédérale aurait une cause ingrate à promouvoir, puisque les allocations familiales allaient être un type de mesure sociale très populaire auprès des familles.

5) La résistance bruyante mais artisanale du Québec. La nouvelle mesure fédérale de 1945 se buta à un double foyer de résistance. D'une part, au Canada anglais, elle rencontra l'opposition des orangistes, représentés politiquement par les Partis conservateurs fédéral et ontarien qui reprochaient à Mackenzie King de soudoyer le Québec catholique des familles nombreuses au lendemain de la conscription en offrant des primes à la natalité . D'autre part, elle rencontra au Québec un tollé de protestations exprimées par les ténors du courant petit-bourgeois traditionnel clérical et canalisées politiquement par le gouvernement de Duplessis. C'est ce deuxième foyer de résistance, le plus important, que nous voulons examiner ici.
Le mouvement de résistance québécois allait dans tous les sens à la fois. Les critiques déployées par une variété impressionnante d'intervenants et d'organismes faisaient flèche de tout bois. Pour prendre connaissance de ces critiques, il suffit de se référer aux procès-verbaux des Congrès de la CTCC en 1944 et en 1945 ou, encore, aux articles signés par les Émile Bouvier, François-Albert Angers, Léon Lebel et autres, dans des publications tels Relations, l'Action nationale, l'Actualité économique et le Devoir, en 1944 et en 1945.
Pour caractériser l'argumentation du courant petit-bourgeois traditionnel, il est éclairant de s'en remettre à un éditorial fort représentatif [382] de la revue Relations publié en août 1944 et intitulé « Un bill à amender  ». Dans cet éditorial, la prestigieuse revue des jésuites reprochait à la législation fédérale de représenter une quadruple « démission ». À ses yeux, l'initiative fédérale constituait :

a) Une « démission politique », puisqu'elle amenait le gouvernement central à s'immiscer dans plusieurs domaines de compétence constitutionnelle provinciale, notamment dans les domaines de l'éducation et du droit civil en plus de celui des politiques sociales.
b) Une « démission sociale », en étant une « ingérence extraordinairement abusive de l'État dans la conduite de la famille [...] comme si le père de famille devait devenir un simple intermédiaire pour transmettre aux enfants les largesses de l'État père, comme si l'éducation familiale allait être fonctionnarisée ».
c) Une « démission sociale de grande portée morale », puisque « les enfants légitimes et illégitimes » se trouvaient mis sur un même pied et cela au détriment de « la conception chrétienne du mariage et de la famille ».
d) Une « démission sociale enfin de portée nationale », puisque l'échelle décroissante des taux d'allocations empêchait ces dernières d'atteindre leur sens et leur but, soit « d'aider la famille nombreuse incapable de suffire à ses besoins ».

Ces arguments, sur des registres variés, furent repris inlassablement pendant des années à l'intérieur du réseau de la petite bourgeoisie traditionnelle rattaché à l'Église catholique. On devait même les retrouver au milieu des années 1950 dans le rapport et les annexes de la Commission Tremblay . Au fil des ans, cependant, la CTCC devait s'affranchir de l'influence petite-bourgeoise traditionnelle et développer, sur ces allocations familiales, un point de vue plus proche des intérêts populaires de ses membres.
La stratégie du courant petit-bourgeois traditionnel clérical ne fut pas la même avant et après juillet 1945. Avant la mise en application de la législation, soit de juillet 1944 à juillet 1945, les porte-parole du courant clérical, en plus de véhiculer une critique générale qui jouait sur plusieurs registres à la fois, consacraient une énergie particulière pour que le chèque d'allocations familiales soit versé au père et non pas [383] à la mère. Mais, à partir de l'entrée en vigueur du programme, en juillet 1945, les porte-parole petits-bourgeois traditionnels, François-Albert Angers en tête, lancèrent le mot d'ordre de boycotter les allocations familiales, en demandant aux familles de ne pas encaisser les chèques d'allocations familiales. Bien reçu dans certains cercles intellectuels et religieux, ce mot d'ordre connut un faible degré d'application dans les familles des classes populaires empressées d'encaisser les chèques, parce qu'elles en avaient tout simplement besoin .
À un niveau plus proprement politique, le mouvement de résistance déployé par le courant petit-bourgeois traditionnel clérical fut repris, d'une façon plus défensive, par le gouvernement de l'Union nationale et, d'une façon plus offensive, par le Bloc populaire dirigé par André Laurendeau qui siégea à l'Assemblée législative provinciale de 1944 à 1948.
Le gouvernement de Duplessis, en s'appuyant sur l'expertise fournie par trois juristes, lança, dès l'automne 1944, une campagne publicitaire bien appuyée pour contester la validité constitutionnelle de la législation fédérale. Il fit même adopter, en février 1945, une législation québécoise sur les allocations familiales. Cette législation , représentative de la stratégie vaporeuse du gouvernement duplessiste, était plus volumineuse au niveau de son préambule qu'au niveau de ses dispositions concrètes. D'une façon générale, elle affirmait le principe « qu'il est désirable d'établir un système d'allocations familiales avec la coopération des autorités fédérales et sans porter atteinte aux droits constitutionnels de la province  ». Puis, sur la lancée de déclarations de principe semblables, elle ne se préoccupait pas de fournir beaucoup de précisions au niveau des modalités. Cette argumentation duplessiste devait, en 1945 et par la suite, étoffer le contenu de quelques lettres au Premier ministre Mackenzie King et, surtout, de plusieurs discours à l'intérieur et à l'extérieur de la Chambre, notamment pendant les périodes électorales. Pendant longtemps, le dossier des allocations familiales allait être utilisé pour illustrer le problème de l'ingérence centralisatrice du gouvernement fédéral dans les champs de compétence provinciale. Mais, dans ce dossier comme dans d'autres, la [384] résistance duplessiste aux actions fédérales dépassa rarement le niveau de la protestation verbale .
Dotée de moins de moyens que ceux dont disposait le parti ministériel, l'action du Bloc populaire, de 1944 à 1948, sur le dossier des allocations familiales, s'inscrivait à l'intérieur d'une stratégie plus offensive et constructive que celle déployée par le gouvernement de Duplessis. Le 13 février 1945, André Laurendeau, chef du Bloc populaire s'exprimait de la façon suivante dans sa réponse au discours du Trône :
Le Bloc fut le premier mouvement politique à réclamer un système d'allocations familiales provinciales. Mais Ottawa a pris les devants. La loi fédérale telle qu'elle fut votée est dangereuse à plus d'un titre : Elle vise les foyers de peu d'enfants, ses taux sont décroissants selon le nombre d'enfants, situation injuste pour les familles nombreuses au Québec. L'attitude actuelle du Quebec, qui n'a pas conclu cette matière d'entente avec Ottawa, ne me semble pour l'instant qu'un coup d'épée dans l'eau .

Pour le chef du Bloc populaire, la position du gouvernement du Québec ne pouvait pas se limiter à une dénonciation des initiatives centralisatrices du gouvernement fédéral qui avait devancé le Québec en légiférant sur les pensions de vieillesse, l'assurance-chômage et les allocations familiales. Il ne suffisait pas de se plaindre « de ne pouvoir légiférer faute de pouvoirs adéquats de taxation ». Il fallait reconquérir ces pouvoirs « et les utiliser pour construire une audacieuse législation sociale ». Il fallait « défendre et restaurer la souveraineté du Québec dans les matières qui sont de sa compétence à l'intérieur de la confédération » .
Toutefois, le poids du Bloc populaire demeurait léger dans une législature et une province malléables aux subterfuges duplessistes. Ainsi, pendant plusieurs années, la stratégie du gouvernement du Québec fut criarde mais peu efficace. Aucune initiative ne fut prise à partir des ressources fiscales et des prérogatives provinciales « pour construire une audacieuse législation sociale ». En laissant passivement le gouvernement fédéral occuper le terrain du social, le gouvernement de Duplessis, après celui de Godbout, se plaçait dans une position de faiblesse pour réclamer le rapatriement des politiques sociales et des ressources fiscales. En se cantonnant dans un tel immobilisme, assaisonné [385] de sempiternelles déclarations de principe sur les droits constitutionnels du Québec, il ne facilitait pas, pour les syndicats, la prise en compte de la question nationale autant que de la question sociale. Comme les réformes sociales venaient concrètement d'Ottawa et non de Québec, les syndicats québécois, dans les années 1950, la CTCC incluse, développèrent de plus en plus le réflexe de diriger leurs revendications sociales vers le gouvernement fédéral plutôt que vers le gouvernement provincial.

CONCLUSION

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Dans son Rapport moral devant le Congrès de 1945, Alfred Charpentier, le président de la CTCC, avait dénoncé avec vigueur le nouvel « empiètement » constitutionnel représenté par l'instauration des allocations familiales fédérales. En élargissant les perspectives, il avait fait le commentaire prophétique suivant :

Les allocations familiales ne sont apparemment que la première phase d'un vaste programme de sécurité sociale élaboré par le gouvernement fédéral .

Charpentier, sur cette question, avait vu juste. L'intervention fédérale de 1944 se situait dans un plan global et intégré de sécurité sociale. Elle constituait une nouvelle étape dans le déploiement d'une stratégie keynésienne et centralisatrice ; une nouvelle étape après celle de l'assurance-chômage et avant celles des subventions conditionnelles à la santé, de la sécurité de vieillesse, de l'assistance-chômage, etc.
En somme, en agissant de la sorte dans le dossier des allocations familiales, le gouvernement Mackenzie King posait un geste décisif en conformité avec l'orientation générale de la nouvelle stratégie articulée par la Commission Rowell-Sirois, le Rapport Marsh et les autres représentants influents des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques au service de la fraction réformiste du capital. Comme nous l'avons vu, le programme mis en œuvre en 1945 portait l'empreinte des suggestions des nouvelles petites bourgeoisies issues du Canada anglais beaucoup plus que de celles de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale québécoise et des classes populaires canadiennes. Les allocations familiales constituaient néanmoins une avancée sociale pour les classes populaires, mais une avancée sociale hypothéquée par les intérêts du capital médiatisés par la nouvelle petite bourgeoisie. La fonction sociale de ce nouveau programme demeurait subordonnée aux fonctions économiques et politiques, notamment à la stabilisation de [386] l'économie et à la gestion de la main-d'œuvre dans le Canada de l'après-guerre.
En bout de ligne, les allocations familiales ont peut-être eu un impact nataliste dans les années qui suivirent la guerre. Mais, en raison du caractère plutôt symbolique des taux d'allocations et du taux déjà élevé de natalité au Québec avant l'adoption du programme, cet impact nataliste demeura mineur et se fit sentir au Canada anglais plutôt qu'au Québec .
Signalons en terminant ce chapitre que la gestion de ce nouveau programme eut au Québec un impact sur la professionnalisation du travail social. En effet, par des directives administratives, le gouvernement fédéral exigea, à partir de 1947, que des travailleuses sociales professionnelles interviennent dans les dossiers d'allocations familiales destinées à des enfants appartenant à des institutions d'assistance publique. Ces dispositions, dans le prolongement d'autres semblables concernant l'application des programmes sociaux pour les familles d'anciens combattants, favorisèrent l'essor de la profession du travail social dans le Québec francophone .

[387]

DEUXIÈME PARTIE :
Les programmes
Chapitre 9
LES PROGRAMMES
CONCERNANT
LES PERSONNES ÂGÉES

Introduction.

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Au début des années 1950, le gouvernement fédéral procédait à la restructuration de ses programmes concernant le soutien du revenu des personnes âgées. Le vieux programme des pensions de vieillesse disparaissait au profit de trois nouveaux, soit un programme d'assistance aux aveugles de 21 ans et plus, un programme d'assistance aux personnes âgées de 65 à 70 ans et un programme de prestations universelles adressé aux personnes âgées de 70 ans et plus, appelé programme de sécurité de vieillesse.
Dans les débats au Parlement, cette restructuration fut pilotée par Paul Martin, ministre de la Santé nationale et du Bien-Être social sous le gouvernement de Louis Saint-Laurent. Dans un discours empreint de fierté, voire de triomphalisme, Paul Martin s'employait à expliquer la restructuration en jouant sur deux registres distincts.
D'une part, il la présentait comme l'aboutissement de vingt-cinq années de progrès social et l'indice du sens de la justice sociale dont se trouvait éprise la population canadienne au début des années 1950 :

La raison de tous ces progrès, il ne faut pas la chercher loin, c'est la réponse inévitable a une prise de conscience grandissante des besoins sociaux chez notre population, à une plus grande acceptation des principes de la justice sociale et à un sens plus averti de la responsabilité sociale chez les Canadiens, fait qui s'observe chez [388] les peuples de même mentalité des autres pays démocratiques à travers le monde .

En faisant référence aux « autres pays démocratiques », Paul Martin, en pleine guerre de Corée, se référait à la « guerre froide » opposant le bloc des pays « démocratiques » et « libres », auquel appartenait le Canada et le bloc des pays communistes.
D'autre part, Paul Martin s'efforçait, d'une façon beaucoup plus explicite, de démontrer que la restructuration de la politique gouvernementale concernant les personnes âgées, constituait un effort pour contrer le communisme qui faisait que « plus que jamais, notre genre de vie est aujourd'hui en danger  ». Dans un moment de grande transparence, il avait affirmé à ce sujet :

Pour ma part, je crois qu'on ne saurait triompher du communisme par la force seule, qu'on ne finira par remporter la victoire sur cette idéologie que si les nations libres de l'univers sont déterminées à utiliser leurs moyens économiques et autres, pour assurer, en tenant compte des limites de leurs responsabilités, le bien-être social des masses. C'est ce que nous faisons en exécutant ce programme dont les frais, je dois le répéter, seront plus élevés que le coût total des allocations familiales cette année .

Certes, nous sommes prêts à concéder que ces paroles du ministre comprenaient une part de vérité ; mais, en même temps, nous soupçonnons qu'elles camouflaient d'autres objectifs inavoués de la restructuration.
Dans ce chapitre, nous nous arrêterons plus à fond sur la signification de la restructuration de 1951 ; mais nous le ferons dans la sixième et dernière section, après avoir abordé successivement, dans les cinq sections antérieures, les points suivants : les données du problème, l'évolution de l'ancien programme de pensions de vieillesse de 1940 à 1951, les racines historiques de la restructuration de 1951, les principales caractéristiques de la restructuration et la mise en application de cette restructuration, de 1952 à 1960 .

I. Quelques données du problème

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Le fait de vieillir était loin d'être une sinécure pendant les années 1940. Essayons de dégager quelques-unes des facettes économiques et [389] psychologiques qui se rattachaient au problème du vieillissement à l'époque, au Québec et dans l'ensemble du Canada.
L'augmentation du nombre des personnes âgées. Avec les progrès de l'hygiène et de la médecine, l'espérance de vie et le nombre des personnes âgées de 65 ans et plus augmentaient de décennie en décennie. Le tableau 1 permet de saisir cette évolution.

TABLEAU 1
Évolution de la population âgée de 65 ans et plus au Canada de 1931 à 1961
Année	Nombre	% de la population totale	
1931	576 076	5,5	
1941	767 815	6,7	
1951	1086 273	7,8	
1961	1 391154	7,6	
Source : Statistique Canada, Perspectives Canada II, Ottawa, 1977, p. 39.

Cependant, l'augmentation du nombre des personnes âgées ne se répartissait pas également selon les sexes et les provinces.
Si nous tenons compte de la variable sexe, nous pouvons faire deux constats. D'une part, par rapport à l'ensemble de la population âgée de 65 ans et plus, les femmes, tout en augmentant leur représentation proportionnelle de recensement en recensement depuis 1881, constituaient néanmoins une minorité, jusqu'en 1951 inclusivement ; en effet, elles représentaient 47,2% de la population de 65 ans et plus en 1881, 48,9% en 1931, 49,1% en 1941, 49,2% en 1951 et 51,5% en 1961. D'autre part, dès 1931, les femmes étaient plus nombreuses que les hommes dans la catégorie d'âge des 75 ans et plus. Dans cette tranche d'âge, elles constituaient 50,8% de la population en 1931, 51,8% en 1941 et en 1951, 52,5% en 1961 . Pour elles, le fait de constituer une majorité par rapport à l'ensemble de la population âgée de 75 ans et plus ne constituait pas nécessairement un avantage, étant donné les conditions socio-économiques qui leur étaient réservées à cet âge.
Si nous tenons compte de la répartition des personnes âgées selon les provinces, nous retrouvons encore une distribution fort inégale. Le tableau 2 permet de s'en rendre compte.
Les chiffres de ce tableau permettent de saisir comment chaque province se trouvait dans une position stratégique particulière dans le débat fédéral-provincial sur les politiques concernant les personnes âgées. Au Québec, par exemple, la population âgée était relativement faible, au début des années 1940 et 1950, par rapport à la population [390] âgée au Canada et dans la majorité des autres provinces. Nous y reviendrons.

TABLEAU 2
Pourcentage représenté par la population de 70 ans et plus dans l'ensemble
de la population au Canada et dans chacune des provinces de 1931 à 1961
Territoire	1931	1941	1951	1961	
Canada	3,3	4,0	4,7	4,9	
Terre-Neuve	—	—	4,0	3,8	
Ile du Prince-Edouard	6,5	6,3	6,5	7,0	
Nouvelle-Ecosse	5,1	5,2	5,5	5,7	
Nouveau-Brunswick	4,2	4,4	4,8	5,1	
Québec	2,9	3,1	3,4	3,6	
Ontario	4,1	4,9	5,3	5,3	
Manitoba	2,6	3,6	4,9	6,0	
Saskatchewan	1,9	2,9	4,6	6,2	
Alberta	1,9	2,9	4,0	6,4	
Colombie-Britannique	3,0	4,7	6,3	7,1	
Source: Kenneth Bryden, Old Age Pensions and Policy Making in Canada, Montréal et London, McGill-Queen's University Press, 1974, p. 32.

2) La situation socio-économique des personnes âgées. Au cours de la période considérée, un pourcentage étonnant de personnes âgées de 65 ans et plus ne prenaient pas de retraite à 65 ans et demeuraient sur le marché du travail, comme le suggère le tableau 3.

TABLEAU 3
Pourcentage des personnes âgées de 65 ans et plus demeurant
sur le marché du travail au Canada en 1931, 1941, 1951 et 1961
Années	Hommes	Femmes	Total	
1931	56,5	6,2	31,9	
1941	47,9	5,8	27,2	
1951	39,5	4,5	22,3	
1961	30,6	6,1	18,0	
Source : K. Bryden, ibid., p. 29.

Les chiffres de ce tableau permettent de faire les constats suivants : de décennie en décennie, la participation des personnes âgées de plus de 65 ans au marché du travail diminuait constamment, en passant de 31,9% en 1931 à 18% en 1961. Cette courbe suggère que l'idée du droit à la retraite des personnes âgées gagnait du terrain à la même période à l'intérieur de la population canadienne. Mais si les femmes étaient dispensées plus facilement de l'obligation de travailler, il n'en était pas de même pour les hommes, puisque 47,9% des hommes de 65 ans et plus demeuraient encore sur le marché du travail en 1941, 39,5% en 1951 et 30,6% en 1961.
[391]
Comment expliquer que les hommes âgés de 65 ans et plus demeuraient en si grand nombre sur le marché du travail pendant les années 1940 et 1950 ? C'était parce que l'éthique du travail voulait que les personnes normales, même après 65 ans, gagnent leur vie en travaillant. C'était aussi parce que l'état des revenus de la majorité des personnes âgées ne leur laissait pas le choix de faire autrement. Certes, les idées reçues à l'époque suggéraient que les personnes qui avaient agi de manière responsable, de 20 à 65 ans, avaient eu, normalement, la possibilité d'accumuler de l'épargne pendant ces années de la force de l'âge. Mais dans la réalité, un nombre restreint de personnes âgées de 65 ans, en 1941 ou en 1951, avaient pu faire des épargnes pendant les années antérieures. Ces personnes avaient connu des baisses de salaires ou le chômage pendant la crise des années 1930. Bien sûr, une minorité de personnes âgées s'en tiraient mieux que d'autres et pouvaient, effectivement, avoir des réserves en arrivant à 65 ou 70 ans. Mais, même dans ces situations, avec l'inflation de la guerre et de l'après-guerre, ces réserves demeuraient trop modestes pour conserver un pouvoir d'achat significatif au moment de l'éventuelle retraite. Et à cet égard, les femmes se trouvaient encore plus désavantagées que les hommes, en se retrouvant plus nombreuses qu'eux à partir de 75 ans et en ayant moins eu qu'eux la possibilité d'être sur le marché du travail salarié et de participer à un plan de pensions, au moment où elles étaient plus jeunes.
Certes, avec le développement rapide des plans de pensions privés négociés par les syndicats pendant les années 1940, un plus grand nombre de personnes âgées bénéficiaient d'un minimum de protection en prenant leur retraite au début des années 1950, comparativement à la situation de celles qui l'avaient prise au début des années 1940 ou avant. Mais ces avantages sociaux ne doivent pas être exagérés. Il est vrai que, de 1940 à 1950, un grand nombre de travailleurs syndiqués avaient arraché à leurs employeurs un plan de retraite intégré dans les dispositions de leurs conventions collectives. Pendant les années 1940, 3 000 de ces régimes de retraite avaient été créés et, en 1950, environ un million de travailleurs canadiens étaient protégés par des régimes semblables. Mais, attention ! En dépit de ces avancées du mouvement syndical, seulement un travailleur sur quatre bénéficiait d'un plan de pension privé en 1950. En outre, même pour ceux et celles qui étaient protégés, le montant de la pension auquel ils avaient droit en prenant leur retraite demeurait plutôt maigre et insuffisant pour faire face au coût de la vie .
[392]
En somme, la majorité des personnes âgées de 65 ans et plus n'échappaient pas au problème de la pauvreté pendant les années 1940 et même pendant les années 1950. Et parmi ces personnes, les femmes se trouvaient plongées dans une situation économique encore plus précaire que les hommes. Le tableau 4 est riche d'enseignements à cet égard.

TABLEAU 4
La situation économique des personnes âgées de 65 ans et plus
de la population non agricole au Canada en 1951
Revenu annuel	Hommes%	Femmes%	Total%	
Moins de 1 000 $	52,2	88,0	66,4	
1 000 à 1 999 $	23,9	8,0	17,6	
2000 à 2999$	13,4	2,6	9,1	
3000 à 3999$	5,9	0,3	3,7	
4000 à 4999$	2,3	0,4	1,6	
5 000$ et plus	2,3	0,7	1,7	
Source : K.Bryden, ibid., p. 41.

Les données de ce tableau sont claires : à la veille de la réforme, au moment où le salaire moyen dans une ville comme Québec était de 40,48$ par semaine, soit de 2 105 $ par année , 84% des personnes âgées disposaient d'un revenu de moins de 2 000 $ par année et 88% des femmes disposaient de moins de 1 000 $ par année. Donc, un nombre élevé de personnes âgées de 65 ans et plus, notamment des femmes, ne parvenaient pas à s'arracher à la pauvreté et à ses séquelles. C'est dans ce contexte que, pendant les années 1940, entre 40 et 45% des personnes âgées de 70 ans et plus étaient bénéficiaires des maigres pensions de vieillesse dont les conditions d'admissibilité étaient pourtant restrictives et humiliantes . Les autres palliatifs demeuraient rares et aléatoires : les pensions aux anciens combattants pour ceux qui avaient fait la guerre, l'internement dans les établissements d'assistance publique, les pensions privées pour moins de 25% des travailleurs qui y avaient droit, etc. Il restait bien l'aide de la parenté, mais, avec l'accélération de l'urbanisation, les enfants des personnes âgées, même avec des réserves immenses de générosité, pouvaient de moins en moins facilement garder leurs parents à la maison. En somme, pour la majorité des personnes âgées, soit celles qui appartenaient aux classes populaires, il ne restait qu'une chose à faire : prendre son mal en patience et attendre la mort.
[393]

3) La situation socioculturelle des personnes âgées. Resituée dans une perspective plus large, socialement et culturellement, les conditions socio-économiques vécues par les personnes âgées, pendant les années 1940, constituaient un indice parmi d'autres de l'insensibilité et de la brutalité dont faisait preuve la société productiviste à l'endroit des personnes âgées, dès que ces dernières, suite à l'usure du temps, perdaient leur valeur marchande sur le marché du travail. À mesure qu'elles cessaient d'être « productives » en référence aux règles du marché capitaliste du travail, les personnes âgées perdaient toute pesanteur sociale. Elles continuaient a être soumises impitoyablement à l'éthique du travail, même si elles n'avaient pratiquement connu que le travail durant toute leur existence. Souvent elles avaient commencé à travailler à 16 ans ou moins ; elles avaient connu pendant cinquante ans les semaines de travail de six ou sept jours ; elles n'avaient jamais eu de vacances ; elles avaient fait les guerres et avaient connu la crise des années 1930. Et voilà qu'au terme d'une existence aussi besogneuse, on les jugeait encore à partir du critère de l'aptitude au travail.
Le Rapport Marsh qui, pourtant, n'était pas le document le plus accablant de l'époque à l'endroit des personnes âgées, s'inspirait d'une analogie empruntée à l'expérience des invalides pour décrire le problème du vieillissement. Le risque du vieillissement s'apparentait au risque de l'invalidité à une différence près : il touchait plus de personnes. Comme l'invalidité, le vieillissement devenait mesurable à partir d'un critère clé : la perte de la capacité de travailler :

Ce n'est que parce que chaque année de la vieillesse apporte une diminution des aptitudes à tout travail utile que le problème se pose. Cette façon d'envisager le problème — considérer la vieillesse comme une invalidité permanente de jour en jour plus complète, au point qu'elle fait pratiquement perdre tout espoir de retourner au travail — appuie la thèse énoncée plus haut, qu'au fond les mesures de sécurité pour la vieillesse et pour l'invalidité permanente doivent être du même genre, sinon identiques. En résumé, la vieillesse n'est qu'un genre spécial d'invalidité totale permanente pour ce qui est du marché de la main-d'œuvre, des salaires ou des moyens de s'assurer et de maintenir un certain niveau de revenu .

Ces propos de Marsh étaient représentatifs de la conception des personnes âgées véhiculée pendant les années 1940. Largement intériorisée dans la population canadienne et québécoise, y compris par les personnes âgées elles-mêmes, cette conception, en s'ajoutant au vécu des conditions matérielles d'insécurité économique évoquées plus haut, contribuait à inculquer chez les personnes âgées incapables de [394] travailler un sentiment d'insécurité psychologique marqué au coin de l'isolement et de la marginalisation . Vieillir, c'était être exposé non seulement à une existence pauvre mais aussi à une pauvre existence.

II. Le programme des pensions de vieillesse
de 1940 à 1951

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Nous passerons vite sur les origines des programmes de pensions de vieillesse de 1927, et sur le développement de ce programme pendant la crise des années 1930 . Après avoir évoqué quelques-unes des caractéristiques du programme de 1927, nous nous contenterons de faire le point sur la gestion et l'évolution de ce programme pendant les années 1940, de façon à pouvoir ensuite cerner la spécificité de la restructuration entreprise en 1951 et mise en œuvre à partir de 1952.

1) Évocation des caractéristiques du programme de 1927. En dépit de son nom trompeur, le programme de pensions de vieillesse de 1927  n'était ni un programme d'assurance sociale ni un programme de prestations universelles, mais bien un programme d'assistance sociale catégorielle destiné aux personnes âgées de 70 ans et plus, répondant à des conditions d'admissibilité très strictes comprenant entre autres l'épreuve de l'évaluation des ressources (means test).
Pour le gouvernement fédéral, le programme de pensions de vieillesse de 1927 avait constitué, au niveau politique et administratif, un projet pilote, lourd d'implications pour le développement ultérieur des politiques sociales au Canada et, plus précisément, pour le rôle de l'État central dans ce développement. En effet, il avait donné lieu à la première intervention fédérale dans le domaine des programmes d'assistance sociale à frais partagés, administrés par les provinces mais contrôlés politiquement par l'État central. Avec ce nouveau programme, le gouvernement fédéral avait trouvé l'occasion de roder un modèle d'intervention qu'il pourrait étendre à d'autres secteurs de politiques sociales dans les décennies ultérieures.
En vertu de la législation fédérale de 1927 les principales balises du programme étaient fixées, dont les suivantes :
[395]

a) le gouvernement fédéral s'engageait à assumer, à même son fonds consolidé, 50% des frais liés aux versements des pensions de vieillesse, dans les provinces qui avaient accepté d'établir une entente, valant pour une durée de dix ans et respectant la législation et la réglementation fédérale (cf. art. 3, 4 et 7). Les frais d'administration du programme étaient totalement à la charge des provinces .
b) Les conditions d'admissibilité étaient définies principalement dans l'article 8 de la loi. Pour avoir droit au versement d'une pension, la personne requérante devait être « sujet britannique », avoir « atteint l'âge de soixante-dix ans », avoir « résidé au Canada pendant les vingt ans qui ont précédé immédiatement la date susdite », avoir « résidé dans la province où est faite la demande de pension pendant les cinq ans qui ont précédé la date susdite », n'être « pas un Indien aux termes de la Loi des sauvages », ne pas percevoir « un revenu qui équivaut à trois cent soixante-cinq dollars (365) par année », ne pas avoir « volontairement fait cession de ses biens ou transféré ses biens dans le but d'avoir droit à une pension ».
c) Le montant maximum de la pension était fixé à 20 $ par mois, soit 240 $ par année (cf. art. 9).
d) En vertu de l'article 19 de la loi, le gouvernement fédéral conservait un pouvoir de réglementation par rapport à pas moins de 18 points, à condition, évidemment, que les règlements adoptés s'harmonisent avec les dispositions générales de la législation.
Sans être complètes, les caractéristiques de la loi de 1927 que nous venons d'évoquer constituent un précieux point de référence pour comprendre l'évolution du programme pendant les années 1940 et certaines des difficultés administratives rencontrées par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux pendant toute la durée de ce programme de subventions conditionnelles. Toutefois, avant de passer à l'application du programme pendant les années 1940, rappelons que la mise en route du programme avait été lente et laborieuse. Certaines provinces s'en étaient prévalu dès la fin des années 1920, mais les Maritimes et le Québec y étaient entrées fort tardivement. Le Québec avait attendu jusqu'en 1936 .
[396]

2) L'évolution du programme de 1940 à 1951. En 1940, les caractéristiques du programme de pensions de vieillesse demeuraient essentiellement les mêmes que celles évoquées plus haut, à une exception près. Depuis 1937, les aveugles de 40 ans et plus étaient admissibles au programme, à condition de répondre aux conditions d'admissibilité régulières autres que celles relatives à l'âge, c'est-à-dire, notamment, aux conditions de résidence et de ressources .
De 1940 à 1951, les principales modifications apportées au programme furent les suivantes :
a) En 1942, suite à deux arrêtés en conseil , les gouvernements provinciaux de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et de l'Ontario, auxquels devaient s'ajouter ceux de la Saskatchewan et du Manitoba en 1943, étaient autorisés à verser des suppléments sans que ceux-ci puissent être comptabilisés comme revenus dans l'évaluation des ressources.
b) En 1943, par le biais de la Loi sur les crédits de guerre n° 3 , le montant maximum des pensions de vieillesse versées aux aveugles autant qu'aux personnes âgées était haussé de 20 à 25 $ par mois, soit de 240 à 300 $ par année.
c) En 1944, par voie d'arrêté en conseil , le total du revenu autorisé fut porté de 365 à 425 $ par année pour un pensionné célibataire et de 730 à 850 $ pour un couple marié. Le revenu maximum autorisé était légèrement supérieur pour les aveugles.
d) En 1947, la loi de 1927 était amendée  de manière que :

-	la nécessité d'être citoyen britannique et les cinq années de résidence obligatoire dans la province soient supprimées dans les conditions d'admissibilité ;
-	l'âge d'admissibilité des aveugles soit baissé de 40 à 21 ans ;
-	le montant maximum de la pension soit haussé de 25 à 30 $ par mois, soit de 300 à 360 $ par année ;
-	le total du revenu admissible soit haussé à 600 $ pour les célibataires et à 1 080 $ pour les couples mariés. Le revenu maximum autorisé était légèrement supérieur pour les aveugles.

[397]
e) En 1949, Terre-Neuve entrait dans le programme et, suite à un autre amendement de la législation de 1927 , le montant maximum de la pension était haussé de 30 à 40 $ par mois, soit de 360 à 480 $ par année.
f) en 1951, en vertu d'une disposition de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, la loi des pensions de vieillesse était abrogée .

En somme, les principales modifications apportées au programme pendant et après la guerre avaient trait à la hausse du plafond des prestations et des revenus admissibles. Ces hausses avaient été revendiquées par les syndicats, par les associations de pensionnés localisés principalement en Colombie-Britannique et par certains gouvernements provinciaux des provinces de l'Ouest dans une conjoncture économique marquée par les poussées inflationnistes survenues surtout pendant les trois premières années de la guerre et en 1947-1948 .

3) Les bénéficiaires et les coûts du programme de 1940 à 1951. En janvier 1940, en vertu du programme de pensions de vieillesse, 186 154 personnes âgées (dont 49 017 au Québec) et 5 265 aveugles (dont 1 700 au Québec) recevaient des prestations d'assistance . Cela signifie que les personnes âgées québécoises qui bénéficiaient du programme représentaient 26,3% des bénéficiaires canadiens, tandis que les aveugles assistés, au Québec, représentaient 32,3% de ceux qui l'étaient dans l'ensemble du Canada. Ces pourcentages varièrent peu, au cours des douze années ultérieures. En 1951, le Québec avait 24,3% des 302 170 personnes âgées de 70 ans et plus et 35,9% des 11198 aveugles qui bénéficiaient des pensions de vieillesse au Canada .
Ainsi, de 1940 à la fin de 1951, le nombre de pensions accordées aux personnes âgées avait augmenté de 5,2% par année en moyenne, tandis que le nombre de pensions accordées aux aveugles avait augmenté de 9,4%. La première augmentation dépendait de l'augmentation générale du nombre des personnes âgées, tandis que la seconde [398] dépendait de l'abaissement de l'âge d'admissibilité des aveugles de 40 à 21 ans en 1947.
Pour mieux saisir l'évolution du programme d'assistance aux personnes âgées de 70 ans et plus, au cours des années 1940, il est intéressant de se reporter aux données du tableau 5 portant sur le nombre des bénéficiaires et sur les coûts assumés par les deux paliers de gouvernement, année après année.

TABLEAU 5
Nombre de pensionnés et coûts des programmes de pensions de vieillesse
(volet personnes âgées) de 1940 à 1949 en millions de dollars au Canada
Année	Nombre de pensionnés	Paiements
provinciaux	Paiements
fédéraux	Coûts totaux	
1940-1941	185 946	9,6	28,9	38,5	
1941-1942	185 922	9,5	28,5	38,0	
1942-1943	183 601	9,6	28,9	38,5	
1943-1944	181 384	10,7	32,2	42,9	
1944-1945	187 512	13,2	39,5	52,7	
1945-1946	196 941	13,8	41,3	55,1	
1946-1947	209 029	14,6	43,8	58,4	
1947-1948	229 158	19,0	56,9	75,9	
1948-1949	251 865	21,4	64,2	85,6	
1951a	320 000	35,2	105,8	141,0	
a Année civile.
Source : George F. Davidson, Comité mixte sur les pensions de vieillesse. Procès-verbaux et témoignages, 18 avril 1950, p. 15, pour les années 1940 ; Paul Martin, journal des débats, 25 octobre 1951, p. 399, pour l'année civile 1951.

Considérés de façon globale, les chiffres de ce tableau montrent que les coûts des programmes augmentèrent à un rythme beaucoup plus rapide (266,2% d'augmentation) que le nombre de bénéficiaires (72,1% d'augmentation). Ce phénomène s'explique par les hausses du plafond des pensions de 20 à 25 $ en 1943, de 25 à 30 $ en 1947 et de 30 à 40 $ en 1949. Mais, examinés de plus près, ils permettent de constater que l'augmentation des bénéficiaires et des coûts ne fut pas la même pendant l'ensemble de la période. En effet, si les bénéficiaires et les coûts augmentèrent de façon rapide et soutenue à partir de la fin de la guerre, ils demeurèrent plus stationnaires pendant les premières années de la guerre. Au cours des années 1942-1943 et 1943-1944, le nombre des bénéficiaires baissa même sensiblement ; si bien qu'en 1943-1944, même si les pensions avaient été augmentées de 5 $ par mois à partir d'août 1943, le coût total n'augmentait que de 4,4 millions de dollars. L'explication la plus plausible de cette stagnation du programme pendant la guerre est la suivante : avec le départ au front extérieur de plusieurs centaines de milliers de soldats et le haut niveau d'embauche stimulé par l'effort de guerre sur le « front intérieur », des [399] personnes âgées de 70 ans et plus furent amenées à remplir des emplois qui n'étaient pas disponibles pour eux en dehors d'une conjoncture de guerre ; or, en travaillant, ces personnes n'avaient plus droit aux pensions de vieillesse.
Un autre aspect mérite une attention particulière : c'est l'évolution, d'une province à l'autre et d'une année à l'autre, du pourcentage de personnes âgées touchant les pensions de vieillesse, par rapport au total des personnes âgées de 70 ans et plus. Le tableau 6 offre des informations éclairantes à ce sujet

TABLEAU 6
Pourcentage par rapport à la population des personnes
âgées de 70 ans et plus touchant la pension de vieillesse
dans les diverses provinces de 1940 à 1951
Année	IPE	NE	NB	QUE	ONT	MAN	SASK	ALTA	CB	CAN	
1940	33,5	49,3	59,7	46,7	33,1	48,9	50,9	49,2	36,2	41,4	
1941	33,7	48,3	57,9	45,8	32,0	48,0	50,6	47,1	36,2	40,4	
1942	33,7	46,8	57,2	44,1	32,2	46,0	51,0	46,6	35,3	39,4	
1943	32,3	45,3	56,5	42,7	29,8	44,0	48,4	45,3	33,0	37,8	
1944	32,0	43,7	55,3	41,9	28,3	41,5	45,4	42,1	31,7	36,3	
1945	30,9	43,4	56,5	42,9	28,9	41,1	42,3	41,2	32,5	36,7	
1946	31,9	45,4	58,1	43,4	29,2	43,0	45,0	43,8	32,7	37,4	
1947	34,1	45,8	60,5	44,0	29,7	41,7	44,0	42,7	32,6	37,6	
1948	39,0	50,0	64,6	46,9	30,9	43,1	43,0	41,8	35,0	39,4	
1949	42,0	53,6	68.2	48,4	32,8	43,7	42,8	42,3	38,2	40,3	
1951	—	—	71,6	53,1	36,6	—	—	—	—	46,1	
Source : Pour l'année 1951, Annuaire statistique du Canada, 1951-1952, p. 271 et, pour les années 1940 à 1949, G.F. Davidson, in Comité mixte sur les pensions..., ibid., p. 16.

Ce tableau, tout en confirmant certains constats effectués à partir du tableau 5, complète certaines observations faites plus haut au sujet de la pauvreté de la majorité des personnes âgées à l'époque. Au cours des années 1940 à 1951, en dépit des conditions d'admissibilité tracassières et stigmatisantes du programme d'assistance en vigueur, un pourcentage très élevé de la population âgée s'en prévalait ; dans l'après-guerre, ce pourcentage augmentait d'année en année si bien, qu'en 1951, 46,1% des Canadiens de 70 ans et plus recevaient les pensions de vieillesse. D'une province à l'autre, la clientèle du programme variait considérablement. Un faible pourcentage de personnes âgées se prévalaient du programme dans certaines provinces telles l'Ontario, la Colombie-Britannique et l'île du Prince-Édouard. Dans d'autres provinces, tels le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et le Québec, au tournant des années 1940 et 1950, la majorité des personnes âgées, en raison de l'insuffisance de leurs ressources, se prévalaient des pensions de vieillesse.
[400]

4) Les suppléments provinciaux. En traitant de l'évolution du programme au cours des années 1940, nous avons pris note de l'existence de suppléments versés aux pensionnés dans certaines provinces. À la fin de la guerre, des suppléments semblables, dont le montant pouvait varier entre 1,25 $ et 5 $ par mois, étaient versés en Ontario et dans les provinces de l'Ouest. Ils étaient assumés financièrement par les gouvernements provinciaux . En 1945, le gouvernement CCF de la Saskatchewan était fier d'offrir aux bénéficiaires de la pension de vieillesse, en plus d'un supplément de 3 $ par mois, une « carte bleue » donnant un accès gratuit aux services de santé .
En 1950, cinq provinces, soit la Colombie-Britannique, l'Ontario, l'Alberta, la Saskatchewan et la Nouvelle-Écosse versaient encore des suppléments de 5 à 10$ par mois . Mais au Québec, ces suppléments n'existaient pas.

5) Difficultés liées à l'administration du programme. Nous venons de voir que le programme des pensions de vieillesse prenait des formes assez distinctes, d'une province à l'autre. Comment expliquer ces différences interprovinciales ? Dans le témoignage qu'il avait présenté en avril 1950 devant le Comité mixte. George F. Davidson, sous-ministre à la Santé et au Bien-Être depuis 1945, avait fourni des explications intéressantes à ce sujet. Dans un premier temps, il avait reconnu que les variations reflétaient « la situation économique relative des vieillards dans les différentes régions du Canada » ; s'il y avait moins de pensionnés en Ontario et en Colombie-Britannique, c'était « qu'un plus grand nombre de citoyens de ces provinces [étaient] en mesure de pourvoir à leurs besoins sans assistance publique » ; s'il y en avait plus dans d'autres provinces comme le Nouveau-Brunswick et le Québec, c'était pour la raison inverse .
Mais dans un deuxième temps. Davidson attirait l'attention sur un deuxième type d'explication auquel il semblait donner plus d'importance, soit les variantes administratives d'une province à l'autre :

On peut cependant se demander si c'est la seule raison de la grande variation entre les provinces. La diversité des méthodes administratives employées dans les différentes provinces, bien qu'elles se conforment dans l'ensemble à la loi et aux règlements fédéraux, est, sans doute partiellement responsable de cet état de chose.
[401]
Si la loi et les règlements fédéraux semblent prescrire des méthodes relativement uniformes en vue de déterminer l'admissibilité à la pension, la façon de les appliquer n'en varie pas moins très sensiblement dans les différentes provinces. La façon dont on procède pour évaluer le revenu afin de déterminer l'admissibilité à la pension et le montant auquel le requérant peut avoir droit en donne un bon exemple.
Les règlements fédéraux (articles 10 et 11) prescrivant qu'en calculant le montant de pension auquel un requérant a droit, les autorités provinciales doivent tenir compte au chiffre ou de la valeur de tous revenus [s/c] et contributions reçus, en espèces ou en nature (sauf quelques exceptions), mais aucune directive précise n'est donnée quant à la façon exacte d'établir certaine catégorie de revenu .

Ensuite, dans le reste de son témoignage. Davidson s'employait à accréditer ce diagnostic en fournissant de multiples exemples de variantes administratives en rapport, entre autres, avec la façon de calculer la valeur du gite et du couvert gratuits, avec la façon de calculer les revenus provenant de biens immobiliers ou de locataires de chambre, avec la manière de prendre en considération les successions et héritages, etc. . En s'appuyant sur ces différents exemples, le sous-ministre fédéral attirait l'attention sur le fait que les écarts d'une province à l'autre manifestaient des écarts considérables au niveau de la rigueur administrative. Si au Nouveau-Brunswick, par exemple, seulement 46,7% des pensionnés touchaient le montant maximum de pensions, tandis que 80,9% le touchaient en Ontario, ce n'était pas d'abord, parce qu'un plus grand nombre de pensionnés avaient droit à ce maximum en Ontario ; c'était surtout parce que les administrateurs provinciaux étaient plus sévères au Nouveau-Brunswick qu'en Ontario . En s'exprimant de la sorte devant le Comité mixte en 1950, Davidson ne faisait pas œuvre originale. Il ne faisait que reprendre à son compte, en s'appuyant sur une expérience administrative spécifique bien colligée, des observations faites avant lui par la Commission Rowell-Sirois  et par les études de Cassidy et Marsh.
Au début de l'expérimentation des programmes à frais partagés, soit pendant les années 1920 et 1930, le gouvernement fédéral avait dû montrer une certaine souplesse qui laissait une certaine marge de manœuvre aux provinces et ouvrait la porte à des variantes administratives. [402] Mais, au cours des années 1940, une fois l'État fédéral davantage installé sur le terrain délicat, constitutionnellement, des politiques sociales, les représentants des hauteurs de la bureaucratie, comme Davidson, se permettaient de laisser tomber une partie de la prudence et de la souplesse déployées dans les années antérieures. Au nom du critère de la rationalité et de la rentabilité, ils argumentent en faveur d'une plus grande uniformité et cohérence administratives dans la gestion des programmes à frais partagés comme celui des pensions de vieillesse. La plus grande uniformité administrative passait évidemment par un renforcement du contrôle du gouvernement fédéral dans les programmes à frais partagés et appelait l'établissement de balises plus précises et contraignantes pour encadrer de façon plus serrée le rôle administratif des provinces. Évidemment, tout cela n'était pas dénué d'implications politiques dans les rapports fédéraux-provinciaux et, en particulier, dans les rapports Québec-Ottawa. Nous y reviendrons dans la dernière section de ce chapitre. Dans l'intervalle, nous avons compris que l'évaluation du programme des pensions de vieillesse, faite à travers les lunettes des bureaucrates et des politiciens fédéraux du bloc au pouvoir à Ottawa, constituait l'une des racines historiques de la restructuration de 1951 .

III. Les racines historiques
de la restructuration de 1951

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Pour dégager la genèse de la restructuration de 1951, nous distinguons une période de préparatifs plus éloignés (de 1940 à 1949) et une période de préparatifs plus rapprochés (en 1950-1951).

1) Les préparatifs plus éloignés (de 1940 à 1949). La saisie de la dynamique des débats gouvernementaux concernant le dossier des personnes âgées et quelques-unes des étapes à travers lesquelles s'exprima cette dynamique à partir de 1940 exigent quelques précisions sur les positions de différents acteurs sociaux et politiques, en rapport avec le dossier des personnes âgées, au tournant des années 1930 et 1940.
En référence aux acteurs politiques, examinons la position des trois principaux partis politiques évoluant sur la scène fédérale :

a) Le PLC dirigé par Mackenzie King s'ouvrait, depuis la fin des années 1930, à une stratégie globale de type keynésien. Mais à l'intérieur de cette stratégie, la place prioritaire était accaparée par le dossier de l'assurance-chômage, ce qui avait pour effet d'enlever de l'importance à celui des pensions de vieillesse .

[403]
b) Le Parti conservateur, tout en ayant promis dans la précipitation un programme de pensions universelles aux personnes âgées pendant la campagne électorale de 1935 , s'était replié depuis sur ses orientations historiques traditionnelles et, en cohérence avec ces positions, montrait peu d'ouverture à de nouvelles formes d'interventions étatiques dans le domaine des politiques sociales. Il semblait avoir oublié ses actes et ses promesses précipités de 1935 et se contentait de faire de l'obstruction par rapport à un projet d'assurance-chômage qui s'apparentait pourtant étrangement à une législation qu'il avait lui-même fait adopter cinq ans auparavant.
c) Le CCF, à la faveur de ses Congrès de 1936 et 1937, avait adopté une position claire en faveur des pensions universelles d'un montant « adéquat » à partir de l'âge de 60 ans et, depuis, les quelques députés CCF intervenaient au Parlement en cohérence avec cette position .

En référence aux acteurs sociaux, nous pouvons caractériser leurs positions de la façon suivante :

a) Le camp de la bourgeoisie, si on s'en tient aux positions véhiculées entre autres par l'Association canadienne des manufacturiers pendant la deuxième moitié des années 1930, critiquait le programme des pensions de vieillesse vu comme un encouragement à l'insouciance et à l'irresponsabilité et préconisait l'adoption d'un plan de pensions obligatoire et contributoire vu comme moins onéreux financièrement que les programmes d'assistance ou de prestations universelles et plus en harmonie avec le principe de l'incitation au travail .
b) Le camp du mouvement ouvrier et populaire, composé entre autres de syndicats et d'organisations de pensionnés actives dans l'Ouest, s'entendait pour critiquer avec force le programme sélectif des pensions de vieillesse au chapitre du caractère humiliant et répressif des conditions d'admissibilité, de la limite d'âge de 70 ans vue comme trop élevée et de l'insuffisance du taux des prestations . Mais, en 1940, le mouvement ouvrier et populaire était peu uni au sujet des alternatives à proposer. Certes, les syndicats s'entendaient pour réclamer des hausses de salaire et des plans de pensions, afin de permettre aux travailleurs actifs de se créer des réserves pour le moment de la retraite. Par contre, sur les formes de politiques sociales à réclamer de l'État, les trois principales centrales canadiennes avaient une capacité [404] de proposition plus faible. Au Québec, la CTCC, dans la mouvance des recommandations faites par la Commission Montpetit dès 1932, favorisait la formule d'un programme d'assurance-vieillesse contributoire. Le CMTC, sans être clairement en faveur des pensions universelles, manifestait de la réticence par rapport à l'idée d'un plan de pension contributoire et obligatoire qui apparaissait trop coûteux pour les travailleurs obligés de verser des cotisations . Quant au CCT, fraîchement créé en 1940, il avait adopté à son Congrès de fondation des propositions générales en faveur de « la sécurité sociale sous toutes ses formes, par rapport à la maladie, au travail et au vieil âge » et, de par sa proximité idéologique du CCF, il avait une préférence marquée pour la formule des prestations universelles .
c) Le courant de la petite bourgeoisie traditionnelle, si influent au Québec, reprenait encore à son compte les propositions de la Commission Montpetit sur « l'établissement d'un système d'assurance-vieillesse contributoire et obligatoire, de préférence au système d'assistance présentement en vigueur » , en tant que système plus apte à stimuler chez les travailleurs « la conscience de la responsabilité, l'amour de l'indépendance, le goût de l'épargne  ». Cependant, nous savons que le courant petit-bourgeois traditionnel au Québec était devenu, depuis 1934-1935, plus chatouilleux qu'il ne l'était au début des années 1930 (soit au temps de la commission Montpetit) sur la dimension constitutionnelle des politiques sociales. En conséquence, les représentants de ce courant, à la fin des années 1930, étaient très méfiants par rapport aux interventions de l'État fédéral dans le domaine des politiques sociales.
d) Le courant des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques, encore faible au Québec, avait une influence idéologique grandissante dans l'entourage du gouvernement fédéral et de quelques gouvernements provinciaux dont celui de la Colombie-Britannique. Ce courant auquel appartenaient les Marsh, Cassidy, Davidson, etc., critiquait également la formule du régime de pensions de vieillesse, mais pour des raisons différentes de celles des intellectuels corporatistes québécois. Ce à quoi s'en prenaient les représentants de ce courant, c'était moins à l'intervention de l'État qu'aux problèmes d'ordre administratif liés aux programmes à frais partagés exigeant l'application du means test. [405] Dans le dossier des personnes âgées, ils semblaient partagés entre la formule des pensions universelles et celle de l'assurance sociale.

Maintenant, retraçons quelques étapes, dans l'évolution du débat public sur les politiques sociales concernant les personnes âgées pendant les années 1940, en privilégiant des événements ou des publications qui émanèrent de la périphérie ou de l'intérieur du gouvernement fédéral.

a) Le Rapport Rowell-Sirois (1940). Les réflexions et les recommandations de la Commission Rowell-Sirois, en rapport avec le problème des personnes âgées étaient marquées par le bilan pessimiste fait par la Commission au sujet de l'expérience fédérale des subventions conditionnelles ou des programmes à frais partagés. En revenant sur les programmes de secours aux chômeurs et de pensions de vieillesse tels que pratiqués pendant les années 1930, la Commission s'était attardée sur les frustrations administratives occasionnées par ces programmes. Toutefois, en dépit de son pessimisme général vis-à-vis de la formule des programmes à frais partagés, elle considérait que le programme des pensions de vieillesse était moins mal que d'autres, dans la mesure où les coûts de ce type de programme fluctuaient peu en fonction des cycles économiques. En conséquence, aux yeux de la Commission, un tel programme d'assistance pouvait être conservé sous la forme connue pendant les années 1930 plus facilement qu'un programme d'assistance-chômage, lequel concernait les aptes au travail et devait en conséquence être contrôlés par le gouvernement fédéral .
Mais en même temps qu'elle consentait sans enthousiasme au maintien d'un programme à frais partagés administré par les provinces pour l'assistance aux personnes âgées de 70 ans et plus, la Commission, avec plus d'enthousiasme, donnait un écho favorable aux suggestions faites pendant ses délibérations par les hauts fonctionnaires du ministère des Finances en 1938-1939, en recommandant l'éventuelle création d'un programme contributoire et obligatoire de pensions contrôlé par le gouvernement fédéral, les employeurs et les employés. Pour la Commission, un tel programme d'assurance sociale devait remplacer à moyen terme le plan d'assistance maintenu provisoirement à court terme .
b) Le Rapport Marsh (1943). Le Rapport Marsh, en référence avec le dossier des personnes âgées, commençait par critiquer avec beaucoup de sévérité les multiples inconvénients humanitaires et administratifs liés au means test dans le programme des pensions de vieillesse . Dans [406] la foulée de cette évaluation sévère du programme en vigueur, Marsh, tout en reconnaissant que ce programme pouvait être amélioré , manifestait sa préférence, comme la Commission Rowell-Sirois, pour un programme d'assurance-retraite obligatoire. Il se réclamait des précédents dans d'autres pays et des propositions faites par la Commission Montpetit dix ans auparavant . Pour lui, un programme d'assurance sociale était préférable à un programme d'assistance ou à un programme de prestations universelles pour des raisons d'ordre psychologique et économique. Psychologiquement, la formule de l'assurance permettait au travailleur cotisant de s'entraîner « à la pratique de l'épargne et de la prévoyance » et de s'approprier un certain sens de la solidarité . Économiquement, un programme d'assurance-retraite aurait l'avantage de servir « les finances de l'État en soulageant le trésor public d'une partie du fardeau que constituent les prestations de secours de vieillesse  ».
Le programme d'assurance-retraite proposé par Marsh devait être un plan national, contrôlé complètement par le gouvernement fédéral et dont les taux de prestation seraient uniformes, c'est-à-dire non proportionnels aux revenus salariaux antérieurs . Pour favoriser l'incitation au travail des personnes âgées de 65 à 70 ans encore capables de travailler, Marsh invitait le gouvernement canadien à être très prudent avant d'abaisser l'âge de la retraite à 65 ou 60 ans comme l'avaient fait d'autres pays dont l'Australie et comme l'exigeaient les syndicats. Il voyait aussi des avantages à verser « une prime [...] à toute personne qui, ayant atteint la limite d'âge prescrite, désire qu'on retarde le versement d'une pension, la prime variant avec chaque année d'ajournement » .
c) La Conférence de la reconstruction (1945-1946). Nous savons que le gouvernement fédéral s'était présenté à la Conférence fédérale-provinciale de la reconstruction, en août 1945, avec une stratégie globale bien affinée pour couper l'herbe sous le pied à la gauche sociale et politique (cf. chap. 2). Le dossier des personnes âgées ne pouvait pas être ignoré dans cette conjoncture. Le CCF véhiculait une position de réforme générale de la sécurité sociale dans laquelle un accent très fort était mis sur le principe de l'universalité . Le PCC demandait des [407] pensions de vieillesse à partir de 60 ans . Les centrales syndicales critiquaient le programme de pensions de vieillesse avec plus de virulence que jamais ; le CMTC avait modifié sa position de 1940 et exigeait maintenant, tout comme la CTCC, un programme contributoire d'assurance-vieillesse. Le CCT, après avoir resserré ses liens organiques avec le CCF en 1943, exigeait un programme de pensions universelles. Les syndiqués demandaient en outre que l'âge limite de la retraite soit abaissé à 65 ans, voire à 60 ans dans le cas de ceux de la CTCC .
Paradoxalement, le gouvernement fédéral ne proposa pas en 1945 l'instauration d'un programme contributoire d'assurance-retraite obligatoire, comme semblaient le demander une grande diversité d'acteurs sociaux. Il proposa plutôt une réforme basée sur deux mesures distinctes.
D'une part, il proposa un régime universel de sécurité de la vieillesse, appelé alors « pensions nationales de la vieillesse », s'appliquant à toutes les personnes âgées de 70 ans et plus. Le régime proposé devait être entièrement financé et administré par le gouvernement fédéral. Le montant des pensions suggéré était de 30 $ par mois. Les coûts estimés pour un tel programme étaient de 200 millions de dollars en 1948 et devaient être versés à même les revenus du fonds consolidé du Canada.
D'autre part, il proposa un régime d'assistance-vieillesse pour les personnes de 65 à 70 ans et plus dans le besoin. Ce programme d'assistance, tout comme le programme de pensions de vieillesse de 1927, devait être à frais partagés (50/50) et administré par les provinces ; il impliquait le maintien du means test et la vérification de certaines conditions de résidence. Le montant des prestations proposées était également de 30$ par mois .
Il semble bien que la dimension constitutionnelle des projets proposés constitua un facteur important dans le choix de l'option des prestations universelles, plutôt que de celle de l'assurance sociale. En effet, le gouvernement de Mackenzie King, en 1945, voulait réduire les possibilités d'accrochages fédéraux-provinciaux et considérait que la formule des prestations universelles, inaugurée avec les allocations familiales en 1944, permettait de faire l'économie d'un amendement de la Constitution .

[408]
Curieusement, les comptes rendus officiels de la Conférence ne permettent pas de déceler la position du gouvernement Duplessis par rapport aux positions spécifiques du fédéral sur la question des personnes âgées . Les gouvernements de l'Ontario et de la Saskatchewan, parmi d'autres, exprimèrent à la fois leur satisfaction devant le principe des prestations universelles et leur étonnement de ne pas voir ce principe appliqué aux personnes de 65 à 70 ans tout autant qu'à celles de 70 ans et plus .
d) Les élections de 1949. Déjà, vers 1947 et 1948, le gouvernement libéral était plus rassuré politiquement et économiquement qu'en 1944 et 1945. Dans cette conjoncture d'après-guerre, au moment de la transition entre Mackenzie King et Saint-Laurent, il demeurait fidèle, économiquement, à la stratégie keynésienne articulée à la fin de la guerre ; par contre, il se trouvait, politiquement, moins pressé d'accomplir toutes ses réformes à l'intérieur d'un laps de temps très court.
Les organisations de la gauche politique et sociale ne manquaient aucune occasion d'attiser la mauvaise conscience du PLC en lui rappelant ses propositions de 1945. Sur le dossier des personnes âgées, elles continuaient de demander l'abandon des programmes d'assistance et leur remplacement par des mesures sociales plus justes et universelles sous la forme de l'assurance sociale ou des prestations universelles, ou des deux à la fois. En 1948, le CCF avait ramassé 250 000 noms avec une pétition qui demandait une pension universelle de 50 $ par mois pour toute personne de 65 ans et plus .
En 1948, à l'intérieur du Congrès de leadership du PLC au cours duquel Louis Saint-Laurent fut élu, des propositions sur la sécurité sociale parrainées par Paul Martin furent adoptées. Elles reconfirmaient l'engagement d'instaurer des mesures d'assurance sur une base contributoire pour protéger entre autres les personnes âgées .
Lors des élections de 1949, remportées haut la main par le PLC, tous les partis s'étaient exprimés contre le means test et engagés à introduire une réforme des politiques sociales concernant les personnes âgées. Les sondages dans l'opinion publique manifestaient qu'une grande majorité de la population était favorable à l'idée d'un plan de [409] pensions contributoires . À cette époque, le PLC semblait avoir abandonné certaines modalités de ses offres de 1945 au chapitre des prestations universelles et valorisait l'idée d'un schéma contributoire qui plaisait davantage au monde des affaires, à condition évidemment que l'âge de la retraite soit maintenu à un niveau élevé, soit à 70 ans et plus, et non pas abaissé à 60 ou 65 ans comme le revendiquaient les syndicats et les associations de retraités.

2) Les préparatifs plus rapprochés (1950-1951). L'année 1950 constitua une année fébrile et chargée au niveau des préparatifs de la restructuration. Les débats se cristallisèrent autour de deux événements en particulier, soit le travail du Comité mixte et la Conférence fédérale-provinciale de décembre 1950. Le « Comité mixte d'enquête du Sénat et de la Chambre des communes sur les pensions de vieillesse » fut créé au printemps de 1950. C'était au lendemain des élections de 1949. Le gouvernement de Saint-Laurent devait donner suite, du moins en partie, aux engagements de 1945. Dans la nouvelle conjoncture politique plus rassurante que celle de la fin de la guerre, il se sentait moins pressé d'introduire toutes les réformes sociales d'un coup : il se refusait à faire de l'assistance-chômage une priorité et il s'appliquait à mettre la pédale douce sur la question de l'assurance-santé. Il lui restait à agir dans le domaine des politiques concernant les personnes âgées. L'action gouvernementale dans ce secteur pouvait paraître plus urgente que dans le domaine du chômage et de la santé, en raison des pressions d'une majorité de provinces, de l'opinion publique, des organisations autonomes de pensionnés, du mouvement syndical et même d'un certain nombre d'organisations patronales, dont l'Association canadienne des manufacturiers, qui incitaient le gouvernement fédéral à faire disparaître la formule means test vilipendée de toutes parts et à instaurer un programme plus adéquat.
Le Comité mixte, comme son nom l'indiquait, était composé de parlementaires et de sénateurs. Il était coprésidé par deux libéraux, Jean Lesage de la Chambre des communes et J.H. King du Sénat. Il comprenait également David Croll (lib.) D.Fleming (cons.) S. Knowles (CCF). Il mena ses travaux d'avril à juin 1950. Plusieurs groupes et témoins experts y présentèrent des mémoires. La gamme des points de vue soutenus reflétait assez bien la variété des opinions véhiculées dans l'opinion publique par les différents acteurs sociaux depuis plus d'une dizaine d'années.
[410]
Les positions présentées par les individus et les groupes appartenant à différentes orientations idéologiques semblaient converger sur un point : la demande d'abolition du means test. Sur le reste, les positions divergeaient, même si une grande majorité de groupes et d'individus semblaient s'entendre pour favoriser la formule de l'assurance contributoire.

a) Les organisations patronales, obligées de se rallier à la nécessité d'opérer des réformes en raison de l'appui très large de l'opinion publique à ces réformes, favorisaient l'hypothèse d'un régime d'assurance contributoire, mais menaient une campagne pour attirer l'attention sur la nécessité de contenir les coûts. En conséquence, ces organisations, pilotées entre autres par l'Association canadienne des manufacturiers, faisaient pression pour que le montant des prestations soit établi à un niveau très bas et pour que l'âge limite de la retraite soit maintenu à 70 ans. Ce point de vue du monde patronal était souvent repris à l'époque dans les interventions publiques de Saint-Laurent .
b) Les organisations du mouvement ouvrier et populaire demeuraient fidèles aux positions adoptées au cours des années antérieures. Les syndicats étaient partagés entre les avantages de l'assurance comparés à ceux de l'universalité, mais ils se démarquaient des organisations patronales, en revendiquant un abaissement de l'âge de la retraite et des prestations ajustées au coût de la vie. La CTCC, dans un mémoire présenté au Comité, en mai 1950, demandait, d'une part, une valorisation par l'État des plans de pensions négociés par les syndicats et, d'autre part, sans le dire de façon très explicite, un régime de pensions universelles allouant des pensions de 50$ par mois aux hommes de 65 ans et aux femmes de 60 ans . Le CCT était favorable à des pensions universelles de 60$ par mois à partir de 65 ans . Le CMTC était en faveur d'un programme d'assurance-vieillesse avec pensions de 65 $ par mois pour les hommes à partir de 65 ans, pour les femmes à partir de 60 ans et pour les aveugles de 18 ans et plus, après 15 ans de résidence au Canada . Les associations de retraités de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique revendiquaient des pensions universelles d'au-moins 50 $ par mois à partir de 65 ans pour les hommes et de 60 ans pour les femmes (pour l'Old Age Pensioners’ [411] Organization de la Saskatchewan), ou de 60 ans pour tout le monde (pour le B.C. Old Age Pensioners' Organization) . L'UCC, la seule organisation d'agriculteurs à présenter un mémoire au Comité, demandait une transformation plutôt que l'abolition des pensions de vieillesse de 1927, une transformation permettant entre autres d'abaisser l'âge limite à 65 ans, d'introduire un mécanisme d'indexation automatique, d'assouplir la méthode d'évaluation des ressources et de rendre les conditions d'admissibilité moins discriminatoires pour la population âgée de milieu rural ; l'UCC exprimait des craintes à l'endroit d'un régime de pensions contributoires qui risquait d'exclure les travailleurs agricoles indépendants .
c) Le courant petit-bourgeois traditionnel clérical au Québec ne présenta pas, à notre connaissance, de mémoire au Comité mixte. Il s'exprima toutefois dans diverses revues. Par exemple, le père Émile Bouvier produisit un article sur « les pensions de vieillesse » dans la revue Relations en août 1950 . Il reprenait un point de vue exprimé vingt années auparavant par la Commission Montpetit. En ne considérant même pas l'hypothèse des pensions universelles, jugée contradictoire avec la responsabilisation personnelle, il se prononçait en faveur d'un régime contributoire d'assurance-vieillesse permettant aux personnes retraitées à partir de 65 ans de retirer des pensions uniformes de 100 $ par mois.
d) Le courant des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques fut bien représenté au cours des audiences du Comité mixte. C'est à ce courant que nous associons les positions présentées par des universitaires et bureaucrates, tels L.C. Marsh, H.M. Cassidy, Maurice Lamontagne, George F. Davidson, Mitchell Sharp et Joe Willard et par des organismes tels le Canadian Welfare Council (CWC) et la Canadian Association of Social Workers. Tout en souscrivant à la même philosophie modernisatrice, les représentants de ce courant ne se ralliaient pas tous à la même formule pour réorganiser les politiques concernant les personnes âgées. Leurs opinions semblaient se différencier en particulier sur les avantages comparatifs de la formule de l'assurance versus la formule de l'universalité. Deux points de vue s'opposèrent. D'un côté la haute direction du ministère des Finances, représentée par M. Sharp et appuyée par Marsh, Cassidy et Lamontagne, argumentait en faveur de la formule de l'assurance contributoire, en soulignant qu'elle était moins coûteuse économiquement et plus avantageuse politiquement, [412] en protégeant les gouvernements face aux demandes pour hausser les prestations ; en outre, ils trouvaient la formule de l'assurance plus harmonisable idéologiquement avec l'incitation au travail et le souci de l'épargne. De l'autre coté, il y avait la haute direction du ministère de la Santé et du Bien-Être social, représentée par le sous-ministre Davidson et Joe Willard, directeur de la recherche au ministère. Ce point de vue, appuyé par le CWC, se caractérisait par une argumentation allant dans le sens du principe de l'universalité en soulignant que d'éventuelles pensions universelles, à condition qu'elles soient versées seulement à partir de 70 ans, tout en étant coûteuses économiquement, avaient l'immense avantage d'être préférables constitutionnellement et plus simples administrativement .
Le Comité mixte dans son Rapport opta pour la formule des prestations universelles ; cependant, il tint compte de l'argumentation présentée par les défenseurs de la thèse de l'assurance, en suggérant que les pensions universelles soient financées non pas à même les fonds généraux du revenu consolidé, mais à partir de l'établissement d'une fiscalité spéciale dont les modalités restaient à définir. En proposant que les pensions universelles soient financées à partir de taxes nettement identifiées, le Comité considérait qu'il serait plus facile de surveiller l'équilibre entre les revenus provenant de la fiscalité spéciale et les dépenses spécifiques du programme universel et, par là, de désinciter les bénéficiaires du programme à revendiquer des hausses constantes des pensions en oubliant la capacité de payer de l'État.
En somme, les recommandations du Comité mixte rejoignaient celles avancées par le gouvernement en 1945. Elles prirent néanmoins par surprise le gouvernement de Saint-Laurent, qui, dans l'intervalle, sous l'influence du monde des affaires et de la direction du ministère des Finances, était revenu à une préférence pour l'assurance contributoire. Les recommandations du Comité avaient l'avantage de faire l'unanimité des trois principaux partis politiques ; en plus d'être simples à mettre en application, elles représentaient un compromis acceptable pour les tenants de l'assurance, quand on savait dépasser la surface pour évaluer en profondeur les implications du mode de financement suggéré.
Le gouvernement de Saint-Laurent décida de donner suite aux recommandations du Comité, en demandant aux hauts fonctionnaires du ministère des Finances de présenter des hypothèses plus détaillées concernant la formule fiscale proposée de façon générale par le [413] Comité . Le ministère des Finances proposa une formule qui plut à la direction du gouvernement et qu'on ne tarda pas à surnommer la formule 2/2/2. Cette formule consistait à lever trois types de taxes : une taxe de 2% sur le revenu des particuliers ayant un revenu imposable de 3 000 $ et plus par année et dont le plafond était fixé à 60 $ ; une taxe de vente de 2% ; un impôt de 2% sur le revenu des corporations.
À la Conférence fédérale-provinciale de décembre 1950, le gouvernement fédéral, tout en prétextant que le contexte de la guerre de Corée ne permettait pas de revenir aux propositions de 1945 sur l'assurance-santé et sur l'assistance-chômage, revint néanmoins à ses propositions de 1945 sur les personnes âgées, en reprenant à son compte les recommandations du Comité mixte et la formule de financement avancée par le ministère des Finances. À cette Conférence, le fédéral voulait vérifier si les provinces étaient d'accord avec la restructuration projetée. En outre, comme il s'était rendu compte dans l'intervalle qu'un amendement de la Constitution était politiquement souhaitable, en raison des implications du mode de financement tripartite sur le partage des compétences constitutionnelles dans le champ de la fiscalité, il voulait aussi sonder les gouvernements provinciaux sur le principe d'un tel amendement constitutionnel.
Plusieurs gouvernements provinciaux exprimèrent des réserves sur certains aspects du projet du gouvernement fédéral, notamment en rapport avec le maintien d'un programme d'assistance-vieillesse pour les personnes âgées de 65 à 70 ans. Mais dans l'ensemble, les gouvernements provinciaux se montrèrent plutôt coopératifs. Dans cette atmosphère générale de bonne entente fédérale-provinciale, le gouvernement de Duplessis manifesta une étonnante volonté de collaborer. Il se déclara d'accord avec un amendement constitutionnel, à condition toutefois que les modalités de cet amendement soient libellées de façon plus précise et n'aient pas d'implications sur d'autres champs de compétences législatives provinciales .
Dans les mois qui suivirent, les consultations fédérales-provinciales se poursuivirent au sujet des modalités précises de l'amendement constitutionnel à apporter. Le 4 mai 1951, Saint-Laurent annonçait avec fierté au Parlement que toutes les provinces, y compris le Québec, étaient d'accord sur un projet précis de modification de l'AANB . Suite aux demandes du gouvernement du Québec, le nouvel article 94 A introduit dans la Constitution par l'amendement autorisait [414] le Parlement du Canada à « légiférer sur la pension de vieillesse au Canada, mais aucune loi édictée par le Parlement du Canada à l'égard de la pension de vieillesse ne doit atteindre l'application de quelque loi présente ou future d'une législation provinciale relativement à la pension de vieillesse » .

IV. La restructuration de 1951

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Le 31 mai 1951, le Parlement de Westminster modifiait l'AANB dans le sens de la demande canadienne. Le 4 juin, le ministre Paul Martin présentait à la Chambre des communes le projet de restructuration. Celle-ci impliquait, d'une part, la disparition du programme des pensions de vieillesse, via l'abrogation de la loi de 1927 et, d'autre part, l'adoption de trois pièces législatives distinctes permettant l'instauration de trois nouveaux programmes, soit un programme de sécurité de la vieillesse autorisant le versement de prestations universelles à des personnes âgées de 70 ans et plus, un programme d'assistance-vieillesse pour des personnes de 65 à 70 ans et un programme d'assistance aux aveugles âgés de 21 ans et plus. Les trois programmes devaient entrer en vigueur à partir du 1er janvier 1952. La loi d'assistance-vieillesse fut adoptée en juin 1951, tandis que les deux autres le furent à l'automne 1951. Examinons les caractéristiques des trois nouveaux programmes.

1) Le programme de sécurité de la vieillesse. Annoncé en juin 1951, le projet de Loi pourvoyant à la sécurité de la vieillesse avait été présenté formellement en Chambre par Paul Martin, le 25 octobre 1951, débattu en novembre et adopté à la fin de ce même mois . Cette législation reprenait substantiellement les propositions du Comité mixte et comprenait les caractéristiques suivantes :

a) Ce programme universel visait comme population cible toutes les personnes âgées de 70 ans et plus, ayant résidé au Canada durant les 20 années qui ont précédé l'approbation de la demande . Cette population cible incluait les Indiens et les Esquimaux, contrairement à la loi de 1927. D'après les estimés du ministre Martin, la clientèle du [415] programme devait être de 700 000 personnes en janvier 1952, soit un peu plus du double des bénéficiaires des pensions de vieillesse .
b) Le montant des pensions était fixé à un taux uniforme de 40 $ par mois (art. 3).
c) L'administration du programme relevait exclusivement du gouvernement fédéral et, plus précisément, du ministre de la Santé nationale et du Bien-Être social (art. 12).
d) Le financement du programme relevait exclusivement du gouvernement fédéral et, plus précisément, de la Caisse de la sécurité de vieillesse, un compte spécial distingué nettement des autres revenus à l'intérieur du fonds du revenu consolidé (art. 11). Ce compte séparé était alimenté par trois sources fiscales : un impôt de 2% sur le revenu imposable d'un particulier, avec une limite de 60 $ par année ; une taxe de vente de 2% ; un impôt de 2% sur le revenu des corporations (art. 10). C'était la reprise intégrale de la formule 2-2-2 du ministère des Finances. Si la caisse était déficitaire, le ministre des Finances pouvait « à l'occasion ordonner que des montants soient crédités à la Caisse sous forme de prêts temporaires » (art. 11).
e) Le coût global du programme devait être de l'ordre de 343 millions de dollars en 1952 .
f) La mise en application du programme devait entraîner l'abrogation de la loi des pensions de vieillesse « à une date fixée par proclamation du gouverneur en conseil » (art. 13). Cette abrogation devait survenir le 14 avril 1954.

2) Le programme d'assistance-vieillesse. La Loi sur l'assistance-vieillesse fut adoptée en juin 1951 . Le programme qu'elle aménageait devait avoir les caractéristiques suivantes :

a) Le programme visait comme population cible les personnes âgées de 65 à 69 ans, ayant 20 ans de résidence au Canada et fait la preuve de leurs besoins suite à une évaluation de leurs ressources (means test). Pour conserver leur droit aux prestations, les personnes admissibles ne devaient pas avoir un revenu total établi à 720 $ si elles étaient célibataires, à 1 200 $ si elles étaient mariées et à 1 300 $ si elles étaient mariées à une personne aveugle (art. 3). Une clientèle de 145 000 était prévue par le ministre Martin en octobre 1951 .
[416]
b) Le taux maximum des prestations était établi à 40 $ par mois (art.3).
c) Le programme était un programme à frais partagés administré par les provinces. La contribution du fédéral devait être de 50% des montants versés au titre de l'assistance. Les provinces devaient financer l'autre 50% (art. 3).
d) Les provinces intéressées à participer au programme devaient signer avec le gouvernement du Canada une convention dans laquelle la province s'engageait à tenir des registres et comptes et à permettre au gouvernement du Canada d'examiner, d'inspecter et de vérifier ces derniers (art. 7).
e) La contribution financière du gouvernement fédéral devait être versée à partir du fonds du revenu consolidé (art.8). En 1951, le ministre des Finances évaluait que le, coût global du programme se situerait, au cours des années ultérieures, autour de 35 à 40 millions de dollars par année .
f) En vertu de la législation (art. 11), le gouvernement fédéral avait le pouvoir de faire des règlements pour définir la forme et les modalités des demandes, la forme de l'enquête sur les ressources, les revenus comptabilisables, les circonstances justifiant la suppression des versements, les modalités des recouvrements, etc.

3) Le programme d'assistance aux aveugles. Contrairement à la situation qui prévalait avant la restructuration, le programme d'assistance aux aveugles relevait dorénavant d'une législation spécifique adoptée à la fin de 1951 . Ce programme d'assistance catégorielle était également à frais partagés. Mais, cette fois, le gouvernement fédéral s'engageait à financer, toujours à même le fonds du revenu consolidé, 75% des frais liés au versement des prestations de 40 $ par mois aux aveugles de 21 à 69 ans, dans le besoin, et ayant résidé au moins 10 ans au Canada avant de faire leur demande. Lorsque les aveugles assistés arrivaient à 70 ans, ils devaient être transférés au programme de sécurité de la vieillesse. Le plafond des revenus admissibles sans perdre le droit aux prestations demeurait à un niveau légèrement plus élevé que celui autorisé dans la loi d'assistance-vieillesse. La population cible de ce programme était évaluée à 8 000 en 1952, tandis que les coûts totaux du programme, incluant la part des provinces, étaient évalués à 4 millions de dollars .
[417]
En somme, la restructuration de 1951 impliquait, d'après les prévisions de coûts pour l'année 1952, des responsabilités financières additionnelles de l'ordre de 249 millions de dollars pour le gouvernement fédéral, si nous soustrayons les sommes économisées avec l'abolition du programme de pensions de vieillesse (117 millions de dollars) des dépenses fédérales prévues pour les trois nouveaux programmes, soit 343 millions de dollars pour la sécurité de la vieillesse, 20 millions de dollars pour l'assistance-vieillesse et 3 millions de dollars pour l'assistance aux aveugles.

V. L'opérationnalisation de la restructuration
de 1952 à 1960

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Avant d'examiner certains aspects de la mise en application de la réforme de 1951 pendant les années 1950, il est utile d'attirer l'attention sur quelques modifications apportées aux trois programmes pendant la même période.
En 1955, l'âge d'admissibilité au programme d'assistance aux aveugles fut abaissé de 21 à 18 ans et le total du revenu autorisé fut légèrement rehaussé .
En 1957, les trois législations dont relevaient les trois programmes furent modifiées à deux reprises. Une première fois, sous le gouvernement Saint-Laurent, les trois programmes furent modifiés de façon qu'à partir du 1er juillet, le montant des prestations versées soit augmenté de 40 à 46 $ par mois. Le total des revenus admissibles dans le cadre des programmes d'assistance aux aveugles et aux personnes âgées fut rehaussé par la même occasion. La condition de résidence pour avoir droit aux pensions de vieillesse fut abaissée de 20 à 10 ans . Une deuxième fois, sous le gouvernement Diefenbaker, les trois pièces de législation furent amendées de façon qu'à partir de fin novembre 1957, le montant des prestations maximal soit porté de 46 à 55$ par mois et que le total des revenus admissibles à l'intérieur des deux programmes d'assistance soit à nouveau rehaussé. Notons au passage un point sur lequel nous reviendrons dans la sixième section : il y eut deux élections générales en 1957-1958.
En 1959, suite à un amendement de la Loi sur la sécurité de la vieillesse , la formule 2-2-2 permettant d'alimenter la caisse de la sécurité de la vieillesse fut modifiée de façon que : premièrement, l'impôt sur le revenu des particuliers soit haussé à 21/2 jusqu'à concurrence de 75 $ en 1959 et à 3% jusqu'à concurrence de 90 $ en [418] 1960 et les années suivantes ; deuxièmement, l'impôt sur le revenu des corporations soit haussé de 3% à partir du 1er janvier 1959 ; troisièmement, la taxe de vente soit haussée à 3% à partir du 10 avril 1959.
Passons maintenant à l'opérationnalisation des trois programmes.

1) L'application du programme de sécurité de la vieillesse. Tel que prévu, le programme universel de sécurité de la vieillesse démarra le 1er janvier 1952. La mise en route fut lente dans la mesure où chaque personne admissible devait faire une demande officielle avant de commencer à recevoir sa pension. En mars 1952, le nombre de bénéficiaires était légèrement inférieur aux estimés établis par Paul Martin l'année antérieure, soit 643 013 au lieu de 700 000. De 1952 à 1961, le nombre de bénéficiaires passa à 904 906 au Canada (augmentation de 40,7%) et à 191 136 au Québec (augmentation de 36,6%). Les pensionnés québécois représentaient 21,8% de la clientèle totale du programme, en 1952, et 21,1%, en 1961 . Ces chiffres n'ont rien de surprenant si nous gardons en mémoire les données démographiques présentées dans la section I. Quant à l'évolution des coûts, elle est bien illustrée par les chiffres du tableau 7.

TABLEAU 7
Évolution des coûts de la sécurité de la vieillesse
au Canada de 1952 à 1959
Années fiscales	Coûts en millions de $	Augmentation en%	
1952-1953	323,1	6,1	
1953-1954	339,0	4,9	
1954-1955	353,2	4,2	
1955-1956	N.D.	3,7 a	
1956-1957	379,1	3,7 a	
1957-1958	473,9	25,0	
1958-1959	559,3	18,0	
a Augmentation annuelle moyenne de 1954-1955 à 1956-1957.
Source : Annuaire du Canada, 1954, p. 252 ; 1956, pp. 285-287 ; 1960, pp. 315-316.

Pendant ces années où le taux d'inflation fut maintenu à un niveau très bas, sauf en 1957 lorsqu'il atteignit 3%, les hausses de coûts appellent deux constats. Premièrement, les hausses moyennes de 4,3% par année de l'année fiscale 1952-1953 à l'année fiscale 1956-1957 s'expliquent par l'augmentation de la population âgée de 70 ans et plus au Canada. Deuxièmement, les hausses de 25% et 18%, survenues pendant les années fiscales 1957-1958 et 1958-1959, s'expliquent principalement par les hausses successives des taux de prestations octroyées le 1er juillet 1957 puis le 1er novembre 1957. Comme les années fiscales [419] commençaient le 1er avril, l'effet des hausses mentionnées eut un impact sur les deux années fiscales ci-haut identifiées.
Au sujet du financement du programme, nous pouvons avancer la remarque suivante. De 1951-1952 à 1958-1959, la caisse spéciale de la sécurité de la vieillesse, alimentée à partir des trois sources fiscales spécifiques liées à la formule 2-2-2, fut déficitaire, année après année. Ces déficits étaient épongés par des prêts (ou subventions ?) du fonds du revenu consolidé qui étaient de 49,7 millions de dollars en 1951- 1952, de 99,5 millions de dollars en 1952-1953 et de 184 millions de dollars en 1958-1959 . La persistance de ces déficits explique les changements introduits en 1959 pour augmenter le rendement des sources de revenus qui alimentaient la caisse de la sécurité de la vieillesse.

2) L'application du programme d'assistance-vieillesse. Le programme d'assistance-vieillesse pour les personnes âgées de 65 à 69 ans démarra également le 1er janvier 1952. Toutes les provinces, dont le Québec , s'en prévalurent dès la première année. Examinons l'évolution de ce programme sous l'angle des bénéficiaires et des coûts et en tenant compte de la place du Québec. Le tableau 8 permet de faire le point sur l'évolution du nombre des bénéficiaires.

TABLEAU 8
Les bénéficiaires de l'assistance-vieillesse au Canada et au Québec
de 1952 à 1959
Année fiscale	Nombre de bénéficiaires au Canada	% de la pop. de 65 à 69 ans au Canada	Nombre de bénéficiaires au Québec	% de la pop. de 65 à 69 ans au Québec	% des bénéf.
qué./bénéf.
canadiens	
1951-1952	41 601	9,5	12 267	12,8	29,5	
1952-1953	87 675	19,7	30 490	31,2	34,7	
1953-1954	93 273	20,8	32 391	32,4	34,7	
1954-1955	94 625	21,0	32 882	32,5	34,7	
1955-1956	N.D.	N.D.	N.D.	N.D	N.D.	
1956-1957	89 907	19,8	31 031	30,0	34,5	
1957-1958	92 484	19,9	32 318	30,8	34,9	
1958-1959	97 836	20,9	34 134	32,2	34,9	
Source : Annuaire du Canada, 1954, p. 256 ; ibid., 1956, pp. 290-291 ; ibid., 1960, pp. 319- 320.

Au cours des trois premiers mois de l'année civile 1952, soit à la fin de l'année fiscale 1951-1952, le nouveau programme tardait à faire le plein de sa clientèle. Mais, à partir de l'année fiscale 1952-1953, il [420] prenait un rythme de croisière qui varia peu jusqu'en 1958-1959. En effet, d'avril 1952 à avril 1959, les chiffres et les pourcentages demeurèrent plutôt stables, même si la clientèle tendait à augmenter légèrement dans les moments de ralentissement économique, c'est-à-dire à la fin de la guerre de Corée et à la fin des années 1950. Les données du tableau 8 sont également révélatrices au sujet de l'impact de ce programme d'assistance sociale au Québec. En dépit du nombre relativement faible de la population âgée de 65 à 69 ans au Québec, comparativement à la population du même âge dans l'ensemble du Canada, plus de 30% de ces personnes âgées recevaient les prestations, comparativement à environ 20% dans l'ensemble du Canada. Ainsi, année après année, le programme canadien trouvait environ 35% de sa clientèle au Québec.
Quant à l'évolution des coûts du programme, elle refléta au fil des ans l'évolution de la clientèle et elle répercuta, en 1957 et en 1958, les deux hausses successives des taux de prestations. De 1952-1953 à 1956- 1957, les coûts globaux, incluant la participation financière des provinces, se maintinrent à environ 40 millions de dollars. Mais, à partir de l'année fiscale 1957-1958, ils augmentèrent à environ 53 millions de dollars par année et demeurèrent à ce niveau jusqu'à la fin de la décennie .

3) L'application du programme d'assistance aux aveugles. Comparé aux deux précédents, le programme d'assistance aux aveugles était un poids-plume dont l'importance financière demeurait minime. En 1952, les coûts totaux de ce programme d'assistance dont la clientèle dble était de 8 000 personnes se situaient à un peu moins de 4 millions de dollars. En 1960, ils se situaient à environ 6 millions de dollars et le programme assistait 8 642 aveugles . Au Québec, de 1952 à 1960, le nombre des aveugles assistés par le programme se maintenait à approximativement 3 000 . Les déboursés fédéraux représentant 75% des frais liés au versement des pensions aux aveugles secourus par le programme étaient de 1,8 million de dollars en 1953-1954 et de 2,4 millions de dollars en 1959-1960. En conséquence, la part du Québec, pendant ces deux mêmes années, se situait à environ 0,6 et 0,8 million de dollars .

[421]

VI. La signification de la restructuration

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Dans l'introduction et la section III de ce chapitre sur les racines historiques, nous avons pu donner un avant-goût de notre perspective d'analyse critique. Nous soupçonnons que la réforme gouvernementale de 1951 tout en étant le fruit des revendications insistantes du mouvement ouvrier et populaire demeurait principalement marquée, dans son contenu et son contour précis, par les intérêts du bloc au pouvoir à Ottawa depuis la guerre, c'est-à-dire un bloc social renvoyant à une alliance entre le capital et les nouvelles petites bourgeoisies technocratiques. C'est cette alliance de classes qui avait imprimé sa marque à l'orientation des travaux de la Commission Rowell-Sirois, du Comité Marsh, de la Conférence sur la reconstruction et du Comité mixte de 1950. C'est celle qui imprima également sa marque dans la législation de 1951 concernant les personnes âgées. Dans ce cadre général d'explication, la restructuration de 1951 était l'expression d'un compromis qui comportait des gains sociaux pour les classes populaires, mais des gains sociaux tempérés par l'influence de la bourgeoisie et de la nouvelle petite bourgeoisie technocratique. Dans cette perspective, voici quelques pistes d'analyse plus spécifiques.

1) Une conquête sociale pour les personnes âgées. Avant de dégager certaines lacunes de la réforme de 1951, il importe de souligner, avec force et clarté, que la restructuration représentait pour les personnes âgées un progrès social appréciable. Si nous avons en tête les différentes facettes des conditions d'existence des personnes âgées au Canada à l'époque (cf. section I) ainsi que les incroyables lacunes du régime des pensions de vieillesse (cf. section II), nous pouvons comprendre aisément comment les personnes âgées se trouvaient mieux protégées socialement après qu'avant 1951. Pour les personnes âgées de 70 ans et plus qui avaient vécu la stigmatisation du means test de l'ancien programme ou qui, par dignité, avaient préféré se passer de ces pensions d'assistance pour éviter l'humiliation d'y être associées, le fait d'avoir maintenant droit à des pensions universelles tout simplement en raison de leur âge, représentait un changement fort avantageux. Ces personnes pouvaient maintenant, sans perdre leur dignité et sans avoir à ouvrir leur vie privée aux ingérences tracassières des fonctionnaires de l'État, compter jusqu'à la fin de leurs jours sur un supplément de revenu versé mensuellement. Et puisque ces personnes, dans leur grande majorité, étaient pauvres (cf. section I), l'universalité des nouvelles pensions avait obligatoirement un impact redistributif dont elles se trouvaient à profiter. Certes, pour des personnes âgées à l'aise, les pensions constituaient un appoint socialement inutile, mais ces personnes constituaient la minorité.
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Pour les personnes âgées de 65 à 69 ans, le nouveau programme d'assistance, en dépit de ses limites obvies, constituait également une amélioration sociale. Avant 1951, ces personnes, même en étant pauvres, ne disposaient d'aucun programme. Maintenant, avec le nouveau programme, les personnes pauvres de 65 à 69 ans pouvaient, si elles acceptaient de se soumettre à un test d'évaluation de leurs ressources, bénéficier d'un minimum d'aide financière. C'était mieux que rien.
Quant au nouveau programme d'assistance aux aveugles, il représentait, socialement, ni une amélioration ni un recul, puisqu' il existait déjà auparavant, comme compartiment spécial de l'ancien programme des pensions de vieillesse.
Donc, les programmes de sécurité de vieillesse et d'assistance-vieillesse représentaient effectivement, comme l'avait affirmé ostensiblement Paul Martin, dans les débats parlementaires de 1951, des indices indéniables du progrès de la justice sociale. Mais, contrairement à ce qu'avait affirmé le ministre dans les mêmes débats, ce progrès était moins le fruit de la prise de conscience de tous les Canadiens et davantage une conquête particulière des revendications insistantes des organisations syndicales, des associations de retraités et des partis politiques progressistes. Si les syndicats, les organisations de pensionnés et le CCF n'avaient pas été là pour mettre la pression sur le gouvernement fédéral, pendant de nombreuses années, ce dernier n'aurait pas senti l'obligation de bouger au début des années 1950.

2) Une conquête sociale limitée. Les syndicats, les organisations de pensionnés, le CCF et le PCC n'étaient pas, comme nous l'avons vu, les seuls acteurs sociaux et politiques à intervenir dans le dossier des personnes âgées. Indéniablement, par leurs luttes, ils ont forcé le gouvernement de Mackenzie King à insérer dans son ordre du jour la question des personnes âgées et cela, dès les dernières années de la guerre. Mais, à partir du moment où l'opinion publique et les milieux gouvernementaux commencèrent à se préoccuper du problème, d'autres acteurs, notamment les organisations du patronat et de la petite bourgeoisie, se trouvaient là pour interférer de manière que les demandes « inacceptables » des classes populaires soient réaménagées et deviennent des politiques gouvernementales « acceptables ».
Au bout de la ligne, pour les personnes âgées appartenant majoritairement aux classes populaires et pour les organisations du mouvement ouvrier et populaire qui luttaient pour la défense de leurs intérêts, la transition évoquée de « l'inacceptable » vers « l'acceptable » ne pouvait avoir qu'un seul effet : limiter la portée des avantages sociaux de la restructuration. En forçant le gouvernement fédéral à tenir compte de façon prépondérante de ses vues et de ses intérêts, le [423] bloc social au pouvoir à Ottawa (le capital et la nouvelle petite bourgeoisie technocratique) filtrait les demandes du monde ouvrier et populaire dans le dossier. C'est ainsi que la nouvelle politique mise en route à partir de 1952 se situait, sur plusieurs points fondamentaux, en deçà des demandes ouvrières et populaires. Le taux des prestations était fixé à 40 $ et non pas à 50 $ ou 60 $ ou plus comme le demandaient les organisations syndicales, les groupes de retraités et le CCF. Le means test était aboli pour les personnes âgées de 70 et plus, mais il était conservé pour les personnes âgées de 65 à 69 ans . L'âge « normal » de la retraite était maintenu dans les faits à 70 ans et non pas abaissé à 65 ans pour les hommes et à 60 ans pour les femmes. Les pensions n'étaient pas indexées au coût de la vie comme l'avait demandé l'UCC.
Il s'agissait donc d'une conquête sociale, mais une conquête sociale partielle et limitée.

3) Un instrument dans la lutte anticommuniste. Nous avons vu dans l'introduction de ce chapitre comment le ministre de la Santé nationale et du Bien-Être social n'avait pas pu s'empêcher, en expliquant les objectifs officiels de la réforme, de présenter cette dernière comme un moyen parmi d'autres avec lequel le « monde libre », dans une conjoncture de « guerre froide », s'employait à lutter contre « le communisme ». À ce sujet, Paul Martin avait dit, en juin 1951 :

Cette préoccupation pour nos vieillards est le critère de la véritable qualité de notre mode de vie. Elle est une des preuves que nous nous réclamons d'une civilisation inspirée par les principes immuables sur lesquels notre société a été fondée. Elle est un des meilleurs indices de la puissance de la démocratie que nous chérissons. La mesure que nous prenons aujourd'hui pour venir en aide aux Canadiens et aux Canadiennes ayant atteint l'âge de 65 ans et celle que nous prendrons avant la fin de l'année courante, afin de compléter notre régime de sécurité de vieil âge, placeront le Canada, en ce domaine au premier rang des nations de l'univers. Le programme canadien de sécurité de la vieillesse est un symbole de notre détermination à travailler pour le bien-être de tous nos citoyens. Ce geste humanitaire, comme toutes les mesures visant le progrès social, contribue à combattre le communisme et tous les autres régimes étrangers et cruels, ou l'individu, jeune ou vieux, est la dernière et non pas la première préoccupation de l'État .

À lire cette citation, on pourrait penser que le gouvernement du Canada, en réformant sa politique sociale concernant les personnes [424] âgées avait conscience, en pleine guerre de Corée, d'apporter une contribution au « monde libre » dans sa lutte contre le bloc communiste sur la scène internationale. Cette visée politique était sans doute réelle, mais elle laissait dans l'ombre une autre visée gouvernementale, moins explicitement avouée et beaucoup plus importante : la volonté politique du gouvernement fédéral, répondant au souhait de la fraction réformiste de la bourgeoisie et de la nouvelle petite bourgeoisie technocratique, de marginaliser et de récupérer l'ensemble de la gauche et des forces progressistes à l'intérieur du mouvement ouvrier et populaire canadien. Évidemment, il était plus aisé pour Paul Martin de faire allusion à ce qu'il entendait par lutte contre le communisme sur le front externe et plus délicat de dévoiler ses intentions au niveau de la lutte sur le front interne, c'est-à-dire au Canada. Depuis la fin de la guerre, le gouvernement fédéral, avec le bâton (répression) et la carotte (politique sociale keynésienne), s'employait intensément à tasser le courant de lutte de classe à l'intérieur du mouvement syndical et de l'ensemble du mouvement progressiste au Canada.
Dans la stratégie réformiste de récupération avancée depuis l'automne 1943 par le gouvernement fédéral, la réforme des politiques sociales concernant les personnes âgées occupait une place importante à côté d'autres projets de réforme. Dès lors, les réformes impulsées, dont la sécurité de la vieillesse, ne relevaient pas d'objectifs exclusivement humanitaires qui auraient été autant d'expressions d'une soif soudaine de justice sociale en mal d'actualisation. Au contraire, pour le Parti libéral et l'alliance de classes qui l'appuyait, ces réformes étaient devenues autant de moyens nécessaires pour contrer la montée des forces sociales et politiques de gauche. Depuis la fin de la guerre, en dépit de quelques embûches contrariantes, le gouvernement libéral avait commencé à mettre en œuvre sa stratégie. Avec les résultats des élections de 1949, il avait eu la confirmation qu'une telle stratégie pouvait être efficace, puisque le CCF, entre autres, avait connu un grave recul. Il devait continuer dans la même voie. C'est ainsi que la restructuration de 1951 constituait une autre étape, après celle des allocations familiales et des subventions nationales à la santé, dans cette lutte contre le « communisme » qui, avait le dos plutôt large. Elle visait tout simplement à empêcher les classes populaires, en leur faisant des concessions, de remettre en question les bienfaits du système capitaliste.

4) Un instrument de manipulation électorale. Depuis longtemps les politiques sociales concernant les personnes âgées constituent un enjeu qui, dans les moments d'élections, en particulier, préoccupe beaucoup les politiciens. Il en était de même pendant les années 1940 et 1950. Pour s'en rendre compte, il suffit d'établir une corrélation entre [425] les temps chauds de discussion et de décision en rapport avec le dossier des personnes âgées et les temps de campagne électorale : la hausse des pensions de vieillesse de 30 à 40 $ fut octroyée, au printemps 1949, à la veille d'une campagne électorale. La hausse de 40 à 46 $ de juin 1957 avait été octroyée par le gouvernement de Saint-Laurent juste avant les élections . La hausse de 46 à 55 $ octroyée à l'automne 1957 par le gouvernement minoritaire de Diefenbaker, précédait de quelques mois la nouvelle campagne électorale de mars 1958 .
Ces quelques faits, ainsi que la place privilégiée du dossier des personnes âgées dans les campagnes électorales de 1945 et de 1949 permettent de saisir l'importance politique que revêtaient les programmes concernant les personnes âgées. D'ailleurs, en agissant de la sorte, les hommes politiques ne faisaient que révéler leur prise au sérieux de l'évolution des sondages de l'opinion publique qui montraient, de 1946 à 1950, qu'un nombre croissant de Canadiens souhaitaient l'abolition du means test dans l'aide de l'État aux personnes âgées. En octobre 1951, un autre sondage avait révélé que 81% des Canadiens approuvaient la formule des pensions universelles .
En somme, au cours de la période considérée, si le gouvernement fédéral, à au moins cinq reprises, intervint pour augmenter les taux de prestations des pensions de vieillesse, tandis qu'il n'intervint qu'à une seule reprise pour augmenter les allocations familiales, c'est sans doute parce que les allocations familiales constituaient un enjeu plus facilement négligeable, en période électorale, que les pensions de vieillesse. Les personnes âgées de 65 ans et plus constituaient peut-être seulement 7,5% de la population vers 1950, mais, à la différence des enfants, elles votaient.

5) Un instrument de stabilisation économique. On se souvient que dans son Rapport, Marsh avait insisté sur le rôle économique des programmes sociaux (cf. chap. 2). Cet argument, dans les années 1944 et 1945, avait été compris et utilisé par les hauts fonctionnaires et les dirigeants politiques fédéraux. Il avait été intégré dans les propositions [426] fédérales de 1945. Entre la fin de la Deuxième Guerre et le début de la guerre de Corée, le problème du chômage était suffisamment revenu en surface pour redonner de l'actualité aux arguments économiques de Marsh et de ses semblables.
Dans la perspective de Marsh, les programmes sociaux universels, telles la sécurité de la vieillesse et les allocations familiales, constituaient des démo-subventions  qui, tout en offrant une protection sociale à une population cible, contribuaient, à l'intérieur d'une politique économique, à maintenir un haut niveau d'embauche et de production. Ces programmes sociaux contrôlés par l'Etat constituaient des instruments de stabilisation de l'économie.
Mais, à la différence du programme d'assurance-chômage, les démo-subventions n'assumaient pas un rôle de stabilisation ajusté au cycle de l'économie. En effet, dans le cas de l'assurance-chômage, la masse monétaire injectée dans les goussets des consommateurs concernés diminuait pendant les cycles de croissance économique et augmentait pendant les cycles de récession. Mais, dans le cas de la sécurité de la vieillesse (et même de l'assistance aux personnes âgées et aux aveugles), l'argent mis en circulation demeurait substantiellement le même indépendamment des cycles économiques, sauf, évidemment, lorsque le gouvernement, en période de récession comme en 1957, décidait d'augmenter les prestations de sécurité de la vieillesse et d'assistance-vieillesse.
Cependant, remarquer que les déboursés provenant d'un programme universel comme la sécurité de la vieillesse et un programme sélectif telle l'assistance-vieillesse variaient peu en fonction de la conjoncture économique, ce n'est pas affirmer qu'ils n'assumaient pas, tout comme l'assurance-chômage, un rôle important en période de ralentissement économique. Au contraire. Les programmes concernant les personnes âgées, contrairement à l'assurance-chômage, s'adressaient à une population cible inactive et non pas active. Ils contribuaient à stabiliser l'économie, en soutenant le pouvoir d'achat d'une population cible composée de personnes inactives, pour permettre à ces dernières, en période de récession comme de croissance, de conserver un pouvoir d'achat qu'elles n'auraient pas ou beaucoup moins autrement.
La mise en œuvre de la restructuration, à partir de 1952, signifiait que plus de 800 000 personnes disposaient de 365 millions de dollars [427] pour acheter et consommer des biens et des services de commodité courante (services de santé, logement, nourriture, etc.) . Or, comme ce pouvoir d'achat demeurait stable dans les périodes de ralentissement économique, on peut comprendre qu'il se trouvait alors à jouer un rôle utile pour stimuler la consommation, la production et l'emploi, au même titre que d'autres instruments de stabilisation économique.
Ainsi, l'effet économique de programmes sociaux était de favoriser le maintien d'une demande solvable de biens et services auprès d'une population cible hors marché du travail qui, autrement, comme cela avait été le cas pendant la crise des années 1930, n'aurait pas ou aurait moins de pouvoir d'achat. Cet effet économique était avantageux pour la sécurité sociale de la population cible concernée, de même que pour la sécurité économique et politique du capital. Ce dernier, en période de stagnation économique, n'avait-il pas intérêt à ce que le pouvoir d'achat des personnes actives et inactives des classes populaires ne s'affaisse pas en même temps, c'est-à-dire que des actifs tels les chômeurs et des inactifs telles les personnes âgées pensionnées ou assistées puissent continuer à consommer ?

6) Un abaissement prudent de l'âge de la retraite. Le rôle régulateur de la réforme de la sécurité du revenu des personnes âgées prenait place, par surcroît, dans une conjoncture marquée par l'introduction accélérée de changements technologiques dans plusieurs secteurs de l'économie (cf. chap. 1, sections IV et V). Dans cette conjoncture, l'abaissement de l'âge de la retraite était appelé non seulement par les revendications des travailleurs, mais également par les exigences issues de la modernisation de l'organisation du travail. Ainsi, avec l'abaissement de l'âge de la retraite en perspective, il y avait un écueil que l'État régulateur devait contourner, s'il savait tirer des leçons de la crise des années 1930. Il fallait contourner l'impact négatif sur la demande solvable des biens et services de l'éventuelle disparition brutale du pouvoir d'achat d'une partie accrue de la population qui n'aurait plus accès à des revenus de travail. C'est à ce niveau précis que la restructuration de 1951 offrait une relève, pour soutenir le pouvoir d'achat d'un nombre croissant de personnes âgées que les progrès de l'industrialisation [428] capitaliste rendaient moins utiles sur le marché du travail, mais dont l'économie ne pouvait pas se passer comme consommateurs. Ici encore, le compromis fordiste devait prendre forme et entraîner avec lui de profondes mutations.
Cependant, la restructuration de 1951 demeurait marquée au coin de la prudence. En conséquence, l'État fédéral amorçait un tournant en mettant en place un dispositif qui serait, dans les décennies à venir, précieux pour gérer l'abaissement de l'âge de la retraite. Mais il préférait, ici encore, l'approche étapiste.
Comme nous l'avons vu, pendant les années 1940 et 1950, un pourcentage étonnamment élevé de personnes âgées de 65 ans et plus demeurait sur le marché du travail. Avec la restructuration de 1951, le mouvement ouvrier et les organisations de pensionnés étaient unanimes pour revendiquer auprès du gouvernement fédéral l'abolition du means test et l'abaissement de l'âge de la retraite à 65 ou 60 ans. Mais à ce sujet, la restructuration constituait un compromis entre les demandes des organisations populaires et celles des organisations patronales. La poire fut coupée en deux : les pensions universelles pour les 70 ans et plus, le means test pour les 65 à 69 ans. En clair, ce compromis signifiait que les personnes de 65 à 69 ans se trouvaient incitées à travailler et que l'âge normal de la retraite était fixé à 70 ans. La restructuration reconnaissait les 70 ans et plus comme relevés de l'obligation de travailler, mais elle reconnaissait les moins de 70 ans comme possiblement aptes au travail.
D'ailleurs, en comparant les conditions d'admissibilité des destinataires de l'assistance-vieillesse à celles des aveugles assistés, on remarque que celles des premiers étaient plus sévères que celles des seconds, comme si les premiers avaient plus de chance que les seconds d'être encore aptes au travail. En effet, le maximum des revenus admissibles était systématiquement plus élevé pour les aveugles que pour les personnes âgées, et, en 1952 encore, la condition de résidence était de 20 années pour les personnes âgées et de 10 années pour les aveugles.
À nos yeux, tout cela révèle le poids d'une certaine éthique du travail dont nous avons parlé dans la section I. Marsh, n'avait-il pas mis en garde le gouvernement fédéral contre le danger, sur la lancée d'idées devenues populaires pendant la crise des années 1930, d'abaisser l'âge de la retraite afin que plus de travail soit partagé entre moins de monde ? N'avait-il pas fait remarquer qu'une telle décision pouvait s'avérer dangereuse dans les conjonctures d'après-guerre où un niveau d'embauche élevé serait de mise ? Le résultat de ces recommandations faites par Marsh et d'autres fut que l'obligation de travailler fut maintenue, [429] à l'époque, pour les personnes âgées de 65 à 69 ans, contrairement aux recommandations du mouvement ouvrier et populaire.

7) Un programme non contributoire. Avec son mode de financement, la formule 2-2-2, le programme de sécurité de la vieillesse constituait un compromis entre le type de programme suggéré par les tenants de l'universalité et celui suggéré par ceux de l'assurance sociale. On se rappelle que les tenants de l'assurance-vieillesse, étaient en faveur de l'assurance, en raison du caractère contributoire du financement d'un tel type de programme. Pour eux, un programme contributoire, financé de façon tripartite par les employés, les employeurs et l'État, aurait permis aux cotisants de demeurer attentifs à la question des coûts dont ils avaient conscience d'assumer le fardeau. Ainsi, la formule contributoire était une garantie pour conserver un contrôle sur les coûts du programme .
Mais le compromis suggéré par le Comité mixte et assumé ensuite par le gouvernement avait consisté à opter pour un programme de pensions uniformes et universelles financé, non pas par le fonds de revenu consolidé, mais par une caisse spéciale. Il avait consisté à rejeter le modèle de l'assurance sociale tout en conservant un mode de financement aux apparences tripartite et contributoire.
Le compromis était astucieux et subtil. Il laissait aux défenseurs de la formule contributoire l'illusion d'une victoire partielle. Mais, suite à plusieurs années de mise en application du programme, le caractère contributoire de son mode de financement apparut de plus en plus éphémère et fictif. Au départ, le régime fiscal spécial de la sécurité de la vieillesse (la formule 2-2-2 devenue la formule 3-3-3 en 1960) était fort régressif, avec la place conférée à la taxe de vente, le moins progressif des impôts, et le plafond de 60 $ fixé pour le maximum d'impôt sur le revenu des particuliers .
Ensuite, pendant la période 1952 à 1960, comme nous l'avons vu, la caisse de sécurité de la vieillesse se trouvait déficitaire de 20% à 30%, année après année. En outre, ces déficits étaient comblés de toute façon, par des prêts du fonds consolidé qui ne tardèrent pas, au bout de quelques années, à se transformer en subventions. En somme, après quelques années de gestion du programme, la séparation entre la fiscalité spéciale de la sécurité de la vieillesse et la fiscalité générale devint de moins en moins nette et étanche. Dans les faits, avec les [430] années, les bénéficiaires et le public en général pouvaient très bien avoir l'impression que les pensions de vieillesse, tout comme les allocations familiales, étaient payées à partir de revenus de la fiscalité générale. Les beaux arguments développés par les avocats d'un régime contributoire devant le Comité mixte de 1950 ne semblaient pas se concrétiser : les contribuables de la caisse de la sécurité de la vieillesse n'avaient pas de visibilité ; perdus dans l'anonymat, ils n'étaient pas en position de connaître et surveiller l'évolution des coûts du programme à la manière des cotisants d'un réel programme d'assurance. Le programme des pensions universelles, mis à l'épreuve du temps, était en fait un programme non contributoire. D'ailleurs, au bout de vingt ans, les législateurs ne devaient-ils pas se rendre à l'évidence et abolir le système fiscal particulier de la sécurité de la vieillesse, pour faire en sorte que le programme soit financé clairement par le fonds consolidé  ?

CONCLUSION.
La passivité du Québec face à l'ingérence fédérale

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En terminant ce chapitre, nous aimerions mettre en relief un aspect touché seulement de façon allusive dans les sections antérieures : le rôle du Québec et, plus particulièrement, du gouvernement du Québec, en rapport avec le dossier des pensions de vieillesse et la restructuration de 1951.
Si nous sommes passés vite sur le rôle des acteurs sociaux, des courants d'opinion et du gouvernement provincial du Québec dans la restructuration de 1951, c'est pour une raison bien simple : contrairement à ce qui se passa en rapport avec d'autres dossiers de politiques sociales, le rôle des groupes et du gouvernement québécois dans le débat des pensions de vieillesse fut plutôt marginal.
Le gouvernement de Duplessis, pourtant si empressé et si volubile habituellement pour dénoncer, à l'intérieur d'une perspective autonomiste, les ingérences centralisatrices du gouvernement fédéral dans le domaine des ententes fiscales, de la santé, des allocations familiales et des subventions aux universités, se montra, dans le dossier des pensions de vieillesse, étonnamment discret et coopératif.
À la Conférence de la reconstruction de 1945-1946, il ne fit aucun commentaire spécifique sur les propositions fédérales concernant les personnes âgées. En 1948, il fit adopter par l'Assemblée législative une motion portant à peu de conséquence dans laquelle il se déclarait en principe favorable à la mise en application d'un système de pensions [431] de vieillesse (d'assistance fédérale-provinciale ?) « qui conviendrait à notre province et qui rendrait pleine et entière justice aux vieux et aux vieilles de la province qui sont âgés de 65 ans et plus » . À la Conférence fédérale-provinciale de 1950 et dans les mois qui suivirent, il adopta une attitude low-profile, évita une fois de plus de commenter sur le fonds les offres fédérales, réitéra son désir de collaborer avec le gouvernement fédéral et consacra son énergie à obtenir des modifications mineures du libellé de l'amendement constitutionnel . Puis, après avoir obtenu des « miettes » constitutionnelles, il appuya la restructuration impulsée par le fédéral et sembla s'en accommoder pendant le reste des années 1950.
Quant aux courant idéologiques et aux acteurs sociaux québécois, ils pesèrent peu sur les débats et les décisions. Avant la restructuration, les organisations patronales québécoises n'intervinrent pas de façon originale par rapport aux organisations sœurs canadiennes ; les organisations syndicales québécoises, le CTCC et la FPTQ, au tournant des années 1940 et 1950, se préoccupèrent plus du contenu des mesures que du palier gouvernemental appelé à les contrôler. Le courant de la nouvelle petite bourgeoisie, encore faible et peu articulé à l'époque, demeura plutôt discret, même si l'économiste Maurice Lamontagne, appartenant à ce courant, témoigna devant le comité mixte. Le courant de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale se contenta de reconduire les positions adoptées en 1932 par la Commission Montpetit et s'agita moins bruyamment sur la question constitutionnelle qu'il ne l'avait fait en 1944 dans le débat sur les allocations familiales . Après la restructuration, les représentants du courant petit-bourgeois traditionnel intervinrent occasionnellement, mais de façon molle et globale. Dans un éditorial du Devoir, en août 1952, Gérard Fillion critiquait la restructuration en cachant mal sa nostalgie par rapport à l'abandon du means test et en se plaignant de ce que les pensions universelles [432] permettent à des vieillards non indigents de bénéficier gratuitement de la manne fédérale . Dans son Rapport de 1956, la Commission Tremblay, habituellement si prodigue en critiques générales de l'offensive du gouvernement central dans les politiques sociales de juridiction provinciale, tout en revenant à diverses reprises sur l'intervention fédérale de 1951, parvenait peu à dépasser un type d'analyse purement descriptif et, par là, ratait une belle occasion de faire atterrir ses positions de principe sur un dossier précis et concret .
Une fois de plus nous avons l'occasion de constater l'inconsistance de la pratique du gouvernement duplessiste et du courant petit-bourgeois traditionnel québécois dans le domaine des politiques sociales. Comment expliquer que le gouvernement duplessiste se soit montré si accommodant devant l'intervention fédérale de 1951. Pourtant, cette intervention constituait une étape majeure dans le déploiement de la stratégie centralisatrice du gouvernement fédéral en matière de sécurité sociale.
Le gouvernement de Duplessis avait beau se féliciter d'avoir réussi à introduire de nouvelles virgules dans le libellé de l'article 94 A de l'AANB. Pendant ce temps, le gouvernement fédéral élargissait substantiellement la brèche opérée en 1927. Avec les trois nouveaux programmes sociaux mis en route en 1952, il s'installait solidement sur un terrain dont il serait difficile à déloger par la suite. Il prenait l'initiative dans un domaine de politiques sociales qui, à la fin des années 1950, concernerait environ un million de personnes et impliquerait des dépenses fédérales de près de 600 millions de dollars. Grâce à l'expérience acquise dans la gestion du programme de pensions de vieillesse, il contrôlait politiquement de façon beaucoup plus serrée les deux nouveaux programmes d'assistance à frais partagés mis sur pied en
Quant au programme de sécurité de la vieillesse, il le contrôlait de façon plus exclusive encore. Avec de tels gestes, il se plaçait dans une meilleure position dans le rapport de forces avec les provinces, pour réclamer un contrôle plus durable des ressources fiscales qu'il avait ravi aux provinces pendant la guerre. Tout cela contribuait à ancrer encore plus l'État du Québec dans une position d'acteur politique secondaire et marginal dans le domaine des politiques sociales.
L'attitude du gouvernement du Québec dans ce dossier fut faible et incohérente parce que, à d'autres moments et sur d'autres terrains, le gouvernement duplessiste, avec l'appui du courant petit-bourgeois [433] traditionnel clérical, menait une lutte énergique et légitime pour rapatrier à Québec les pouvoirs fiscaux, notamment dans le champ de l'impôt direct, qui lui appartenaient constitutionnellement de droit. Pourtant, en laissant mollement le gouvernement de Saint-Laurent intégrer dans la loi sur la sécurité de la vieillesse des dispositions autorisant le gouvernement central à lever de nouveaux impôts pour financer les pensions universelles, le gouvernement duplessiste acceptait, sans protester, de reculer sur un terrain où il s'emploierait à nouveau à avancer en 1954. Une fois de plus, on se retrouve en présence d'une occasion manquée de transformer l'autonomisme négatif en autonomisme offensif. Qu'est-ce qui aurait empêché le gouvernement duplessiste, en ces années de « vaches grasses », de mettre sur pied, sur ses propres bases, un programme de maintien du revenu adressé aux personnes âgées de 65 ans et plus pour se retrouver, ce faisant et par la suite, dans une position plus solide et cohérente, pour réclamer le rapatriement des sources fiscales qui lui appartenaient de droit pour financer des actes responsables accomplis dans le champ du social et non pas de vagues intentions générales ? Certes, proportionnellement, il y avait moins de personnes âgées au Québec que dans d'autres provinces. Mais, comme nous l'avons vu, les personnes âgées au Québec se trouvaient néanmoins dans une situation économique lamentable. D'où le nombre effarant de ces dernières admises aux pensions de vieillesse jusqu'en 1952. Nous savons en plus que les personnes âgées au Québec, à l'époque, enregistraient les contrecoups du sous-développement des services sanitaires et du caractère désuet du dispositif de l'assistance publique (cf. chap. 4 et 5). Tout cela prouve à l'évidence que les personnes âgées québécoises se trouvaient aux prises avec des problèmes sociaux aigus qui appelaient des interventions gouvernementales et, au premier titre, celle de l'État du Québec. Mais, dans ce domaine, le gouvernement de Duplessis se cantonnait dans l'immobilisme et attendait passivement les initiatives du gouvernement fédéral .
Dans tout ce dossier, le mouvement ouvrier québécois, une fois de plus, éprouva de la difficulté à intégrer, sur ses propres bases, la question nationale dans ses revendications et ses luttes sociales et ne parvint pas à critiquer les dessous ambigus de l'intervention centralisatrice du gouvernement fédéral. C'était regrettable mais compréhensible : [434] à force de voir le gouvernement duplessiste, qui le matraquait quotidiennement sur le terrain social, agiter l'épouvantail d'un autonomisme négatif et abstrait, le mouvement ouvrier, obligé de s'opposer au régime Duplessis sur le terrain social, avait théoriquement et pratiquement une côte à remonter pour trouver une façon cohérente de résister, à l'intérieur d'une stratégie intégrée, et à l'oppression nationale et à l'exploitation des classes populaires.

[435]

DEUXIÈME PARTIE :
Les programmes
Chapitre 10
L’ASSISTANCE-CHÔMAGE

Introduction.

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L’assistance-chômage fut adoptée par le gouvernement fédéral comme programme permanent seulement en 1956 et le gouvernement du Québec attendit jusqu'en juillet 1959 pour entrer dans ce programme à frais partagés. L'originalité de cette mesure d'assistance sociale provenait de ce qu'elle concernait explicitement des personnes considérées comme aptes au travail, tandis que les autres programmes d'assistance adoptés jusque-là par le gouvernement fédéral et les provinces concernaient habituellement des personnes pauvres considérées comme inaptes au travail ou dispensées de l'obligation de travailler.
À première vue, l'arrivée tardive d'un programme à frais partagés d'assistance-chômage au Canada et l'entrée encore plus tardive du Québec dans ce programme peuvent surprendre. Pourtant, pendant la crise des années 1930, il y avait eu des programmes temporaires de secours aux chômeurs qui avaient été reconduits d'année en année pendant dix ans . Ces programmes étaient financés conjointement par le fédéral, les provinces et les municipalités et avaient représenté des [436] dépenses publiques d'approximativement 1 milliard de dollars. Au Québec, ils avaient représenté des dépenses de 240 millions de dollars assumées à 51% par la province, à 28% par le fédéral et à 21% par les municipalités  ; en Saskatchewan, la province la plus touchée par la crise, les secours aux chômeurs avaient coûté près de 200 millions de dollars dont plus de 100 millions de dollars avaient été défrayés par la trésorerie provinciale . Suite à des actions gouvernementales d'aide aux chômeurs si prolongées et si massives, comment expliquer que le gouvernement fédéral ait attendu quinze ans avant de se décider à instaurer un programme permanent d'assistance-chômage ?
Pour répondre à cette question, il ne suffit pas d'invoquer l'instauration d'un programme national d'assurance-chômage en 1940, ni de se référer à la prospérité économique des années de guerre et d'après-guerre. Nous l'avons vu dans le chapitre sur l'assurance-chômage (cf. chap. 7), l'introduction de cette mesure ne dispensait pas les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral de créer l'assistance-chômage : le régime d'assurance-chômage canadien de l'époque n'était pas universel et, en conséquence, il offrait une certaine protection, à certains chômeurs, à certaines conditions, pendant un certain temps ; il constituait une réponse partielle au problème du chômage, une réponse qui, de l'aveu même du gouvernement fédéral, à l'époque, devait incessamment être complétée par l'assistance-chômage. Quant à la conjoncture économique, certes elle fut relativement prospère de 1940 à 1956, comparativement à celle des années 1930 et la prospérité générale offrait aux gouvernements un bon prétexte pour tergiverser ; toutefois, même pendant ces années de prospérité, le problème du chômage existait comme nous l'avons montré dans des chapitres antérieurs . Au Québec par exemple, comme l'avait remarqué la Commission Tremblay, le nombre de chômeurs n'avait pas cessé de croître de 1951 à 1954 : il y en avait 263 791 en février 1954 et, parmi ces derniers, 70% étaient des aptes au travail ou des « indigents valides » qui, en majorité, n'étaient pas protégés par l'assurance-chômage, ni par le régime d'assistance publique et devaient, en conséquence, s'en remettre à la charité de leurs proches ou des sociétés Saint-Vincent de Paul .
Le présent chapitre comprend quatre sections portant respectivement sur les racines historiques du programme, sur ses caractéristiques [437] générales, sur sa signification générale et sur les raisons l'adhésion tardive du Québec.

I. Les racines historiques
de la loi fédérale de 1956

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Les racines historiques de l'assistance-chômage recoupent en partie celles de l'assurance-chômage : elles renvoient, pendant la crise des années 1930, aux luttes entre le capital et les classes populaires, luttes médiatisées par le courant petit-bourgeois traditionnel au Québec (cf. chap. 7) et par le courant des nouvelles petites bourgeoisies à Ottawa (cf. chap. 2). À une différence près, cependant. Autant le mouvement ouvrier et populaire réclamait à la fois l'assistance-chômage et l'assurance-chômage, autant le courant petit-bourgeois traditionnel, pour des raisons de principe, semblait plus enclin à demander l'assurance-chômage que l'assistance-chômage. En raison de sa méfiance de l'État, la petite bourgeoisie traditionnelle, si influente au Québec, préférait les mesures d'assurance sociale à toute autre forme de politiques sociales .
Pendant la crise des années 1930, le dossier de l'assistance-chômage renvoyait à l'épineuse expérience des programmes de secours aux chômeurs. À cet égard, il faut préciser que jusqu'en 1938, tous les gouvernements qui s'étaient succédé à Ottawa réitéraient la position de principe voulant que l'assistance aux chômeurs relève des provinces et des localités . Suite à la recherche empirique menée sur les programmes de secours aux chômeurs en Ontario par Harry Cassidy, dès le début des années 1930 , les problèmes de l'incompétence de plusieurs municipalités, de l'inexistence de « standards nationaux » et de l'absence de professionnalisme avaient commencé à être soulevés. Par la suite, plusieurs experts en politique sociale qui s'étaient penchés sur les programmes de secours, dont Cassidy et Charlotte Whitton, avaient fait des pressions sur le gouvernement fédéral pour l'inciter à s'impliquer davantage dans l'assistance aux chômeurs. Ces conseils repris par plusieurs organismes étaient compris comme un appel à la centralisation : [438] il fallait que le gouvernement fédéral exerce un leadership national fort.
Cependant, jusqu'en 1938, le gouvernement fédéral de Bennett d'abord et de Mackenzie King ensuite demeurait agrippé à la position conventionnelle voulant que l'aide aux chômeurs relève d'abord des provinces et des municipalités et pas du gouvernement central. En somme, le gouvernement fédéral semblait, pendant ces années, plus réticent à intervenir dans le dossier de l'assistance-chômage que dans celui de l'assurance-chômage. D'où la colère et la résistance du Premier ministre Mackenzie King, à la fin de l'année 1937, lorsqu'il fut informé que la Commission Purvis sur l'emploi s'apprêtait à recommander dans son Rapport que le gouvernement fédéral se devait de contrôler les programmes d'assistance aux chômeurs. Mais, comme nous l'avons expliqué dans le chapitre 2, en nous appuyant sur les recherches de Struthers , en dépit de son opposition première, Mackenzie King allait, au début de l'année 1938, être obligé de s'ouvrir aux conclusions du Rapport Purvis, en constatant qu'elles étaient appuyées par des personnes de son entourage qu'il tenait en haute estime, comme Norman Rogers, O.D. Skelton, W.C. Clark, W.A. Mackintosh, J. Pickersgill. Ainsi, le gouvernement de Mackenzie King, au cours de 1938, s'apprêtait à prendre un virage sur la question de l'assistance-chômage, tout comme il en avait pris un à la fin de l'année 1937 sur l'assurance-chômage et tout comme il se préparait à en prendre d'autres sur d'autres dossiers. Les uns après les autres, ces virages sectoriels annonçaient la proximité d'un virage plus global traduisant une nouvelle conception du rôle de l'État central dans l'économie et le social (cf. chap. 2 et 7).
À partir du début de la Deuxième Guerre, lorsque le gouvernement fédéral décida fermement d'instaurer l'assurance-chômage, et jusqu'en 1956, la question de l'assistance-chômage fut discutée à diverses reprises à l'intérieur ou à la périphérie du gouvernement fédéral. Ces discussions furent révélatrices au sujet des racines de la législation de 1956 et des efforts déployés par l'État fédéral pour faire la régulation des luttes sociales. Il est utile ici d'examiner quelques-uns des moments clés du travail de recherche de compromis effectué à partir et autour de l'État fédéral.

1) Le Rapport Rowell-Sirois (mai 1940). Au moment où le Rapport Rowell-Sirois était rendu public, en mai 1940, les programmes temporaires d'aide aux chômeurs, reconduits annuellement depuis l'automne 1930, étaient toujours en vigueur, même si la guerre avait provoqué [439] une reprise de l'économie. Ces programmes ne devaient être discontinués que le 31 mars 1941.
Comme nous l'avons vu antérieurement (cf. chap. 2, section I), la Commission Rowell-Sirois, dans ses analyses et ses recommandations, s'était montrée d'abord sensible aux points de vue de l'aile réformiste de la bourgeoisie canadienne, tout en faisant preuve d'une grande habileté politique, au niveau de son argumentation, afin de ne pas heurter de front les positions de la fraction conservatrice du capital, de la petite bourgeoisie traditionnelle nationaliste du Québec et du mouvement ouvrier canadien. Sur la question qui nous intéresse spécialement ici, nous pouvons dire que la réflexion et les orientations de la Commission Rowell-Sirois étaient en grande partie fondées sur une évaluation critique de l'expérience gouvernementale de dix années de programmes à frais partagés de secours aux chômeurs. En référence à ces interventions conjointes de divers paliers de gouvernement, la Commission notait :
Qu'elles avaient entraîné une hausse astronomique des dépenses gouvernementales au chapitre du bien-être, qui, en 1937, représentaient 25% de l'ensemble des dépenses gouvernementales au Canada .
Quelles avaient placé plusieurs municipalités et provinces, notamment les provinces de l'Ouest et, au premier titre, la Saskatchewan, dans une situation de grande précarité, voire de banqueroute financière .
Qu'elles avaient été caractérisées par beaucoup de lourdeur et d'incohérence administratives, en raison de la formule des frais partagés qui impliquait une double mécanique de vérification administrative et, en conséquence, beaucoup de frictions administratives et politiques .
Qu'elles avaient mis en relief la contradiction dans laquelle se trouvaient les provinces qui, tout en étant pourvues de la primauté législative pour intervenir en vue de protéger les chômeurs, se retrouvaient néanmoins dépourvues de toutes ressources financières pour agir .
Suite à ces constats, la Commission devait, au niveau de ses recommandations, choisir entre deux options possibles : soit confirmer [440] les prérogatives constitutionnelles provinciales et, en conséquence, préconiser un partage des ressources fiscales entre le fédéral et les provinces susceptible d'aider ces dernières à intervenir dans le domaine social ; soit recommander un transfert des provinces au fédéral des pouvoirs constitutionnels en matière sociale et, en conséquence, favoriser un partage des ressources fiscales plus avantageux pour le gouvernement fédéral. La Commission préféra la deuxième option. Elle recommanda, dans la foulée du Rapport Purvis, que l'assistance-chômage, définie comme l'assistance aux chômeurs « employables », distincts de l'assistance aux chômeurs « non employables », soit la responsabilité du gouvernement fédéral et que ce gouvernement soit muni de la « juridiction adéquate » pour agir en ce sens. Quant aux autres formes d'assistance concernant les inaptes au travail, la Commission recommandait qu'elles relèvent de la responsabilité des provinces. Le partage devenait donc très simple, au fédéral les aptes et au provincial les inaptes .

2) La Conférence fédérale-provinciale de 1941. À la Conférence fédérale-provinciale de janvier 1941, convoquée par le gouvernement de Mackenzie King pour soumettre à l'étude les principales recommandations du Rapport Rowell-Sirois publié quelques mois auparavant, le Premier ministre, dans sa présentation inaugurale, avait insisté sur quatre recommandations qu'il appuyait avec une grande vigueur. La deuxième recommandation touchait l'assistance-chômage :

Que le Dominion soulage les provinces et les municipalités [...] du fardeau tout entier des secours aux chômeurs aptes au travail et des personnes à leur charge .

Pour fonder son appui à cette recommandation, Mackenzie King avait présenté l'argumentation suivante :
À la lumière de l'expérience acquise, il serait logique que le gouvernement central assumât le coût entier des secours accordés aux chômeurs aptes au travail et à leurs ayants droit. On préviendrait ainsi toute répétition de la confusion, de l'ineptie, du gaspillage, des atermoiements et des distinctions injustes qui ont caractérisé depuis 1930 l'administration de l'aide aux chômeurs. On supprimerait en outre la répartition illogique des responsabilités actuelles, alors que le plus lourd fardeau retombe nécessairement sur l'autorité qui est te moins en mesure de l'assumer [...] Le nouveau projet reconnaît qu'individuellement chaque collectivité est incapable de régler le chômage en masse et la stagnation agricole résultant d'une crise nationale ou internationale et incapable aussi, étant donné la répartition actuelle des responsabilités [441] financières, de faire face au chômage industriel et agricole, en tant que problème économique d'envergure nationale .
Avec cette argumentation, Mackenzie King dévoilait clairement l'adhésion du gouvernement fédéral aux recommandations de la Commission Rowell-Sirois en rapport avec le problème du chômage. Puisque la crise avait révélé le caractère national et international du problème du chômage, il incombait, non pas à « chaque collectivité », c'est-à-dire aux paliers municipaux et provinciaux, mais plutôt au gouvernement central, de prendre en charge ce problème au nom de l'intérêt national. Le chômage auquel faisait référence Mackenzie King était celui des aptes au travail et l'intervention gouvernementale évoquée devait prendre la forme de l'assistance-chômage appelée à compléter l'assurance-chômage instaurée en 1940. Pour convaincre les provinces et les municipalités d'adhérer à ses vues, Mackenzie King faisait état de la « généreuse » disposition du gouvernement central à tenir compte de leurs difficultés financières. Cette compassion n'était pas totalement désintéressée ; elle était reliée à la volonté du gouvernement central de légitimer l'accaparement d'une part accrue des ressources fiscales.
Nous connaissons le dénouement de la Conférence fédérale-provinciale de 1941 (cf. chap. 2) : en vertu de l'opposition de l'Ontario et du Québec, l'étude des recommandations de la Commission Rowell-Sirois fut reportée à la fin de la guerre. Ainsi, le dossier de l'assistance-chômage demeura sur les tablettes pendant le reste de la guerre. Néanmoins, la brève conférence avait permis de voir à quelle enseigne logeait le gouvernement fédéral sur la question de l'assistance-chômage.

3) Le Rapport Marsh (1943). Dans son Rapport, Marsh avait conféré une place centrale aux questions touchant le chômage et l'emploi. La problématique du Rapport était fort convergente avec celle du Rapport Rowell-Sirois. L'assurance-chômage ne constituait « qu'une des armes dans un arsenal de moyens d'attaque » pour lutter contre le chômage . Parmi les autres armes, il fallait compter sur une politique économique de plein emploi, sur une politique audacieuse de travaux publics, sur des politiques de formation et de mobilité de la main-d'œuvre et sur un programme d'assistance-chômage.
Pour le Rapport Marsh, il était nécessaire « d'aborder avant la fin des hostilités l'étude de mesures d'assistance-chômage en plus de l'assurance-chômage », d'abord parce que « des centaines de millions d'ouvriers » ne sont pas couverts par le programme d'assurance-chômage, [442] ensuite parce que les indemnisations ne peuvent durer que pour un temps limité et, finalement, parce que, « quelles que soient les mesures que l'on prenne en vue d'étendre le bénéfice de la loi, diverses moindres [sic] catégories d'ouvriers ne pourront en bénéficier ou, s'ils sont admissibles, ils le seront pour si peu de temps que leur cas sera virtuellement analogue à ceux des non-assurés  ».
En songeant aux impératifs de la conjoncture d'après-guerre en termes de mobilité souhaitable de la main-d'œuvre d'une région à l'autre du pays, Marsh argumentait en faveur d'un programme national d'assistance-chômage impliquant « une preuve uniforme des moyens de subsistance », et cela dans le but d'éviter le « brouillamini » des programmes de secours directs des années 1930, qui avait été occasionné par l'absence d'uniformité des conditions d'admissibilité d'une localité à l'autre et d'une province à l'autre . Comme le Rapport Rowell-Sirois, le Rapport Marsh voulait que l'assistance-chômage des aptes au travail relève de la responsabilité du gouvernement fédéral et insistait sur l'importance d'un écart entre les prestations d'assistance et les prestations d'assurance :

D'une manière générale on reconnaît le principe que l'aide aux chômeurs, n'étant pas fondée sur un régime de cotisations, soit moindre qu'une prestation payable en vertu d'un système contributoire d'assurance .

Toutefois, à la différence du Rapport Rowell-Sirois, le Rapport Marsh s'attardait plus longuement à faire des considérations théoriques et pratiques sur la définition de l'aptitude au travail. Il montrait par là qu'il était sensibilisé aux difficultés administratives occasionnées par la gestion d'un programme d'assistance destiné spécifiquement aux aptes au travail .

4) La Conférence de la reconstruction (1945-1946). Au moment de la Conférence fédérale-provinciale de la reconstruction, certains gouvernements provinciaux, notamment ceux de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan s'étaient déjà dotés de programmes provinciaux d'assistance-chômage ou d'assistance générale, dont ils partageaient les frais avec les municipalités . Cependant, le Québec ne disposait pas d'un tel programme (cf. chap. 5, section VI).
[443]
Parmi les réformes proposées par le gouvernement fédéral à la Conférence de 1945, il y en avait une qui visait l'instauration d'un plan national d'assistance-chômage concernant les aptes au travail. Plus précisément, le gouvernement fédéral proposait :

d'établir le plus tôt possible un système ample et pratique d'assistance aux personnes valides et inemployées, au lieu d attendre que le besoin s'en fasse sentir. Il lui semble nécessaire de ne pas permettre le retour d'une situation où les problèmes administratifs s'étudiaient séparément des responsabilités financières, et d'éviter les arrangements de fortune et les discussions avec les gouvernements provinciaux, arrangements et discussions qui se répéteraient sans doute si l'on s’en tenait à l'ancienne méthode d'octroi de secours. Même si le nombre des intéressés était peu élevé .

Le plan d'assistance-chômage suggéré devait avoir les caractéristiques suivantes :

a)	« s'ajuster à l'armature et au mécanisme du système actuel d'assurance-chômage et l'utiliser au maximum » ;
b)	être assorti d'une preuve des besoins de façon que, contrairement à ce qui peut arriver dans le cas de l'assurance-chômage, les prestations ne puissent en aucun cas être versées à des personnes qui « n'ont pas besoin d'un emploi pour vivre » ;
c)	avoir des taux de prestations uniformes dans tout le pays établis à 85% des taux de prestations de l'assurance-chômage ;
d)	concerner spécifiquement des personnes capables de travailler .

Ces propositions recoupaient substantiellement celles de la Commission Rowell-Sirois et du Rapport Marsh. Le fédéral était prêt à financer l'assistance aux personnes employables et abandonnait aux provinces — et aux municipalités — l'assistance aux personnes non [444] employables. Sur la question de l'évaluation de l'aptitude au travail, il proposait le recours à une méthode plutôt rudimentaire et arbitraire :
Une personne qui cesse d'être employable n'aurait pas droit aux secours de chômage. Faute de preuve plus précise d'incapacité, une personne secourue pendant une période de deux ans, sans pouvoir trouver ou garder autre chose qu'un travail d'occasion, serait déclarée inadmissible et mise sous la responsabilité du gouvernement provincial et de la municipalité en cause .
Cette définition curieuse de l'inemployabilité fut critiquée sévèrement par plusieurs gouvernements provinciaux dont ceux de la Saskatchewan, du Manitoba et de l'Ontario. Ces provinces faisaient valoir que le critère des deux ans risquait, surtout en période de récession économique, de faire basculer plusieurs aptes dans le camp des inaptes. Elles craignaient que cela ait pour effet d'alourdir la note financière des provinces qui devaient payer une partie des coûts de l'assistance aux inaptes .
Quant aux positions du gouvernement de Duplessis à la Conférence, elles se résumèrent, sur la question du chômage, à cinq lignes plutôt sibyllines, à l'intérieur d'un mémoire de quinze pages :

Les offres du gouvernement fédéral en matière de chômage ne tiennent pas compte des grandes responsabilités financières du pouvoir central à ce sujet et elles imposent aux provinces un fardeau financier très lourd, au moment même où, en vertu des propositions fédérales, les provinces seraient privées de leurs principales sources de revenus .

La position du Québec sur l'assistance-chômage semblait convergente avec celles des autres provinces prêtes à appuyer l'assistance-chômage contrôlée par le fédéral, à condition que l'intervention fédérale dans le dossier des aptes au travail n'entraîne pas de coûts additionnels pour les provinces relativement dépourvues de ressources fiscales.
Mais, comme nous le savons (cf. chap. 2), la Conférence se termina en queue de poisson et le gouvernement fédéral dut replacer ses projets de réformes dans ses cartons, sans espoir de pouvoir les mettre en œuvre à court terme.

5) La Conférence fédérale-provinciale de 1950. À la Conférence fédérale-provinciale de 1950, le gouvernement fédéral, dirigé par Louis [445] Saint-Laurent, semblait moins assoiffé de réformes sociales que quelques années auparavant. La conjoncture politique et économique avait changé et la « double peur » avait diminué (cf. chap. 1 et 2). En dépit de la remontée du taux de chômage, en 1949-1950, les libéraux étaient moins empressés de faire de la place à l'agenda pour l'assistance-chômage. La priorité était donnée à la sécurité de la vieillesse, à l'assistance aux personnes âgées de 65 à 70 ans et au dossier de la fiscalité.
Ce ramollissement de la volonté réformiste du gouvernement central ne faisait pas l'affaire de tous les gouvernements provinciaux, ni celle du CCF au Parlement canadien . Les délégations des provinces de l'Ouest, notamment de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique, ne manquèrent pas l'occasion de rappeler au gouvernement ses propositions de 1945. La Saskatchewan CCF de T.C. Douglas demanda sans succès la tenue d'une conférence spéciale, pour discuter à nouveau de l'assistance aux chômeurs . La Colombie-Britannique, dirigée par le gouvernement créditiste de W.C. Bennett, se fit également insistante dans un mémoire présenté à la Conférence :

De l'avis de la Colombie-Britannique, le secours aux personnes aptes au travail, dont les prestations d'assurance-chômage ont expiré ou qui ont tenu des emplois non assurables, est une question nationale. Elle appelle la mise en œuvre de la proposition que le gouvernement fédéral a formulée en 1945 de prendre à sa charge « les chômeurs aptes au travail ». Il faut que cette expression soit bien définie de manière à ce qu'elle englobe les personnes qui travaillaient auparavant à leur compte, et d'autres encore, y compris les travailleurs agricoles et les pêcheurs, qui peuvent ne pas être visés par le régime national d'assurance-cnômage .

Ces demandes, à l'époque, tombèrent dans des oreilles de sourds.

6) La campagne du Canadian Welfare Council (1952-1956). Dans son analyse des origines de l'assistance-chômage, l'historien James Struthers a mis en relief avec bonheur la contribution majeure du Canadian Welfare Council (CWC), soit l'ancêtre du Conseil canadien de développement social, au début des années 1950 . Le CWC, à l'époque, constituait une sorte de carrefour pour la réflexion de pointe sur les organismes volontaires et gouvernementaux dans le domaine du service social. C'était un organisme qui exerçait une influence [446] significative à la fois sur la profession de travail social et sur le ministère de la Santé et du Bien-Être social.
Depuis le début des années 1940, cet organisme, dont le siège social était à Ottawa, faisait preuve d'un grand dynamisme dans les débats publics sur les services sociaux et les politiques sociales. Depuis le passage, court mais déterminant, de George Davidson à sa direction (1942-1944), le CWC était identifié à une vision réformiste moderne de la sécurité sociale et l'idée de « l'assistance sociale basée sur le besoin » avait commencé à faire son chemin . Dans notre langage, nous dirions que le CWC véhiculait le point de vue des nouvelles petites bourgeoisies . Peu connu dans le milieu québécois francophone, cet organisme était bien enraciné et jouissait d'une renommée enviable dans le Canada anglophone. C'est la raison pour laquelle nous tenons à l'identifier par son appellation anglaise plutôt que française.
Au début des années 1950, le CWC, en prenant note de l'attentisme croissant du gouvernement fédéral dans le dossier de l'assistance-chômage, décida de créer un Comité de travail pour articuler une position susceptible de relancer le débat. Ce Comité, présidé par David Croll, fut nommé significativement « Public Assistance Committee ».
En 1953, le Conseil se trouvait muni d'une prise de position qu'il diffusa dans l'opinion publique. Cette position affirmait avec force le principe du droit à l'assistance publique de toute personne pauvre, peu importe la cause de sa pauvreté . Cette position rencontra de fortes résistances, au début, dans les milieux gouvernementaux. Il faut rappeler qu'au début de l'année 1953, la guerre de Corée avait encore des effets positifs sur l'emploi. Mais, dès l'automne 1953, le problème du chômage était redevenu lancinant. Dans cette conjoncture nouvelle qui, en 1954 et 1955, alimentait l'inquiétude et les luttes sur la question du chômage, le CWC revint constamment à la charge pour mener campagne dans l'opinion publique canadienne et faire du lobbying auprès des milieux gouvernementaux, afin d'amener les pouvoirs publics à faire de l'assistance publique une priorité. Dans cette campagne, le CWC était secondé par l'Association canadienne des travailleurs sociaux. Au milieu des années 1950, ces efforts, combinés à ceux d'autres organismes, finirent par porter fruit, comme allait en témoigner la Conférence fédérale-provinciale de 1955 .
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7) L'assistance aux invalides (1954). Entre les conférences fédérales-provinciales de 1950 et de 1955, le gouvernement fédéral restructura trois programmes d'assistance catégorielle à frais partagés concernant des inaptes au travail.
D'une part, en 1951, le gouvernement de Saint-Laurent, restructura l'assistance aux personnes âgées et aux aveugles, en créant deux programmes distincts d'assistance, l'un pour les personnes âgées de 65 à 70 ans et l'autre pour les aveugles de 21 ans et plus (cf. chap. 9).
D'autre part, en 1954, suite à un vaste mouvement de pressions organisé par des organismes de défense des personnes handicapées , le gouvernement adopta la Loi sur les invalides . En vertu de cette loi sanctionnée le 26 juin 1954, toute personne de 18 ans et plus, « invalide d'une manière totale et permanente », rencontrant certains critères de revenus et de résidence et non protégée par d'autres programmes spécifiques d'assistance (art. 3), devenait éligible aux prestations du nouveau programme d'assistance dont les frais étaient partagés à 50/50 entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ayant signé une entente avec le fédéral. Le gouvernement du Québec entra dans ce programme d'assistance catégorielle, dès la fin de l'année 1954 . Dans le Discours sur le budget de 1955, le ministre Onésime Gagnon parlait de la mise sur pied de ce nouveau programme comme si tout le mérite et toute la responsabilité en incombaient au gouvernement de l'UN :

C'est l'Union nationale qui organisa le système des pensions pour les aveugles et les allocations pour les mères nécessiteuses. Cette année, elle ajoute à cette série de lois sociales une mesure destinée à assurer une pension aux personnes totalement invalides. Les invalides ont droit à notre assistance parce que leur état de santé précaire les laisse parfois à la charge de leurs parents peu fortunés ou à la charge d'étrangers .

Ce que le ministre des Finances de l'Union nationale ne disait pas, c'était que le nouveau programme d'assistance, tout comme ceux de l'assistance aux personnes âgées et aux aveugles, tout en étant administré par la province et financé à 50% par cette dernière, relevait d'abord d'une loi-cadre fédérale. Ces données concernaient le dossier de l'assistance-chômage. Après avoir répété depuis quinze ans, suite à [448] la Commission Rowell-Sirois, que le fédéral devait s'occuper de l'assistance aux aptes et abandonner aux provinces l'assistance aux inaptes, le gouvernement central, dans la pratique, continuait de jouer un rôle non négligeable dans l'assistance aux inaptes. Bientôt, il se retrouverait dans une bonne position pour intervenir dans le dossier des aptes au travail.

8) La Conférence fédérale-provinciale de 1955. L'année 1955 fut fébrile, au chapitre des discussions fédérales-provinciales. Depuis la fin de la guerre de Corée, le taux de chômage s'était maintenu à un niveau record par rapport aux moyennes enregistrées depuis la crise. Le Québec et les Maritimes étaient les provinces les plus fortement touchées. Pour la première fois depuis quinze ans, les fonds sortaient de la caisse d'assurance-chômage plus vite qu'ils n'y entraient. Le mouvement ouvrier canadien talonnait le gouvernement fédéral pour l'amener à agir de façon responsable par rapport au problème du chômage. Il exigeait l'élargissement des conditions d'admissibilité du programme d'assurance-chômage et des programmes de création d'emploi plus qu'un programme d'assistance-chômage. Le gouvernement du PLC était marqué par l'usure de vingt années d'exercice du pouvoir. Comme des élections pointaient à l'horizon, il se devait de faire quelque chose.
Le gouvernement commença à réagir aux pressions sociales et politiques en réformant en profondeur le programme d'assurance-chômage (cf. chap. 7). Ces initiatives ne pouvaient cependant pas, à elles seules, dispenser le gouvernement d'instaurer un programme d'assistance-chômage. Même avec l'élargissement des conditions d'admissibilité de l'assurance-chômage, de nombreux chômeurs, en période de ralentissement économique, demeuraient à découvert et dépourvus de toute protection sociale, comme le rappelaient régulièrement les députés CCF en Chambre  et les provinces tenaillées par la montée du chômage et des luttes sociales qui s'y alimentaient. C'est ainsi que le dossier de l'assistance-chômage ne tarda pas à prendre de l'importance dans l'agenda des rencontres fédérales-provinciales d'avril et d'octobre 1955.
En avril 1955, dans le cadre d'une « réunion préliminaire » de la Conférence, le Premier ministre Saint-Laurent prit la parole en premier pour faire le point sur la position du gouvernement. Sur l'assistance-chômage, il commença par rappeler que la proposition fédérale de 1945 n'avait pas été acceptée et que « jusqu'à maintenant, les conditions [449] économiques ont été telles que l'assurance-chômage et d'autres dispositions déjà en œuvre ont réussi, semble-t-il, à pourvoir aux besoins du moment  ». Puis, après avoir mentionné que « les propositions de 1945 ne peuvent plus convenir à notre programme en 1955  », il enchaîna, sans revenir sur le contour précis des propositions fédérales de 1941 et de 1945, en précisant qu'un programme d'assistance-chômage était souhaitable dans la présente conjoncture ; il ajouta que le fédéral était prêt à assumer une partie des coûts, même si l'administration du programme devait être confiée aux « autorités locales », puisque ce dernier relevait de la « responsabilité constitutionnelle des provinces » . Puis, Saint-Laurent termina son exposé en exprimant, sur la pertinence de distinguer les aptes et les inaptes au travail, une position différente de celles avancées aux Conférences de 1941 et de 1945 et, préalablement à ces dernières, par la Commission Rowell-Sirois : désormais, aux yeux du gouvernement fédéral, il ne convenait plus, en raison de difficultés administratives, de « trouver un système satisfaisant de classement des chômeurs nécessiteux en deux catégories », à savoir les « employables » et les « inemployables » ; en conséquence, le programme d'assistance-chômage devait concerner indistinctement les deux catégories et, à ce moment-là, dépendamment du nombre de chômeurs, le gouvernement central serait prêt à défrayer les coûts à 30%, ou à 40%, ou à 50% .
Les gouvernements du Nouveau-Brunswick et de la Colombie-Britannique réagirent en exprimant leur préférence pour la formule de 1945, dans laquelle le gouvernement central s'engageait à défrayer 100% des coûts de l'assistance-chômage aux aptes . La majorité des provinces se montrèrent impatientes de collaborer à la mise sur pied d'un programme d'assistance-chômage à frais partagés. La délégation du Québec, dirigée par Duplessis, demeura étrangement coite sur le sujet .
En octobre 1955, suite à un travail de déblayage effectué depuis avril par divers comités, la Conférence reprenait ses délibérations. Le gouvernement fédéral réexprima ses positions d'avril en leur conférant un contour plus précis :

le gouvernement fédéral acceptait d'assumer la moitié des frais de secours pour le nombre de personnes dans le besoin qui, dans chaque province, excéderait 0,45 p. 100 de la population, pourcentage [450] représentant le nombre de ceux qui sont dans le besoin parce qu'ils sont inaptes au travail .

Voilà, la formule magique était lancée. Appliquée au Québec à l'époque, elle aurait impliqué que le coût de l'assistance versé aux 20 000 premières personnes sans emploi, dans le cadre du programme conjoint, aurait été assumé totalement par le gouvernement provincial. Coincées par l'ampleur du problème du chômage, au moment où se produisait la Conférence, la majorité des provinces se rallièrent en maugréant à la proposition fédérale. Dans son intervention, Duplessis, en évitant une fois de plus de se prononcer sur le vif du sujet, se contenta de faire une mise en garde évasive sur le danger d'accroître inopportunément les tâches de l'État .
L'historique que nous venons de présenter au sujet des débats sur l'assistance-chômage de 1940 à 1955 met l'accent sur le devant de la scène, soit sur l'activité médiatrice de l'État fédéral. Ce dernier semblait moins pressé, après la guerre, suite à l'évolution rassurante de la conjoncture politique et économique, de voir apparaître un programme d'assistance-chômage. D'ailleurs, les organisations syndicales, dans leurs luttes contre le chômage, mettaient l'accent, au cours de la période considérée, davantage sur la revendication d'une politique de plein emploi et d'une libéralisation de l'assurance-chômage que sur la revendication d'un programme d'assistance-chômage vu comme un palliatif de dernier recours.

II. Le programme d'assistance-chômage
de 1956 et son évolution

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Quelles étaient les principales caractéristiques du programme d'assistance-chômage et comment évolua ce programme de 1956 à 1960 ? Voilà deux questions auxquelles nous tenterons de répondre dans cette section.

1) Les principales caractéristiques du programme en 1956. La caractérisation du programme de 1956 passe par l'analyse de la Loi sur l'assistance-chômage sanctionnée, le 11 juillet 1956 . Cette loi fédérale reprenait les éléments de la proposition avancée par le gouvernement fédéral à la Conférence fédérale-provinciale d'octobre 1955. En vertu de cette législation :

a) Le gouvernement du Canada, « sous réserve de la présente loi » était autorisé à « conclure avec toute province un accord pourvoyant au paiement, par le Canada à la province, de contributions relatives aux [451] frais d'assistance-chômage, dans cette dernière » (art. 3). Ces accords pouvaient être rétroactifs jusqu'au 1er juillet 1955.
b) L'assistance-chômage, au sens de la loi, concernait non seulement l'assistance aux chômeurs aptes au travail, mais, plus largement, « l'assistance financière aux nécessiteux », ou encore « l'assistance aux personnes en chômage qui sont dans le besoin » (Annexe A). Par cette formulation, les personnes inaptes au travail se trouvaient incluses parmi les destinataires du programme, tout autant que les aptes.
c) La participation financière du gouvernement fédéral devait être versée à même les revenus du fonds consolidé et était établie à 50% du montant engagé par les provinces et les municipalités au chapitre de l'assistance financière aux chômeurs nécessiteux. Toutefois, le remboursement fédéral ne s'appliquait pas au paiement versé au premier 0,45% de la population de la province .
d) Les conditions d'admissibilité du programme excluaient toute personne pensionnaire dans une institution d'assistance publique ou bénéficiaire de prestations d'assurance-chômage, de sécurité de la vieillesse, de l'assistance-vieillesse, de l'assistance aux aveugles, de l'assistance aux invalides, de l'assistance aux mères nécessiteuses, etc. (art. 8). Ainsi, le programme d'assistance-chômage était un programme résiduel auquel pouvaient s'adresser les personnes pauvres non couvertes par un autre programme d'assistance ou d'assurance.
e) Le programme devait être administré par les provinces, en tenant compte des balises définies par la législation et la réglementation fédérales. Il appartenait aux provinces d'établir les taux de prestations payables et de fixer de façon plus complète les conditions d'admissibilité. Les frais d'administration occasionnés par le programme étaient totalement à la charge des provinces.

2) Évolution du programme de 1956 à 1960. Peu de temps après l'adoption de la loi fédérale, six provinces se prévalurent rapidement de la possibilité de signer un accord qui valait pour l'année fiscale 1955- 1956, autant que pour l'année fiscale 1956-1957 : la Colombie-Britannique, Terre-Neuve, le Manitoba, la Saskatchewan, l'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick. À la fin de 1957, l'Alberta, la Nouvelle-Écosse et l'Ontario étaient entrées dans le programme. Le Québec y entra plus tardivement, soit en juillet 1959, pour des raisons sur lesquelles nous reviendrons dans la quatrième section de ce chapitre. [452] En raison de la clause limitatrice du palier de 0,45%, les déboursés effectués par le gouvernement fédéral aux six provinces concernées, pendant les années fiscales 1955-1956 et 1956-1957, furent minimes, soit de l'ordre de 3 millions de dollars pour la première année et de 5,8 millions de dollars pour la deuxième année . Les contributions fédérales augmentèrent à 10,8 millions de dollars en 1957-1958, à 29,7 millions de dollars en 1958-1959 et à 36,7 millions de dollars en 1959- 1960. Quant au nombre de bénéficiaires assistés, il devait passer de 182 135 en 1957-1958 à 295 041 en 1958-1959 et à 321 059 en 1959-1960 .
À la fin de l'année 1957, la loi de 1956 était amendée. Pour se resituer dans le contexte, rappelons que l'année 1957 était marquée par un double changement de la conjoncture : d'une part, le Canada entrait dans la plus forte récession depuis la guerre et, dans ce contexte de récession, le problème du chômage se posait de façon très aiguë ; d'autre part, John Diefenbaker et les Conservateurs étaient au pouvoir à Ottawa.
Certaines provinces et le mouvement ouvrier profitèrent de ces changements conjoncturels pour acheminer au gouvernement Diefenbaker leurs doléances concernant certaines dispositions de la loi d'assistance-chômage de 1956, notamment la clause du palier de 0,45% qui était vécue comme onéreuse par les provinces qui participaient au programme et désincitait le Québec à y participer. À l'automne 1957, le gouvernement conservateur convoqua une Conférence fédérale-provinciale pour les 25 et 26 novembre de la même année. L'agenda prévoyait que la priorité serait accordée à l'éternelle question des ententes sur le partage des ressources fiscales, mais laissait la porte entrouverte pour l'examen d'autres questions suggérées par la conjoncture, notamment celle du chômage.
Les premiers ministres de plusieurs provinces, en profitant de l'ouverture faite par Diefenbaker dans son discours inaugural , formulèrent leurs critiques au sujet de la loi de 1956. Le Premier ministre du Manitoba, après s'être dit alarmé de l'accroissement du chômage, fit un bilan critique du programme en le qualifiant de trop compliqué, de coûteux administrativement et d'injuste à l'endroit des provinces en [453] raison de la clause du 0,45% et de la discrimination des mères nécessiteuses . Le Premier ministre de la Colombie-Britannique demanda un élargissement du champ des accords d'assistance-chômage « de façon que le trésor fédéral assume sa part de l'aide sociale supplémentaire accordée par la province aux vieillards et infirmes  ». Le Premier ministre Frost de l'Ontario reprit les critiques qu'il avait présentées à la Conférence de 1955 en reprochant au gouvernement fédéral d'avoir dérogé à ses engagements de 1941 et de 1945 ; Frost considérait la situation comme non « équitable » puisque « les provinces devaient continuer à se charger de leur propre fardeau et assumer la moitié du fardeau du gouvernement fédéral, à savoir, l'assistance aux chômeurs employables après expiration des prestations d'assurance-chômage  ». Duplessis, comme à l'accoutumée, intervint, mais glissa vite sur la question de l'assistance-chômage, préférant revenir sur son interprétation de la Constitution et faire des jeux de mots sur les Conférences fédérales-provinciales du temps de Mackenzie King et de Saint-Laurent qui, à ses yeux, « étaient plutôt des circonférences puisque nous tournions toujours dans des cercles vicieux  ». Dans les semaines qui suivirent la conférence, le Parti conservateur fit adopter une loi pour amender celle de 1956. Cet amendement, sanctionné le 20 décembre 1957  devait entrer en vigueur le 1er janvier 1958. Il entraînait les modifications suivantes :
La clause du 0,45% était abolie.
Tout accord pouvait être rétroactif d'un an avant sa signature.
Des prestations supplémentaires pouvaient être versées à des chômeurs nécessiteux qui bénéficiaient des prestations en vertu d'autres programmes de sécurité sociale, si les montants de ces prestations étaient inférieurs aux besoins des nécessiteux identifiés aux barèmes de l'assistance-chômage.
Ces modifications apportées au programme ainsi que l'entrée tardive de l'Ontario puis du Québec expliquent l'augmentation rapide des déboursés fédéraux et du nombre des bénéficiaires, dans le cadre de l'assistance-chômage, au cours des années 1958-1959 et 1959-1960.

III. La signification du programme

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Le moment est venu, en nous appuyant sur les données factuelles relevées dans les deux sections antérieures, d'avancer quelques pistes [454] d'analyse critique concernant la signification de la gestation et de la mise en œuvre d'un programme d'assistance-chômage pendant les années 1940 et 1950.

1) Différence entre l’assistance-chômage proposée en 1945 et celle réalisée en 1956. Dans notre présentation des racines historiques de l'assistance-chômage, nous avons constaté que le type de programme proposé par la Commission Rowell-Sirois en 1940, par le Comité Marsh en 1943 et par le gouvernement fédéral lors des conférences fédérales-provinciales de 1941 et de 1945-1946 se distinguait nettement de celui proposé en 1955 à la Conférence fédérale-provinciale et réalisé à partir de 1956. Pendant la première moitié des années 1940, le programme suggéré était destiné exclusivement aux chômeurs aptes au travail et financé en totalité par le gouvernement fédéral. Par contre, pendant la deuxième moitié des années 1950, le programme proposé était un programme à frais partagés, destiné aux chômeurs inaptes autant qu'aux chômeurs aptes au travail et administré par les provinces. Comment expliquer une telle évolution de la position du gouvernement fédéral ?
Pour comprendre cette évolution, il importe de resituer la place de l'assistance-chômage dans la stratégie globale de sécurité sociale impulsée par le gouvernement central à la fin de la guerre et de tenir compte de la mise en œuvre de cette stratégie globale pendant les dix premières années d'après-guerre. De cette façon, il est possible de saisir, qu'à partir de 1955, le gouvernement central, tout en modifiant certains éléments de son projet d'assistance-chômage, pouvait travailler à la mise en œuvre d'une stratégie globale tout à fait cohérente par rapport à celle qu'il avait articulée pendant la guerre.
Depuis le début de la guerre, le gouvernement de Mackenzie King savait, en partageant les leçons tirées de la crise des années 1930 par les intellectuels au service de la fraction réformiste du capital, que l'État fédéral devait, dans la période d'après-guerre, continuer à intervenir audacieusement pour régulariser l'économie et les rapports sociaux ; il savait également que le nouveau rôle interventionniste assumé par l'État central passerait entre autres par le contrôle d'un certain nombre d'instruments parmi lesquels figuraient les programmes stratégiques de politiques sociales. Mais pour arriver à jouer ce rôle dans le social, le gouvernement fédéral se devait de surmonter un certain nombre d'obstacles délicats. Notamment, il devait tenir compte de la tradition historique et de la Constitution qui voulaient que les politiques sociales relèvent de la responsabilité des provinces et des municipalités. En 1945, il avait beaucoup d'intentions, mais il occupait un terrain encore étroit dans le domaine des politiques sociales. Il avait profité de la [455] conjoncture de la guerre pour introduire l'assurance-chômage et les allocations familiales. Avec à l'horizon, cependant, le renouvellement des ententes fiscales faites pour la durée de la guerre, il se sentait impatient d'instaurer sous sa responsabilité de nouveaux programmes de sécurité sociale afin de se trouver par la suite en meilleure position pour réclamer la reconduction des ententes fiscales qui l'avaient avantagé pendant la guerre. Dans un tel contexte, un programme d'assistance-chômage destiné aux aptes et financé totalement par le gouvernement fédéral apparaissait plus facile à légitimer que plusieurs autres programmes, dans la mesure où le précédent de l'assurance-chômage constituait une brèche pour justifier l'intervention fédérale auprès des aptes.
C'est ainsi que, dans les propositions du gouvernement du Canada présentées à la Conférence de la reconstruction, on retrouvait le projet connu d'assistance-chômage en même temps que le projet de sécurité de la vieillesse et le projet d'assurance-santé. Nous savons que le gouvernement de Mackenzie King était très impatient de réaliser ces réformes dans les plus brefs délais, à la fin de la guerre, dans la mesure où il était tenaillé par une double peur. Nous savons également que, la peur s'atténuant, dans les années ultérieures, le gouvernement libéral accepta de contenir son impatience et de réaliser ses projets de réformes sociales à la pièce. Mais, ce qui comptait le plus pour le gouvernement fédéral en 1945, en 1950 et en 1955, c'était d'occuper le terrain de la sécurité sociale. L'histoire a voulu que cette occupation de terrain se déploie effectivement, mais selon un scénario légèrement différent de celui entrevu en 1945. À l'ouverture de la Conférence de la reconstruction, en août 1945, Mackenzie King, pour légitimer l'offensive centralisatrice fédérale, s'était appuyé sur le traumatisme légué aux gouvernements provinciaux par l'expérience de la crise, en parlant de la « crainte du chômage » qui, après « la crainte de la guerre », obsédait le plus l'humanité . En référence à une telle « crainte », un projet d'assistance-chômage financé exclusivement par le fédéral apparaissait comme l'indice d'un généreux sens des responsabilités assumées par le gouvernement fédéral.
À court terme, les plans du gouvernement fédéral avaient été déjoué, suite à l'échec de la Conférence de 1945-1946. Mais le déroulement des événements, de 1945 à 1956, montre que ces plans se réalisèrent en bonne partie sur le moyen terme. Au début de la deuxième moitié des années 1950, le gouvernement fédéral occupait déjà une bonne partie du terrain dans le domaine de la sécurité sociale : [456] depuis la guerre, il contrôlait l'assurance-chômage et les allocations familiales ; il gérait le programme de subventions conditionnelles à la santé nationale et s'apprêtait à instaurer l'assurance-hospitalisation ; depuis 1952, il contrôlait exclusivement le nouveau programme de sécurité de la vieillesse et partageait avec les provinces les programmes d'assistance aux personnes âgées de 65 à 70 ans et d'assistance aux aveugles ; depuis le début de 1955, il avait mis sur pied le programme d'assistance aux invalides. Suite à l'expérience de divers programmes d'assistance catégorielle à frais partagés, il avait appris qu'il pouvait contrôler le développement de nouveaux programmes sans nécessairement être obligé de les financer à 100%. Il avait appris également que la formule des accords partagés constituait un excellent moyen pour l'État fédéral de s'immiscer dans le domaine de l'assistance aux inaptes, soit un domaine qu'il semblait pourtant prêt à concéder aux provinces à la fin de la guerre, au moment où il mijotait sa grande offensive .
En somme, nous pourrions penser, à première vue, que le programme d'assistance-chômage de 1956 était plus modeste que celui de 1945, à l'intérieur d'une stratégie fédérale d'occupation du terrain des politiques sociales. Plus modeste dans la mesure où il aurait davantage respecté les prérogatives provinciales en laissant à ces dernières la responsabilité d'administrer le programme. Mais, en examinant de plus près la réalité, on s'aperçoit que cette modestie n'était qu'apparente. Les réflexions qui suivent nous permettront de le constater.

2) Un programme ambigu d'assistance-chômage. Le programme d'assistance-chômage de 1956 avait un nom ambigu et trompeur. À en juger par son nom, il devait constituer un nouveau programme d'assistance catégorielle destiné à des personnes nécessiteuses aux prises avec le problème du chômage. Mais dans la réalité, comme nous avons pu le constater en examinant ses principales caractéristiques, ce programme était beaucoup plus qu'un programme d'assistance-chômage et un programme d'assistance catégorielle. C'était davantage un programme résiduel qui, à court terme, visait les personnes nécessiteuses non protégées par les autres programmes d'assistance catégorielle et [457] qui, à plus long terme, pouvait devenir l'embryon d'un programme global d'assistance sociale. En ce sens, en mettant sur pied en 1956 un programme d'assistance sociale destiné de façon large aux chômeurs aptes et inaptes et en modifiant ce programme dès 1957 pour que des suppléments d'assistance puissent être versés à des personnes nécessiteuses insuffisamment soutenues par d'autres programmes d'assistance et même d'assurance, le gouvernement fédéral faisait beaucoup plus qu'intervenir pour assister les chômeurs. Il mettait en place un important jalon à partir duquel pourrait être restructuré ultérieurement l'ensemble de l'assistance sociale. D'ailleurs, la Loi d'assistance publique du Canada adoptée en 1966 n'allait-elle pas être, sans le dire, une refonte et un élargissement de la Loi d'assistance-chômage de 1956  ?
En refusant de limiter le programme d'assistance-chômage aux seuls chômeurs aptes au travail et en précisant que ce programme devait fournir « de l'assistance aux personnes en chômage qui sont dans le besoin », les législateurs en 1956 n'étaient peut-être pas conscients à l'avance de tous les développements que le gouvernement du Canada serait en mesure d'introduire, au cours des dix années ultérieures, en s'appuyant sur les choix de 1956. Il n'en demeurait pas moins que, dans le dispositif de la législation de 1956, le concept central était celui de personnes dans le besoin, plus que celui de personnes en chômage . De cette manière, les destinataires du programme, à la différence de ceux et celles des autres programmes d'assistance catégorielle, n'appartenaient pas à une seule catégorie spécifique. L'assistance-chômage s'adressait, bien sûr, à la catégorie des chômeurs aptes au travail dans le besoin ; mais, en étant vaguement ouverte à des chômeurs inaptes, elle s'adressait aussi à d'autres catégories de personnes dans le besoin. C'est ainsi que le programme d'assistance-chômage se trouvait à être à la fois un programme d'assistance catégoriel et un programme d'assistance « transcatégoriel », tellement la population cible visée était large et floue. Par là, le programme de 1956 commençait, avant la lettre, la stratégie de l'assistance sociale globale des [458] années 1960 et 1970 . C'était un programme « fourre-tout », comme devaient le remarquer certains analystes par la suite . Les implications concrètes de la définition ambiguë de la population cible de l'assistance-chômage étaient faciles à prévoir : graduellement, au cours des années, les bénéficiaires de ce programme devaient augmenter à un rythme accéléré en même temps que celle d'autres programmes d'assistance catégoriels devait baisser. Au Québec, par exemple, de 1960-1961 à 1966-1967, les bénéficiaires de l'assistance aux invalides, de l'assistance-vieillesse et de l'assistance aux mères nécessiteuses devaient passer de 80 640 à 65 934 (cf. chap. 6) .

3) Une première concernant l'assistance aux aptes. Au cours des années 1930, il y avait eu des programmes d'assistance-chômage destinés aux aptes au travail mais, comme nous l'avons mentionné, ces programmes avaient un caractère temporaire et exceptionnel et ce caractère temporaire avait agrémenté la bonne conscience des classes dominantes de l'époque qui, en souscrivant encore à l'idéologie du libéralisme économique, ne pouvaient pas se faire à l'idée que des personnes « normales », c'est-à-dire des personnes aptes au travail, puissent, autrement que par leur faute et leur insouciance, se trouver aux prises avec des problèmes de pauvreté, en ayant ou en ayant pas un emploi. Au cours des années 1940 et 1950, il y avait bien certaines municipalités et certaines provinces (Saskatchewan et Colombie-Britannique) qui s'étaient dotées, localement ou provincialement, des programmes d'assistance sociale ouverts aux aptes ; mais ces programmes étaient considérés comme l'exception à la règle. Ainsi, avec l'arrivée du programme fédéral d'assistance-chômage, une étape était franchie dans l'histoire des politiques sociales au Canada. Dorénavant, un mécanisme permanent d'assistance aux aptes au travail, dont pouvaient profiter toutes les provinces canadiennes, s'intégrait dans l'arsenal des politiques sociales. C'était une première dans la mesure où, tous les programmes d'assistance mis sur pied auparavant par le gouvernement fédéral, selon la formule des accords à frais partagés, étaient des programmes d'assistance destinés à des personnes nécessiteuses reconnues comme inaptes au travail (personnes âgées, aveugles, invalides).
[459]
Mais, au moment où elle survenait, cette première n'entrait plus en contradiction avec l'idéologie des classes dominantes, puisque cette idéologie avait été remise à jour depuis la deuxième moitié des années 1930, au Canada comme dans d'autres pays capitalistes avancés, avec les apports de Keynes, de la Commission Rowell-Sirois, de Marsh, de Cassidy, etc., qui s'apparentaient à des contributions nouvelles issues des éléments lucides des nouvelles petites bourgeoisies intellectuelles au service de la fraction réformiste du grand capital. Dans la stratégie de la sécurité sociale articulée à Ottawa pendant la Deuxième Guerre, nous avons vu qu'il y avait de la place pour l'assistance aux aptes au travail et que cette forme d'assistance s'inscrivait à l'intérieur d'un plan global et intégré qui visait la sécurité économique et sociale du système capitaliste et de la bourgeoisie autant, sinon plus, que celle des classes populaires. Assister les chômeurs aptes au travail, c'était, à l'intérieur de la stratégie de la sécurité sociale, favoriser la paix sociale, en empêchant les chômeurs de se révolter et favoriser le maintien des profits de la bourgeoisie en soutenant le pouvoir d'achat des chômeurs et, par là, la demande solvable des biens et services produits.

4) La contradiction entre l'incitation au travail et la satisfaction des besoins. Une autre facette originale du programme d'assistance-chômage provenait de ce que, conformément à l'idéologie de la sécurité sociale, les prestations versées en vertu de ce programme aux personnes nécessiteuses devaient, du moins officiellement, prendre en considération les besoins de ces personnes et de leur famille, ce qui impliquait le recours à la méthode de l'enquête sur les besoins (needs test) plutôt que le recours à la méthode classique de l'enquête sur les ressources (means test). Cette innovation au niveau du discours semblait annoncer des avantages matériels pour les bénéficiaires, le moindrement qu'on se souvient des barèmes mesquins des secours directs des années 1930. Mais dans la réalité, le progrès social enregistré avec la pratique de l'assistance-chômage, à partir de 1956, était loin d'être aussi appréciable que ce que le texte législatif semblait suggérer. Deux limites du nouveau programme ne tardèrent pas à apparaître, dès sa mise en application. D'une part, l'application de l'enquête sur les besoins signifiait une intrusion plus grande des agents de bien-être dans la vie privée des assistés sociaux, comparativement à ce qui se passait dans le cas des autres programmes d'assistance catégoriels . D'autre part, le principe de la satisfaction des besoins, dans le concret, entrait en conflit avec le vieux principe de l'incitation au travail. Et, dans la pratique, cette situation conflictuelle était résolue à la faveur de l'incitation au travail. Ce dilemme et son mode de résolution n'étaient [460] pas nouveaux. La Commission Rowell-Sirois et Marsh les avaient prévus et réfléchis théoriquement depuis une quinzaine d'années. Pour la Commission Rowell-Sirois, il fallait prévoir à l'avance, avec la mise sur pied d'un éventuel programme d'assistance-chômage, que « l'objectif premier de maintenir l'employabilité du travailleur » exigeait que les barèmes de l'assistance-chômage soient toujours systématiquement maintenus à un niveau inférieur au taux du salaire minimum . Pour Marsh qui pourtant avait critiqué vivement l'insuffisance des taux des prestations d'assurance-chômage, il fallait prévoir, pour que l'incitation au travail des assistés sociaux aptes au travail soit maintenue, que les barèmes d'assistance des aptes au travail soient systématiquement inférieurs aux barèmes de l'assurance-chômage.
Cette contradiction entre la question des besoins et celle de l'incitation au travail constituait à l'époque, comme aujourd'hui, une véritable quadrature du cercle qui, dans le concret, était gérée au détriment des besoins réels des assistés sociaux. Pour que les travailleuses et les travailleurs sur l'aide sociale, sur l'assurance-chômage et sur le salaire minimum soient incités à tout faire pour se trouver un travail ou garder leur travail et ne fassent pas la « fine bouche » sur les conditions de travail offertes, il fallait qu'une hiérarchie soit systématiquement aménagée avec, au niveau inférieur, les assistés sociaux aptes au travail, au niveau moyen, les bénéficiaires de l'assurance-chômage et, au niveau supérieur, les travailleurs et les travailleuses au salaire minimum. Cette hiérarchie aurait encore été harmonisable avec la prise en considération des besoins, si l'État avait commencé par fixer les barèmes de l'échelon inférieur en tenant compte des besoins des assistés sociaux pour ensuite ajuster en cascade les barèmes de l'assurance-chômage et du salaire minimum. Mais les choses ne se passaient pas ainsi. On partait du salaire minimum déjà établi sans prendre en compte les besoins des familles qui vivaient des revenus de ce salaire et, par la suite, on établissait les taux d'assurance-chômage en les situant systématiquement en deçà du revenu salarial antérieur et, au bas de l'échelle, on faisait en sorte que les barèmes de l'assistance soient moins enviables que ceux de l'assurance-chômage ou du salaire minimum. À la suite d'un tel processus, on se retrouvait, comme par hasard, avec des barèmes d'assistance sociale se situant en contradiction flagrante avec les besoins des bénéficiaires.

IV. Les dessous de l'entrée tardive
du Québec dans le programme

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Nous avons vu que, lors des Conférences fédérales-provinciales de 1945-1946 et de 1955 au cours desquelles la question de l'assistance-chômage [461] figurait à l'ordre du jour, la délégation du Québec, dirigée par Maurice Duplessis, s'était montrée peu loquace sur cette question. Quelques semaines après la Conférence d'octobre 1955, soit le 6 décembre 1955, Saint-Laurent avait écrit une lettre à Duplessis pour lui soumettre un avant-projet de loi d'assistance-chômage et solliciter son appui. Dans sa réponse, tout en dévoilant quelques éléments de sa position, Duplessis avait réussi à se défiler, une fois de plus :

J'ai soumis à mes collègues au Conseil exécutif de la province votre lettre et le projet d'entente qui l'accompagne. Nous estimons, et cela pour de multiples raisons, que les responsabilités financières qui découlent du chômage font partie des devoirs fédéraux.
Dans votre lettre vous écrivez : « Il va sans dire que le gouvernement fédéral, avant de verser ces remboursements, devra attendre qu'une loi appropriée soit adoptée lors de la prochaine session du Parlement, qui s'ouvrira le 10 janvier 1956. » C'est pourquoi, avant de prendre une décision définitive, nous considérons qu'il est non seulement utile mais même nécessaire de savoir, de façon précise et complète, la teneur, l'objet et la portée de la législation que le gouvernement fédéral jugera à propos d'adopter lors de la session qui s'ouvrira le 10 janvier prochain .

Cette réponse, rédigée dans le style duplessiste habituel, était déroutante. D'une part, Duplessis, tout comme les autres premiers ministres provinciaux, connaissait bien, depuis la Conférence d'octobre 1955, à Ottawa, les orientations et les éléments essentiels e la loi qui s'en venait. Il n'avait pas besoin de connaître le libellé définitif du projet de loi pour se faire une opinion. Il était peut-être heureux cependant d'utiliser le prétexte du caractère non définitif du projet de loi pour retarder le moment où il communiquerait la position du Québec au gouvernement fédéral. D'autre part, il était curieux de voir Duplessis, habituellement si empressé de défendre la primauté législative des provinces dans le champ des politiques sociales, affirmer si clairement que « les responsabilités financières qui découlent du chômage font partie des devoirs fédéraux ». Cette petite phrase, lâchée rapidement, n'était pas particulièrement chargée de l'habituelle empreinte autonomiste. Chose certaine, elle n'est pas facile à interpréter. Comme nous l'avons vu, d'autres gouvernements provinciaux disaient la même chose à l'époque, mais, en cohérence avec de telles paroles, ils faisaient pression sur le gouvernement fédéral pour qu'il assume 100% du fardeau financier de l'assistance-chômage, comme il s'était d'ailleurs engagé à le faire en 1945. Mais, ici, dans la bouche de Duplessis, des paroles semblables pouvaient être prononcées tout simplement avec la visée de sauver du temps. De toute façon, si tel n'était pas le cas, nous [462] pouvons dire que Duplessis, dans cette lettre à Saint-Laurent tout comme pendant les Conférences fédérales-provinciales de 1945 et de 1955, avait raté une belle occasion de faire savoir au fédéral que le gouvernement du Québec était vivement intéressé à avoir un programme d'assistance-chômage.
Cependant, il y a une autre hypothèse à considérer : peut-être que le gouvernement de l'Union nationale, en 1955 et en 1956, n'était tout simplement pas intéressé à doter le Québec d'un programme d'assistance-chômage sous quelque forme que ce soit, tout comme il n'était pas plus intéressé à transformer le régime provincial d'assistance publique de façon à l'ouvrir aux aptes au travail (cf. chap. 5).
Ce désintéressement du gouvernement du Québec, par rapport au programme fédéral d'assistance-chômage, devint encore plus clair en juillet 1956 et par la suite. À ce moment-là, le gouvernement Duplessis ne pouvait plus prétexter que le projet fédéral était une simple ébauche : une loi précise avait été adoptée et un programme précis était mis en application dans la majorité des provinces. Mais Duplessis et le gouvernement du Québec laissèrent s'écouler trois années complètes en montrant peu d'empressement à entrer dans le programme ou à expliquer les raisons de leur refus d'y entrer. Il fallut attendre aussi tard qu'en juillet 1959 pour que, subitement, le gouvernement du Québec fasse connaître à Ottawa son intention d'adhérer au programme .
Pourtant, est-il nécessaire de le rappeler, de 1956 à 1959, la province de Québec était l'une des plus touchées par la récession économique et par le problème du chômage, surtout pendant les mois d'hiver (cf. chap. 7, tableau 2). Par exemple, au mois de mars, soit l'un des mois les plus intenses en chômage, le taux de chômage québécois était de 8,9% en 1956, de 9% en 1957, de 13,7% en 1958, de 12,7% en 1959 et de 13,9% en 1960. Ces pourcentages dépassaient de beaucoup la moyenne canadienne et signifiaient que le Québec, avec 29% de la main-d'œuvre canadienne avait, d'année en année, entre 36% et 44% de tous les chômeurs canadiens . En outre, à la même époque, la [463] détérioration avancée de l'état de santé de la population québécoise (cf. le chap. 4), constituait l'une des causes importantes de la pauvreté et faisait ressortir, plus que dans toute autre province, l'urgente nécessité d'un programme général d'aide sociale, comme devait le noter plus tard la Commission Castonguay-Nepveu .
Ces facteurs et d'autres n'auraient-ils pas exigé impérativement que le Québec, dès 1956, adhère au programme fédéral à frais partagés, ou encore, se dote, à partir de ses propres moyens, d'un programme provincial d'assistance-chômage ? Comment expliquer, alors, les trois années d'attentisme du gouvernement Duplessis, dans un contexte où le chômage sévissait de façon pourtant si aiguë ?
La réponse à cette question passe, une fois de plus, par le rappel de l'alliance de classes favorisée par le régime Duplessis. À la différence, notamment, du gouvernement fédéral sous l'égide des libéraux et des gouvernements provinciaux comme celui de la Saskatchewan, le gouvernement de l'Union nationale ne privilégiait pas une alliance de classes dans laquelle la fraction réformiste de la bourgeoisie et les nouvelles petites bourgeoisies technocratiques étaient aux postes de commande, en faisant des concessions appréciables au mouvement ouvrier, pour l'inciter à se situer dans l'alliance, à la manière d'une classe appui. Au contraire, l'alliance de classes favorisée par le gouvernement de l'Union nationale était d'abord une alliance dans laquelle les premières places appartenaient à la fraction conservatrice de la bourgeoisie qui se retrouvait dans la pratique économique duplessiste et aux élites de la petite bourgeoisie traditionnelle qui se retrouvaient dans le discours duplessiste. C'était une alliance dont la fraction réformiste de la bourgeoisie pouvait s'accommoder, tout en se contentant de critiquer discrètement les côtés rétrogrades de la politique duplessiste. C'était aussi une alliance qui impliquait la marginalisation des nouvelles petites bourgeoisies technocratiques, la répression de la classe ouvrière et des concessions symboliques aux agriculteurs indépendants (cf. chap. 1 et 3).
Ces caractéristiques de l'alliance de classes favorisée par le gouvernement Duplessis éclairent les positions de ce gouvernement par rapport au dossier de l'assistance-chômage.
Jusqu'en 1956, l'alliance de classes favorisée par le gouvernement Duplessis était demeurée assez solide. Pendant les deux dernières années du gouvernement Godbout, l'offensive réformiste menée conjointement par le mouvement ouvrier et les petites bourgeoisies [464] technocratiques était passée près d'obtenir une refonte substantielle du régime de l'assistance publique (cf. chap. 4 et 5). Mais de 1944 à 1956, les choses avaient semblé se replacer. En 1954 et en 1955, à l'occasion des délibérations publiques de la Commission Tremblay, la refonte de l'assistance publique et l'instauration de l'assistance-chômage avaient été revendiquées explicitement par de rares organismes dont une organisation du mouvement ouvrier, soit la FUIQ, et deux organismes dont les mémoires étaient marqués par l'influence de l'idéologie de la nouvelle petite bourgeoisie, soit le mémoire de l'Union des municipalités, préparé par Jean-Marie Martin, et le mémoire du Montreal Council of Social Agencies . La majorité des mémoires présentés à la Commission Tremblay était traversé par l'idéologie petite-bourgeoise traditionnelle et ne disait pas un mot sur l'assistance-chômage. L'importante annexe produite en 1955 sur la sécurité sociale par François-Albert Angers reflétait bien la position majoritaire des mémoires, en occultant complètement la question de l'assistance-chômage dans le développement sur les remèdes à apporter au problème du chômage  et en insistant sur la nécessité que « les prestations d'assistance [aux inaptes] soient tenues au strict minimum convenable » afin « que l'assistance ne tourne pas à l'abus  ». D'ailleurs, dans le Rapport Tremblay, publié en 1956, de très rares passages étaient consacrés aux problèmes des chômeurs aptes au travail ou des « indigents valides » et, dans ces passages, l'éventualité d'un programme d'assistance-chômage, du moins comme mesure palliative, n'était jamais envisagée . Donc, jusqu'en 1956, le gouvernement Duplessis pouvait très bien se cantonner dans l'attentisme en s'appuyant sur le discours petit-bourgeois traditionnel et en ignorant les rares revendications explicites sur l'assistance-chômage, faites par les organisations syndicales et les organismes de la nouvelle petite bourgeoisie.
À partir de 1956, l'alliance de classes favorisée par le gouvernement Duplessis, notamment avec la plongée dans la récession, prit de plus en plus de plomb dans l'aile. Les critiques adressées par le [465] mouvement ouvrier et les nouvelles petites bourgeoisies à l'endroit de la politique économique et sociale du régime duplessiste devinrent plus nombreuses, virulentes et unitaires. La bourgeoisie et les organisations patronales prirent un recul critique, à mesure qu'elles sentaient que leurs propres intérêts devenaient menacés. Dans ce contexte, la petite bourgeoisie traditionnelle se retrouva plus nettement sur la défensive et en perte de vitesse comme courant influent.
Ce changement de conjoncture eut des implications, de 1956 à 1960, sur le déroulement des débats et des luttes en rapport avec divers dossiers dont celui de l'assistance-chômage. L'inaction du gouvernement Duplessis face au chômage et, en particulier, l'absence de participation du Québec au programme d'assistance-chômage devinrent la cible du mouvement ouvrier et des intellectuels réformistes de la nouvelle petite bourgeoisie.
En 1958, par exemple, au moment où le taux de chômage atteignait un niveau record depuis la guerre, la FTQ récemment créée et la CTCC unirent leurs efforts pour présenter au cabinet provincial québécois un mémoire sur le chômage et exiger des réformes . Voici un extrait significatif de ce texte :

On taxe malheureusement trop souvent d'étatisme, de communisme et de bolchevisme, les prometteurs de mesures qui ne sont, par définition et en fait, que de simples mesures sociales. La preuve en est faite depuis longtemps, les choses ne s'arrangent jamais d'elles-mêmes, comme le disent les protagonistes du « laisser-faire », elles exigent la planification de l'économie ; planification qui s'est fait absente jusqu'à nos jours, de toute politique économique dans notre province. Le mouvement syndical de la province de Québec, désireux de se faire vraiment représentatif de ses mandataires se doit de souligner que ni le gouvernement provincial, ni les conseils municipaux, n'ont encore pris de mesures pour promouvoir et assurer le plein emploi [...] bans doute, le gouvernement provincial n'a pas à remédier seul au chômage ; mais pour autant, le gouvernement de cette province n'a pas le droit, sous prétexte de dualité de juridiction, de se soustraire à ses responsabilités. Au contraire, nos deux mouvements ouvriers soumettent que le gouvernement provincial, en vertu même des droits qu'il revendique, se doit de prendre l'initiative, d'exercer une action positive auprès du pouvoir central, et appliquer les solutions qui s'imposent pour mettre un terme à la situation que nous connaissons. La population ouvrière est profondément déçue et trouve inexcusable qu'on n'en soit pas encore arrivé à une entente .

[466]
Puis, dans le prolongement de ces considérations, la FTQ et la CTCC, en s'adressant à la fois au gouvernement provincial et au gouvernement fédéral, préconisaient trois choses, c'est-à-dire, « la tenue immédiate d'une conférence fédérale-provinciale sur le chômage », dans le but d'instaurer immédiatement un « vaste programme de travaux publics », l'élargissement des conditions d'admissibilité à l'assurance-chômage et la mise en application de l'assistance-chômage. Cette troisième recommandation était articulée de la façon suivante :

Quant aux chômeurs qui ne reçoivent pas, ou qui ont épuisé leurs bénéfices d'assurance-chômage, des mesures adéquates doivent être prises en toute urgence pour leur venir en aide .

Ces analyses et ces propositions furent reprises fréquemment par le mouvement syndical québécois pendant les années 1956 à 1960. À ces pressions syndicales s'ajoutaient celles de la JOC qui avait lancé une vaste opération d'enquête et de mobilisation sur le chômage des jeunes en 1958. Cette campagne avait eu du retentissement dans la région de Saint-Jérôme où le conseiller de la JOC était Jacques Grand-Maison, un prêtre progressiste fraîchement rentré de l'Université grégorienne à Rome avec un diplôme en sociologie .
À ces pressions issues du mouvement ouvrier et populaire s'en ajoutaient d'autres, en partie convergentes, formulées par des intellectuels des nouvelles petites bourgeoisies qui intervenaient sur le terrain des services sociaux. Par exemple, le 25 février 1958, dans le cadre de l'assemblée annuelle du Catholic Welfare Bureau de Montréal, l'abbé Patrick Ambrose, directeur de cet organisme, avait critiqué avec vigueur l'insouciance du gouvernement Duplessis par rapport au chômage :
Jour après jour, des chômeurs cherchent une assistance pour leurs familles, expriment leur hostilité envers la société, une société qui les a privés de leur emploi, de leur travail. Ils menacent de se tourner vers le crime pour obtenir les moyens de faire vivre leur famille .

Les intellectuels et les professionnels réformistes semblaient moins nombreux en milieu francophone. Mais ils et elles existaient. Il y avait, entre autres, Claude Morin, professeur à l'École de service social de l'Université Laval qui, en analysant le rôle complémentaire de l'assistance-chômage, par rapport à l'assurance-chômage constatait :
[467]

La province de Québec appartient au groupe minoritaire des provinces qui ne s'en sont pas prévalu. Pourtant, à un moment donné, notre province avait le discutable honneur de compter presque la moitié de tous les chômeurs du pays .

Pour bien saisir la dynamique des pressions qui s'amplifièrent et forcèrent le gouvernement Duplessis à bouger sur le tard, en juillet 1959, il ne suffit pas de faire référence exclusivement aux positions et revendications explicites du mouvement ouvrier et de la nouvelle petite bourgeoisie en référence à l'assistance-chômage. Il faut ajouter que le développement de ces demandes explicites se situait lui-même à l'intérieur du développement d'un mouvement d'opposition anti-duplessiste beaucoup plus large et dans lequel les forces motrices étaient l'ensemble du mouvement ouvrier et un nombre significatif d'intervenants et d'organismes des nouvelles petites bourgeoisies. Ainsi, on peut comprendre qu'à l'approche de l'été 1959, la pression montait. C'est à ce moment-là que le gouvernement de Duplessis donna du lest.
C'est ainsi que le Québec, en juillet 1959, signa un accord avec le gouvernement fédéral pour que l'assistance-chômage soit instaurée dans la province. Le programme était applicable rétroactivement à partir du 1er juillet 1958. L'accord devenait partie prenante de la vieille loi d'assistance publique du Québec . De cette façon, le régime d'assistance publique se trouvait restructuré de façon à pouvoir ajouter à ses déjà nombreuses composantes celle de l'assistance financière à des personnes indigentes aptes au travail.
L'entrée du Québec dans le programme fédéral-provincial d'assistance-chômage occasionna, mais en plus intensif, les mêmes phénomènes que ceux qui s'étaient produits dans les autres provinces qui avaient adhéré plus tôt au programme : pendant la première année, la mise en branle fut lente dans la mesure où plusieurs individus et familles, en ignorant l'existence du programme, attendirent avant de s'en prévaloir . Puis, très rapidement, le nombre des bénéficiaires et les coûts augmentèrent à un rythme effréné . De juillet 1958 à juillet [468] 1961, soit en l'espace de seulement trois années, le nombre de bénéficiaires passa de 37 302 à 206 855 ; quant aux déboursés impliqués (en tenant compte de la contribution fédérale) ils passèrent de 10,4 millions de dollars en 1958-1959 à 15,4 millions de dollars en 1959-1960, à 33,2 millions de dollars en 1960-1961 et à 65,5 millions de dollars en 1961-1962 . Cette augmentation des bénéficiaires et des coûts était attribuable à l'entrée de nouvelles personnes sur l'assistance et au déplacement vers le nouveau programme d'anciens bénéficiaires des vieux programmes d'assistance catégoriels. Ces bouleversements causèrent de nombreux problèmes aux administrateurs publics et aux organismes de bienfaisance et, en 1961, au début de la révolution tranquille, le Comité Boucher devait précisément être créé pour mettre de l'ordre dans tout cela .

CONCLUSION

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Avec le recul du temps, nous avons la responsabilité d'adresser de sérieuses critiques au régime Duplessis pour l'attentisme dont il fit preuve, pendant quinze ans, face au chômage en général et au dossier de l'assistance-chômage en particulier.
Le reproche principal que nous adressons au régime Duplessis, ce n'est pas d'avoir boudé un programme pour des raisons qui pourraient avoir été constitutionnelles. À ce sujet, nous trouvons même que le gouvernement Duplessis, de 1945 à 1959, rata plusieurs belles occasions de critiquer, explicitement et sur le fond, les offres d'Ottawa sur l'assistance-chômage, à l'intérieur d'une perspective nationaliste. Nous avons même été surpris de constater, à diverses reprises, l'ambivalence de la position du gouvernement du Québec, notamment lorsque Duplessis laissait entrevoir à Saint-Laurent, à la fin de 1955, que le Québec entrerait éventuellement dans un programme fédéral d'assistance-chômage financé à 100% par le gouvernement central.
Nous blâmons le gouvernement de s'être montré incapable, dans son action dans le dossier de l'assistance-chômage, de faire une jonction cohérente et constructive entre, d'une part, ses positions sur le partage des ressources fiscales et ses positions sur la primauté législative des provinces et, d'autre part, la prise en charge par l'État provincial des problèmes des chômeurs, notamment des chômeurs aptes au travail. Certes, cette jonction aurait exigé, entre autres, une compassion à l'endroit des classes populaires qui s'intégrait mal dans l'alliance de classes privilégiée par Duplessis et l'Union nationale ! Mais seul un [469] tel effort de jonction aurait pu donner de la crédibilité et du poids à la stratégie du gouvernement du Québec par rapport au problème du chômage. Cette jonction aurait impliqué que, bien avant 1956, le gouvernement provincial mette de l'avant des mesures sociales permanentes pour soutenir les chômeurs. Une telle intervention aurait pu et dû être faite non pas en attendant une intervention fédérale, mais via la mise sur pied d'un programme exclusivement provincial d'assistance-chômage, ou encore, via la refonte de la vieille loi provinciale d'assistance publique, pour rendre possible l'assistance à domicile, en espèces et en nature, pour les aptes au travail. Le gouvernement du Québec, pendant la longue période de prospérité économique des années 1940 et 1950, disposait des ressources financières pour agir de la sorte. En outre, s'il avait posé des gestes semblables, il aurait été en meilleure position pour pratiquer un autonomisme offensif au lieu de se cantonner dans l'autonomisme négatif et verbal dans lequel il se complaisait. Il aurait été en meilleure position pour réclamer un meilleur partage des ressources fiscales qu'il ne l'était en s'enfermant dans l'immobilisme social, en accumulant année après année des surplus budgétaires et en dénonçant l'offensive centralisatrice du gouvernement fédéral.

[470]

[471]

L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
CONCLUSION

VERS UN BILAN PLUS GLOBAL

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À la fin d'un périple comme celui que nous avons accompli, il y a une tâche à laquelle nous ne saurions pas, sans mauvaise grâce, nous dérober. Nous faisons référence ici à la nécessité de dégager une évaluation globale du développement des politiques sociales, au Québec, pendant les années 1940 et 1950. Pour relever un tel défi, nous ne partons pas de zéro. D'une part, les grands paramètres présentés dans les trois premiers chapitres pour rendre compte de la dynamique d'affrontement entre deux stratégies distinctes de politique sociale, continuent de représenter un cadre général d'interprétation qui demeure, à notre avis, pertinent. D'autre part, les sept dossiers spécifiques de politique sociale que nous avons étudiés dans les chapitres quatre à dix mettent à notre disposition des points d'appui utiles pour élaborer une synthèse, à condition, bien entendu, que nous ayons le souci d'établir des liens entre ces dossiers sectoriels pour les resituer dans une perspective plus large.
Cependant, s'apprêter à faire une synthèse consistante et rigoureuse de l'évolution des politiques sociales au Québec pendant et après la Deuxième Guerre, c'est s'engager sur une voie périlleuse. Nous le sentons aisément à partir de la lecture des chapitres antérieurs, vouloir faire le bilan de l'évolution des politiques sociales, au Québec, au cours de la période considérée et, plus spécialement, de la situation des politiques sociales dans la province de Québec à la veille de la révolution [472] tranquille, c'est s'obstiner à faire le portrait d'une réalité fort complexe, éclatée, hétérogène et, disons-le, contradictoire.
En effet, les politiques sociales québécoises, loin de représenter un système relativement cohérent et unifié, s'apparentent plutôt à un amalgame aux composantes multiples et hétéroclites. Prises dans leur ensemble, elles constituent une réalité complexe à appréhender et à caractériser, dans la mesure, précisément, où elles sont produites par une variété de maîtres-d'œuvre souscrivant à des philosophies et à des stratégies souvent très différentes, voire profondément contradictoires. Construites à l'intérieur d'un processus de sédimentation dans lequel se trouvent impliqués un grand nombre d'acteurs sociaux et de paliers gouvernementaux, elles projettent, spécialement à la fin des années 1950, l'image d'une mosaïque traversée par de multiples contradictions qui renvoient aux intérêts et aux visées stratégiques variés des intervenants sociaux et gouvernementaux qui les ont façonnées. Par exemple, les politiques sociales particulières et les programmes sociaux particuliers que nous retrouvons dans la société québécoise, à la fin des années 1950, revêtent des physionomies et des significations fort distinctes, voire parfois opposées, selon qu'elles relèvent principalement de l'initiative de l'État fédéral, ou de celle de l'État provincial, ou de celle de telle ou telle municipalité de milieu urbain ou rural, ou de celle de tel ou tel organisme volontaire rattaché à l'Église catholique...
En comparant les politiques sociales du Québec des années 1950 à un amalgame, nous ne voulons aucunement suggérer que les politiques sociales pourraient représenter une sorte de système cohérent, unifié et dépourvu de contradictions soit au Québec lors d'une autre période historique, soit dans une autre région du Canada pendant la même période. L'idée que nous voulons transmettre est la suivante : le problème séculaire et généralisé au Canada de l'incohérence des politiques sociales prises dans leur ensemble a été vécu avec une intensité inégalée au Québec, à la veille de la révolution tranquille. Pour fonder davantage cette affirmation, essayons maintenant de résumer à grands traits les principales caractéristiques de l'évolution des politiques sociales pendant les années 1940 et 1950, d'abord dans l'ensemble du Canada, puis au Québec.

I. Quelques observations sur l'évolution des politiques sociales dans l'ensemble du Canada

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Paradoxalement, dans cette étude portant sur les politiques sociales au Québec, nous avons fréquemment été amenés à parler des politiques sociales canadiennes, soit parce que nous avions besoin de scruter les interventions de l'État fédéral dans le champ des politiques [473] sociales, lesquelles interventions deviennent de plus en plus décisives à partir de la Deuxième Guerre et ont beaucoup d'impact sur le développement des politiques sociales québécoises, soit parce que nous avions le goût, occasionnellement, d'examiner les initiatives de tel ou tel gouvernement provincial, notamment celui de la Saskatchewan, pour être en mesure de cerner avec plus d'assurance et de précision la spécificité de l'action ou de l'inertie du gouvernement du Québec dans tel ou tel dossier. C'est ainsi que dans cet ouvrage centré sur le Québec il est fréquemment question des politiques sociales canadiennes émanant soit de l'État fédéral, soit de quelques États provinciaux. Fidèle à de bonnes habitudes prises dans les pages qui précédent, il nous semble utile, pour être en mesure de mieux cerner l'évolution spécifique des politiques sociales au Québec pendant la période, d'introduire, à la manière de points de repère, quelques observations rapides concernant l'évolution des politiques sociales dans l'ensemble du Canada.

1) On assiste, pendant la période étudiée, à une augmentation considérable des dépenses sociales effectuées par les trois paliers de gouvernement dans l'ensemble du pays. Les chiffres du tableau I sont éloquents à ce sujet.

TABLEAU I
Paiements sous forme de transferts versés aux personnes
par les trois ordres de gouvernement, au Canada, en millions de dollars,
en 1940, 1950 et 1960
Niveau de gouvernement	1940	1950	1960	
Gouvernement fédéral	61	615	1973	
Gouvernements provinciaux	126	384	1044	
Municipalités	17	24	73	
Total	204	1023	3 090	
Source : John Melichercik in Joanne C. Turner et Francis J. Turner, Canadian Social Welfare, Don Mills, Ont., Collier MacMillan Canada, 1981, p. 231.

En effet, ces chiffres permettent de constater qu'une augmentation des dépenses sociales totales de l'ordre de 1 414% prend place de 1940 à 1960. Pour cerner avec plus de précision l'ampleur réelle de cette augmentation des dépenses sociales effectuées par les trois niveaux de gouvernement dans l'ensemble du territoire canadien, signalons que ces dépenses représentaient 3,0% du Produit national brut au Canada en 1940, 5,5% en 1950 et 8,1% en 1960 .

[474]
2) L'implication du gouvernement fédéral dans le dossier des politiques sociales devient de plus en plus massive et prépondérante au cours de la période. Les données du tableau 1 sont également significatives à ce sujet. Elles permettent de constater que la part du gouvernement fédéral dans l'ensemble des dépenses sociales effectuées par les trois niveaux de gouvernement passe de 29,9% en 1940 à 60,1% en 1950 et à 63,9% en 1960 ; pendant ce temps, la participation financière des provinces, tout en demeurant importante en chiffres absolus, devient de moins en moins importante, comparativement à celle du fédéral ; alors que les dépenses provinciales représentaient 61,8% du total des dépenses sociales en 1940, elles ne représentaient plus que 37,5% du total en 1950 et 33,8% en 1960. Pendant cette période, la contribution financière des municipalités devient de plus en plus marginale, si bien, qu'elle ne représentait plus que 2,4% de l'ensemble des dépenses en 1960.
3) L'augmentation considérable des dépenses effectuées par le gouvernement fédéral dans le champ des politiques sociales manifeste l'adhésion conséquente de l'État fédéral, à partir de la fin de la Deuxième Guerre, à une stratégie globale de construction de l'État-Providence. Ainsi, le gouvernement fédéral, pendant la période étudiée, cherche à la fois à intervenir plus massivement et autrement dans le champ du social. C'est le sens de l'apparition en chaîne, au cours de ces années, d'une série impressionnante de nouveaux programmes sociaux coûteux, contrôlés en totalité ou en partie prépondérante par le fédéral. À la fin des années 1950, la liste des nouveaux programmes introduits par le gouvernement fédéral pour implanter sa nouvelle stratégie comprenait les pièces suivantes  :

a)	L'assurance-chômage instaurée en 1941 et coûtant 415 millions de dollars en 1959-1960.
b)	Les allocations familiales instaurées depuis 1945 et coûtant 492,6 millions de dollars en 1959-1960.
c)	La sécurité de la vieillesse instaurée depuis 1952 et coûtant 475 millions de dollars en 1959-1960.
d)	L'assistance-chômage instaurée en 1956 et coûtant 76,4 millions de dollars en 1959-1960.
[475]
e)	L'assurance-hospitalisation instaurée en 1957 et coûtant 284,6 millions de dollars en 1961-1962.

Cette liste n'est pas exhaustive. Elle n'incorpore pas certains autres programmes nouveaux introduits dans le domaine du logement, de la santé et de l'assistance aux invalides ; elle laisse de côté la réorganisation d'anciens programmes concernant les anciens combattants, les personnes âgées, etc. Mais, elle n'en demeure pas moins impressionnante et révélatrice. Elle met en évidence un interventionnisme accru de l'État fédéral dans le domaine des politiques sociales ; cet interventionnisme, s'insère rigoureusement dans un plan global et confère beaucoup d'importance à la fonction économique (stabilisation de type keynésien) de certains programmes . Ce rôle de stabilisateur économique est le propre notamment des programmes d'assurance sociale comme l'assurance-chômage et des programmes universels de démosubvention, tels les programmes stratégiques d'allocations familiales et de sécurité de la vieillesse, qui contribuent à soutenir le pouvoir d'achat des familles populaires et des personnes âgées en période de récession économique, comme celle qui sévissait fortement à la fin des années 1950.

4) Parmi les implications de l'augmentation impressionnante de l'interventionnisme de l'État fédéral dans le champ des politiques sociosanitaires au cours de la période, il y a l'accroissement marqué de [476] la centralisation. En déployant et en appliquant sa nouvelle stratégie de l'État-Providence et en impulsant plusieurs nouveaux programmes sociaux, le gouvernement fédéral, au cours de la période, que ce soit sous la direction de Mackenzie King, ou de Saint-Laurent ou de Diefenbaker, s'emploie systématiquement à convoiter et à occuper un terrain que l'histoire et la Constitution semblaient auparavant réserver aux provinces et aux municipalités. Donc, l'intrusion systématique de l'État fédéral dans le domaine des politiques sociales, au cours de la période, signifie concrètement un renforcement des pouvoirs de l'État central et une diminution des pouvoirs des États provinciaux dans des champs de responsabilité (santé, bien-être, services sociaux) que les interprétations traditionnelles de la Constitution semblaient concéder clairement aux provinces. Certes, il serait possible de rappeler que les intrusions du gouvernement central dans le domaine social ne constituaient pas un précédent puisque, pendant la crise des années 1930, le fédéral avait assumé le rôle clef dans la planification et la gestion des programmes de secours aux chômeurs. Mais il faut rappeler ici que les initiatives du fédéral, pendant les années 1930, avaient été présentées comme temporaires, tandis que celles des années 1940 et 1950 avaient un caractère beaucoup plus durable et structurel.
5) En assumant un leadership national de plus en plus marquant dans la planification et l'application d'une stratégie audacieusement interventionniste et centralisatrice, l'État fédéral se trouve, au cours de la période, à promouvoir et à imposer une plus grande uniformisation et rationalisation des politiques sociales dans l'ensemble du territoire canadien. Pendant les années 1940 et 1950, cette tendance à l'uniformisation est vue comme un indice de progrès social par plusieurs grands commis de l'État et universitaires se situant dans la mouvance du Parti libéral fédéral. George Davidson, sous-ministre de 1944 à 1959 au ministère de la Santé nationale et du Bien-Être social à Ottawa, était un de ceux-là. Dans une conférence prononcée en 1955 à Vancouver, Davidson, en faisant l'inventaire des nouveaux programmes de sécurité sociale impulsés par le fédéral depuis la Deuxième Grande Guerre, était fier de souligner que l'apparition de ces nouveaux programmes dans toutes les régions du Canada signifiait l'élargissement et la consolidation d'un tronc commun de programmes sociaux et sanitaires universels qui, en étant accessibles sur une base nationale, contribuaient hautement à façonner la citoyenneté et la nationalité canadiennes . Paradoxalement, la perspective centralisatrice et uniformisatrice [477] des politiques sociales qui traversait les propos de Davidson se trouvait partagée à l'époque par la très grande majorité des intellectuels et des groupes sociaux et politiques qui se mouvaient à la gauche du gouvernement libéral. C'est ainsi que le CWC et les intellectuels réformistes qui gravitaient autour, tel Cassidy, dans les années d'après-guerre, reprenaient fréquemment, tout comme Davidson, l'argumentation en faveur de l'établissement de « standards nationaux » . C'est ainsi, également, que les penseurs et dirigeants du CCF, au niveau provincial autant que fédéral, au cours de ces années, se rangèrent souvent parmi les plus ardents défenseurs des recommandations centralisatrices du Rapport Rowell-Sirois et des propositions présentées par le gouvernement fédéral à la Conférence de la reconstruction de 1945-1946 ; pour la direction du CCF, la réalisation de l'objectif central de la planification sociale allait forcément de pair avec l'augmentation des pouvoirs du gouvernement central . Le PCC n'était pas moins centralisateur à [478] l'époque : après la Deuxième Guerre, il favorisait des amendements de l'AANB visant à permettre au gouvernement fédéral d'assumer avec plus de légitimité des pouvoirs accrus dans le domaine de la santé et des services sociaux .
6) En dépit des efforts déployés par l'État fédéral pendant la période pour coordonner dans l'ensemble du Canada un processus d'homogénéisation des politiques sociales, ces dernières connaissent des degrés et des formes de développement très variés d'une région à l'autre ou d'une province à l'autre au Canada. Comme le présent ouvrage porte sur le Québec et non pas sur le développement des politiques sociales provinciales dans chacune des provinces canadiennes et comme peu d'ouvrages ont été produits dans le domaine de l'analyse comparative de l'histoire des politiques sociales provinciales au Canada, depuis les deux livres remarquables publiés par Cassidy à la fin de la Deuxième Guerre, nous n'avons pas la possibilité ici d'entrer avec aplomb sur ce terrain . Rappelons, cependant, au passage, que certaines provinces dont, notamment la Colombie-Britannique et la Saskatchewan, semblent s'être empressées plus vite que d'autres à développer un système de santé et de bien-être social moderne qui misait avec audace sur l'interventionnisme de l'État provincial dans le domaine social. Ces provinces eurent plus de facilité que d'autres à collaborer avec l'État fédéral pendant la période . Pendant ce temps, d'autres provinces, beaucoup plus récalcitrantes par rapport à la stratégie de l'Etat-providence, nous pensons notamment à l'Ontario jusqu'en 1955 et au Québec sous le règne de Duplessis (1944 à 1959), éprouvèrent plus de difficultés à s'inscrire à l'intérieur de la stratégie globale promue par le gouvernement fédéral dans le domaine social. Cela implique que, dans ces provinces, au cours de ces années, il y avait moins de possibilité d'harmoniser les programmes sociaux relevant du fédéral et ceux relevant des autres intervenants gouvernementaux et [479] non gouvernementaux concernés. C'était particulièrement le cas au Québec où les programmes fédéraux s'harmonisaient péniblement avec ceux qui relevaient de l'État provincial et de l'initiative privée.

II. Quelques observations sur l'évolution
plus spécifique des politiques sociales
au Québec

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En mars 1950, le Premier ministre Maurice Duplessis évaluait de la façon suivante l'état de la justice sociale dans la province de Québec :
C'est dans le Québec que la justice sociale existe et que l'on devrait venir prendre des leçons. Qu'on ne nous en donne pas .
Prononcés moins d'un an après la grève de l'amiante et moins de deux mois après la démission forcée de Mgr Joseph Charbonneau, ces propos étonnants visaient sans doute à rassurer une opinion publique encline à penser le contraire. Mais au terme des recherches que nous avons menées, nous n'avons pas le goût d'être complaisants, ni de nous enliser dans les nuances qui finissent par occulter l'essentiel : lorsqu'ils parlaient de la sorte, Duplessis et d'autres membres ou amis de son gouvernement mentaient effrontément. La justice sociale était fort malmenée au Québec sous la férule duplessiste et s'il y en avait quelque part, c'était ailleurs que dans les milieux gouvernementaux et en dépit des actions menées par l'UN prise comme parti ou comme gouvernement. Pour s'en rendre compte, il suffit d'examiner les actions du gouvernement de Duplessis dans le domaine sociosanitaire sans perdre de vue les problèmes sociaux et sanitaires vécus par une grande partie de la population.

1) À la veille de la révolution tranquille, l'État fédéral se trouve omniprésent sur le terrain des politiques sociales au Québec. Le rappel des principaux programmes sociaux en vigueur et de leurs coûts au Québec, en 1959, est éclairant à ce sujet .
a) 150 millions de dollars sont versés sous forme de prestations aux familles québécoises, dans le cadre du programme universel d'allocations familiales totalement contrôlé par l'État fédéral.
b) 120 millions de dollars sont versés aux personnes âgées de 70 ans et plus, dans le cadre du programme universel de sécurité de la vieillesse totalement contrôlé par l'État fédéral.
[480]
c) 158 millions de dollars sont versés sous forme de prestations, dans le cadre du programme d'assurance-chômage totalement contrôlé par l'État fédéral.
d) 24 millions de dollars sont versés sous forme d'indemnisations, dans le cadre du programme d'assurance contre les accidents du travail, totalement contrôlé par l'État provincial et existant depuis 1909.
e) 21,4 millions de dollars sont versés sous forme de prestations d'assistance sociale aux personnes âgées de 65 à 69 ans, dans le cadre du programme à frais partagés, relevant principalement de l'État fédéral et en vigueur depuis la restructuration de 1952.
f) 2 millions de dollars sont versés sous forme de prestations d'assistance aux aveugles, dans le cadre du programme à frais partagés principalement contrôlé par l'État fédéral et en vigueur depuis les années 1930, même s'il fut touché par la restructuration de 1952.
g) 16,7 millions de dollars sont versés sous forme de prestations d'assistance aux invalides, dans le cadre du programme à frais partagés contrôlé principalement par l'État fédéral et en vigueur depuis 1955.
h) 20 millions de dollars sont versés sous forme de prestations dans le cadre du programme d'assistance aux mères nécessiteuses, totalement contrôlé par l'État provincial et en vigueur depuis 1938.
i) 50 millions de dollars, approximativement, sont versés aux anciens combattants et à leurs dépendants, dans le cadre des programmes de pensions aux anciens combattants, totalement contrôlés par l'État fédéral et en vigueur depuis la Première Guerre.
j) 96 millions de dollars sont dépensés dans le cadre du programme d'assistance publique, relevant exclusivement de la législation provinciale, mais impliquant un financement tripartite (provinces, municipalités, institutions) ; sur les 96 millions de dollars versés aux institutions d'assistance publique, en 1959-1960, 80% étaient assumés par l'État provincial et 20% par les municipalités.

Certes, cet inventaire n'est pas exhaustif. Il fournit néanmoins des données très fiables pour apprécier le partage des pouvoirs entre l'État fédéral et l'État provincial, à la veille de la révolution tranquille. Si nous alignons d'un côté les coûts des programmes contrôlés totalement ou principalement par l'État fédéral et, de l'autre, les coûts des programmes contrôlés totalement ou principalement par l'État provincial, nous pouvons faire les trois observations suivantes :

a) Les dix programmes sociaux recensés ci-dessus impliquent, pour l'année 1959, des déboursés totaux de l'ordre de 658 millions de [481] dollars effectués pour assurer le financement des prestations versées et des services sociaux ou sanitaires offerts à la population québécoise, dans le cadre de ces programmes.
b) Trois des dix programmes sociaux recensés relèvent totalement ou principalement de l'État québécois et leurs coûts représentent 21,3% des coûts totaux.
c) Sept des dix programmes sociaux recensés relèvent totalement ou principalement de l'Etat fédéral et les coûts inhérents à l'application de ces programmes au Québec représentent 78,7% des coûts totaux .

2) L'évolution des politiques sociales, au Québec, au cours de la période, est très fortement déterminée par les interventions de l'État fédéral et plus faiblement influencée par les interventions de l'État provincial. Pour s'en rendre compte, il suffit de revenir à la liste des dix programmes ci-haut inventoriés et de croiser deux variables renvoyant aux deux questions suivantes : lesquels parmi ces programmes sont nouveaux au sens où ils sont apparus pendant la période étudiée, soit entre 1940 et 1960 ? Lesquels parmi ces programmes relèvent totalement ou principalement de l'État fédéral d'un côté et de l'État provincial, de l'autre coté ? La prise en considération des deux variables ci-haut mentionnées permet de faire quelques constats saisissants.

a) Parmi les sept programmes contrôlés par l'État fédéral, cinq sont des programmes nouveaux apparus pendant la période. En effet, si nous rangeons parmi les anciens programmes ceux concernant les anciens combattants et les aveugles, nous constatons que les cinq autres, relevant totalement ou principalement de l'État fédéral, sont tous des programmes nouveaux. Il s'agit des programmes d'assurance-chômage, d'allocations familiales, de sécurité de la vieillesse, d'assistance aux personnes âgées de 65 à 69 ans et d'assistance aux invalides. La présence de ces nouveaux programmes, créés sous l'initiative de l'État fédéral depuis la Deuxième Guerre, témoigne éloquemment de l'impact à l'intérieur de la société québécoise de la stratégie fédérale de l'État-Providence qui, comme nous le savons par ailleurs, confère tout leur sens à l'arrivée et au rôle de programmes modernes de sécurité sociale ayant une portée décisive au niveau de la stabilisation de l'économie et de l'encadrement de la main-d'œuvre au Québec comme dans le reste du Canada.
[482]
b) Les trois programmes contrôlés par l'État provincial s'avèrent significativement être tous des programmes anciens et reconduits avec peu de modifications pendant les années 1940 et 1950. Il s'agit du vieux programme d'assistance publique de 1921, du programme sexiste d'assistance aux mères nécessiteuses introduit en 1938 et du programme d'assurance contre les accidents de travail apparu en 1909 et restructuré en 1931. Donc, l'État québécois, pendant les années 1940 et 1950, à la différence de l'État fédéral, ne semble pas s'employer très fébrilement à mettre sur pied de nouveaux programmes de politiques sociales. Sous les gouvernements successifs de Godbout et de Duplessis, il semble se contenter de maintenir quelques vieux programmes qu'il contrôlait, d'entrer en maugréant dans quelques nouveaux programmes à frais partagés contrôlés principalement par l'État fédéral et d'observer passivement l'entrée au Québec de nouveaux programmes stratégiques contrôlés totalement par l'État fédéral. En d'autres termes, les changements introduits dans le tableau des politiques sociales, au Québec, pendant la période étudiée, semblent provenir beaucoup plus des initiatives de l'État fédéral que de celles de l'État provincial.

3) L'État québécois se signale par son inertie plus que par ses actions constructives dans le domaine des politiques sociales pendant la période. Ce jugement est sévère, mais nous ne voyons pas comment nous pourrions l'atténuer sans malmener les données empiriques recueillies et analysées dans les chapitres antérieurs. On pourrait prétexter que le gouvernement Godbout se préparait à prendre des initiatives sociales importantes à la veille de sa défaite de l'été 1944 ; malheureusement les bonnes intentions laissent peu de traces mesurables dans l'histoire, lorsque les personnes et les organismes qui les nourrissent ne parviennent pas à les opérationnaliser. On pourrait, à la manière des Rumilly, Black et autres thuriféraires du régime Duplessis, attirer l'attention sur certains chiffres tels ceux qui révèlent que, de 1945 à 1959, la part du budget de la province affectée aux dépenses de santé et de bien-être social est passée de 18,9% à 25,1%  ; mais ce serait oublier que cette augmentation des dépenses sociales et sanitaires était attribuable à l'augmentation phénoménale des coûts d'un programme désuet et inefficace, soit le programme d'assistance publique qui représentait 38,7% des dépenses de santé et de bien-être en 1945 et 50,7% en 1959 . Cependant, si nous prenons la peine d'exorciser certains chiffres et si nous conférons plus d'importance aux actes qu'aux paroles [483] des gouvernements, nous sommes amenés à soulever quelques interrogations qui ne manquent pas d'être accablantes pour l'UN des années 1940 et 1950.

a) Dans une province où les problèmes de santé et de chômage étaient si criants et si lourds à assumer pour les familles des classes populaires, notamment pendant la deuxième moitié des années 1950, comment se fait-il que le gouvernement de l'UN au pouvoir pendant quinze ans d'affilée, n'ait rien fait pour réformer en profondeur le régime si anachronique de l'assistance publique de manière, par exemple, à rendre les services sociaux accessibles aux familles victimes du chômage ?
b) Comment se fait-il que le gouvernement de l'UN attendit jusqu'à l'automne 1959 avant d'entrer en catastrophe dans le programme d'assistance-chômage à frais partagés instauré par le gouvernement fédéral depuis 1956 ?
c) Comment se fait-il que le gouvernement de l'UN, à la fin des années 1950, dans une province où seules les personnes très riches ou très pauvres pouvaient se faire soigner, se tenait encore à l'écart du programme à frais partagés d'assurance-hospitalisation introduit par le gouvernement fédéral depuis 1957 ?
d) Comment se fait-il que le gouvernement de l'UN lésina pendant si longtemps avant d'élargir l'accessibilité du programme d'assistance aux mères nécessiteuses, de façon à l'ouvrir aux mères dans le besoin qui étaient célibataires, divorcées ou séparées ?

Certes, comme nous l'avons mentionné à diverses reprises dans les chapitres antérieurs, le gouvernement de Duplessis avait raison, au niveau du discours, de dénoncer l'offensive centralisatrice inhérente à l'interventionnisme déployé dans le domaine social si systématiquement et agressivement par l'État fédéral depuis la fin de la guerre. Certes, le gouvernement de Duplessis, avec l'appui de la Commission Tremblay, avait raison de voir une corrélation étroite entre, d'une part, le déploiement d'une stratégie keynésienne dans les politiques sociales fédérales et, d'autre part, la réduction des pouvoirs octroyés constitutionnellement à l'État provincial, ce qui voulait dire, au Québec, l'accroissement de l'oppression nationale .
Cependant, en ces années de « vaches grasses » et de prospérité économique exceptionnelle dans l'ensemble de l'Amérique du Nord, le [484] gouvernement de Duplessis et tous ses suppôts n'avaient aucunement raison, du moins s'ils étaient aussi épris d'autonomie provinciale et de justice sociale qu'ils le disaient, de ne pas utiliser constructivement et activement l'État provincial, à la manière d'un levier, pour planifier le développement social et soutenir énergiquement les familles populaires aux prises avec des problèmes aigus de santé, de chômage, de logement, de revenus insuffisants, etc. À la limite, le gouvernement de l'UN était peut être légitimé de bouder les programmes initiés par Ottawa dans le domaine de l'assistance-chômage et de l'assurance-hospitalisation. Mais justement, qu'est-ce qui l'empêchait, dans ces domaines et d'autres semblables, d'instaurer ses propres programmes, tout comme l'avaient fait d'ailleurs certaines provinces de l'Ouest en créant leurs propres programmes d'assistance-chômage ou d'assurance-hospitalisation, plusieurs années avant que le fédéral ne « bouge » dans ces secteurs ?
4) Jusqu'à la fin des années 1950, le gouvernement du Québec, la majorité des conseils municipaux et la majorité des élites sociales actives à la direction des organismes volontaires œuvrant dans le domaine de la santé et des services sociaux s'obstinent encore à promouvoir une idéologie et une stratégie dominantes qui, dans le domaine des politiques sociales, dévalorisent systématiquement le rôle de l'État en conférant à ce dernier un rôle supplétif et en abandonnant à la charité privée et aux organismes bénévoles le rôle principal. Paradoxalement, depuis le milieu des années 1950 notamment, cette idéologie et cette stratégie renvoyaient à une alliance de classes de plus en plus fissurée (soit l'alliance entre la bourgeoisie et les élites de la petite bourgeoisie traditionnelle cléricale). En outre, elles devenaient de plus en plus suicidaires parce que, suite à l'évolution accélérée de l'industrialisation, les faits concrets (par exemple la participation massive de l'État provincial au financement de l'assistance publique) contredisaient de plus en plus ostensiblement le discours. Mais, en dépit de la montée d'un fort mouvement d'opposition qui fait preuve de beaucoup de dynamisme, entre autres dans le mouvement syndical, et qui réclame que l'État provincial se responsabilise davantage des problèmes sociaux et des problèmes de santé, le gouvernement de l'UN s'obstine à prolonger le discours et les pratiques du laisser-faire.
Pour nous, la résistance traditionnelle et négative du gouvernement Duplessis aux offensives fédérales n'était pas le résultat d'un hasard ou d'un accident de parcours. Cette résistance artisanale s'inscrivait en cohérence avec l'alliance de la classe entre le capital et les hauteurs de la petite bourgeoisie traditionnelle, assises du pouvoir duplessiste. Le maintien d'une telle alliance exigeait le freinage d'interventions [485] de l'État provincial dans les domaines de l'éducation, du bien-être social et de la santé qui constituaient autant de chasses gardées des élites petites-bourgeoises traditionnelles organiquement rattachées à l'Église catholique.
Cette stratégie sociale non interventionniste qui traverse les politiques sociales relevant de l'État provincial et du réseau volontaire relié à l'Église catholique contraste fortement avec la stratégie keynésienne et interventionniste qui traverse les politiques sociales relevant de l'État fédéral. C'est ainsi que nous revenons à l'image des politiques sociales prenant la forme d'un amalgame aux composantes contradictoires, à laquelle nous avons fait référence au début de cette introduction : des politiques sociales appartenant à l'ère moderne de l'État-providence (comme les allocations familiales, la sécurité de la vieillesse, l'assurance-chômage) sont juxtaposées à des politiques sociales qui témoignent de l'ère du libéralisme économique d'avant la crise des années 1930 (comme le régime d'assistance publique). Cette cohabitation de programmes sociaux relevant de deux stratégies globales distinctes entraîne des incohérences multiples que Cassidy  avait identifiées dès la fin de la guerre et que le Rapport Boucher identifiera et dénoncera à nouveau en 1963 .
5) À l'orée de la révolution tranquille, les rouages administratifs de l'État québécois, dans les ministères et services à vocation sociale en particulier, demeurent encore archaïques. Sans idéaliser le degré d'organisation administrative qu'on pouvait retrouver dans la majorité des autres États provinciaux, disons que l'État québécois, en comparaison avec l'État fédéral et quelques États provinciaux comme ceux de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique , demeurait sous-équipé et sous-développé pour penser et promouvoir le développement des politiques sociales modernes. L'atmosphère qui régnait dans les ministères s'occupant de santé et de bien-être social était traversée par un degré d'amateurisme indicible. Le personnel était recruté à partir de critères subjectifs et arbitraires. La compétence administrative et professionnelle était ni valorisée ni recherchée. Très peu de personnes dotées d'une formation universitaire en travail social ou dans les sciences sociales se retrouvaient dans l'administration sociale. Les agents de bien-être qui s'occupaient des programmes d'assistance [486] sociale catégorielle comme l'assistance aux mères nécessiteuses étaient, comme nous l'avons vu, des hommes choisis fréquemment par favoritisme et par patronage. La planification, l'évaluation et la recherche sociales n'étaient tout simplement pas des préoccupations importantes. Comme le reste de la Fonction publique, les employés de l'Etat qui se penchaient quotidiennement sur les dossiers sociaux et sanitaires étaient non syndiqués, sous payés, dévalorisés, méprisés .
En somme, pendant les années 1940 et 1950, le Québec est entré passivement dans l'ère de l'État-providence, suite aux retombées sur son territoire, comme dans les autres régions canadiennes, des initiatives fédérales dans le domaine des politiques sociales. Cependant, il faudra attendre les années 1960 pour voir le Québec entrer activement, à partir de ses propres initiatives, dans cette même stratégie.

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L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
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[502]

[503]

L’évolution des politiques sociales au Québec
1940-1960.
INDEX
DES NOMS PROPRES

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A
Aglietta, Michel, 22
Allard, Révérende Mère, 173
Altmeyer, A.J., 100
Ambrose, Patrick, 466
Angers, François-Albert, 57, 134, 138, 195, 246, 283, 300, 301, 344, 357, 381, 383, 464
Angus, H., 86
Arès, Richard, 134

B
Barnabé-Langlois, Jeanne, 221, 360
Bennett, R.B., 305, 306, 311, 314, 316, 331
Bennett, W.C., 445
Bethune, Norman, 151
Beveridge, William, 85, 92, 96-103, 116, 128, 335, 361, 377, 475
Biss, Irène, 95
Borden, Robert, 32
Boucher, J. Émile, 143, 381, 468, 485
Bourque, Johnny, 128, 303
Bourassa, Henri, 205
Bourgeois, C. Édouard, 250
Bouvier, Émile, 126, 127, 299, 300, 345, 357, 359, 411, 431
Burns, Evelin M., 96
Bryce, Robert B., 90

C
Cadbury, George, 121
Cadieux, Léo, 77, 141
Casgrain, Thérèse, 360, 368
Cassidy, Harry M., 95-102, 124, 163, 239-244, 292, 313, 404, 411, 437, 459, 477, 478, 485
Castonguay-Nepveu, 189, 289, 463
Charbonneau, Joseph, 67, 141, 228, 479
Charpentier, Alfred, 43, 73, 173, 358, 385
Chartrand, Michel, 34, 76, 383
Churchill, Winston, 35, 85
Clark, W.C., 42, 81, 82, 90, 93, 94, 106-108, 116, 162, 310, 338, 438
Claxton, Brooke, 104-108, 116, 369
Courchesne, Georges, 67
Cousineau, Jacques, 67
Creighton, Donald, 87
Crerar, Tom A., 34, 43, 108
Croll, David, 62, 409, 446
Cuneo, Cari, 315
Currie, Arthur, 92

D
Dafoe, John W., 86
Dandurand, Raoul, 314
Davidson, George F., 95, 97, 115, 361, 363, 369, 376-378, 400, 401, 404, 411, 412, 446, 476-478
[504]
Dawson, A.E., 314 
Desprez, Jean, 360 
Deutsch, J.J., 81
Diefenbaker, John, 55, 198, 417, 425, 452 
Dincledine, Gary, 327 
Dion, Gérard, 141
Douglas, T.C., 114, 120, 169, 170, 445 
Drew, George, 115, 131, 374 
Dumas, Albert, 151 
Dumont, Fernand, 141 
Duplessis, Maurice, 20, 32-35, 55, 64-67, 72, 73, 87, 115, 116, 119, 128-134, 139, 148, 171, 177, 178, 185, 187, 190, 191, 198, 199, 203, 204, 235, 237, 238, 243, 244, 250, 251, 254, 266, 275, 276, 302-306, 316, 317, 344, 345, 357, 360, 383, 384, 430-434, 444, 453, 461-468, 478-484

F
Fillion, Gérard, 431 
Finkel, Alvin, 315 
Fleming, Donald, 409 
Ford, Henry, 24 
Forsey, Eugene, 95 
Frost, Leslie, 183, 453

G
Gagnon, Onésime, 129, 130, 178, 186, 303, 447
Garneau, Constance, 360 
Gérin-Lajoie, Marie (mère), 272 
Gérin-Lajoie, Marie (fille), 272 
Gibson, 34
Gilday, Lomé G., 173
Godbout, Adélard, 33, 35, 46, 65, 91, 119-128, 148, 171, 176, 178, 208, 238, 243, 292, 317, 344, 345, 359, 360, 384, 463, 482
Gordon, Blair, 74
Gordon, Charles, 314
Gordon, Donald, 44
Gordon, King, 95
Gordon, Walter, 54
Grand'Maison, Jacques, 77, 466
Grauer, A.E., 87
Guillemette, André-M., 360

H
Heacerty, J.J., 96, 102, 103, 112, 161-163, 169, 173, 194
Hepburn, Mitchell, 87, 91
Howe, C.D., 41-43, 48, 90, 108-110

I
Ilsley, J.L., 107, 108, 116

J
James, F. Cyril, 92, 93, 97, 98 
Jeffary, Stuart, 96, 97 
Johnson, Léo A., 62 
Juneau, Pierre, 77

K
Keynes, J.M., 81, 119, 124, 137, 361, 362, 377, 459, 475 
King, J.H., 409 
Knowles, Stanley, 409

L
Lalonde, Marc, 77
Lamontagne, Maurice, 81, 137, 142, 411, 431
Lapointe, Ernest, 32-34, 122
Laroque, Pierre, 85
Laurendeau, André, 383, 384
Lebel, Léon, 355, 357, 381
Léger, Paul-Émile, 74, 302
Lemieux, Renaud, 173
Lesage, Jean, 130, 202, 409, 486
Lessard, Arthur, 173-176, 185, 190, 192, 204, 237, 238, 243, 244
Lévesque, Benoît, 24
Lévesque, Georges-Henri, 73, 137, 141
Lévesque, René, 141

M
Mackenzie, Ian, 97, 106-108, 160-164 
Mackenzie King, William Lyon, 32-35, 41- 45, 74, 75, 79, 81, 85, 86, 89, 90, 92, 97, 102-110, 114-118, 122, 125, 159-164, 167, 179-181, 261, 305, 306, 309-312, 315-317, 331, 332, 335, 344, 349, 350, 361, 373-381, 383, 385, 402, 407, 408, 422, 438-441, 453, 455, 476
Mackintosh, W.A., 42, 81, 82, 87, 90, 108, 109, 438
Mansfield, John D., 314 
Marchand, Françoise, 226, 249 
Marchand, Jean, 141 
Marsh, Leonard C., 85, 92-105, 112, 126, 127, 135, 142, 143, 161-163, 169, 173, 263, 293, 300, 332, 335, 341, 345, 351, 352, 361- 366, 375-377, 385, 393, 397, 404-406, 411, 421, 425-428, 431, 441-443, 459, 460 
Martel, Florence, 360 
Martin, Jean-Marie, 134, 244, 245, 464 
Martin, Paul, 180, 181, 197, 387, 388, 408, 414, 415, 418, 423
[505]
McLarty, Norman A., 43, 317
Mergler, Bernard, 74, 140
Minville, Esdras, 57, 123, 134, 135
Montpetit, Édouard, 123, 147, 272-277, 337, 355, 411, 431, 437
Mosher, Tom, 43
Moore, Tom, 43
Morin, Claude, 141, 142, 244, 245, 342, 466

O
O'Connell-Maher, 173
O'Neil, Louis, 141
Oliver, John, 268

P
Parent, Madeleine, 72, 74 
Parenteau, Roland, 57, 141 
Parizeau, Jacques, 141, 475 
Patullo, Thomas Duff, 148 
Parkinson, J.F., 95 
Pelletier, Alex, 77 
Pelletier, Gérard, 77, 141 
Pépin, Marcel, 141 
Perreault, Jacques, 74, 140 
Picard, Gérard, 73
Pickersgill, John W., 105, 106, 376, 438 
Pitfield, Ward, 314 
Poulantzas, Nicos, 21, 22, 24 
Poulin, Gonzalve, 134, 195, 248, 293 
Purvis, Arthur, 82, 314, 440

R
Ralston, J.L., 34, 41 
Robertson, Ruth, 221 
Rocher, Guy, 77, 141, 142, 244 
Rogers, Norman, 81, 82, 438 
Roosevelt, Franklin D., 35, 84, 85 
Roosevelt, T., 266 
Rose, Fred, 374
Rowell, Newton W., 85, 86, 310 
Rowell-Sirois, 82, 85-95, 101-103, 107, 110, 112, 113, 123, 124, 134, 135, 161, 314, 317, 380, 385, 405, 421, 438-443, 448, 449, 454, 459, 460, 477 
Rowley, Kent, 72, 74 Ryan, Claude, 77, 141

S
Saint-Laurent, Louis, 32-35, 42, 86, 107- 110, 117, 118, 179, 181, 183, 184, 196, 387, 408-413, 417, 425, 433, 447-453, 461, 468, 476
Sauvé, Jeanne, 77
Sauvé, Paul, 199, 425
Schumpeter, Joseph, 126
Sharp, Mitchell, 411
Scott, Frank R., 95
Sirois, Joseph, 86
Skelton, Alex, 81, 90
Skelton, Oscar Douglas, 81, 82, 438
Splane, Richard, 97, 457, 462
Stack, Maurice, 97
Stewart, Bryce, 310
Strong-Boag, Veronica, 268
Sweezy, Paul, 47
Struthers, James, 437, 438, 456

T
Taschereau, Louis-Alexandre, 205
Tower, Albert, 173
Tremblay, Thomas, 129, 133-135, 138, 186, 192-196, 230, 245, 282, 285, 293-295, 302, 345, 432, 464, 483
Trudeau, Pierre Elliott, 67, 137, 142, 464

U
Underhill, Frank, 95

V
Villeneuve, Rodrigue, 123

W
Willard, Joe, 97, 411, 412
Whitton, Charlotte, 101, 270, 355, 362, 363, 373, 376, 437 
WOODSWORTH, J.S., 75

Z
Zay, Nicolas, 208

[506]

[507]

TABLE DES MATIÈRES

Sigles utilisés [7]
Avant-propos [13]
Introduction [19]

PREMIÈRE PARTIE.
LES PARAMÈTRES GÉNÉRAUX [29]

Chapitre 1. Le contexte général [31]

Introduction [31]
I.	La participation du Canada à la guerre et la conscription [32]
II.	La guerre et la relance de l'économie [36]
III.	Le leadership énergique du gouvernement fédéral dans l'effort de guerre [40]
IV.	La prospérité de l'après-guerre et la récession de 1957-1961 [47]
V.	L'expansion des multinationales américaines et la position précaire de la bourgeoisie québécoise [53]
VI.	Les implications sociales de la prospérité économique de la guerre et de l'après-guerre [57]
1)	Le bouleversement de la composition de classes [58]
2)	L'impact de l'industrialisation sur l'urbanisation, la prolétarisation et le vécu des familles populaires [59]
3)	Le problème du chômage [60]
4)	L'évolution des salaires [60]
5)	L'évolution du coût de la vie [61]
6)	Les seuils de pauvreté [62]
7)	Le problème du logement [63]
8)	L'oppression des femmes [63]
9)	L'oppression nationale du peuple québécois [63]
[508]
VII.	Les idéologies dominantes à Ottawa et à Québec [64]
VIII.	Le mouvement ouvrier et populaire et les partis politiques de gauche au Canada et au Québec [68]
1)	L'augmentation des effectifs syndicaux [68]
2)	Les principales organisations syndicales au [Canada [68]
3)	Les organisations syndicales au Québec [69]
4)	Les luttes syndicales [70]
5)	L'exposition des syndicats canadiens aux manœuvres récupératrices et aux opérations répressives de l'État fédéral [71]
6)	L'exposition des syndicats à la répression duplessiste au Québec [72]
7)	L'évolution du PCC [74]
8)	L'évolution du CCF [75]
9)	D'autres composantes du mouvement populaire [76]

Chapitre 2. À Ottawa : une stratégie interventionniste de construction de l'État-providence [79]

I.	La genèse de la nouvelle stratégie [80]
1)	L'apport de la réflexion et de l'expérimentation faites dans d'autres pays capitalistes avancés [83]
2)	Le Rapport Rowell-Sirois (1940) [85v
3)	La Conférence fédérale-provinciale de 1941 [89]
4)	Le Rapport Marsh (1943) [92]
II.	Le virage stratégique du gouvernement fédéral à la fin de la guerre [101]
1)	Le moment du virage [102]
2)	L'explication du virage : la double peur [104]
3)	La nouvelle stratégie fédérale se bute à des résistances à la Conférence de la reconstruction (1945-1946) [106]
4)	Les préparatifs de la conférence [106]
5)	Les propositions fédérales [110]
6)	Le déroulement de la conférence [113]
III.	La mise en application graduelle de la nouvelle stratégie de 1946 à 1960 [116]

Chapitre 3. À Québec : une stratégie non interventionniste de résistance à la construction de l'État-providence [119]

I.	Un point de comparaison : la Saskatchewan sous le CCF [120]
II.	La stratégie dominante sous le gouvernement de Godbout (1939-1944) [122]
III.	La stratégie dominante sous le gouvernement de Duplessis (1944-1959) [128]
IV.	Le testament du courant petit-bourgeois traditionnel clérical : le Rapport de la Commission Tremblay (1956) [133]
V.	La montée de l'opposition à la stratégie duplessiste [138]
Conclusion [142]

[509]

DEUXIÈME PARTIE.
LES PROGRAMMES [145]

Chapitre 4. Les politiques de santé [147]

Introduction [147]
I.	L'État de santé lamentable de la population québécoise en 1940 [149]
II.	L'organisation de la santé au Québec en 1940 [152]
1)	Quelques caractéristiques du système privé de santé en 1940 [152]
2)	Trois champs d'intervention de l'Etat provincial [155]
a)	Le champ des asiles d'aliénés [155]
b)	Le champ de l'assistance aux pauvres hospitalisés en vertu de la Loi d'assistance publique [157]
c)	Le champ des unités sanitaires [157]
III.	Les débats sur l'assurance-santé au Canada et au Québec, de 1940 à 1947 [159]
1)	La réflexion et l'action du gouvernement fédéral [159]
a)	Lente mise en route de la réflexion gouvernementale (1940-1942) [160]
b)	Intensification du débat à l'intérieur et à la périphérie du gouvernement (1943-1944) [162]
c)	Le dossier de la santé à l'intérieur de la Conférence fédérale-provinciale de la reconstruction (1945-1946) [164]
d)	Après la conférence, retombée de la volonté politique du gouvernement fédéral de faire des réformes (1947) [167]
2)	La réflexion et l'action du gouvernement de la Saskatchewan [168]
3)	La réflexion et l'action du gouvernement du Québec [171]
a)	Sous Godbout, développement de perspectives de réforme (1940-1944) [171]
b)	Sous Duplessis, abandon rapide des perspectives de réforme (1944-1947) [177]
IV.	La politique de santé à l'époque des subventions conditionnelles du gouvernement fédéral (1948-1956) [179]
1)	Le programme fédéral de subventions conditionnelles de 1948 [179]
2)	Le Québec à l'époque des subventions conditionnelles de 1948 [184]
a)	Une politique de santé centrée sur la construction d'hôpitaux [185]
b)	Les compagnies privées d'assurance-santé se développent [188]
c)	Les problèmes financiers des hôpitaux [188]
d)	En dépit de la remontée des critiques de l'opposition, le pouvoir duplessiste défend et maintient le vieux système [191]
V.	Le fédéral instaure un programme d'assurance-hospitalisation auquel le Québec ne participe pas (1957-1960) [196]
Conclusion : La politique québécoise de la santé à la veille de la révolution tranquille [201]
[510]

Chapitre 5. Le régime québécois d'assistance publique [205]

Introduction [205]
I.	Le problème de l'indigence [207]
1)	La clientèle assistée à l'intérieur des murs [208]
2)	La clientèle assistée par les agences sociales [210]
II.	Quelques caractéristiques de la loi d'assistance publique en vigueur en 1940 [211]
III.	L'évolution de la législation de 1940 à 1960 [214]
1)	Le tardif élargissement de la définition juridique de l'indigence [215]
2)	Modification des procédures dans les cas de requêtes concernant le domicile des indigents [215]
3)	Modifications concernant le mode de financement [216]
4)	Les changements de juridiction [218]
IV.	L'organisation concrète de l'assistance [218]
1)	Le réseau des institutions de l'assistance publique [219]
a)	Les institutions « avec murs » [219]
b)	Les institutions « sans murs » [221]
2)	Le réseau parallèle d'assistance privée de l'Église [226]
V.	Les aspects financiers de l'assistance publique [230]
1)	Quelques remarques additionnelles [231]
2)	Quelques données générales [232]
3)	La participation financière de l'État provincial [233]
4)	La participation financière des municipalités [235]
5)	La participation financière du gouvernement fédéral [236]
6)	La participation financière des institutions d'assistance [236]
VI.	Analyse critique des problèmes et des [enjeux [238]
1)	Une subordination du social au sanitaire [239]
2)	Un fort penchant pour l'institutionnalisation [220]
3)	Un refus de reconnaître les problèmes des aptes [241]
4)	Un indice de la désuétude du partage des tâches entre l'Église et l'État [242]
5)	Des travailleuses sociales coincées [246]
Conclusion : Le mouvement syndical et l'assistance publique [250]

Chapitre 6. L’assistance aux mères nécessiteuses [253]

Introduction [253]
I.	Quelques données du problème social vécu par les mères nécessiteuses et leurs dépendants [254]
1)	Quelle était la population cible concernée par le programme ? [254]
2)	Quelques éléments de contexte pour cerner les problèmes des familles de mères nécessiteuses [256]
a)	Les femmes entrent de plus en plus sur le marché du travail salarié [256]
b)	Le travail salarié des mères était mal vu, notamment au Québec [260]
c)	« Anormalité » des familles de mères nécessiteuses [264]

[511]

II.	Rappel des racines historiques du programme québécois d'assistance aux mères nécessiteuses [266]
1)	Les racines nord-américaines [266]
2)	Les racines québécoises [271]
a)	Les recommandations de la Commission Montpetit (1932) [272]
b)	Les suites des recommandations de la Commission Montpetit [274]
III.	Les caractéristiques du programme en vigueur au Québec de 1940 à 1960 [276]
1)	Les caractéristiques du programme de 1940 [276]
2)	Les modifications apportées au programme de 1940 à 1960 279]
a)	L'évolution des conditions d'admissibilité [279]
b)	L'évolution des montants des allocations [280]
c)	Modification de la juridiction du programme [282]
3)	Quelques aspects de l'application du programme
a)	L'évolution des coûts et du nombre des bénéficiaires [282]
b)	Le profil de la clientèle du programme [285]
IV.	La signification du programme : quelques pistes d'analyse critique [287]
1)	Un programme québécois d'assistance sociale d'une importance non négligeable [287]
2)	Un programme qui condamnait les familles bénéficiaires à la pauvreté économique [291]
3)	Un programme hautement stigmatisant et sexiste [295]
4)	L'injuste exclusion du programme des mères célibataires, des femmes divorcées et séparées [298]
Conclusion : Utilisation politique et électoraliste du programme par le gouvernement Duplessis [302]

Chapitre 7. L'assurance-chômage [305]

Introduction [305]
I.	Rappel du problème du chômage [306]
II.	Retour sur les racines historiques de l'assurance-chômage 309]
III.	Les caractéristiques du programme de l'assurance-chômage de 1940 [316]
IV.	Évolution du programme de l'assurance-chômage de 1940 à 1960 [322]
1)	L'évolution de la loi et des règlements [322]
2)	Quelques compléments d'information sur l'évolution du régime [328]
a)	L'élargissement du champ d'application du programme [328]
b)	Les finances du régime [328]
V.	Quelques pistes d'analyse critique concernant le programme de 1940 et de son évolution jusqu'en 1960 [330]
1)	Un indice de l'entrée du gouvernement fédéral dans la stratégie de la sécurité sociale [331]
1)	Un progrès social avantageux pour les classes populaires 332]
1)	Une assurance avantageuse pour les patrons [aussi [334]
4)	Une contribution à l'effort de guerre [334]
5)	Un instrument de stabilisation économique de type keynésien à la disposition de l'État [336]
6)	Un outil de gestion de la main-d'œuvre [339]
7)	Des conditions d'admissibilité discriminatoires pour les femmes [343]
8)	La marginalité du Québec dans le dossier [344]
Conclusion [346]

Chapitre 8. Les allocations familiales [349]

Introduction [349]
I.	Le problème : l'insuffisance des revenus des familles [351]
1)	La situation des familles [351]
2)	Le coût de la vie pour les familles [351]
3)	Les revenus des familles [352]
4)	Diagnostic sur les conditions socio-économiques des familles 353]
II.	Les racines historiques [354]
1)	Au Québec : le poids de la tradition petite-bourgeoise traditionnelle [355]
2)	Au Canada anglais : le poids de la nouvelle petite bourgeoisie [360]
III.	Le programme de 1945 [367
IV.	L'évolution et l'application du programme de 1945 [à 1960 [369]
1)	Les modifications apportées au programme [369]
3)	L'application du programme [370]
a)	Les bénéficiaires [370]
b)	Les coûts [371]
V.	Quelques pistes d'analyse critique [373]
1)	Une réforme sociale aux avantages mitigés [374]
2)	Une façon de désamorcer les luttes pour les hausses de salaires prévues dès la fin de la guerre [376]
3)	Un instrument de stabilisation de l'économie [377]
4)	Un coup de maître du gouvernement fédéral dans les relations fédérales-provinciales [379]
5)	La résistance bruyante mais artisanale du Québec [381]
Conclusion [385]

Chapitre 9. Les programmes concernant les personnes âgées [387]

Introduction [387]
I.	Quelques données du problème [388]
1)	L'augmentation du nombre des personnes âgées [389]
2)	La situation socio-économique des personnes âgées [390]
3)	La situation socio-culturelle des personnes âgées [393]
II.	Le programme des pensions de vieillesse de 1940 à 1951 [394]
1)	Évocation des caractéristiques du programme de 1927 [394]
2)	L'évolution du programme de 1940 à 1951 [396]
3)	Les bénéficiaires et les coûts du programme de 1940 à 1951 [397]
[513]
4)	Les suppléments provinciaux [400]
5)	Difficultés liées à l'administration du programme [400]
III.	Les racines historiques de la restructuration de 1951 [402]
1)	Les préparatifs plus éloignés (1940 à 1949) [402]
2)	Les préparatifs plus rapprochés (1950-1951) [409]
IV.	La restructuration de 1951 [414]
1)	Le programme de sécurité de la vieillesse [414]
2)	Le programme d'assistance-vieillesse [415]
3)	Le programme d'assistance aux aveugles [416]
V.	L'opérationnalisation de la restructuration de 1952 à 1960 [417]
1)	L'application du programme de sécurité de la vieillesse 418]
2)	L'application du programme d'assistance-vieillesse [419]
3)	L'application du programme d'assistance aux aveugles 420]
VI.	La signification de la restructuration [421]
1)	Une conquête sociale pour les personnes âgées [421]
2)	Une conquête sociale limitée [422]
3)	Un instrument [dans la lutte anticommuniste [423]
4)	Un instrument [de manipulation électorale [424]
5)	Un instrument [de stabilisation économique [425]
6)	Un abaissement prudent de l'âge de la retraite [427]
7)	Un programme non contributoire [429]
Conclusion : La passivité du Québec face à l'ingérence fédérale 430]

Chapitre 10. L’assistance-chômage [435]

Introduction [435]
I.	Les racines historiques de la loi fédérale de 1956 [437]
1)	Le Rapport Rowell-Sirois (1940) [438]
2)	La Conférence fédérale-provinciale de 1941 [440]
3)	Le Rapport Marsh (1943) [441]
4)	La Conférence de la reconstruction (1945-1946) [442]
5)	La Conférence fédérale-provinciale de 1950 [444]
6)	La campagne du Canadian Welfare Council (1952-1956) [445]
7)	L'assistance aux invalides (1954) [447]
8)	La Conférence fédérale-provinciale de 1955 [448]
II.	Le programme d'assistance-chômage de 1956 et son évolution [450]
1)	Les principales caractéristiques du programme en 1956 [450]
2)	L'évolution du programme de 1956 à 1960 [451]
III.	La signification du programme [453]
1)	Différence entre l'assistance-chômage proposée en 1945 et celle réalisée en 1956 [454]
2)	Un programme ambigu d'assistance-chômage [456]
3)	Une première concernant l'assistance aux aptes [458]
4)	La contradiction entre l'incitation au travail et la satisfaction des besoins [459]
IV.	Les dessous de l'entrée tardive du Québec dans le programme [460]
Conclusion [468]

Conclusion : vers un bilan global [471]
I. Quelques observations sur l'évolution des politiques sociales dans l'ensemble du Canada [472]
II.	Quelques observations sur l'évolution plus spécifique des politiques sociales au Québec [479]

Bibliographie [487]
Index des noms propres [503]

Achevé d'imprimer
en septembre 1988 sur les presses
des Ateliers Graphiques Marc Veilleux Inc.
Cap-Saint-Ignace, Qué.

Fin du texte